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我國政府資訊服務採購案件影響因素之分析 - 政大學術集成

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Academic year: 2021

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(1)國立政治大學社會科學學院 行政管理碩士學程第 15 屆碩士論文. 我國政府資訊服務採購案件影響因素之分析. 政 治 大 An Analysis on 立the Determinants of Government ‧. ‧ 國. 學. Information Services Procurement. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 指導教授 研究生. i n U. v. 王信實 博士 陳慶隆 撰. 中華民國 一百零五 年 七 月.

(2) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝辭 就讀國立政治大學行政管理碩士學程純粹是一個偶然。2010 年時我在國立政治 大學公共行政及企業管理教育中心進修時,該班的助教極力以寫作推薦、讀作強迫的 態度,直接就幫我報名學分班和入學考試。當時我對這個學程一無所知,為了收集入 學考試資訊,便到學程辦公室拜訪當時的執行長黃東益老師,也認識了竹攸和麗娥兩 位助教。 在職專班的學生一定是辛苦的,畢竟工作、學業和家庭三頭燒,但世界上並沒有. 政 治 大. 所謂的快樂學習,而且人是好逸惡勞的,幸運的是,黃東益老師、蕭武桐老師和指導. 立. 教授王信實老師總是提醒我莫忘考入學程時的初衷;同學坤慧、育琳、彥宏,及竹攸、. ‧ 國. 學. 麗娥助教,時時激勵我平靜面對自己不足的部分,徹底深入思索和不斷摸索嘗試到最 後。這本論文能夠完成,老師和同學們居功厥偉。. ‧. 如果不是偶然,我就不會與老師和同學們相遇;如果沒有與老師和同學們相遇,. y. Nat. n. al. er. io. 自己。. sit. 我就不會向前邁進,每天早上面對鏡子所映照出來的,也只是迄今為止不曾改變過的. Ch. engchi. i n U. v.

(4) 中文摘要 國內有關採購案件之決標金額與底價金額之實證研究文獻,多將相關資料逕以 迴歸方式直接處理而獲致相關結論,未曾考量樣本偏誤對迴歸結果的影響。本研究 利用內政部 99 年 1 月至 104 年 8 月資訊服務勞務採購案件數據,針對 1,061 件採 購案件資料進行分析,為避免因樣本選擇不當可能產生的估計誤差,我們利用 Heckman 二階段估計法,先估計押標金對採購案件是否決標的影響,再進一步分析 影響決標金額與底價金額的要因。經過選樣誤差修正後,我們發現決標金額與底價. 政 治 大 因素的實證研究,由於未考量押標金的扭曲效果,其研究結果似有再檢視必要。而 立 金額都有受到選樣誤差的影響,表示過往以計量模型進行決標金額與底價金額影響. ‧ 國. 學. 實證結果也發現,勞務與工程案件之決標金額與底價金額的影響因素並不完全相同, 故現行以工程思維為架構的政府採購法,確有再修正之必要。. ‧. n. al. y. er. io. sit. Nat. 關鍵字:資訊服務、勞務採購、Heckman 兩階段估計法. Ch. engchi. i. i n U. v.

(5) Abstract Regression Analysis is the primary method for empirical studies for government procurement’s award amount and base price bidding in Taiwan, but the data is not corrected by sample selection bias. This paper analyzes the 1,061 cases of Ministry of the Interior’s government information services procurement from January 2010 to August 2015. In order to avoid the problem of sample selection bias, we apply the Heckman two-stage model to. 政 治 大 contract or not because立 of tender bond. Then, we estimate the impact of the estimate the probability whether procurement case will have the award of. ‧ 國. 學. determinants on the award amount and base price bidding. We find that sample selection bias have significant impacts on award amount and base. ‧. price bidding. Furthermore, we also find that the estimated coefficient of. sit. y. Nat. inverse Mill's ratio is also significant, which shows that previous empirical. er. io. study results may be reviewed again if not correct sample selection bias. We. n. also find that determinants a on the award amount and v base price bidding is. i l C n U procurement. hen different in the public construction work h iservice g cand. Key words: Information Services, Service Procurement, Heckman two-stage model. ii.

(6) 目次 中文摘要 ................................................................................................................................ i 英文摘要 ............................................................................................................................... ii 目次 ...................................................................................................................................... iii 表次 ....................................................................................................................................... v 圖次 ......................................................................................................................................vii 第一章 緒論 ......................................................................................................................... 1. 政 治 大 第二節 研究目的 ......................................................................................................... 2 立 第一節 研究動機 ......................................................................................................... 1. ‧ 國. 學. 第三節 研究架構 ......................................................................................................... 4 第二章 我國資訊服務業簡介 ............................................................................................. 7. ‧. 第一節 產業結構、經營現況與發展趨勢 ................................................................. 7. sit. y. Nat. 第二節 未來挑戰與政府政策 ................................................................................... 11. er. io. 第三節 現行制度下的政府資訊服務採購作業 ....................................................... 13. al. v i n Ch 第一節 拍賣理論 ....................................................................................................... 23 engchi U n. 第三章 文獻回顧 ............................................................................................................... 23. 第二節 採購理論 ....................................................................................................... 24 第三節 Heckman 二階段估計法 ................................................................................ 26 第四章 研究方法 ............................................................................................................... 29 第一節 估計模型 ....................................................................................................... 29 第二節 資料來源與基本統計量 ............................................................................... 32 第五章 實證結果 ............................................................................................................... 37 第一節 一般性迴歸分析 ........................................................................................... 37. iii.

(7) 第二節 二階段估計 ................................................................................................... 42 第六章 結論 ....................................................................................................................... 49 參考文獻 ............................................................................................................................. 51 附錄 ..................................................................................................................................... 55. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(8) 表次 表 1-1 2011-2015 年各級政府採購執行情形 ...................................................................... 2 表 2-1 2013-2014 年產業結構概況...................................................................................... 9 表 2-2 2011-2014 年依經營年期區分之家數統計表 .......................................................... 9 表 2-3 2011-2014 年依經營年期區分之營業額總和統計表 .............................................. 9 表 2-4 2011-2014 年依資本額結構區分之家數統計表 ...................................................... 9 表 2-5 2013-2014 年依企業規模區分之資本額、營業額等統計表................................ 10. 政 治 大 表 2-7 政府採購法各次修正主要內容 ............................................................................. 15 立. 表 2-6 2014 年以空間結構區分營業額之統計表 ............................................................. 11. ‧ 國. 學. 表 2-8 2012-2014 年政府資訊服務採購作業概況............................................................ 21 表 4-1 變數說明 ................................................................................................................. 31. ‧. 表 4-2 內政部暨所屬機關資訊服務採購案件基本統計量 ............................................. 33. sit. y. Nat. 表 5-1 以一般迴歸模型檢視決標金額的影響因素 ......................................................... 38. er. io. 表 5-2 以一般迴歸模型檢視底價金額的影響因素 ......................................................... 40. al. v i n C h ............................................................................. 表 5-4 押標金對決標金額影響之估計 44 engchi U n. 表 5-3 押標金對採購案件決標的影響:LOGIT 模型 .................................................... 43. 表 5-5 押標金對底價金額影響之估計 ............................................................................. 47 附錄表 1 以一般迴歸模型檢視決標金額的影響因素 .................................................... 55 附錄表 2 以一般迴歸模型檢視底價金額的影響因素 .................................................... 56 附錄表 3 押標金對決標金額影響之估計 ........................................................................ 57 附錄表 4 押標金對底價金額影響之估計 ........................................................................ 58. v.

(9) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(10) 圖次 圖 2-1 政府採購作業階段 ................................................................................................. 14 圖 2-2 政府採購招、決標方式組合關係圖 ..................................................................... 18 圖 4-1 預算金額(經自然對數轉換後)次數分配圖 ..................................................... 34 圖 4-2 廠商總得標件數比率次數分配圖 ......................................................................... 35 圖 4-3 經自然對數轉換的廠商平均每年每件得標金額次數分配圖 ............................. 35. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vii. i n U. v.

(11) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. viii. i n U. v.

(12) 第一章 緒論 由於政府提供公共服務所需的資金來自於向全民人民徵收稅金而得,因此必須建 立一套制度,讓人民知道政府運用稅金提供了那些公共服務,這套制度即是政府採購 (government procurement)機制的原型。我國政府採購法第 3 條即規定,所有須經民 意機關審議之採購預算所產生的採購行為,均為政府採購法適用之對象,俾使採購預 算支用程序能符合公開、透明、競爭、公平、一致之原則。. 治 政 研究動機 第一節 大. 立. ‧ 國. 學. 隨著政治發展和社會演變,政府採購成為各國政府推動政務的主要手段,以我國 來說,2010 至 2014 年間各級政府透過政府採購機制辦理新臺幣 10 萬元以上的採購. ‧. 案件,其總決標金額已占當年度歲出總額 40%以上,也佔當年度國內生產毛額 7%以. y. Nat. sit. 上(參見表 1-1) ,如此龐大的政府採購金額不可能不對一國之經濟與社會層面產生重. al. n. (Baumol,1947)。. er. io. 大影響。是以,政府採購作業的良莠將影響政府施政績效和社會穩定,值得吾人重視. Ch. engchi. i n U. v. 政府採購雖在政府施政中佔有重要地位,但社會大眾很容易將其視為一項按法令 即可完善執行的文書作業,王忠宗(2000)認為除了「有錢就能買到東西」的舊觀念 根深蒂固外,有意或無意忽視採購行為對企業產銷活動的直接貢獻是更重要的原因; 因此採購人員若未具備預測與規劃未來的能力,適時展現績效,就很容易的被主管忽 視其貢獻。有鑒於此,陳秀鳳(2001)以個案研究方式,論證採購行為是影響企業經 營的重要組成之一,若是採購行為不當,輕則形成資源使用的無效率,重則造成營運 成本與效率的大幅降低,甚至可能導致企業倒閉,由此可見採購作業的重要性及必要 性。 1.

(13) 表 1-1 2011-2015 年各級政府採購執行情形. 年份. 採購案件 決標 總件數. 註. 決標 總金額註. 歲出 總金額. 比例. 比例. (%). 國內生產 毛額. (億元). (億元). (A/B). (億元). (A/C). (A). (B). (%). (C). 2011. 184,861. 14,783. 26,129. 56.58. 143,122. 10.33. 2012. 180,201. 13,223. 26,780. 49.38. 146,869. 9.00. 2013. 181,172. 12,478. 26,652. 46.82. 152,307. 8.19. 2014. 187,819. 11,367. 26,457. 42.96. 160,974. 7.06. 2015. 177,996. 10,261. 27,793. 36.92. 166,879. 6.15. 註:不含中油公司之原油、天然氣及燃料油採購。 資料來源:行政院公共工程委員會(2015)、行政院主計總處整體統計資料庫(網址: http://statdb.dgbas.gov.tw/pxweb/Dialog/statfile9L.asp)。. 立. 政 治 大. 為規範政府採購行為,並因應加入世界貿易組織(WTO)需要,我國自 2000 年. ‧ 國. 學. 起開始施行政府採購法,期以建立公平、合理、效率的採購機制。在電子化政府及資 訊經濟的發展下,政府諸多的行政行為皆需資訊系統的輔助與支援,因此該類型採購. ‧. 案件的數量與金額逐年增加,103 年的統計資料顯示已有 1%的總決標金額是用於採. y. Nat. sit. 購資訊服務,並佔當年度資訊服務業產值 4%。1在新政府宣示五大策略性產業之一的. n. al. er. io. 資訊產業,在「必須加速發展物聯網創造商機,且政府機關將提供場域供業者練兵,. i n U. v. 以推向國際」政策目標下,2可預期未來幾年用於資訊服務採購的金額將持續增加。. Ch. engchi. 第二節 研究目的 政府機關採購人員的首要職責,是在合理的品質及期限內,以合理的採購價格購 入符合需求的產品或服務,提供政府施政和人民所需。103 年初發生的內政部二代戶 役政系統當機事件,肇因於採購過程輕忽資訊服務的特殊性,導致系統於正式上線運. 1 2. 詳細資料參見行政院公共工程委員會統計要覽與經濟部統計處統計資料。 參見聯合新聞網 2016 年 3 月 29 日「蔡英文訪物聯網:工業時代法規要改」相關報導。. 2.

(14) 作後即不斷當機或延遲,造成民眾不便,引發民怨,自此資訊服務類型的採購案件成 為內政部極為重視的區塊。 一件對外公告招標的採購案件,其預算金額已固定,不論採取何種方式招、決標, 最常遇到的問題是難以確認廠商報價是否符合市場行情,簡言之,即是成本估算不易。 由於現有工項、工料價格資料庫不完整,且是否符合市場行情仍有疑義,現階段各類 採購案件之底價訂定多以經驗或打折方式處理,準確性與合理性長期以來備受質疑, 且對廠商標價是否偏低缺乏客觀合理的判標準,造成採購人員困擾。採購人員為了解 決前述問題,多是參考以往類似案件的決標紀錄(案件內容類似不代表價格必須相似),. 治 政 大 周延。底價若訂定過高,廠商在正常合理利潤外獲得超額利潤,徒然耗費國家有限財 立. 或是向廠商詢價(廠商可能提供不實報價),這些做法仍有極高機會造成底價訂定不. 政資源,易造成社會觀感不佳,若訂定過低,廠商因無利潤可圖不願投標,造成案件. ‧ 國. 學. 久標不決,徒然浪費行政成本,影響採購效率及施政績效。. ‧. 決標金額與底價金額是政府採購實務上面臨的兩大重要課題,探討影響決標金額 與底價金額的因素一直是國內研究政府採購的熱門焦點之一,但現有文獻多以政府採. y. Nat. er. io. sit. 購相關法規為探討對象,偏重專家學者意見或法規條文,實用性不高;或是以工程案 件為研究標的,甚少著墨勞務類型的採購案件,更遑論攸關政府決策的資訊服務採購. n. al. 案件。. Ch. engchi. i n U. v. 使用大範圍的樣本資料來分析底價金額與決標金額,能提供另一種客觀且有效的 政府採購作業管理方式,行政院公共工程委員會自 2010 年 1 月 1 日開始啟用的第二 代政府電子採購網, 3提供查詢各機關所有招、決標案件相關資料的功能,如能妥善 利用該系統,將有助於政府採購人員以更科學的方法分析採購案件的決標機率、底價 金額與決標金額,達成節省預算經費,提升採購效率的目的。. 3. 行政院公共工程委員會於 2009 年 7 月 13 日舉行的第二代政府電子採購網第 1 次機關工作圈會議中 宣布,原有第一代政府電子採購網營運契約將於 2009 年底到期,為配合電子化政府、建立自動化 採購系統政策,第二代政府電子採購網確定於 2010 年 1 月 1 日正式上線運作。. 3.

(15) 我們蒐集 2010 年 1 月至 104 年 9 月間內政部暨所屬機關的資訊服務類型採購案 件,使用迴歸模型來尋找除了最常被探討的價格因素外,是否還有其他更顯著的決標 價格影響要因,使採購人員往後能夠收集這些要因的客觀資料,進而以一個具可信度 的迴歸式來幫助制定底價金額與決標金額,以達成降低預算支出,提高政府經費使用 效率,廠商也可以根據這些要因評估是否參與競標與決定投標金額。 基於上述的研究動機,本研究利用政府電子採購網公開發布的招、決標公告資訊, 以迴歸模型進行實證分析,達成下列主要目的: 一、篩選招標案件能否決標的影響因素,並探討個別因素的影響情形。. 治 政 大 料以一個具可信度的迴歸式來幫助制定底價金額與決標金額。 立. 二、獲得用以估算底價金額與決標金額的客觀資料,方便採購人員根據這些資. ‧. sit. io. al. er. Nat. 第三節 研究架構. y. 的可能政策方案,增加廠商參與競標的意願。. 學. ‧ 國. 三、分析廠商參與競標的影響因素與進入成本,設計降低影響因素與進入成本. v i n C h 故本研究僅以掌握我國最多民生數據資料的內 理用以進行分析是一件不可能的任務, engchi U n. 由於政府電子採購網已累積近 1,000 萬筆政府採購之招、決標資料,將之完全整. 政部暨所屬機關為研究標的,並以攸關你我日常生活與基本權利的政府資訊服務採購 案件為主要研究範圍,期能透過嚴謹的計量經濟方法,探討此類案件的特性。 另因工程與財物採購的採購標的清楚明確,採購項目易於量化,並有清楚的市場 價格可供對照比較,故國內學者針對政府採購案件的量化研究多以工程採購案件為主, 勞務類型的採購案件則少有針對性研究,資訊服務類型採購案件的針對性研究則幾乎 沒有,故本研究兼具探索性與奠基性功能。 在未有國內學者探討類似主題的情況下,本研究將利用過去文獻資料建立基礎的 迴歸模型,來分析政府機關對外公告的採購資訊中,個別因素對於案件能否決標,以 4.

(16) 及決標後的決標金額與底價金額之影響。另一方面,為避免在選取案件樣本時出現偏 誤,也利用 Heckman 二階段估計方式,來調整可能出現的偏誤。 本研究在第二章中先簡介我國資訊服務產業的現況與政府採購法制與實務上對 於資訊服務採購案件之處理方式;第三章透過文獻回顧檢討相關的影響因素,作為選 取變數的參考;第四章說明資料來源、變數定義、迴歸分析模型及基本統計性質等研 究方法;第五章則進一步討論迴歸分析的實證結果,以及說明實際影響的因素及其邊 際影響大小;第六章是結論。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 5. i n U. v.

(17) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i n U. v.

(18) 第二章 我國資訊服務業簡介 為利後續分析探討,本研究採行政院國家發展委員會 105-107 年重點產業人才供 需調查及推估彙整報告的定義,資訊服務業係指依行政院主計總處行業標準分類代碼 62 中類的電腦系統設計服務業與 63 中類的資料處理及資訊供應服務業,其營業項目 包含: 一、電腦軟體設計、電腦系統整合及其他電腦系統設計服務。 二、從事入口網站經營、資料處理、網站代管及其他資訊供應服務之行業等。. 政 治 大 一、商用軟體:包括企業資源規劃(Enterprise Resource Planning,ERP)、客戶 立. 產業範疇則包含:. ‧ 國. 學. 關係管理(Customer Relationship Management,CRM)、產品生命週期管理 (Product Lifecycle Management,PLM) 、知識管理(Knowledge Management,. ‧. KM)、資訊安全等軟體。. sit. y. Nat. 二、專案服務:包括資訊系統設計與開發、資訊系統整合及資訊顧問服務。. n. al. er. io. 三、網路服務:包括線上商務應用服務、網路通訊服務。. i n U. Ch. v. engchi 第一節 產業結構、經營現況與發展趨勢 依據財團法人商業發展研究院發布的 102-103 年度經營活動報告, 4我國資訊產 業價值鏈可分為產品類、專案類和服務類。由於產品類的產業標準掌握在國際大型業 者手中,但不同地理區域及社會法制的差異性,我國業者仍有研發空間;但對系統整 合和專業服務類業者來說,即使相同領域的客戶間也有很大的差異性,導致市場被切. 4. 財團法人商業發展研究院(簡稱商發院)為經濟部依行政院 2004 年核定之「服務業發展綱領暨行 動方案」及 2006 年全國商業發展會議與台灣經濟永續發展會議之結論,捐助成立之國家級商業服 務智庫,於 2007 年 12 月正式成立。. 7.

(19) 割的很細很明確,因此產品及服務內容也需因客戶性質而必須客製化,廠商必須投入 大量資源進行研發設計。但我國內需市場小,有資訊服務需求且有相應能力維持需求 的廠商數量有限,經過近幾年的發展早已趨近飽和,因此無論套裝產品類、系統整合 或專業服務類業者都有擴展海外市場的現實壓力與需求,這也成為我國資訊服務業者 面臨的最大挑戰。 透過經濟部統計處、財政部統計處、財政部財政資訊中心等單位的數據資料,我 國業者的結構與經營現況可大致敘述如下: 表 2-1 為 2013-2014 年產業結構概況。首先從營業概況觀之,2014 年資訊服務業. 治 政 大 2 倍資本額的營業額,相較 向關係,與總營業額相較,單位資本額的投入,已可產出 立 經營企業家數共 10,481 家,較 2013 年增加 479 家。資本額部分,與經營家數略呈正. 2013 年的 1.8 倍,產出能力明顯提高。. ‧ 國. 學. 總營業額部分,與經營家數及總資本額呈正相關,經營家數愈多,總資本額與總. ‧. 營業額也愈高。2014 年整體營業額達新臺幣 3,507 億元,較 2013 年成長約 324 億元, 內銷金額仍佔營業額 80%以上,顯示資訊服務業的重點仍放在國內市場,惟內銷金額. y. Nat. er. io. sit. 已為外銷營業額的 4.40 倍,相較於百倍起跳的餐飲業等行業,資訊服務業者在經營 國內市場外,也逐漸具備與世界接軌、向海外擴張的能力。. al. n. v i n 表 2-2 為 2011-2014 年依經營年期區分之家數統計表。2014 年時經營年期超過 5 Ch engchi U 年的企業家數,占所有企業家數 55.37%。經營年期超過 20 年之企業則僅占 6.77%。 以經營年期 1 年以內的企業家數而言,2011-2014 年間進入資訊服務業之企業家數逐 年增加,顯示資訊服務業仍屬一成長階段之產業,否則新創家數不會有逐年增加情 形。 表 2-3 為 2011-2014 年依經營年期區分之營業額總和統計表,可發現各經營年期 之營業額為成長趨勢,再以對照表 2-2,以經營家數與營業總額比例分析之,可發現 經營超過 5 年之企業其績效優於經營年期在 5 年以內之企業,特別是經營年期未滿 1 年之企業其績效表現明顯較差。 8.

(20) 表 2-1 2013-2014 年產業結構概況 總資本額 總營業額 總內銷額 總外銷額 年份 經營家數 (10 億元) (10 億元) (B)/(A) (10 億元) (C)/(B) (10 億元) (A) (B) (C) 2013. 10,002. 176.71. 318.26. 1.80. 58.78. 259.48. 81.53%. 2014. 10,481. 175.27. 350.72. 2.00. 64.99. 285.73. 81.47%. 資料來源:財團法人商業發展研究院(2015、2016). 表 2-2 2011-2014 年依經營年期區分之家數統計表 經營年期. 1 年以內. 1-5 年. 5-10 年. 10-20 年. 20 年以上. 合計. 2011. 1,042. 3,046. 2,662. 2,120. 554. 9,424. 2012. 1,075. 602. 9,629. 2013. 1,111. 661. 10,002. 2014. 1,240. 709. 10,481. 2,449 治 2,360 政 3,289 2,338 2,603 大 立3,438 2,285 2,809 3,143. ‧ 國. 學. 資料來源:財團法人商業發展研究院(2013、2014、2015、2016). ‧. 表 2-3 2011-2014 年依經營年期區分之營業額總和統計表. 1.83. 2013. 1.66. 2014. 1.91. 1-5 年. io. 1.05. 5-10 年. 10-20 年. 95.90. 113.85. 36.66. 20 年以上. sit. Nat. 2012. 1 年以內. er. 2011. 經營年期. y. 單位:新臺幣 10 億元. n. 91.16 124.79 a l 30.75 v i 29.26 100.06 130.04 n C 41.01h e n g 70.20 c h i U173.77. 合計. 54.19. 301.64. 55.83. 304.36. 57.24. 318.26. 63.83. 350.72. 資料來源:財團法人商業發展研究院(2013、2014、2015、2016). 表 2-4 2011-2014 年依資本額結構區分之家數統計表 單位:新臺幣元 資本額. 小於 100 萬. 100-1000 萬 1000 萬-1 億. 1 億以上. 合計. 2011. 3,416. 4,321. 1,337. 350. 9,424. 2012. 3,641. 4,300. 1,346. 342. 9,629. 2013. 3,632. 4,573. 1,523. 274. 10,002. 2014. 3,795. 4,762. 1,633. 291. 10,481. 資料來源:財團法人商業發展研究院(2013、2014、2015、2016). 9.

(21) 表 2-5 2013-2014 年依企業規模區分之資本額、營業額等統計表 單位:新臺幣 10 億元 年份. 企業規模. 經營家數. 總資本額. 總營業額. 總外銷額. 總內銷額. 370. 91.06. 294.19. 59.55. 234.61. 中小. 10,111. 84.21. 56.53. 5.44. 51.12. 小計. 10,481. 175.27. 350.72. 64.99. 285.73. 大 2014. 資料來源:財團法人商業發展研究院(2016). 表 2-4 為 2011-2014 年依資本額結構區分之家數統計表,表中可以發現我國資訊 服務業者有 80%左右的企業其資本額在新臺幣 1,000 萬元以下,超過 1 億元者僅約. 政 治 大. 2-3%,顯示我國資訊服務業之企業型態以中小型企業為主,符合我國整體產業之中. 立. 小型企業比例。. ‧ 國. 學. 如依經濟部「中小企業認定標準」第 2 條第 2 款規定,中小企業係指前一年營業 額在新臺幣 1 億元以下的定義來重新核算相關數據,並依企業經營規模進行分類,則. ‧. 可得到表 2-5(2013-2014 年依企業經營規模區分之資本額、營業額等統計表)。從表. sit. y. Nat. 中可以發現,資訊服務業中之中小企業比例在 95%以上,符合上一段所闡述的結論。. io. al. er. 若從單位資本額產出營業額觀察,大型企業的單位資本額產出營業額約為 3.2 倍, 效率遠高於中小型企業,且大型企業的平均資本額是中小型企業的 30 倍,平均營業. n. v i n Ch 額是 142 倍,顯示大型企業的經營績效明顯較好。再從內外銷情形觀察,大型企業的 engchi U. 外銷能力確實比中小型企業更佳,也符合行政院制訂的產業政策方針,因此未來如要 加強資訊服務產業的外銷能力,企業規模有必要進一步擴大。 表 2-6 為 2014 年以空間結構區分營業額之統計表。我們按地理空間特性將臺灣 地理區域分為 6 群後,資訊服務業之經營家數與居住人口數略呈正比,有集中在大型 都會區的現象,特別是北北基地區(含臺北市、新北市及基隆市)的經營家數占全部 總數的 59.61%,營業額則占全國 83.63%。而桃竹苗地區(含桃園市、新竹市、新竹 縣及苗栗縣)受惠於新竹科學園區的發展,雖然經營家數比北北基地區及中彰投地區 (含臺中市、彰化縣及南投縣)為少,但營業額則僅輸北北基地區,顯示有產業群聚 10.

(22) 表 2-6 2014 年以空間結構區分營業額之統計表 地區別. 營業額 (新臺幣萬元). 經營家數. 平均營業額 (新臺幣萬元). 北北基地區. 6,248. 29,330,986.08. 4,694.46. 桃竹苗地區. 1,153. 3,499,551.01. 3,035.17. 中彰投地區. 1,464. 978,420.48. 668.32. 雲嘉南地區. 559. 445,556.54. 797.06. 高雄屏東地區. 836. 764,438.40. 914.40. 宜蘭花蓮及離外島地區. 221. 52,925.08. 239.48. 10,481. 35,071,877.59. 合計. 資料來源:財團法人商業發展研究院(2016). 政 治 大. 效果,未來我國資訊服務產業在進行政策規劃時,應注意產業群聚效應的影響。. 立. 年均營業額部分,亦符合前段說明的趨勢。北北基地區雖營業額高,但在經營家. ‧ 國. 學. 數多、市場競爭激烈的效果下,年均營業額僅約 4,694 萬元。另一方面,年均營業額 超過 1,000 萬元的地區僅有北北基地區及桃竹苗地區,其餘區域均不足 1,000 萬元,. ‧. 顯示城鄉結構與居住人口仍是影響資訊服務業發展的重要因素,必須納入整體政策考. er. io. sit. y. Nat. 量。. a. n. v. i l C 未來挑戰與政府政策 第二節 n U h. engchi. 從第一節所描述的產業結構、經營現況與發展趨勢,可以發現資訊服務產業面臨 以下的困境。 第一,一國之產業如要成長茁壯,一個具有相當規模的國內市場是必要的,然而 我國內需市場規模小,難以培育出大型業者,且近年經濟景氣不佳,需求疲軟,削價 競爭時有所聞,再加上企業規模小,難以投入足夠資源進行研發與行銷,產品無法面 對國外業者的挑戰。. 11.

(23) 其次,我國業者習以代工為業,長期不重視自有品牌的建立,產品及服務缺少國 際知名度,且總以銷售而非行銷方式開拓市場,客戶的品牌忠誠度幾乎沒有,長期累 積的結果便是無法面對經營更大規模的市場,進一步削弱外銷的機會與能力。 第三,我國業者因為缺乏多語文能力,故多以國內市場為主要目標,有野心一點 的,也只是加上一個中國大陸,欠缺國際視野觀;且高階管理人才多為理工背景,缺 少企業治理與跨領域整合的能力,亦不重視員工培養及薪資福利,習以 cost-down 角 度管理企業,無法處理國際間多樣化的行銷困境,又缺少拓展海外市場的人力,導致 進軍國際市場頻頻失利。. 治 政 大 規格、標準的制定權,再者欠缺專案管理能力,常常將已經很少的研發資源投入不具 立. 第四、我國業者不願長期專研特定領域而成為該領域的專精,導致無法掌握產品. 前景的產品,最終以失敗收場,無法獲利。惡性循環下,企業規模自然難以擴張。. ‧ 國. 學. 就整體產業而言,資訊服務業是少數具備未來性與前瞻性、且具外銷能力的產業,. ‧. 也是我國擺脫困經濟、悶經濟的一條可行道路,因此行政院透過科技會報,試圖從政 策面及執行面進行改變。. y. Nat. er. io. sit. 在政策面向上,行政院於 2002 年「挑戰 2008—國家發展重點計畫」中,將「資 訊服務業」納入產業高值化計畫的四大新興服務業之一,由經濟部工業局開始推動中. al. n. v i n 長期「資訊服務業發展計畫」 。2004 C h 年行政院經濟建設委員會召開「全國服務業發展 engchi U 會議」中,確立資訊服務業發展綱領及行動方案,並決議推動「BEST 旗艦計畫(臺. 灣卓越資訊服務輸出計畫)」與「CMMI 主軸措施(提升資訊軟體品質計畫)」。2008 年經濟部核定「資訊服務業發展策略與措施」 ,確認發展願景、目標及五大發展策略。 2009 年行政院院會通過「服務業發展方案」 ,將資訊服務業納於發展新興服務業中技 術服務業項下,成為重點發展產業(林俊秀,2014)。 在執行面向上,經濟部透過「經濟部服務業發展藍圖」,以 300 億元資金協助業 者進行產業結構調整,輔導業者以購併或深化合作等方式增進公司規模,以創新營運 模式加強產品深度與廣度,另外透過政府採購,將資訊服務業務全面委外辦理,以擴 12.

(24) 大內需市場規模,提供業者練兵場域。面對國際競爭時,經濟部則將國內資訊服務業 者產品整合為 BEST 品牌,塑造我國產品的整體國際形象,建立國際知名度,並幫助 業者與美日大廠及在地通路商組織策略聯盟,穩固當地市場的行銷與服務通路,以產 品化解決方案取代以往的單一套裝產品販售,逐步拓展國際市場(蕭瑞祥、傅大煜, 2010)。 例如凌網科技公司在經濟部航艦計畫輔導下,整合凌群電腦及精誠資訊的產品, 提供流通及金融業完整的產品解決方案,並透過國際合作機制,於泰國流通業及金融 業儲值紅利卡系統市場佔有率達第 1 名,並爭取到香港第 2 大發卡銀行(中國銀行)、. 治 政 大 第 2 大發卡公司(泰京信用卡公司)等國際市場指標客戶的業務委託,創造外銷值逾 立. 中國大陸第 2 大發卡銀行(招商銀行) 、泰國第 1 大商業銀行(泰國商業銀行) 、泰國. 新臺幣 3 億元。. ‧ 國. 學. 在努力耕耘下,至 2014 年止,經濟部已成功推動 11 家大型業者帶領 55 家中小. ‧. 型業者進軍國際市場,共創造營收新臺幣 194 億元,其中外銷金額 106 億元,新增超 過 1,000 個就業機會,並協助 63 家業者海外行銷,獲取訂單金額 21.8 億元。. y. Nat. er. io. sit. 垂直分工、水平整合是製造業長期以來的作法,資訊服務產業亦須走向專業分工 與模組化、差異化,打造服務供應鏈為我國資訊服務產業跨足國際的重要方向。配合. al. n. v i n 領先世界各國的資訊硬體實力,如能在落後的軟體實力上急起直追,利用已有硬體設 Ch engchi U 備發掘新的應用方式,以客製化方式提供以顧客需求為導向的服務,將是我國資訊服 務業者持續發展的利基(金淑慧,2011;花佳正,2013)。. 第三節 現行制度下的政府資訊服務採購作業 壹、政府採購制度 在討論政府資訊服務採購作業前,我們需先對政府採購範疇有一基本認識。政府 13.

(25) 機關因政事需求而有對外購買財物或服務時,必須依循一個公開透明的程序與制度進 行,這個程序與制度在我國便以「政府採購法」予以明文規範。 政府採購法施行前,工程、財物部分係依據審計法、審計法施行細則及機關營繕 工程暨購置定製變賣財物稽察條例等審計稽查法規辦理採購,勞務部分則以各機關自 訂的行政命令為依據,共同特點為以合於招標文件規定之最低標價者得標為原則,期 待藉由市場競爭機制獲得符合機關需求之最低價格產品。此類採購方式雖具公平、效 率精神,惟因僅採價格為主要競爭手段,廠商為求得標時有聯合行為出現,反生不法 結果,不符政府採購採法規追求的「合理」精神;同時廠商常因決標金額過低,考量. 治 政 大 生後續履約爭議與訴訟,造成國人普遍有「政府買的都是爛東西」認知,減損政府威 立. 成本-利潤下,提供機關雖符合招標文件規定、但功能、品質較差的採購標的,致衍. 信,降低施政效能。. ‧ 國. 學. 由於採購弊端層出不窮,遂開始有制定政府採購法律的意見出現。此外基於加入. ‧. 世界貿易組織(WTO)之需要,必須依該組織要求與會員國簽訂政府採購協定 (Agreement on Government Procurement,GPA) ,1994 年行政院經濟建設委員會參考. y. Nat. er. io. sit. 朱鳳芝立法委員提案,及財政部、內政部提交之組織設計法案等資料,完成我國政府 採購法草案起草工作,後經立法院法制委員會議多次討論、修正,最後於 1998 年 5. al. n. v i n 月 1 日制定,同月 27 日總統令公布,全文共 114 條,並自公布後 1 年施行。 Ch engchi U. 發生採購 需求. 確定採購 方式. 經評估後 明確需求 與規範. 制定規格、 廠商資格 等. 招、決標. 履約管理. 從競標廠 商中決定 得標者. 廠商施作, 機關監督, 確保品質. 圖 2-1 政府採購作業階段 資料來源:本研究整理. 14. 驗收 確定履約 結果符合 需求. 使用、保 固.

(26) 表 2-7 政府採購法各次修正主要內容 修正公布 日期 90.01.10 91.02.06. 變動條文. 修法說明重點. 修正公布第 7 條條文 1. 修正公布第 6、11、 13、20、22、24、 25、28、30、34、 35、37、40、48、 50、66、70 條、第 6 章章名、第 74、 75、76、78、83、 85、86、87、88、 95、97、98、101、 102、103、114 條條 文。 2. 刪除第 69 條條文。 3. 增訂第 85 條之 1 至 第 85 條之 4、第 93 條之 1 條文. 生鮮農漁產品非屬財物採購項目 1. 增加主會計等有關單位會同監辦之除外規 定。 2. 選擇性招標改為無須經上級機關核准,並增 訂研究發展事項得採選擇性招標。 3. 限制性招標無須經上級機關核准,並增加得 採限制性招標之採購項目。 4. 刪除查核金額以上統包及共同招標案件需上 級機關核准之規定。 5. 修正等標期、保證金等規定。 6. 機關公告底價無須上級機關同意。 7. 刪除查核金額以上採購案件應報上級機關核 准之規定。 8. 修改調解與異議申訴等相關規定。 9. 增訂不法行為處罰範圍與規定。 10. 擴大對受委託辦理規劃、設計、監造等業務 之廠商其不法行為之處罰範圍與規定。 11. 增加電子化採購管道。 12. 配合行政程序法及其他法律修正相關規定。 13. 增訂得由主管機關訂定施行規則之法源依 據。 修正公布第 85 條之 1 增訂工程採購經採購申訴審議委員會提出調解 條文 建議或調解方案後,因機關不同意致調解不成立 者,廠商提付仲裁時機關不得拒絕之規定。 修正公布第 11、52、 1. 增加工程採購應傳輸之內容,並增訂財物、 63 條條文 勞務得設置價格資料庫。 2. 增訂機關委託專業服務、技術服務或資訊服 務者,得採不訂底價之最有利標。 3. 增訂各類採購契約以採用主管機關訂定之範 本為原則,以降低個案採購契約不完整或未 符公平合理原則之情形。 修正公布第 73 條之 1. 增訂政府採購之付款及審核程序。 1、第 85 條之 1、第 86 2. 明定採購申訴審議委員會應提出調解建議或 條條文 調解方案,以發揮調解之功能;另技術服務 案件所衍生之履約爭議亦屬採購申訴審議委 員會工作項目。 3. 採購申訴審議委員會委員人數上限由 25 人修 正為 35 人。. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 96.07.04. ‧. ‧ 國. 立. 政 治 大. 100.01.26. 105.01.06. Ch. engchi. i n U. 資料來源:行政院公共工程委員會歷次修法總說明,本研究整理。. 15. v.

(27) 政府採購法的施行,代表我國採購制度走向制度化與規則化,並期望藉由該法建 立公平、合理、效率的政府採購制度。根據該法之立法說明與理由,政府採購作業分 為 6 個階段(如圖一),各階段於該法內均有相應之條文以為規範。但自施行以來, 各界常以「法令不合時宜」 、 「過於被動,無法主動為業者創造商機」或「與業界真實 情況不符」等理由提出批評,要求修法或廢除此一制度,該法主管機關行政院公共工 程委員會也從善如流,迄今已有 5 次條文修正(見表 2-7 政府採購法各次修正主要內 容)。但綜觀這 5 次條文修正,並未改變政府採購作業方式,反而是將更多的權限下 放給採購機關,加速採購作業程序,並給予廠商更多申訴的管道,衡平機關與廠商間. 治 政 究並不考慮政府採購法修法造成的制度面影響。 大 立. 的權利義務關係,也由於法制面的變動並未對採購程序造成根本性的改變,因此本研. 而為了方便讀者能輕易了解政府資訊服務採購的程序,這裡先說明以政府採購法. ‧ 國. 學. 的架構,說明實務上的採購程序和其關鍵點。. ‧. 政府機關進行任何行政作業前,都必須有相應的經費和計畫。依照我國政府預算 制度規定,如果某單位要在今年動支某筆經費執行特定採購案件,在前一年度就必須. y. Nat. er. io. sit. 編列相對應的概算金額,這筆概算經過層層關卡檢討後,通常會在 9 月底前送至立法 院進行審查。立法委員經過討價還價和政黨協商後,最終會在立法院院會中三讀通過、. al. n. v i n 再經總統公布而成為今年度的預算案,此時該單位才能正式動用這筆經費,通常這筆 Ch engchi U 經費就成為一個採購案的預算金額(Budget Value)。 5. 有錢只是採購案成立的一個前提,最重要處在於要不要進行這個採購案。此時該 單位必須衡酌當下政治環境、實際需求等因素,評估確實已發生採購需求,才能根據 需求確定招決標方式、廠商資格、契約條款、施作規範等細節資料,並進入真正意義 上的採購程序,同時也確定這個採購標的性質為工程、財物或勞務。6. 5 6. 在絕大多數的情形下,這筆經費也是辦理該項採購案的最大可支用經費額度。 採購標的性質的定義,請參見政府採購法第 7 條規定,一般來說,工程泛指在地面上下新建、增建、 改建、修建、拆除構造物與其所屬設備及改變自然環境之行為;財物係指各種物品(生鮮農漁產品 除外)、材料、設備、機具與其他動產、不動產、權利及其他經主管機關認定之財物;勞務則指專. 16.

(28) 政府採購程序的設計理念係以案件金額為依據,金額越高者,監督與控制密度則 越嚴格,例如採購一套預算金額 100 萬元的電腦,與辦理預算金額 60 億元的國立故 宮博物院南部院區興建計畫,何者需要受到較高密度的監督與規範,可謂不證自明。 因此確定案件金額大小是進行所有採購程序的前提條件,在本研究中,我們以預算金 額代表案件的規模大小。 確定案件的金額後,接下來必須要選擇招標方式,法制面規範的招標方式有 4 種,分別為公開招標、選擇性招標、限制性招標及公開取得廠商書面報價或企劃書, 前 3 種適用於金額 100 萬元以上之案件,由政府採購法第 18 條予以規範;第 4 種則. 政 治 大. 適用於金額 100 萬元以下的案件,由政府採購法第 49 條及中央機關未達公告金額採 購招標辦法予以規範。. 立. 公開招標係以公告方式邀請不特定廠商投標,本屬一種競爭性的採購方式,而選. ‧ 國. 學. 擇性招標除需先審查廠商資格外,其餘作業方式與公開招標相同,因此也可以被認定. ‧. 為一種競爭性的採購方式,然而此類招標方式由於必須先對廠商進行資格審查,耗費 大量時間與行政成本,實務上很少有人使用。限制性招標則是指不經公告程序,邀請. y. Nat. er. io. sit. 二家以上廠商比價或僅邀請一家廠商議價,明顯的就是一種非競爭性的採購方式。至 於公開取得廠商書面報價或企劃書,則是除特殊情形外,仍必須公開取得 3 家以上廠. al. n. v i n 商之書面報價或企劃書,通常被認定為一種競爭性的採購方式。 Ch engchi U 招標方式只是尋找廠商的方法,重頭戲在決標方式,也就是決定哪一家廠商得標 的遊戲規則。政府採購法第 52 條規定的決標方式共有 4 種,分別為: 一、訂有底價之採購,以合於招標文件規定,且在底價以內之最低標為得標廠商。 二、未訂底價之採購,以合於招標文件規定,標價合理,且在預算數額以內之最 低標為得標廠商。 三、以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商。. 業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、勞力及其他經主管機關認定之 勞務。. 17.

(29) 圖 2-2 政府採購招、決標方式組合關係圖. 政 治 大. 資料來源:本研究整理. 立. ‧ 國. 學. 四、採用複數決標之方式:機關得於招標文件中公告保留採購項目或數量選擇之 組合權利,但應合於最低價格或最有利標之競標精神。. ‧. 惟實務上通常將第一類稱為最低標,也是最常被使用、最常聽到、也是最常被詬. sit. y. Nat. 病的一種決標方式;第二類則幾乎沒人使用過,因為在我國底價訂定是非常重要的一. er. io. 件事,如果不訂定底價很容易被審計或檢調機關認為有圖利廠商之嫌(王友恭、王隆. al. v i n Ch 式; 第四類則多用於共同供應契約,雖可與前三種決標方式相搭配,但在政府資訊 engchi U n. 昌,1998)。第三類則稱為最有利標,也是行政院公共工程委員會最近力推的決標方 7. 服務採購案件則很少見到。除了這四種決標方式外,另有一種行政院公共工程委員會 推薦的決標方式也偶爾被使用,稱為異質最低標,其做法為:機關於招標時即訂定審 查標準,並成立審查委員會審查投標廠商之資格及規格,再就合於標準之廠商開價格 標,採最低標決標。8然而此種做法費時費力,如果對投標廠商資格與規格審查過嚴, 則違反廣徵廠商參與競標之理念,若審查過鬆,每家投標廠商資格規格都合格,審查. 7 8. 參見聯合新聞網 2016 年 5 月 30 日「避最低價標弊端 吳宏謀推最有利標」相關報導。 參見行政公共工程委員會 95 年 5 月 23 日工程企字第 09500191630 號函訂定「機關異質採購最低 標作業須知」。. 18.

(30) 這件事就變的很多餘,沒有意義,因此這種決標方式很少被採用,但資訊服務採購案 件則有較多使用機會,此因各家資訊服務廠商的實力與技術可以很明顯的在資格與規 格審查中被區分開來。 前面所述的招、決標方式是可以互相搭配運用的,彼此間組合關係請參見圖 2-2。 採購招決標方式確定後,就要訂定廠商資格與技術規格,並擬定招標文件(包含履約 期限、付款方式、結算方式、廠商資格、規格需求、押標金/保證金等)。這些文件 經行政程. 貳、政府資訊服務採購. 政 治 大 甚鉅,而擁有充足完整的資訊則是做成「好的決策」的第一步,是以政府機關蒐集、 立 政府的核心職能是決策(Decision Making),決策的好壞對國家社會的發展影響. ‧ 國. 學. 保存大量數據資料,藉由資訊系統的輔助將之分類、整理、萃取與轉化,使雜亂無序 的資料(data)轉換為足以輔助決策的資訊(information) 。隨著資訊時代的到來,每. ‧. 日產生的數據資料也以驚人的速度成長,成為我們常見的大數據(big data)。. sit. y. Nat. 最早也是最大規模收集的資料就是戶籍資料。透過詳細完整的戶籍資料,政府機. er. io. 關得以識別個人、確定其擁有的權利與義務、派服兵役、徵收稅捐、判定私人財產權. al. v i n Ch 業電腦化後,配合發展資訊產業的國家政策,陸續引進兵役、地政、稅捐、入出境管 engchi U n. 力歸屬、徵收土地建物時予以補償、入出境管制等作業。我國自 1957 年推動戶籍作. 制、社會福利等資訊系統,到現在廣泛使用的行動通訊及 APP 軟體,其目的都是在 提供民眾更迅速便捷的服務,以提升政府的行政效率與施政滿意度。 早期各機關採購的資訊服務仍是以建構硬體或訂製軟體為主,直到 2002 年行政 院研究發展考核委員會訂定「行政院所屬各機關資訊業務委外服務作業參考原則」 ,9 明白指出部分資訊服務廠商對政府業務不熟悉,專業水準不齊,軟體功能難以訂定等 因素,要求各機關在政府採購法架構下改變資訊業務委外作業辦理策略,不再以軟硬. 9. 行政院研究發展考核委員會 91 年 11 月 8 日院授研訊字第 0910023766 號函訂定。. 19.

(31) 體開發建置採購案為主,而是轉為購買資訊服務,以因應資訊業務委外的趨勢。同年 行政院公共工程委員會也修正 1999 年發布的「機關委託資訊服務廠商評選及計費辦 法」,10修正費用計算方式,作為輔助政府採購法辦理資訊服務採購案件的依據。 2012 年行政院研究發展考核委員會進行一次政府機關資訊委外服務現況總體檢 後,發現各機關囿於專業人力與知識水準不足,採購作業上仍因循舊有模式,並未有 太多轉 變,故 行政 院資通 信發 展小組 ( National Information and Communication Initiative,NICI)發布「行政院及所屬各機關改善政府資訊服務環境作業參考要項」 ,, 11要求各機關辦理公告金額以上的資訊服務採購案,須依循「軟體訂製轉向資訊服務. 治 政 大 決標原則」等策略,藉以帶動產業界資訊服務的能量為政府所用,並充分保障業者可 立. 購買」、「從開立規格轉為設定服務水準(service level)」、「採不訂底價之最有利標為. 能的獲利空間,並讓廠商能繼續利用相關智慧財產權,使廠商有更多空間可以同質的. ‧ 國. 學. 資訊服務內容供應予不同用戶。. ‧. 2012 年行政院規劃設立政府資通訊專案管理辦公室,其功能為協助各機關重大 資訊計畫的規畫、執行及檢視其相關招標文件內容的妥適性,並對專案的技術規格、. y. Nat. er. io. sit. 驗收及爭議等提供協助,但最後該辦公室因故並未成立。. 2016 年總統大選後,新任總統提出五大創新產業作為我國未來產業升級與轉型. al. n. v i n 的驅動產業,其中「國防產業」 C、「亞洲矽谷」與「智慧精密機械」等三大產業計畫均 hengchi U 需資訊服務產業提供軟體與程式支援,因此政府在 5 月底即召開政策協調會議,會中 行政院公共工程委員會與行政院國家發展委員會均提出要以「政府採購」作為導引產 業升級、轉型的工具。. 10. 11. 行政院公共工程委員會 88 年 5 月 17 日(88)工程企字第 8806741 號令發布,91 年 12 月 11 日工程 企字第 09100529370 號令修正。 該小組係由行政院 2001 年合併行政院「國家資訊通信基本建設專案推動小組(簡稱 NII 小組)」、 「資訊發展推動小組(簡稱院資推小組)」及「產業自動化及電子化推動小組(簡稱 iAeB 小組)」 等三小組而來,並由院長指派主管科技業務之政務委員擔任總召集人,行政院秘書長與行政院研考 會主委擔任協同總召集人,以該平台協調相關部會,推動國家整體資通訊建設事宜。詳細介紹參見 該小組網頁,網址:http://www.nici.ey.gov.tw/。「行政院及所屬各機關改善政府資訊服務環境作業 參考要項」由該小組以行政院名義於 101 年 12 月 21 日院臺科會揆字第 1010152690 號函訂定。. 20.

(32) 表 2-8 2012-2014 年政府資訊服務採購作業概況. 年份. 全部案件. 資訊服務 採購案件. 總數 (件). 總數 (件). (A)/(B). (A). (B). (%). 比例. 資訊服務 採購案件. 全部案件. 總決標金額 總決標金額 (億元) (億元) (C). (D). 比例 (%) (C)/(D). 2012. 180,201. 3,972. 2.20. 13,223. 112.68. 0.85. 2013. 181,172. 3,633. 2.01. 12,478. 97.26. 0.78. 2014. 187,819. 3,815. 2.03. 11,367. 105.38. 0.93. 2015. 177,996. 3,807. 2.14. 10,260. 105.11. 1.02. 資料來源:行政院公共工程委員會(2016)。. 政 治 大. 由於政府兼具產業推動者與產品使用者的雙重角色,可一方面規劃與創造需求,. 立. 帶動產業供給,激勵供給面的活化與創新;另一方面藉由設計合宜的採購方式與流程,. ‧ 國. 學. 擴大需求面的預期心理與複合需求,從而支持我國資訊服務產業的發展。 何謂政府需要的資訊服務,是探討政府資訊服務採購必須先認識的課題。隨著政. ‧. 府採購法實施,行政院公共工程委員會也依據政府採購法的授權,在與行政院研究發. y. Nat. sit. 展考核委員會等單位協商後,特別為政府資訊服務採購制定一個專屬的採購辦法--. n. al. er. io. 「機關委託資訊服務廠商評選及計費辦法」,12並在第 3 條明定政府所需的資訊服務. i n U. v. 項目與內容,而該條文自 88 年 5 月 17 日訂定發布後即未曾變動過,故政府資訊服務. Ch. engchi. 採購的內容與範疇具有一致性與穩定性。. 表 2-8 為行政院公共工程委員會統計之 2012-2015 年度政府資訊服務採購作業概 況。2015 年度全國各機關辦理 10 萬元以上之採購案件,決標案件總計 17 萬 7,996 件,決標金額總計 1 兆 260 億餘元(包括台灣電力公司、臺灣菸酒股份有限公司、金 門酒廠實業股份有限公司、台灣糖業公司等轉售性質之採購 692 億元,不包括台灣中. 12. 該辦法第 3 條規定,政府採購法所稱資訊服務,指提供與電腦軟體或硬體有關之服務;包括整體 規劃、系統整合、系統稽核、系統管理、網路管理、軟體開發、軟體驗證、軟體維護、硬體維護、 硬體操作、機房設施管理、備援服務、網路服務、顧問諮詢、資料庫建置、資料處理、資料登錄或 訓練推廣等服務。. 21.

(33) 油股份有限公司之原油、天然氣及燃料油之採購約 3,742 億餘元)。其中屬資訊服務 性質之採購案件計 3,807 件,占年度總採購件數 2.14%;決標金額計 105.11 億元,占 年度總決標金額 1.02%。而 2012-2015 年間具資訊服務性質的採購案件占總件數 2% 以上,決標金額則為維持在 0.8 至 1.0%之間,並未有大幅變動。由於此特性,我們可 以用一計量經濟方法來進行跨年度的分析,時間變動造成的影響可以忽略不計。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 22. i n U. v.

(34) 第三章 文獻回顧 第一節 拍賣理論 拍賣(auction)是人類社會一種古老的財物權利轉讓行為,賣方在不願意先提出 價格與拍賣物相關資訊的情形下,由複數的買方根據其對拍賣物的評價提出價格(同 時也揭示個別買方對於拍賣物的評價資訊),賣方則在買方的競價行為中獲取可能的 最高價格,而同一種財物權利經過多次拍賣後,該財物權利的一般市場價格與買方心. 政 治 大. 目中價格也就逐漸確立。換言之,拍賣具有揭示雙方訊息、增加流通速度與減少交易. 立. 成本 3 種功能(張維迎,2001;Klemperer,2004)。. ‧ 國. 學. 簡言之,拍賣是買賣雙方競逐價格的過程,買方希望以較拍賣物實際價值為低的 價格買到拍賣物,而賣方則希望能從拍賣中獲得較拍賣物實際價值為高的價格。. ‧. Vickery(1961)認為這個過程可以用資訊不對稱的賽局理論(game theory)來解釋,. y. Nat. sit. 並創建第二價格密封拍賣(2nd Price Auction,或 Vickery Auction),並舉實例證明在. n. al. er. io. 一定條件下可獲致收益均等定理( Revenue Equivalence Theorem)的結論,而後. i n U. v. Myerson(1981)與 Riley and Samuelson(1981)均以私人價值模型(Private Value Models) 驗證了該定理的有效性。. Ch. engchi. 但私人價值模型有其使用上的限制,Wilson(1977)則發展出另一種評價拍賣物 價值的基本假設--共同價值模型(Common Value Models) ,再結合拍賣模型與完全 競爭概念後,推導出完全競爭的拍賣環境下,拍賣物的成交價格將等於拍賣物的實際 價值,並證明拍賣過程中如果有不理性投標者參與競標,則拍賣結果會出現贏家詛咒 (Winner's Curse)現象,導致得標者損失應得的剩餘價值。 有了這些理論基礎,許多學者開始發展理想中的拍賣機制,以極大化拍賣者的預 期利潤及得標者的預期收益。而關於這個議題,許多學者利用不同的條件限制與模型, 23.

(35) 發展出不同的結果。例如 Chatterjee and Samuelson(1983)透過拍賣模型解釋買賣雙 方在競標過程中的決策依據與行為,建構資訊不對稱條件下的議價機制;Bulow and Roberts(1989)以傳統經濟學的獨占概念,發展出拍賣過程的邊際收益(Marginal Revenue)計算方式,也就是在收益均等定理成立的條件下,拍賣者的預期收益會等 於得標者的預期效益。Bulow and Klemperer(1998)則證明寡占將對拍賣造成嚴重傷 害,並以香菸為實證案例。 拍賣是一個理想的經濟環境模型,便於理論推導與實驗操作,也由於其便利好用 特性,也逐漸應用於政府採購等實務面。除了經濟學教科書一定會提到的頻譜執照拍. 治 政 大 方式(標價最低者得標,決標金額一經確定即不再更動)導致的軍事裝備品質低落問 立. 賣外,這裡另舉一個實例:美國軍事裝備採購的改革。美國國防部為了擺脫傳統採購. 題,13應用拍賣模型與誘因機制設計了一套稱為誘因契約的採購機制, 14其結果是成. ‧ 國. 學. 功的,美國國防部在當時幾個重大軍事裝備採購計畫(如海軍大型艦艇建造計畫、空. sit. io. 第二節 採購理論. er. Nat. y. ‧. 軍戰機發展計畫等)中節省大量經費,獲得品質更佳的裝備與服務(Rogerson,1994)。. al. n. v i n Ch 一般經濟學的教科書都將採購(procurement)視是拍賣的一種應用。Friedman engchi U 在 1956 年發表的文獻中,首先運用一個理論模型來研究在第一密封投標條件下競標 者數量、成本與標價之間的關聯性,因此這篇文獻被公認為所有採購競標理論模型的 始祖。 然而隨著拍賣理論與採購競標理論的發展,設計一套最適當採購機制的需求也日. 13. 14. 1980 年代美國幾個主要軍事裝備如 F-15/16 戰鬥機、航空母艦等,因為採取傳統採購方式,導致 這些武器裝備壽命十分短暫,且故障頻生,常發生意外事件。囿於當時美國聯邦採購法制,要修改 已簽訂契約十分困難,品質不佳的武器裝備幾無法獲得改善,對美軍戰力產生嚴重影響。 誘因契約(incentive contract)係一泛稱,其概念指涉除決標金額外,契約另設定廠商在達成某些 條件下可獲得一定獎勵(誘因),藉此鼓勵廠商達成買方的期望目標。. 24.

(36) 益迫切,特別是第一節所舉美國國防部軍事採購發生問題的 1980 年代。這裡所指的 採購機制,係指採購者必須克服資訊不對稱造成的委託人-代理人問題 (principal-agent problem),透過一套機制給予廠商某種誘因,以便從最低成本廠商 獲得符合需求的標的物。處理這個問題的文獻大致可以分為兩類,一類是 Holt(1979) 、 Myerson(1981)等學者發展的最適採購機制與採購契約模型,另一類則是 Tirole(1986) 建立的談判議價模型。 這兩類文獻的共通點都是從採購者(也就是買方)的角度出發,試圖透過結構性 誘因獲得最佳的結果,並未從廠商(也就是賣方)角度考慮參與競標的風險與獲益。. 治 政 大 的過程概分為兩個階段:是否投標(bid or no-bid)與決定利潤(profit selection),並 立 為了解決這個問題,Ahmad(1990)利用決策分析技術,將廠商參與投標到決定標價. 指出廠商在有限備標時間下,其實並不清楚那些因素應該考量或不考量,最後大多藉. ‧ 國. 學. 由歷史經驗與直覺在不確定環境下做出上述兩個階段的決定。. ‧. 這篇文獻與前面提及的 Friedman(1956)模型有根本性的差異。Friedman 模型 認為廠商投標目的在於追求利潤最大化,因此廠商只需要考量估計成本(不是真實成. y. Nat. er. io. sit. 本)、利潤率與投標價格,即可計算出最大利潤,採購者也只需要掌握這幾點,便可 以推算最適當的成交價格。但 Ahmad(1990)則認為 Friedman(1956)模型的基本. al. n. v i n 假設有誤,廠商並非以利潤最大化為主要考量,而是以是否投標為主要考量,而影響 Ch engchi U 是否投標決策的因素有四:案件性質、市場規模、廠商自身能力與所擁有的資源。. Shash(1993)藉由文獻資料整理影響投標決策過程的因素,據此對英國境內營 造廠商進行問卷調查,歸納出表 在同樣邏輯下,許多學者開始探索影響廠商投標與標價的因素,並利用計量經濟 模型估算廠商獲利率、真實成本與效用函數等(如 Shash,1993;Fayek,1998;Chua and Li,2000;Egemen and Mohamed,2007;吳道生,1997 等),也有許多學者利用 相同的方式來探討影響採購案件決標金額與底價金額的因素(如 Hendricks, Pinkse, and Porter,2003;黃國立,2001;許廷彰,2009;邱松山,2012 等)。 25.

(37) 歸納這些學者的結果,本研究選擇預算金額是否對外公告(代表採購案件透明度)、 未來增購金額(代表結構性誘因)、招標方式(分為公開招標、公開取得報價單或企 劃書及經公開評選或公開徵求的限制性招標等 3 類,係依我國政府採購法規定的招標 方式進行分類)、決標方式(分為最有利標、最低標及異質採購最低標等 3 類,亦是 依我國政府採購法規定的決標方式進行分類)、是否為適用條約或協定之採購(代表 是否同意外國廠商參與競標) 、是否提供電子投標(代表電子化政策) 、押標金數額(代 表廠商參與標案的門檻)、履約期限(代表廠商投入資源的大小,日期越短代表資源 需求量越大)、履約地區是否為原住民地區(依法規定原住民地區必須由原住民廠商. 政 治 大. 優先得標) 、投標廠商家數(家數越多代表競爭越激烈)等 12 個因子作為變數,以建 立並評估模型效果。. 立. ‧ 國. 學. 第三節 Heckman 二階段估計法. ‧ sit. y. Nat. 當研究者獲得的樣本無法完全代表母群體時,即是出現樣本選擇偏誤(Sample. er. io. Selection Bias)的問題。為解決這類問題,Heckman(1979)提出一個兩階段估計法. al. n. v i n Ch 這個估計法最早用於處理勞工失業問題 e n g c,主要原因是研究者取得的勞工樣本資料 hi U. 作為因應對策。. 來源是有工作的人,而一些選擇不工作的人自然不會被納入樣本資料的蒐集範圍,因 此勞工樣本資料中發生結構性缺失,使研究者獲得的資料嚴格來說並不具代表性(因 為缺少不工作的人這一區塊資料),自然所得研究成果無法推論成為母群體的行為描 述,造成研究成果價值大減。對此,Heckman 建議先建立一個工作機率模型,用以預 測個別個體選擇工作的機率(此為第一階段),再將這個機率放入模型中作為一個解 釋變數,得到個體選擇工作機率對應變數的影響(此為第二階段)。. 26.

(38) 如果以數學模型來解釋的話,第一階段是建立一個選樣方程式,即 Yi = αX i + ρ. 由於應變數(Y)是一個類別變數(設定 1 是被選入,0 是未被選入),因此這是 一個羅吉斯迴歸模型(Logistic Regression Model),估計所得的參數可用於計算應變 數的機率值,再依據應變數機率值獲得 inverse Mills ratio(IMR) ,作為第二階段的調 整項。第二階段則是建立一個結果方程式,即 Y ∗ i = βX ∗ i + σ. 治 政 大 使誤差項(σ)符合常態分配,並與其他自變數的關係為互相獨立,其他自變數得到 立. 並將第一階段得到的 IMR 當作自變數,放入結果方程式作為參數估計的調整項,. 的迴歸係數將不會受到選樣偏誤的干擾,將是正確可信的係數值。IMR 則代表選樣. ‧ 國. 學. 誤差的嚴重性,並可被視為第一階段方程式誤差項與第二階段方程式誤差項間的相關. ‧. 程度。. 本研究依循同樣的思考脈絡,將於第四章中說明所使用的兩階段估計模型。由於. y. Nat. er. io. sit. 甚少學者利用 Heckman 兩階段估計法進行採購理論的實證研究,因此本研究所得結 果將成為後續研究的基石。. n. al. Ch. engchi. 27. i n U. v.

(39) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 28. i n U. v.

(40) 第四章 研究方法 第一節 估計模型 根據第三章文獻回顧的檢視,我們可得到影響機關決標金額和底價金額的簡單結 論,並可利用(1)式來表示,即 決標金額/底價金額 = ℱ(預算金額, 招決標方式, 押標金數額, 履約日數等) ............................................................ (1). 立. 政 治 大. 在把(1)式轉為迴歸式前必須注意一個重要統計性質。理論上我們可以把所有採. ‧ 國. 學. 購案件資料一起利用(1)式來推估各項因素對於廠商決標金額和底價金額的影響效果。 然而,在我們使用的 1,061 件決標資料中,其中有 611 件沒有收取押標金(57.59%)。. ‧. 沒有收取押標金的原因很多,可能是因為廠商資格有限制,如須為身心障礙者、身心. y. Nat. sit. 障礙福利機構及社福團體,15或是原住民廠商等,16也可能有符合政府採購法第 30 條. n. al. er. io. 第 1 項規定之情形,經機關裁量決定免收押標金。17因此,如果把這些案件樣本與其. i n U. v. 他有收取押標金的案件樣本合併起來看,很可能會出現選樣誤差(sample selection bias) 的問題。18. Ch. engchi. 為解決可能產生選樣誤差的問題,我們利用 Heckman 二階段估計方式。第一步 先利用全部決標案件樣本及羅吉斯迴歸模型來估計有無收取押標金對採購案件決標. 15 16 17 18. 參見行政院公共工程委員會 95 年 7 月 26 日工程企字第 09500279830 號函。 參見行政院公共工程委員會 95 年 3 月 1 日工程企字第 09500071961 號函。 參見行政院公共工程委員會 95 年 3 月 1 日工程企字第 09500071961 號函。 如果收取押標金與否是一個連續的變數,可以直接用最小平方估計法(Ordinary Least Squares,簡 稱 OLS)來估計,不需要使用 Heckman 二階段估計法。但事實上,可能有許多廠商因為機關於 採購案件中規定要繳納押標金,而押標金數額對公司財務周轉有重大影響,因此財務狀況較差或 規模較小的公司理論上會傾向參與不收取押標金的採購案件。我們認為這會導致這些廠商的行為 模式與其他廠商不同,可認為他們分屬於兩個不同的樣本,故在迴歸分析時有必要先做樣本選擇 上的調整。. 29.

(41) 的影響程度,作為第二階段估計式中的調整項。然後在第二階段中,我們進一步利用 有已決標的採購案件樣本,來估計各項變數對於決標金額及底價金額的影響大小。 首先,我們設定如果採購案件規定廠商必須繳納押標金者,則 Y=1,毋須繳納者 則 Y=0。因此,估計廠商因押標金影響而得標機率的羅吉斯迴歸模型可寫成下式: Y = 𝛼0 + 𝛼1 ln purch + 𝛼2 days + 𝛼3 origin + 𝛼4 bidbond + 𝛼5 open + 𝛼6 restr + 𝛼7 gpa + 𝛼8 electr + σ ............................................................ (2) 式中各變數定義與預期符號請見下頁說明。. 學. IMR =. ‧ 國. 即. 治 政 大 inverse Mill's ratio(IMR), 接著,我們利用(2)式函數來估計每一個觀察值對應的 立 押標金對採購案件決標之機率密度函數(PDF). ‧. 押標金對採購案件決標之累積機率函數(CDF). y. Nat. ............................................................ (3). er. io. sit. 其中 PDF 與 CDF 均服從 Logistic 分配。. al. n. v i n 最後,我們再把機率值放在第二步的一般迴歸式中,來估計各變數對於決標金額 Ch engchi U (award)與底價金額(upset)的邊際影響效果,即 upset 或 award = 𝛽0 + 𝛽1 annbud + 𝛽2 ln purch + 𝛽3 days + 𝛽4 origin + 𝛽5 bidbond + 𝛽6 open + 𝛽7 restr + 𝛽8 advant + 𝛽9 diffmini + 𝛽10 gpa + 𝛽11 electr + 𝛽12 num + 𝛽13 bidratio + 𝛽14 ln money + 𝛽15 place + 𝛽16 IMR + ε ............................................................ (4). 30.

(42) 表 4-1 變數說明 預期 符號. purch. +. days origin. + +. bidbond. +. open. -. restr. +. + -. num. -. bidratio. -. 廠商 money 特性 place. -. 其他. upset award. +. sit. -. al. n. electr. io. +. y. Nat. gpa. budget. 立. 政 治 大. ‧. 採購 diffmini 策略. 公告預算金額,有公告者為 1,未公告者為 0。如不公告預算 金額,廠商將無法得知採購案件規模。 未來增購金額,單位新臺幣萬元。一種結構性誘因,機關保留 用以在原有採購案件之外支付給廠商的金額,目的在促使廠 商積極履約。 履約日曆天數。機關預估得標廠商完成履約所需的日曆天數。 履約地點為原住民地區,是為 1,否為 0。履約地點如屬原住 民地區,須符合政府有關具原住民資格廠商之優惠措施。 押標金占預算金額比率,單位為%。押標金數額除以預算金 額,以百分比計算, 公開招標,是為 1,否為 0,對照組為公開取得書面報價或企 畫書。指以公告方式邀請不特定廠商投標的一種招標方式。 限制性招標,是為 1,否為 0,對照組為公開取得書面報價或 企畫書。指不經公告程序,邀請特定廠商比價或議價的一 種招標方式。 最有利標,是為 1,否為 0,對照組為最低標。指經公正客觀 之委員會評選最符合機關需求之廠商的一種決標方式。 異質採購最低標,是為 1,否為 0,對照組為最低標。指以合 於機關評審標準之最低標價廠商為得標廠商的一種決標方 式。 適用條約或協定之採購,是為 1,否為 0。採購案件若符合我 國對外簽訂之條約或協定,應依該條約或協定辦理。 提供電子投標,是為 1,否為 0。電子化投標被認為可有效降 低廠商備標成本,促進廠商投標意願。 參與競爭家數。 廠商總得標件數比率,單位為%。廠商參與政府採購競標之 得標總件數除以其投標總件數,以百分比計算。 廠商平均每年每件得標金額,單位新臺幣萬元。廠商參與政 府採購競標之得標總金額除以其得標總件數,再除以其存 續年數,以百分比計算。 履約地點與公司所在地不同,是為 1,否為 0。以縣市為單 位,履約地點與公司所在地若在同一縣市,可認為廠商運 輸成本忽略不計。 預算金額,單位新臺幣萬元。表示採購案件的規模。 底價金額,單位新臺幣萬元。機關預期決標給廠商的最大金 額。 決標金額,單位新臺幣萬元。機關實際決標給廠商的金額。. 學. advant. -. 操作型定義. er. 案件 特性. 變數 名稱 annbud. ‧ 國. 分類 特性. Ch. engchi. 資料來源:本研究整理。. 31. i n U. v.

(43) 式中各變數之操作型定義及預期符號見表 4-1 說明。誤差項部分,我們假設其符 合一般最小平方法(Ordinary Least Squares,OLS)所需具有的一般條件。最後,如 果某一變數有經自然對數轉換,則我們會在變數前面加上 ln 的符號,以示區別。. 第二節 資料來源與基本統計量 本研究使用的資料來自於行政院公共工程委員會 2000 年啟用的第二代政府電子 採購網公開的招、決標公告資訊,我們選取內政部暨所屬機關於 99 年 1 月 1 日至 104. 政 治 大 採購案件,如洽指定廠商採購、緊急採購、同時決標予多家廠商等,共有 1,061 件招 立 年 9 月 30 日間決標的資訊服務採購案件資料,剔除某些非屬公開招標或評選程序的. ‧ 國. 學. 決標資料可供使用。. 公告的內容資訊十分多樣,為簡化作業並與文獻結果相對照,根據我們的研究目. ‧. 的只挑選表 4-1 所列變數,包括:(1)案件特性:公告預算金額、未來增購金額、履約. sit. y. Nat. 日曆天數、履約地點為原住民地區、押標金占預算金額比率;(2)採購策略:招標方. er. io. 式(公開招標、限制性招標或公開取得書面報價或企畫書) 、決標方式(最低標、最. al. v i n Ch (3)廠商特性:廠商總得標件數比率、廠商平均每年每件得標金額、履約地點與公司 engchi U n. 有利標或異質採購最低標) 、適用條約或協定之採購、提供電子投標、參與競爭家數;. 所在地不同。19 此處先以表 4-2 來說明本研究選取案件之基本統計量。我們使用 1,061 件資訊服 務類勞務採購案件的招決標資料作為研究標的,其中 859 件有決標,約佔 80.961%, 其餘則未能決標。再從預算金額觀之,1,061 件採購案件資料中,最高與最低金額間 相差約 6,778 倍,顯示案件規模差異甚大,故經自然對數轉換後使其分佈趨近於常態 分佈,以利後續計算,其他金額方面的變數,亦配合進行自然對數轉換。而決標金額、. 19. 關於政府電子採購網提供的招決標公告詳細內容,請至政府電子採購網(網址: http://web.pcc.gov.tw/)查閱。. 32.

參考文獻

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