‧公共行政學報‧ 第二十期 〈專書評論〉 民95年9月 頁173-176 國立政治大學公共行政學系 ‧173‧
政府的價格─在無止境財務危機的
時代如何達成我們所希望的結果
張 育 哲
∗書 名：The Price of Government – Getting the Results We Need in an Age of Permanent Fiscal Crisis
作 者：David Osborne and Peter Hutchinson 出 版 年：2004
出 版 社：Basic Books（New York） 頁 數：384 頁
乍見本書書名聳動的副標「無止境財務危機的時代」（An Age of Permanent Fiscal Crisis），可能會讓讀者一時之間認為本書的焦點是在二○○二年之後又開始 再度惡化的美國財政，及其赤字問題的解決之道。但綜觀全書，財政困境的現況與 成因只是作為一個引言，一個吸引眾人目光的聚焦工具。作者真正想提供的是一個 清楚的，預算程序相關的政府運作模式。希望在顧客（公民）能接受的價格之下 （The Price of Government），極大化公部門運作的效率與效能。亦即，既使在財 務困窘的壓力之下，依舊能夠達到一般民眾所希望的結果（Getting the Results We Need）。
David Osborne 與 Peter Hutchinson 目前都是政府管理顧問公司─公共策略集團
特約論文。
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（Public Strategies Group）─的重要成員。1
Osborne 曾經在美國前副總統高爾 （Al Gore）所主導的政府再造運動中擔任要角，也是許多各級政府的管理策略顧 問。Hutchinson 則是公共策略集團的創始人，也曾於私人公司以及明尼蘇達州 （Minnesota）的教育與財政部門位居要職。由於二者皆有豐富的政府改造經驗， 也曾經擔任過許多政府管理的諮詢顧問，本書的內容穿插了許多豐富的個案，並透 過個案的鋪陳導引出作者所認為的重要結論。 作為九○年代政府再造運動發起的重要人物，Osborne 此次與 Hutchinson 合著 的「政府的價格」依然受到相當的重視。在時機上，本書出版的二○○四年正逢美 國政府的財政赤字再創高峰。由於適逢網路泡沫破裂經濟循環落入低點，政府減稅 加上民眾強力反對增稅，伊拉克戰爭與反恐，以及醫療保險老人年金等公共支出的 不斷增加，聯邦、州、以及郡、市、鎮、學區與特區等地方政府都因為財政問題面 臨莫大壓力。特別是地方政府，除了與上級政府同樣因為減稅、支出增加與經濟問 題導致財政困窘，更須要面對聯邦與州政府採行的「中央請客，地方買單」諸多立 法與政策轉嫁而來的財政壓力。
在本書中，作者延續「政府改造」一書（Osborne and Gaebler, 1992）的基本理 念，強調長期以來政府體系運作的模式需要進行根本的變革。特別是在預算程序方 面，行政機關以去年計畫與預算規模為基礎，進行小幅度增減的預算編列方式，以 及過份偏重投入面的作法必須加以改革。至於民主共和兩黨，或是左派右派人士之 間長期以來關於政府角色所進行的抽象意識型態爭論─如大政府與小政府孰優孰劣 ─則是被作者批評為缺乏建設性的無謂爭辯。
以結果為導向的預算制度（Budgeting for Outcomes），提升每一塊錢預算為人 民所創造的價值，是作者以為公部門最重要的目標。當面臨財政的壓力時，作者反 對針對所有政府計畫的齊頭式預算刪減。反之，本書提出透過高度的民眾參與，預 算程序應該始於重新界定哪些公共服務是民眾所希望獲得的。當政府支出因為財政 問題而減少時，所剩餘的無論是原來規模的百分之八十五或是百分之九十的經費應 該投入民眾最重視的政策領域，如何能極大化民眾的福祉才是真正的目標。 關於如何達成此一目標的具體建議方面，作者仍然強調引進企業管理的各項作 法 ， 包 括 顧 客 導 向 、 計 畫 合 併 、 增 加 競 爭 、 全 面 品 質 管 理 （ Total Quality Management）……等。本書的第一章導論部分以華盛頓州的預算改革為例，導引
政府的價格─在無止境財務危機的時代如何達成我們所希望的結果
‧175‧ 出具有智慧的政府（smarter government）必須審視的五個重要問題，以及十個可以 採行的方法。第二章之後的篇幅絕大部分便是由此五個問題，十個方法的詳細闡述 所構成。全書的最後則是以改革所需要的領導能力，以及可能面對的政治問題作為 結尾。書中所提的五個問題為（Osborne and Hutchinson, 2004: 13）：
1. 掌握所面對的問題：長期或短期的問題？是因收入面或支出面，或二者兼有 而導致？ 2. 設定政府的價格：決定公民願意付出多少。 3. 設定政府的優先順序：決定公民會給予哪些結果最高的價值。 4. 設定每一個優先選項的價格：決定為達到每一個結果必須付出多少代價。 5. 購買這些優先選項：決定如何能在民眾的願付價格之下，最適宜地生產這些 希望達成的結果。 至於十項作者建議的方法包括：策略性的審議、合併、正確的規模（rightsizing）、 增加採購的競爭程度、針對績效進行獎勵、由消費者主導、終結不信任、增加彈 性、增加聯盟降低敵意、以及採行更聰明的工作程序等。 本書對於政府官員對其個人角色的認知，以及行政部門應該如何運作的觀念應 該會有相當的啟發作用。特別是其中所引述個案的許多非傳統運作的模式，存在許 多值得政府經理人參考的地方，或許可以引發其創新的想法與作為。不過，兩位作 者政府管理諮商顧問的角色雖然豐富了他們的視野與本書的內容，卻也同時因此招 致一些質疑，並因而存在一些讀者在閱讀本書時值得注意的地方。 首先，本書以及作者其他著作中許多觀念的原創性可能值得商榷。熟悉公共行 政與預算制度的讀者應該同意，本書中絕大多數的觀念與工具其實是早就存在於文 獻中了。舉例而言，在評論 Osborne 早期關於「政府改造」的著作時，Williams （2000: 526-527）指出 Osborne 著作的主旨─「政府必須向私部門學習如何提高其 工作的效率與效能，如何運作的更好」─並非原創的想法，且早已存在公共行政的 領域中。此外，在其所提供的細部建議方面，「績效衡量」的觀念早在一九一○年 就 已 出 現 ； 而 所 謂 「 結 果 導 向 的 預 算 」 無 非 就 是 胡 佛 委 員 會 （ Hoover Commission）在一九五○年代所提出的績效預算的翻版；至於私有化、第三部門、 目標管理……等觀念，沒有一項是新的。Williams 所提出的問題在本書中依舊存 在。換言之，從學術的觀點，本書並非原創的、具有突破性的著作，而是作者基於 其長期以來政府改革實務的經驗，所歸納出可以供實務界參考的一些觀念與方法。 其次，在閱讀本書中許多成功個案的經驗時，讀者必須瞭解作者其實很可能對
公共行政學報‧ 第二十期 民95年9月 ‧176‧ 於其所提供的改革策略的效果與成功率，做了某種程度的刻意或是無意的放大。長 期以來，公共行政學界以及政府部門本身都瞭解，公部門的變革是極為困難的一件 事情。例如，政府績效的指標難尋，績效的結果可能造假，官僚行為模式根深蒂固 等，許許多多的不利因素考驗著政府改革者的智慧與執行力。如同作者本身所一再 強調的，「誘因」是導引行政人員行為的重要因素。作為公共策略集團─一個對於 政府管理提供咨詢服務並收取費用的私人公司─的領導人，Osborne 與 Hutchinson 具有高度的誘因運用本書來推展其公司的業務。亦即，讀者在閱讀本書的同時，必 須注意除了書中所提及的成功案例之外，作者可能將其他失敗的個案略而不談。 第三，本書若是要能成功地如作者所言「提供一個清楚的、一步一步邁向改變 的地圖」，其針對個案的描述可能必須更加詳細，並提供更為充分的證明。從政策 執行的角度而言，作者在本書中所提供的各種方法在實際運作時，恐怕都將面臨嚴 酷的挑戰，而未必能如作者所預期的順利。再從預算政治的角度觀之，書中的個案 對於參與預算程序的利害關係人之間成功運作互動的描述，恐怕在現實上是過於樂 觀的期待。就以設定政府的價格以及設定政府的優先順序為例，華盛頓州的成功經 驗是否可以複製到其他地方政府是令人高度懷疑的。 整體而言，本書提供了相當多能刺激政府經理人創意的想法與觀念。豐富的個 案描述也能提供讀者許多思考的空間。但是，是否真如作者所期待的其中具有很清 楚的，可以達成的，一步一步的程序供讀者直接跟隨，則是令人存疑的。事實上， 由於每個政府與預算程序改革個案之間的差異甚大，這種連細節都要能一體適用的 想法恐怕是不切實際的。政府再造目前走到了哪裡？其距離成功其實還有相當的距 離。本書最大的問題不在其內容，而在於為其所忽略的內容。
參考文獻
Osborne, D., & Gaebler, T. (1992). Reinventing government: How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector. New York: Penguin Books.
Osborne, D., & Hutchinson, P. (2004). The price of government – getting the results we need in an age of permanent fiscal crisis. Basic Books: New York.
Williams, D. W. (2000). Reinventing the Proverbs of Government. Public Administrative Review, 60(6): 522-534.
