十二年國教議題課程的挑戰
—以環境教育為例
高翠霞 臺北市立大學學習與媒材設計系專任教授 環境教育與資源碩士學位學程合聘教授 高慧芬 國立自然科學博物館科學教育組助理研究員 楊嵐智 臺北市立大學教育系博士班候選人一、前言
我國自 1929 年訂定國家課程規範以來，歷經多次改革。1968 年實施九年國 民教育，1987 年臺灣解除戒嚴，隨著社會開放的氛圍，教育界也呈現風起雲湧 之勢。1999 年公布〈教育基本法〉，2003 年教育改革進入「國民中小學九年一貫 課程綱要」（簡稱「九年一貫課綱」）時期。2010 年行政院會備查《中華民國教 育報告書》，其中重點工作項目之一為推動十二年國民基本教育。隨即於 2014 年 開啟「十二年國民基本教育」（簡稱「十二年國教」）的新時代，新課綱也將於 108 學年度開始實施。 就國定課程的發展來說，「九年一貫課綱」將「重大議題課程」（簡稱「議題 教育」或「議題課程」），包括：性別平等教育、環境教育、資訊教育、人權教育、 生涯發展教育、家政教育與海洋教育等七大議題納入國家課綱，無疑是我國國定 課程變革的重要里程碑。108 學年將開始實施之十二年國教新課綱，除保留原九 年一貫課綱中的四項議題課程，並仍稱為「重大議題」外，另新增十五項新的議 題教育，稱其為「重要議題」，如：法治教育、品德教育、能源教育、國防教育 等等。針對十二年國教的新課綱，總計有十九項議題教育，依據國家教育研究院 出版之「議題融入說明手冊」特別說明之所以提出諸多議題教育的原因為：「面 對社會的變遷與全球化時代的來臨，…學校教育需與時俱進，實施議題教育，以 補充與強化學生對議題的認識，…提升面對議題的責任感與行動力，成為健全個 人、良好國民與世界公民。」（國家教育研究院，2017，頁 1）。 十二年國教的課程哲學與九年一貫課程不同。十二年國教主張素養導向，而 九年一貫課程則以能力指標為依歸。九年一貫課綱，七大議題教育與七個學習領 域相同，各有「獨立」的課程目標與能力指標，亦稱為「課程綱要」。議題教育 的課綱除描述基本理念外，也依其獨特的學科特質，表現其特有的課程目標，並 分不同的學習階段逐一陳述特定的能力指標。在議題教育的課綱中也提出「補充 說明」、「建議融入各學習領域的方法」、「十大基本能力對應」，以及，「評量方法」 等。這些內容可提供教師自編教材，或教科書編輯者進行教科書設計時充分的指 引掌握該議題教育的精神與教學實踐的方法（教育部，2008）。相對於九年一貫課綱，十二年國教新課綱在處理議題教育方面著墨較少。議 題教育在「十二年國民基本教育課程綱要總綱」（簡稱《總綱》)中之敘述，僅見 於「七、實施要點」的「課程發展」項下的一項說明：「課程設計應適切融入性 別平等、人權、環境、海洋、品德、生命、法治、科技、資訊、能源、安全、防 災、家庭教育、生涯規劃、多元文化、閱讀素養、戶外教育、國際教育、原住民 族教育等議題，必要時由學校於校訂課程中進行規劃」（教育部，2014，頁31）。 議題教育並沒有如九年一貫課綱，也呈現如「學習領域課程綱要」（簡稱《領綱》） 的結構形式，作者姑且稱為議題課程的“說明文件”。依據官方說法，為考量每個 議題教育屬性與發展程度不同，並為避免增加學生學習負擔，乃將議題教育以納 入《總綱》核心素養，或單獨設立領域（科目）的方式處理(國家教育研究院， 2017)。其中，原在九年一貫課綱中的資訊教育、生涯發展教育與家政教育三項 議題教育採單獨設立領域（科目）；性別平等教育、人權教育、環境教育與海洋 教育四項，則以「納入《總綱》核心素養」，規劃其「核心素養」與「實質內涵」 （國家教育研究院，2017，頁7-8）。但，實質內涵的實質是指甚麼呢?又逕納入 《總綱》核心素養，是否能實踐議題教育的學科本質與其特有的課程目標?甚且， 十二年國教揭櫫議題課程的功能，如：激發教師專業自主動能、成就核心素養的 學習，以及，達成議題融入的連貫與統整（國家教育研究院，2017，頁15），這 些期待能被實現嗎?以下將以筆者熟悉的環境教育重大議題（以下簡稱「環境教 育」）為例，分別從：「實質內涵」的定義與定位不明確、議題教育學科本質無法 掌握、議題融入點綴化的憂慮，以及教師專業等四個角度進行探討與評論。
二、實質內涵的定義與定位須釐清
十二年國教議題課程的“說明文件”，包含「基本理念」、「學習目標」、「核心 素養」、「學習主題與實質內涵」等四部份。以環境教育為例，在《總綱》核心素 養三面九項的架構下，規劃七個「環境教育核心素養」，五項學習主題，與總計 48條目的「實質內涵」，相關列聯表如表1所示。作者認為在文件中，「實質內涵」 應是最重要且具體可操作的部份，但遺憾的是所謂「實質內涵」並未在任何官方 文件中被定義與定位。從環境教育「實質內涵」的描寫做剖析，它是「學習目標」 與「概念知識」的組合。與其他領綱的結構形式相較，「實質內涵」應似要對 應領綱的「學習重點」及其所含的「學習表現」（目標），及「學習內容」（概 念知識）。所以，議題課程的實質內涵的操作型定義是甚麼，必須釐清。而且， “說明文件”中的「學習目標」與「實質內涵」內撰述的目標，必須具有系統性且 是有序的、上位的抽象層次才是。換句話說，對實質內涵定義與定位必須釐 清與說明清楚，方能促進學習活動設計者易於解讀而達到議題融入的可能。表 1 環境教育之學習主題與實質內涵簡表 實質內涵 學習主題 教育階段 國民小學(E) 國民中學(J) 高級中等學校(U) 環境倫理 3 3 2 永續發展 4 3 3 氣候變遷 3 3 2 災害防救 3 4 4 能源資源永續利用 4 3 4 資料來源：整理自國家教育研究院（2017）。
三、議題教育學科本質的消失
環境教育屬新興學科，承襲自多種發展成熟之其他學科理論，包含：自然教 育、城市研究、全球教育、行動研究等(Palmer, 1998, pp.21-23)。環境教育學科的 發展雖短，但近50年來已建立厚實的理論根基。環境教育強調環境素養之養成， 與十二年國教強調素養導向的學習異曲同工。同時，環境問題雖會隨社會與時空 變遷而改變，但若是公民已具備環境素養，則此素養將伴隨其一生。環境素養理 論重視四個循序且連續不斷的過程：覺知(awareness)、關切(concern)、理解 (understanding)與行動(action)，任何單一階段的完成，都無法稱之為環境素養， 必須達成公民行動階段的操作性的素養(operational literacy)才是(Kim, 2003; Roth, 1992; Simmons, 1989)。 圖1 環境素養發展階層示意圖 環境教育的課程發展強調循序漸進的課程目標。例如，應以建立生態基礎、 科學知識，並提供學習者對環境問題做出合於永續發展決定的基本要素為前提。 其次，重視公民素養，加強態度與價值觀的培養，得以覺知個體與群體間行為的 互為影響。第三，養成解決問題所需的科學調查、評估等公民行動所需的操作技能。以及，第四，公民參與和技能應用。這套理論系統表現在九年一貫課綱的課
程目標中，傳達非常清楚，且架構出五項課程目標基準：（一）覺知與敏感度、（二）
概念知識、（三）價值觀與態度、（四）行動技能；以及，（五）環境行動經驗（教
育部，2008）。尤其「環境行動經驗」是其中獨特目標，無法藉由融入學習領域 成就，歷來聯合國相關的文件或學者，皆主張透過主題式學習來達成(Hungerford, Peyton &Wilke, 1980; May, 2000)。
十二年國教環境教育課程的說明文件提出三項「學習目標」（國家教育研究 院，2017，頁40），分別是： 目標一：認識與理解人類生存與發展所面對的環境危機與挑戰：氣候變遷、 資源、生物多樣性消失及社會不正義和環境不正義。 目標二：思考個人發展、國家發展、與人類發展的意義。 目標三：執行綠色、簡樸與永續的生活行動。 但因可能受限於既定課程框架的規範，這份文件無法看出學科的本質和精 神。此外，文件中，三項「學習目標」如何與七個「核心素養」連結，而「核心 素養」與「實質內涵」間的脈絡又該如何，進而使其能兼具學科的本質和理想， 凡此種種，建議均應予以補充。如此，才能讓未來施行領域融入的教學設計者易 於掌握學科精神，避免如拼布工藝般，流於華麗有餘，卻未見其精神，而失去議 題課程融入的意義。
四、缺失症與點綴化的憂慮
在「十二年國民基本教育課程發展建議書」中提及，十二年國教不再設置 「重大議題」的課程綱要（國家教育研究院，2014）。這項議題教育的變革，未 來面臨最大的挑戰，除了上述所謂消失了學科的精神與本質外。黃嘉雄與黃永和 （2011）針對九年一貫的研究顯示，採融入方式實施議題教育的會出現缺點有 二：分別是「議題課程出現重複」、 「議題課程欠缺完整與系統性」。因此，作 者認為九年一貫的議題課程尚且如此，遑論十二年國教。弔詭的是，官方似又對 議題課程要扮演的角色，有很高的期待，希望各領綱的基本理念、核心素養、學 習目標、學習重點及實施要點都能適切融入議題教育的核心價值、學習主題/實 質內涵，發揮統整課程的功能，「…使得原先孤立的單一領域學習內容藉由議題 可以彼此連結，俾利各教育階段間的連貫，以及各領域/科目間的統整，解決學 習零碎與生活脫節等課程缺失。」（國家教育研究院，2017，頁 17）。換句話說， 議題教育主要的任務是在成就領域/科目間的統整?在這種隱喻之下，未來議題課
程能否順利融入學習領域的教學設計與教學實施，實令人憂慮。以「國語文領域 課程綱要」為例，在其「附錄二：議題適切融入領域課程綱要」中指出，環境教 育主要在陳述學習目標、學習主題與實質內涵，並以對應的方式，呈現「議題適 切融入『語文領域-國語文課程綱要』學習重點舉例說明」，如表 2 所示。 表2 環境教育融入語文領域-國語文課程綱要學習重點舉例說明一覽表 議題 學習主題 實質內涵 融入課程綱要學習重點之示例 環 境 教 育 環境倫理 環 E2 環 J3 環 U2 Bb-I-3、Bb-Ⅱ-3、Bb-Ⅲ-3 Bb-Ⅳ-3 Bb-Ⅴ-3、Cc-Ⅴ-2 、 5-V-3 永續發展 環 U4、環 U5 Ca-Ⅴ-2、5-Ⅴ-6、6-Ⅴ-4 氣候變遷 環 E9 環 J9 5-Ⅱ-11、5-Ⅲ-11 Ca-Ⅳ-2、5-Ⅳ-4、5-Ⅳ-5 災害防救 能源資源永續利用 註：實質內涵的學習階段編碼 E表示國小、 J表示國中、 U表示高中。課綱學習重點以羅馬數字編號，Ⅰ代表第一學習 階段（國民小學 1-2 年級）；Ⅱ代表第二學習階段（國民小學 3-4 年級）；Ⅲ代表第三學習階段（國民小學 5-6 年 級）；Ⅳ代表第四學習階段（國民中學 7-9 年級）；Ⅴ代表第五學習階段（高級中等學校 10-12 年級） 表2顯示，實質內涵五項學習主題中 ，國語文領域融入三項，而環境教育實 質內涵48個條目中，國語文領域在小學、國中階段各僅融入2個條目，高中階段 融入3個條目而已。如此點綴式的融入課綱，是否是一種議題缺失症的徵兆?對於 教育單位希望以議題教育來統整學習並據以培養未來公民素養的冀求，恐無法實 現。
五、議題課程融入，教師準備好了嗎?
根據研究顯示，在教學現場融入議題課程往往使教師望之怯步，深感壓力及 負擔。其主要原因有三：（一）教師對設計符合融入議題課程之教學計劃感到困 難；（二）壓縮被融入領域的教學時間；（三）教師面臨課程統整與資料蒐集的障 礙(黃嘉雄與黃永和，2011）。對照十二年國教對教師期許卻是：「學校（教師） 宜對議題具備高度敏覺性。…教師須了解議題實質內涵，以及融入領域學習重 點，以落實議題融入課程與教學之目標。教學時，除涵蓋於領域/科目之教材內 容外，可透過領域/科目內容之連結、延伸、統整與轉化，進行議題之融入…」 （國家教育研究院，無日期）。 以表2所列的實質內涵為例，環E2「生物生命的美」、環E9 「氣候變遷」、 環J3「環境美學、自然文學與環境倫理價值」、環U2「生態正義」，以及環U4「永 續發展」等，對於試圖進行融入式教學設計的教師來說，大多僅能望文生義。由 於多數教師對環境教育的學科精神本已缺乏理解，加上十二年國教環境教育的“說明文件”難有系統性脈絡可以掌握，在在可能使得議題課程的融入難上加難。 而此也印證了Strife(2010)的憂慮：環境教育被視為一種「補充教育」。儘管社會 中環境問題或環境保護運動與日俱增，但若先天的教學資源及教學框架受限，加 上後天教育工作者本身專業的問題，恐將無法達成十二年國教「使教室成為知識 建構，增進議題學習之品質」的期許。
六、結語
1990 年聯合國訂為環境素養年(Environmental Literacy Year)，其所出版的通 訊“Connect”，以「全人類的環境素養」(Environmental literacy for all)為題，並強 調環境教育應視為現在及未來最重要的教育。近期，聯合國於 2015 年再提出一 項長達 15 年的國際計畫，以「改變我們的世界」、「永續發展」為目標，提醒全 世界人類，地球正面臨巨大挑戰，戰爭、糧食安全、汙染、災害、氣候變遷等威 脅不容忽視，而教育是改變與創造美好未來的契機(United Nations, 2015)。 國內於 2003 年將環境教育訂為九年一貫課程之一項議題教育，並編訂課綱 與操作方法，充分展現環境教育學科精神與內涵。2010 年立法院通過環境教育 立法，將環境教育定義為「運用教育方法，培育國民瞭解與環境之倫理關係，增 進國民保護環境之知識、技能、態度及價值觀，促使國民重視 環境，採取行動， 以達永續發展之公民教育過程。」該法規範從小學到高中，學校全體教職員工生， 每人每年都需至少四小時的環境教育。 十二年國教延續九年一貫課程，仍將環境教育列入議題課程之一，可見教育 主管單位的重視。然而從九年一貫課程到十二年國教，環境教育在國內的正規教 育體系的位置實際上發生了很大的變化。五十年來建立環境教育的論述基礎，以 及其學科的特徵正逐漸消失中。身為環境教育工作者，存在著頗深的憂慮。本文 之初衷乃希望在新課綱實施前後，就議題課程提出淺見，尤其是針對環境教育所 面對的挑戰做討論，目的無他，希望社會與國人能「自發.互動.共好」而已。 參考文獻 教育部（2008）。國民中小學九年一貫課程綱要總綱（環境教育）。臺北：作 者。 教育部（2014）。十二年國民基本教育課程綱要總綱。臺北：作者。 國家教育研究院（2014）。十二年國民基本教育課程發展建議書。取自 https://www.naer.edu.tw/files/15-1000-5619,c1179-1.php?Lang=zh-tw
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