論里長功能角色的演變-以縣市合併前、後之原高雄縣轄區為例

國立高雄大學政治法律學系

碩士論文

論里長功能角色的演變-以縣市合併

前、後之原高雄縣轄區為例

The Study of Evolution on Position and Function for Village Chiefs:

A Case Study in Kaohsiung County after the Merger of Kaohsiung City

and Kaohsiung County

研究生：王錦榮

指導教授：李俊增 博士

中華民國一百零六年二月

論里長功能角色的演變-以縣市合併前、後之原高雄縣轄區為例

摘要

本研究旨在探討在 2010 年 12 月 25 日高雄直轄市與高雄縣合併為高雄直轄 市後，原高雄縣轄區之村、里長在行政制度改變後，里長的行政、政治功能角色 是否與原高雄縣時代相同？若是村、里長的行政、政治功能角色隨著高雄直轄市 與高雄縣合併為高雄直轄市後而改變，究竟是行政角色或政治角色改變？抑或是 行政與政治角色皆改變？ 透過的傳統地方自治文獻探討與深度訪談，整理出原高雄縣里長的行政、政 治功能角色，並利用上述二種方式，釐清縣市合併後在原高雄縣轄區的里長的行 政、政治功能角色，進而比較里長的行政、政治功能角色的轉變與座標位移。 為達本研究之目的，首先為文獻探討，續以里長功能角色定位編製訪談大 綱，以原高雄縣轄區之高雄市里長、里民、區長、市議員為訪談對象，進行訪談 並紀錄逐字稿，瞭解受訪者對本研究訪談大綱中問題的見解與看法。 本研究認為在制度改變後，相關行為者可能受制度改變而改變其功能角色。 高雄市、縣合併後，是制度上的改變，使環境產生改變，而相關行為者-里長-的行為是否也將隨之產生變異？在高雄縣市合併後之原高雄縣轄區里長，在行政 功能角色與政治功能角色上，是否與原高雄縣之村、里長相同，即為本研究之研 究重點。 關鍵字：縣市合併、里長、高雄縣、高雄市、地方自治、政治、行政

The Study of Evolution on Position and Function for Village Chiefs: A Case Study in Kaohsiung County after the Merger of Kaohsiung City and

Kaohsiung County

Abstract

The purpose of the study is to explore the evolution on position and function for village chiefs in Kaohsiung County after the Merger of Kaohsiung City and Kaohsiung County. The study mainly probes into the variation in Kaohsiung County village chiefs’ administrative roles or political roles.

The researcher adopted literature review and deep interview to analyze the function and role for village chiefs in Kaohsiung County after the merger of Kaohsiung City and Kaohsiung County. Furthermore, the researcher utilizes

above-mentioned methods to clarify and compare the village chiefs’ administrative functions and political roles.

Firstly, the study adopted literature review to get on data collecting and compaction. Next, the researcher designed interview outlines and implemented deep interview, and the subjects involved village chiefs, residents, district directors and city councils. Finally, the researcher recorded a full transcript of the interview in order to analyze their opinions and viewpoints.

The findings of this study were as follows: Relevant actors may change their roles due to system modification. And, the study showed that great variations on position and function for village chiefs in Kaohsiung County after the Merger of Kaohsiung City and Kaohsiung County.

Key words:

county-city merger, village chief, Kaohsiung County, Kaohsiung City, local self-government, political affairs, administration

謝 誌

本論文完成首先要感謝指導教授李俊增博士悉心指導與啟迪，在論文撰寫 期間，給予寶貴意見與鼓勵，另外感謝口試委員楊鈞池教授及衛芷言博士在論文 口試時給予斧正與指導，使本論文的思考方向與撰寫內容更為周延，謹至上最深 的謝意。同時，也要感謝在求學過程中，廖義銘教授、姚朝森教授、楊鈞池教授、 邵惠玲教授等多位師長在學術上的啟迪。 感謝同窗好友進德、易男、俊成、泰吉、祥麟、浩然、熹鋐、嘉誠、詠勝、 祈安等好友幾年來的互勉與協助，讓個人於在求學及研究路上，奮鬥不懈。我要 感謝我親愛的同事培沂、宜婕在我最忙碌、最需要幫助時，鼓勵我、協助我完成 這本論文。 謹將這本論文、這個學位、這份榮耀，獻給指導我的師長、互相勉勵的工 作伙伴、好友與最親愛的家人共同分享。 王錦榮 謹誌 2017 年 2 月

目錄

目錄………

V

附錄………

VII

表目錄………

VIII

圖目錄………

IX

第一章 緒論

第一節 研究動機與問題意識………

1

第二節 研究範圍、架構………

4

第三節 研究目的………

6

第四節 研究方法與限制………

9

第五節 研究動機與問題意識………

14

第二章 里長法制與理論上之功能角色

第一節 縣之鄉鎮市內與直轄市之組織上差異之比較…………

23

第二節 里長法制上之功能角色及里長之特殊定位………

31

第三節 里長理論上之功能角色………

44

第三章 研究設計與實施

第一節 研究架構………

51

第二節 研究對象………

52

第三節 研究設計與工具………

55

第四節 資料處理與分析………

66

第四章 訪談結果分析-高雄縣市合併前後里長實際功能角色之分析整理

第一節 高雄縣市合併前里長實際上之功能、角色之分析……

71

第二節 高雄縣市合併後里長實際上之功能、角色之分析……

75

第三節 高雄縣市合併前、後里長實際上之功能、角色之整理…

80

第五章 發現與建議

第一節 研究發現………

87

第二節 研究建議………

94

參考文獻

壹、中文部分……… 97

附錄

附錄一 逐字稿—A-20140512 市議員………101

附錄二 逐字稿—A-20140606 市議員………108

附錄三 逐字稿—B-20140517 派任區區長………116

附錄四 逐字稿—B-20150522 特任區區長………122

附錄五 逐字稿—C-20140430 里長………128

附錄六 逐字稿—C-20140507 里長………135

附錄七 逐字稿—D-20140430 民眾………142

附錄八 逐字稿—D-20140601 民眾………147

表目錄

表 2-1-1 鄉鎮市與區內之組織上差異比較表……… 29

表 3-2-1 研究對象資料一覽……… 53

圖目錄

圖 1-2-1 研究架構圖……… 5

圖 1-3-1 高雄縣市合併前後里長行政及政治角色預測圖……… 7

圖 2-2-1 里長光譜位置示意圖……… 34

圖 3-1-1 研究方法及途徑圖……… 51

圖 4-3-1 高雄縣市合併前後里長行政及政治角色研究成果圖… 92

第一章 緒論

本研究旨在探討在高雄縣市合併後，具公法人資格的鄉、鎮、市轉變成不具 公法人資格的市政府派出機關-區-後，原高雄縣轄區內的里長其功能角色是否將 因制度的改變而產生差異。本章共分為五節，第一節為研究動機與問題意識；第 二節為研究範圍、架構；第三節為研究目的；第四節為研究方法與限制；第五節、 文獻探討與分析。

第一節 研究動機與問題意識

壹、 研究動機 筆者於從事公職前，即對政治與地方自治有相當濃厚的興趣，於是在參與公 職考試時，選擇了一般民政這個職系，而一般民政這個職系所研讀的一個重要科 目，就是地方政府與政治，而在地方政府與政治中，當然包含了「村里組織與村 里長的角色」。此外，筆者在從事公職的第一個工作，即是擔任嘉義縣某鄉鎮市 的里幹事，在里幹事的工作中，也碰觸到了「村里組織與村里長的角色」這樣的 問題。由於上述 2 個原因，使筆者對於「村里組織與村里長的角色」產生了很大 的興趣與問題。 其次，在 2010 年 12 月 25 日後，中華民國的直轄市自原有的台北與高雄增 為五個，分別為台北市、新北市、台中市、台南市與高雄市。此五直轄市的產生 方式不盡相同，有原為直轄市之台北市，其範圍、組織1 並無改變。有自縣變為 直轄市之新北市，其範圍不變，但其組織已改變。有省轄市與縣合併而變為直轄 市之台中市與台南市，其範圍為原台中省轄市與台中縣、原台南省轄市與台南 縣，組織亦改變之。又有如高雄市之原直轄市與縣合併者，其範圍為原高雄直轄 市與高雄縣，其組織也與原組織相異。在這樣的基礎上，合併後高雄市的原高雄 1 此處組織乃指市內之各行政區域與各行政區域之屬性是否為法人。本節之內組織一詞之定義皆 同。

縣里長不論在功能與角色上，應與其他四直轄市之里長有所差異，故而欲單獨探 究高雄市中原高雄縣轄區里長之角色功能上之差異。 在高雄市與高雄縣合併為高雄市直轄市後，原高雄縣的區域依然選舉里長， 只是原高雄縣與高雄市轄區長久以來政治文化與行政運作上不盡相同，在原高雄 縣轄區的里長，可能因此而改變其行政、政治運作的方式，在加以區長官派或原 鄉鎮市長留任區域不同，可能因此而改變了政治文化。因此，原高雄縣轄區里長 如何因應縣市合併後而改變自身行政運作與政治文化的行為模式、合併後之市政 府如何與原高雄縣的里長配合而改變行政運作與政治文化，這是可以透過觀察而 加以研究的問題，而這也是筆者之所以選擇本題目研究的原因。 貳、 問題意識 在原高雄縣時，除村、里長之外，尚有鄉鎮市長及鄉鎮市代表等具有民選的 民意基礎2 。在此狀況下，鄉鎮市長應該比里長更有民意基礎、更具影響力3 ，所 以里長的功能角色比較容易偏向行政功能，因此在原高雄縣時，里長的政治影響 力並未突顯。在影響力不如鄉鎮市長的狀態下，里長的功能角色應較偏向行政功 能。然而在高雄縣市合併後，原高雄縣的鄉鎮市改制為區，行政區已為高雄市政 府的派出機關，區長除少部分依地方制度法可續任的民選鄉鎮市長外4 ，行政區 區長則為市政府所指派，區長缺乏民意基礎，而里長不僅相對具民意基礎，具有 民意及選票的動員能力，更為其他類選舉、黨派、地方派系所重視，於此種狀況 下，高雄縣市合併後，里長的功能角色究竟如何演變，是值得去深究的。 參、 名詞解釋 政治與行政，原來是很難區分的，直到威爾遜(Woodrow Wilson)在 1887 年 2 此處民意基礎系指由選舉制度中之多數或相對多數選票所同意之候選人。 3 具有財政權、人事權等自治法人之首長權。 4 地方制度法第 58 條第二項前段，直轄市之區由鄉（鎮、市）改制者，改制日前一日仍在職之鄉 （鎮、市）長，由直轄市長以機要人員方式進用為區長。

的政治學季刊發表《行政的研究》(The Study of Administration)一文，認為 政治和行政應該分離，至此使有將政治與行政分別作為一門學科並分別研究，行 政的意義大致分為二類： 一、形式意義之行政 以組織法為區分，行政院及其所屬中央機關或地方行政機關，本於職權所為公 目的之全部國家活動。 二、實質意義之行政，又分別有三種學說： （一）、消極說（扣除說、控除說）Otto Mayer：行政是扣除立法、司法之外的 國家行動。 （二）、積極說，吳庚：行政係達成國家存立目的之最重要手段，行政之運作並 非單純執行法律，並負有形成符合社會正義之生活關係、規劃及推動基本建設， 導引及維持合於公意之政治發展任務。 (三)、機關態樣說。Forsthoff:行政只能描述而無法定義。陳敏、翁岳生等人 主張這一說。 政治則是指各種團體進行集體決策的一個過程，也是各種團體或個人為了 各自的利益所結成的特定關係，尤指對於某一政治實體的統治，例如統治一個 國家，亦指對於一國內外事務之監督與管制。一般來說，這個詞多用來指政府、 政黨等治理國家的行為。然而社會學家也用來指涉包括各種利益機構、學校、 宗教機構在內的相互之間的關係。 本文中所指稱的政治與行政，其內涵大概與上述說法相似，但仍有所區別。 本文中所指稱的政治，乃是指政治動員、選票動員、選民動員、涉及權力分配、 潛規則、利益交換、支持某種立場等等的行為，並非指涉過程，反而應歸類行 為。 本文中所指稱的行政，則是指行政部門日常的業務與行為，比如政令宣導、 場地勘查、文書往來等等為了統治或治理而產生的行為。

第二節、研究範圍、架構

壹、研究範圍 本研究中，地的範圍為高雄縣市合併後，原高雄縣 27 個鄉鎮市行政區。 本研究以 2010 年 12 月 25 日後之高雄市原高雄縣轄區之鄉鎮市為範圍，其 研究對象為高雄市原高雄縣轄區內由選民投票選舉出之里長。然而本研究因研究 對象具有特定地域性與時間性，並未將原高雄市之里長納入研究範圍。 一、人 本研究中，人的研究範圍為 2010 年 12 月 25 日後之高雄市原高雄縣轄區之 鄉鎮市中之里長，而其擔任里長期間橫跟了 2010 年 12 月 25 日前後者。 二、事 本研究中，事的範圍為在高雄縣市合併後，里長功能角色的改變。 三、時 本研究中，時的範圍為在 2010 年 12 月 25 日、縣市合併後起算迄今。 四、地 本研究中，地的研究範圍為高雄縣市合併後，原高雄縣之轄區。

貳、章節安排 第一章 緒論 將介紹本研究之動機與目的、研究範圍及架構、研究目的、研究方法及限制、 文獻分析與探討。 第二章 里長法制與理論上之功能角色 本章先解析原高雄縣鄉鎮市內之行政、政治角色與合併後高雄市之區內行政、 政治角色分析，再討論里長在法制上與理論上之功能角色。 第三章 深度訪談 本章介紹本研究研究方法中深度訪談、問卷設計、訪談對象分析、訪談資料彙 整等等。 第四章 高雄市里長實際上之功能角色分析-以市縣合併後之高雄市為例 承第二、三章之基礎，討論訪談中所得到之高雄市縣合併後，里長的實際運作 功能與角色。 第五章 結論-里長法制角色與功能角色實際上運作之落差 藉由訪談資料與法制面、文獻面對照，印證市縣合併後，原高雄縣轄區里長功 能與角色上的運作落差與演變，並對此落差提出改善與建議方案。 （研究架構圖，圖 1-2-1）

第三節 研究目的

在里長的功能與角色不斷遭受組織與制度調整的挑戰與衝擊下，為探討在 高雄縣市合併後里長的功能、角色之實際上改變，本研究將將本於以往對村里、 村里長功能角色相關議題研究之基礎上，嘗試以「政治、行政角色」觀點來思 考未來里長功能角色之可能途徑，並分析里長如何在現今高雄市區域與行政上 之再定位，期盼里長角色能強化應有功能，以評估里長功能與角色重塑的可能 性。 本研究主要可從二個面向來說明，一是針對里長功能與角色演變之理論與實 務作深入探討；二是以「地方自治」之角度論有關里長功能角色之研究。除了文 獻分析之外，為加強質化的分析，同時採用深度訪談法，從行政與政治的面向設 計問卷，並對高雄市部份里長、區長、議員、民眾等作深度訪談。 本研究所欲探討的問題如下：假設縣市合併後，制度的改變將影響合併後原 高雄縣里長的行政、政治的功能與角色，並使里長的功能與角色產生變化。 Lijphart認為，新制度主義係指（1）強調歷史、結構對制度形成的制約， （2）重視選擇「制度」的政治人物，其動機及利益5 。可以知道，當制度改變， 人的行為模式也將因為制度改變而改變。因此，里長的功能與角色的變化，除了 歷史與結構的因素外，尚有可能因為制度的改變而改變。 在高雄縣市合併的芻議到落實的過程中，位於基層的里長並非選擇制度的政 治人物，而是當對某種制度有偏好的政治人物選擇了此一制度後，制度在運作時 連帶影響了里長的功能與角色的改變。亦即，當高雄縣市合併時，里長並非能夠 選擇制度的角色，而是當制度被選擇後，在制度的運作下，間接影響了里長的功 能與角色，進而使改變了原高雄縣轄區里長的功能與角色。 綜合假設與理論基礎，我們可以知道在縣市合併後，里長的功能與角色可能 會因為制度的不同而有產生變異。 5

藉由對里長、區長、市議員、民眾的深度訪談，了解縣市合併前後原高雄縣 轄區里長功能角色的變化，變化會是從近中心偏右點，位移至第一象限中更又更 上方的位置。換言之，里長的政治功能角色必然加強，但其行政功能角色卻不一 定弱化。 （高雄縣市合併前後里長行政及政治角色預測圖，圖 1-3-1 作者自繪） 本圖假設在縣市合併前、原高雄縣轄區的村里長扮演政治性與行政性角色的 重要性、比重相似，都在第一象限上；而假設在縣市合併後、原高雄縣轄區的里 長政治性角色的重要性較原高雄縣時提高，而行政性角色較原高雄縣時不重要， 因此假設在縣市合併後里長的功能與角色落在第二象限中。） 由深度訪談結果印證，原高雄縣轄區的里長的確因制度變化而產生了功能角 色上的變化。 在高雄縣市合併後，對原高雄市並未產生影響，因為原高雄市的里長、區公 所配合與運作型態未有差異，而原高雄縣自民選鄉鎮市長變成了官派區長制，里 長則仍由選舉選出。制度上的更替，將會影響某些行為者，這些行為者，除了里 長本身外，還有市議員、區長與民眾。制度上的更替，使這些行為者的行為產生

了變異，而變異了的行為者的行為，又可能形成另一套的新的行為模式。所以其 中的脈絡是這樣的：新的制度形成與運作→影響相關行為者之行為→相關行為者 在新的制度中產生新的行為模式。 而本文的研究目的即為釐清原高雄縣里長的功能角色在高雄縣市合併後，所 產生的理論上與實際上之變化，其主要目的有以下兩點： 一、找出合併前後原高雄縣里長功能角色上的差異。 二、提出規範性建議：將研究結果與所發現之地方制度問題加以敘述、分析，針 對現行法令制度與現況之里長功能角色提出相關問題，以期提供未來相關法令修 改方向作為參考，並可作為地方制度實施與運作的借鏡。

第四節、研究方法與限制

本研究之方法以文獻分析法及深入訪談法為主。 文獻分析是透過文獻的蒐集、分析、研究來提取所需資料的方法，並且對文 獻作客觀而有系統的描述的一種研究方法。 深入訪談中，關於對象之擇定及問題之擬定，主要期望藉由探討制度改變 時，受研究的對象如何因應制度改變而產生行為上的轉變。 從研究中，我們試圖以上述二種方式，了解研究高雄市中原高雄縣轄區里長 的行為與功能角色的改變。 里長作為里之行政中心，而依現今之法令規定，里長並非公務員法令適用對 象，故難以明確界定其事權範圍從而其功能角色存在寬廣的可能性。然而，里長 可開立之各種證明文書6 、具有民意基礎、領有事務費等等現象，而觀察里長的 法制地位與實際功能角色，更難以令人理解里長之法律定位與事權範圍。非自治 法人之村里層級7 ，在法制與實際運作上該如何調整，在事務上如何劃分與定位， 與其他單位事務如何區分，繼而確定里長政治與行政上功能、角色上之定位，均 為值得研究探討的問題。因此，本研究在研究方法上，主要將透過一、文獻研究 法：透過文獻的蒐集、分析、研究來提取所需資料，並檢視相關文獻，透過歷史 性的資料整理，從理論面與實務面合理分析；二、深度訪談法：透過深度訪談， 了解里長之法制規定並未改變下，其實際運作方式由於高雄縣市合併所導致之差 異性，藉由探討制度改變時，研究標的對象如何因應制度改變而產生行為上的轉 變，以及研究標的對象如何進一步影響制度，而使制度改變。從研究中，我們試 圖以上述二種方式，了解研究標的的行為與研究標的功能的改變。說明如下。 6 高雄市里長證明事項彙整表，中華民國 103 年 12 月 30 日，高市府民自字第 10332885600 號。 7 地方制度法第三條第 4 項，鄉以內之編組為村；鎮、縣轄市及區以內之編組為里。村、里 (以 下稱村(里) ) 以內之編組為鄰。

壹、研究方法 一、文獻研究法 所謂「文獻」，即指「一切歷史性的材料」；至於「研究」則是指「就所念過 的資料，確定理解所及之特徵與關係，並儘可能地分析成一系列的概念。」對於 里長功能角色定位的問題，本研究亦將收集相關資料，其中包括：學術論著、政 府公布之正式文件、專題報告、統計數據、訪談內容、報紙書刊之報導，以及各 級政府官方網站之統計資料與公報等網際網路相關資料等等。透過各式文獻之蒐 集與整理，除深化研究內容外，也藉由其間各式觀點與實證資料的彙整，可對里 長之功能角色的演變及各地區之差異加以掌握，進而得以客觀的角度分析里長功 能角色定位的問題。 二、深度訪談法 深度訪談(in-depth interview)是種長久以來就已存在的資料蒐集方法，訪 談的形式有很多種類，我們可將訪談看作是條結構的延長線，在線的一端是結構 式的訪談，線的另一端則是非結構化的訪談，在這條線二端的中間是半結構式訪 談。半結構式的訪談方式比結構式訪談更具有彈性，研究者列出感興趣的主題作 為訪談指引，但在用字遣詞、問題的形式與順序則是較有彈性8 。大部分的學者 把深度訪談視為一種與社會互動的對話，其目的則在於取得正確的資訊或了解訪 談對象的真實看法、態度或感受。例如有學者將深度訪談定義為「一種研究者和 資訊提供者(informant)間針對特定內容與目的的對話，對話的焦點在於資訊提 供者對自己、生活、經驗的感受，而以其自身的言語表達出來」9 。在這樣的基 礎下，訪談的過程中，運用訪前所擬定的訪談大綱，藉以獲得資訊提供者的看法、 態度或感受。 透過深度訪談取得市議員、區長、里長、民眾對於本研究問題所認知的真實 8 齊力、林本炫編（2003）《質性研究方法與資料分析》，P95，嘉義：南華大學教社所。 9 同註 10

意涵、變化與影響，希望訪談能深入受訪者的內心與思想深處，探訪出受訪者的 真實感受。因此，在深度訪談時，本研究所感興趣的也就是在行政機關內與里長 接觸頻繁的區長、市議員與民眾，對他們所認知到的縣市合併前後的里長的功能 角色的變化與轉換。 本研究探討縣市合併後，原高雄縣轄區的里長因地方自治制度改變的改變， 所造成里長功能角色與行為的變化。因此涉及行政區內不同成員實務上的感知， 並描述市議員、民眾、區長與里長的互動及其行為背後所隱含的意義。 本研究即採用半結構式深度訪談法10 ，在質化研究中所經常採用的資料分析 方法之ㄧ，訪談主要是運用受訪者與訪談者彼此相互之間的交談及對話，達到研 究者所架構的分析目的及意見交換。這種方法是一種個人與個人之間的互動方 式，藉由此種方式，在訪談過程中可以瞭解受訪者所具有的想法、價值認知、行 為動機與作為方法等。本研究範圍乃限定於縣市合併後之原高雄縣轄區的行政區 與里長，訪談對象為原高雄縣轄區市議員、行政區區長、里長與民眾。 本研究訪談方式係面對面，在訪談結束後依據訪談內容進行逐字稿謄錄，並 經受訪者同意將部分發語詞、贅字及內容進行修飾後請受訪者對於該資料進行確 認；此外，在訪談資料的整理上，訪談人及其逐字稿係以編號方式分類，如市議 員A、區長B、里長C、民眾D。 訪談大綱依受訪者角色不同而分為四類，分別為市議員、區長、里長、民眾。 而四類訪談大綱內容並不相同，主要是依照受訪者的身分、角色、而設計。訪談 大綱可內容可分為質化部分與量化部分。其中質化部分，主要為了解受訪者對里 長功能角色的認知與接觸過程，例如您認為里長是公務人員、民意代表或者都不 是？這樣的認知在縣市合併前後有差異嗎？為什麼？（民眾版題 7）。量化的部 分主要希望藉由數字、統計了解受訪者對里長角色的需要度、接觸度、配合度， 例如您在縣市合併前、後，參加過里民大會嗎？各參加過幾次？（民眾版題 2）。 10 本文頁 8，深度訪談法

本研究主要是擷取受訪者對於原高雄縣轄區里長在縣市合併後政治、行政功 能角色改變的感受與深層的想法，屬於質化分析法。而量化數據的部分，則是提 供明確方向，作為質化分析佐證內容。因此，本研究中之深度訪談，乃以質化資 訊分析為主，以量化資訊分析為輔，稍異於一般深度訪談以質化資訊分析為大部 內容者。 貳、研究限制 本研究進行過程中，因為受下列因素之限制，對於研究議題或有不甚完整或 無法全盤探討之處，說明如下： 長久以來，學者多視里、里長相關研究為支微末節，關於里長之行政與政治 功能、角色之理論與實務等學術性研究的資訊文獻並不多見。而且每一縣市的村 里特性並不盡相同11 ，亦難以聚焦與整合。 在本研究中，研究限制可分為時間上限制、地域性限制、研究對象限制與文 獻限制。 一、時間上限制 高雄縣市於 2010 年 12 月 25 日合併為直轄市，在此日期前，高雄市、縣各 為行政主體，而此日期後，高雄市、縣則為一體，故此研究只適用於 2010 年 12 月 25 日後之高雄市。 二、地域性限制 本研究的地理、行政區範圍具有相當的特定性。本研究的標的對象-里長、 基層行政組織之內部人員只限定於高雄縣市合併為直轄市後的原高雄縣行政區 域，並不包括原高雄市的行政區域。 三、研究對象限制 11 王啟東（2003），〈臺灣地區村里功能與角色之研究〉。台北市：中國文化大學政治研究所碩士論 文，P5。

在研究對象上，本研究的主要研究標的、對象為高雄縣市合併後原高雄縣行 政區域之里長，並不包括本國其他區域之里長。 四、文獻限制 現有文獻中，有針對制度研究者，有針對里長功能研究者，但未有結合制度 與里長功能進行研究者，因此在文獻上須結合制度研究與地方制度中之里長功能 研究 2 者。囿於筆者外文能力較微薄弱，擬以國內學者著作、學術論文及政府機 關研究報告等相關資料為基礎，以期達到本文之研究目的 另外，本研究以深度訪談之質性研究進行個案評估分析，雖期望能將高雄縣 市合併後里長功能角色的轉換與制度、行為相關問題描繪出一可視輪廓，然礙於 筆者才疏學淺，所得結果恐無法推及與高雄市同一時間合併、升格為直轄市之台 中市、台南市、新北市，而恐仍限於本論文觀察研究個案之情形。

第五節、文獻分析與探討

在地方自治的領域中，專門針對里長角色所做之研究並不多見，主要有 13 篇論文12 、2 本專書、1 篇專文。大部分的研究多從里組織功能、里的法制定位及 里與社區互動關係等面向來討論，並在內文中，稍微提及里長的功能與角色。所 以，本研究先將里組織功能、里的法制定位及里、社區的互動關係、里長功能角 色等面向的研究內容概要摘述如後，而主要的 16 篇文獻則會有較為深入的討論。 壹、村里之組織功能 何燕萍(1987)在其《臺灣省村里組織與功能之研究》的碩士論文中，以台灣 之村里組織為研究範圍，採用文獻分析法、實地訪問與問卷調查法等研究方法， 以「系統理論」的角度來探討村里組織。該論文指出村里組織為地方自治的基礎， 為提昇自治境界，應自健全村里組織，發揮運作功能開始。所以先描述村里組織 的現況，且認為村里所能發揮的行政功能概有：政治性、經建性、社會性與文化 性，由這些特性來探討村里組織結構、村里人員角色、村里任務職權、村里行政 運作。其中關於村里長角色的內容，只用了一個章節來說明，主要節次為：村里 長之產生與地位、村里長辦公處所、村里長之權責與角色履行、村里長與村里經 費。此文對於村里長的功能角色等問題，則未加討論。 林琴容(2001)所著《從組織管理探討基層村里組織結構設計之研究--以嘉義 12 何燕萍(1987)《臺灣省村里組織與功能之研究》。林琴容(2001)所著《從組織管理探討基層村里 組織結構設計之研究--以嘉義縣為例》。劉君惠(1994)在《直轄市里定位之研究》。王啟東(2002) 在《臺灣地區村里功能與角色之研究》。李海鈺(2004)《里長官派可行性之研究—以高雄市為個 案分析》。卓達銘(2005)於其《村里長職務定位之研究－以桃園縣龜山鄉為例》。邱萌芬(2012) 於《臺東縣村里長角色與其功能運作之研究》。李阿興(2007)《村里長定位之研究─以台北縣五 股鄉為例》。陳盈秀(2007)《里長的角色定位與服務態度之相關研究》。謝敏峰(2004)於《里長角 色之研究：以臺北市松山區東榮里為例》。李惠明，1977，《臺北市里長角色之研究》。黃正雄(1987) 《村里長角色之研究—桃園縣個案分析》。林淑貞(2007)《臺北市里長角色之研究》。將於後介紹 之。

縣為例》的碩士論文中認為，在政府組織再造的議題中，上至國會刪減席次，中 央組織精簡，下至鄉鎮市民代表會的廢除、鄉鎮市長官派等等議題方興未艾。只 有處於行政組織架構體系中最底層的村里組織，卻鮮少提及。為了解村里組織及 人員的功能定位，此論文以文獻探討為主，深度訪談為輔，從村里組織與人員等 兩個面向，進行嘉義縣所轄 357 村里架構的探討，除了凸顯村里組織的問題外， 更進一步提供村里再造檢討的方向。 台灣省民政廳所編纂的＜台灣省村里組織功能＞（南投，民政廳一科，1998） 認為村里的機制是散佈最廣、最均質的公共行政部門，同時也是國家行政機器的 末端。包括民選的村里長、鄉鎮市公所委派的村里幹事等等，這些人事的安排， 全是為了處理基層的自治事務，因此該文中主要從村里長的制度、組織、法規、 執行要點、法令解釋等面向，對村里長的工作內涵加以規定，可說是村里辦公處 的工作手冊。該文雖為台灣省民政廳所編印，且台灣省由於「臺灣省政府功能業 務與組織調整暫行條例」的通過，於民國八十七年十二月底至八十八年六月將省 府改制為行政院的派出機關，但該書仍詳細記載里長的職權、責任、實務、法規 要點，使該文在研究里長與上級政府、里民、社區的關係時，有了重要的依據。 呂育誠（2002）所著＜台灣村里制度定位與功能之研究＞（《行政暨政策學 報》，第 34 期；85-122。）首先詳細說明村里制度自光復前至當時五十餘年的 歷史沿革與其間制度、法令規章的變化和演進，再引述國外學者觀點，由結構面 敘述基層政府組織的特殊性與面對外在環境變動所產生的衝擊。其次再由功能面 的角度說明基層政府目前應考量環境變動與民眾需求，而應以「由下而上」的方 式來處理地方的問題與事務，且由這兩個面向探討現今村里組織面臨的問題與困 境。最後，作者提出幾點策略性建議，試圖建構適合現今台灣社會的基層行政組 織。 該文認為，現今台灣村里制度定位與功能最大的問題即在於村里長一方面須 承受來自於鄉鎮市區公所的命令，另一方面又得基於其民選的身分，必須詳盡回 應民眾的需求，使得村里制度在定位、功能發揮上模糊及績效不彰。因此，作者

根據其研究發現，認為村里組織可以在下列幾項層面上發揮其價值與貢獻，並擺 脫對於村里存或廢的對立、村里功能發揮「集權與分權」的迷思。1.作為第一線 公務員與民眾接觸時的緩衝介面。2.作為民眾參與政府運作或接觸政府機關的轉 運站。3.地方利益與意見的彙集點。4.人性化的交流與協商機制。從而根據現今 環境與民眾需要，對村里制度與功能做妥善的改革與發揮。 貳、里之法制上的定位 劉君惠(1994)在《直轄市里定位之研究》的碩士論文中表示，對村里制度研 究者，大多著重於里長、里幹事、里民大會的各自討論，與對於里組織功能的研 究。而對「里」這個基層單位整體地位的探討很少。因此，該論文乃利用法規制 度資料與訪談，探討「里」的定位。該文主要論述的內容為：我國里基層組織之 發展、直轄市中里之法律地位、直轄市中里之運作、直轄市中里定位之發展。其 中關於直轄市中里之法律地位部分，分析了里制度之法律定位與里長身分之定 位；直轄市中里之運作部分，以里長與里幹事在里行政上之互動為主軸，與該文 較為相關。但其內涵皆大概多就法制面討論里長應為公務員或公職人員、里長應 否與里幹事合併等二議題。對於里長本身的角色期待、履行與衝突等等，並未論 及。即便討論到里長與里幹事間的問題，大概也只從法制面上舖陳討論，而兩者 間的互動與想法的分析，明顯缺乏。 王啟東(2002)在《臺灣地區村里功能與角色之研究》碩士論文中，對村里結 構做大範圍的文獻檢閱，包括村里層級的相關法令探討、立法旨意，村里辦公處 之組織，村里長產生與職權，村里辦公處實際運作，以及現今問題的全面檢討。 之後更轉而論及公寓大廈管理委員會與村里功能及角色之競合。而後在論及社區 發展協會與村里的功能、角色的重疊，因而使村里功能有日趨模糊之勢。另外， 該文論及村里為鄉鎮市區內之內部組織，而非下級單位，亦非自治法人。依現行 地方制度法第三條第四項：「鄉以內之編組為村，鎮、縣轄市及區以內之編組為 里，村里以內之編組為鄰。」，上述對於村里地位之規定，皆維持台灣省實施地

方自治以來的相同體制，依據法規之規定，可了解村里是鄉鎮市區的內部組織， 條文稱「以內」，而非「以下」。因此，既然稱鄉鎮轄市區之「以內之編組」， 可見村里並無法人地位，亦非地方自治團體或行政體。 參、村里長之職務定位 高永光(2004)《村里長社會行政及政治角色功能研究》13 專文中首先探討角 色一詞的定義，並將角色與功能結合在一起。以村里長須負責的「里公務及交辦 事項」、「村里工作會報」來歸納出里長的角色及功能，作者認為里長的角色可 分為行政性、自治性、溝通性與政治性角色，並提出對村里長角色的檢討與發展 方向。此文認為村里功能有其特殊性與必需性，而村里長的存在也有其合理性。 作者認為目前各國地方政治的發展趨勢是中央向地方放權、地方的自主性提高， 即使是最基層的地方自治也不例外，因而進入了多層次治理的階段。作者以英國 為例，指出英國最基層的單位 Parish，也有相當多的里、成立里議會，由議會 議決事項後，交由地方政府來處理，里議會則由居民選出代表組成。此種方法可 以提供台灣地方自治與村里制度發展的參考。 李海鈺(2004)《里長官派可行性之研究—以高雄市為個案分析》碩士論文 中，提出實證的研究結果，配合村里長官派之SWOT分析，企圖找出村里長官派之 可行性。其研究調查對象分為一般民眾與地方政府人員二類。文末建議為： (一)儘速合理調整村里行政區域，可使村里長「同工同酬」；另一方面，調 整之後村里數減少，亦可減少村里長官派之阻力，亦可使官派里長的工作負荷也 會較為平均。 (二)鄉鎮市長改為派任，可提昇行政績效，節省支出，鄉鎮市級機關改革的 經驗，可作為村里辦公處改革之典範。故鄉鎮市長官派後，將使村里長官派更容 易實現。 13 本文為專文，發表於臺北市 2004 年『臺北市里及里長功能定位』學術研討會。

(三)官派村里長為民服務之績效，可超越民選村里長。政府對現任民選里長 並無懲戒、懲處之規定，但官派里長則可以懲戒、懲處等手段加以規範。因此， 在村里長選舉取消前，各鄉鎮市區公所可先加強村里幹事民意反映功能，可使村 里長官派更容易實施。 卓達銘(2005)於其《村里長職務定位之研究－以桃園縣龜山鄉為例》碩士論 文中指出，村里組織是地方自治最基層的編組，村里組織健全與否，影響地方自 治的行政功能甚鉅。村里的制度由來已久，近來由於村里的組織、功能未能與時 俱進，加以社區及公民意識抬頭，使村里長的功能角色受到了衝擊，以致無法呈 現村里組織與里長應有的功能。而事實上，村里長功能角色的問題所涉甚廣，不 只涉及里長本身功能角色外，更影響法制面的運作、地方組織更動、政府財政等 等因素。其次，職務角色明確之後，相關機制的連動，則同為我國地方自治行政 運作完全之關鍵。該研究以村里長的功能角色為主軸，探討村里、村里長與村里 辦公處的定位，亦對村里長職務應否改為「有給職」或維持「無給職」之利弊加 以分析，再輔以桃園縣龜山鄉區域屬性相關人員之訪談意見，對相關問題提出政 策面及法制面修改之芻議。 邱萌芬(2012)於《臺東縣村里長角色與其功能運作之研究》指出，在地方行 政體系中，村里長是與民眾最接近者。近年來，民眾自我意識高漲，意見反應管 道多元且通暢，傳統村里長的功能日漸被取代。但在行政體系中，村里長卻仍具 有其功能。該研究目的在探討村里長的功能角色、村里長與鄉鎮市公所運作的關 係與問題，最後探討村里幹事與村里長職權的關係與問題。藉由質化的訪談研 究，對於村里制度相關問題加以分析探討。透過訪談研究，了解下列問題： (一)、村里長的角色功能：協助宣導政令、社會救助通報者、災情查報之執行、 溝通協調、為民服務。 (二)、村里長與鄉鎮市公所的運作關係與問題有：互助關係、村里長對鄉鎮市 公所負責，執行其權力、村里長與鄉鎮市公所的其他運作關係、村里長與鄉鎮市 公所間的問題。

李阿興(2007)《村里長定位之研究─以台北縣五股鄉為例》之碩士論文中， 該研究認為村里組織是實施地方自治最基層的編組，作為第一線基層行政之村里 長，影響地方自治行政功能甚鉅。台灣村里制度由來雖久，但隨著近來村里長功 能定位之質變，加以社區主義與公民意識之興起，乃至於與村里幹事事權高度重 疊，使得村里長的角色定位及村里功能受到衝擊，該研究認為重新檢視之必要。 該研究以村里長的定位為主軸，除就村里制度、村里長與村里辦公處定位、 村里長與村里幹事之競合、村里長與鄉鎮市區公所之關係，村里組織與社區發展 協會之互動與競合等問題探討外，並對村里長為「無給職」或「有給職」之利弊 予以分析，期以對村里長定位的相關問題提出建議。 陳盈秀(2007)《里長的角色定位與服務態度之相關研究》之碩士論文，該研 究主要目的乃透過學術研究及研究者主管鄰里業務，對里長相關文獻與實務經驗 加以探討後據以提出里長角色定位與服務態度兩者之關係，進而提供公部門施政 與里長服務之參考。而為達研究目的，其主要研究方式為深度訪談，其次則為文 獻探討；將里長角色定位與服務態度編製訪談大綱，以高雄市里長、里民、鄰長、 里幹事為訪談對象，瞭解受訪者對該研究問題提出看法與意見。最後根據訪談結 果提出對公部門及里長之建議。 一、 對公部門的建議 (一)全面檢討里長的職權 (二)落實里長在職訓練 (三)里長角色定位的確定刻不容緩 (四)合理調整里鄰大小 (五)里長與里幹事的分工有必要再行協調 (六)檢討里長參選資格是否有學歷限制 二、對里長的建議 (一)里長服務應擴及全面性

(二)應提供即時性服務 (三)里長應瞭解職權，謹守分際 (四)發揮調解里民爭端的功能 謝敏峰(2004)於《里長角色之研究：以臺北市松山區東榮里為例》碩士論文 中，選擇直轄市臺北市松山區東榮里里長作為研究對象。該論文藉由對里長地位 的探究、相關角色對里長角色之期望、角色衝突、角色履行三個概念，對里長的 角色進行分析、研究，歸納出里長在直轄市都會區所扮演的角色。其研究方法， 主要為深度訪談法，針對東榮里里長、區公所主管人員、里幹事、一般民眾、社 區發展協會理事長進行訪談，以期形塑出里長角色之期望、衝突與履行，再行彌 補文獻研究之不足。因此本篇論文可彌補本研究於深度訪談不足面向。 李惠明(1977)於《臺北市里長角色之研究》碩士論文中，以臺北市里長作為 研究對象。該研究藉由對里長社會地位、自我角色之期望、外界角色之期望、角 色實際運作方式、角色衝突等概念，對臺北市里長的角色與運作進行分析、研究。 其研究方式為問卷分析法，問卷對象為臺北市里長、里民、市議員、公職人員等 發放問卷、進行調查研究，以期掌握臺北市里長之社會地位、自我期許、外界期 望與角色衝突等等問題。該研究為最早以里長為研究對象之論文。該研究透過問 卷研究，獲得之結論如下 1.角色地位：里長的年齡偏高、教育程度偏低、社會中對里長還算尊重。 2.角色期望： (1).民眾認為里長最重要的工作是轉達民眾意見。 (2).區公所主管人員認為是宣導政令是里長最重要工作。 (3).里長自身則認為，宣導政令是他們最重要的工作。 (4).無論是里民、區公所主管人員及里長，均認為熱忱是里長必須具備的特質。 3.角色履行： (1)里長自認為宣導政令乃其最重要的工作，但是絕大部分的里民獲知政令的 管道卻常是大眾傳播媒體。

(2).里長最常接觸的對象是區公所人員與區長。 (3).多數的里長與里幹事配合良好。 3.角色衝突： (1).區公所主管人員指出，里長另有職業可能妨礙了里長的角色履行。 (2).多數里長另有主業，且有 34.48%的里長覺得工作繁重。 黃正雄(1987)《村里長角色之研究—桃園縣個案分析》的碩士論文，以行為 研究為主、制度研究為輔。以桃園縣之里長為探究對象，透過角色理論加以分析 與解釋。該研究藉由對村里長在組織中之功能，探討村里長於當時制度中是否有 持續維持之必要14 。其研究方法為參與觀察、非正式訪問調查、問卷分析與文獻 分析，主要為問卷分析法。針對村里長、鄉鎮市區公所主管人員發放問卷，分析 問卷內容以期掌握里長角色之評估、角色之期望、角色之履行與角色之衝突等。 其獲得之結論如下: 1.角色地位 (1).鄉鎮市區公所主管人員及村里長認為應給予村里長適當的工作津貼，而非 無給職。 (2).擔任村里長最重要的特質為熱忱。 (3).多數村里長及鄉鎮市區公所主管人員認為目前村里長地位較過去不受尊 重。 2.角色期望 (1).村里長最重要的五項工作分別為協助解決村里環境問題、推行社區發展、 社會救助福利服務及宣導政令。 (2).多數村里長的工作是由村里長與村里幹事協力推行。 (3).村里長認為最重要的三項工作，與當前村里最重要的工作一致。 3.角色履行 14 區公所主管人員包括區長、主任秘書、及各課室的課長、主任。

(1).村里長與民眾之互動頻率低。 (2).大部分鄉鎮市區公所主管人員對於村里長推行村里業務表示信任及滿意。 (3).半數村里長及鄉鎮市區公所主管人員認為村里民大會沒有功用。 4.角色衝突 (1).多數村里長另有主業，約半數鄉鎮市區公所主管人員認為將妨礙村里長之 工作，另有主業之村里長則半數以上認為不妨礙，兩者認知並不一致。 (2).絕大多數村里長認為地方派系之存在，將妨礙村里工作之執行，而以教育 程度愈高、收入愈低、年齡愈輕者愈認為會妨礙。 林淑貞(2007)《臺北市里長角色之研究》之碩士論文，該研究以李惠明(1977) 的研究為基礎，輔以黃正雄(1987)之研究結論，藉此相互對照補充。透過結構性 角色理論之架構，李惠明之論文以里長之角色定位為中心，但年代較久遠。黃正 雄亦以里長為核心，年代較近。此二者不同者，李惠明以直轄市臺北市為研究範 圍，黃正雄以桃園縣為研究區域。 從上述文獻可發現主要皆以村里為單位解析問題，主要論述者為村里結構、 村里人員15 、村里職務、村里運作，再加社區組織，範圍廣泛而複雜，但卻不易 針對村里長功能角色及其與環境變遷間的關係作較深入的比較與連結解析。後四 篇論文則與本研究主題有直接相關、較值得參考，且可預為本研究之比較研究基 礎。 在文獻分析中發現，對於里長角色之研究，不是年代較早（1977、1987）， 就是研究對象集中於北部（台北、桃園），缺乏後期、南部的研究，再者，在 2010 年高雄縣市合併後，並未有針對南部縣市或高雄縣市合併前後里長的研 究，因此對於里長功能角色的研究，尚有不足之處，本文因此做進一步的研究， 擬將焦點集中於高雄縣市合併制度轉換前後里長功能角色之轉變，透過深度訪談 來探究此里長角色在高雄縣市合併後之原高雄縣轄區里長功能角色之轉換。 15 村里人員在此則包括里長與里幹事二角色。

第二章 里長法制與理論上之功能角色

本章自里長在法律上與理論上之功能角色出發，首先檢視在鄉鎮市與區的 政治與行政角色，其次探究現行法律下里長之功能角色，再進一步探討里長在理 論上之功能角色與里長在法令下、理論下其功能角色之特殊性。

第一節 縣之鄉鎮市內與直轄市之組織上差異之比較

本節將說明在原高雄縣轄區及原高雄市轄區內之組織，並說明高雄縣市合併 後之組織狀況，以對比出高雄縣市合併前後組織上之差異。 壹、縣之鄉鎮市的組織 要知道在地方自治團體中，究竟有那些角色的存在，應從地方制度法中分析 比較。所以在規範地方自治運作的地方制度法中可以得知，鄉鎮市為地方自治團 體具有公法人地位，地方自治團體中，又可分為地方行政機關與地方立法機關。 而於地方制度法中，亦可知悉村里為地方自治團體下之編組。 在高雄縣市合併前，原高雄縣轄區之鄉鎮市皆為地方制度法中具公法人地位 之地方自治團體，而在合併後，鄉鎮市改制為區，不再是公法人的地方自治團體， 而為市政府之派出機關。縣市合併後，鄉鎮市的地位不僅改變，組織結構也隨之 改變。地方自治團體公法人具有 2 種機關，行政機關與立法機關。 在鄉鎮市的地方行政機關中，政治與行政角色分別有鄉鎮市長與里長，而鄉 鎮市的地方立法機關中，其政治與行政角色則有鄉鎮市民代表。在鄉鎮市的自治 層級中，主要角色就這三者。 以下就地方制度法中規定地方行政機關與地方立法機關之角色進行分析 行政機關-地方制度法第四節第二款（第 55 條起至第 62 條），就鄉鎮市層級的地 方行政機關言之，地方制度法規定在第 57 條，內容如下：

第 57 條 鄉（鎮、市）公所置鄉（鎮、市）長一人，對外代表該鄉（鎮、市）， 綜理鄉（鎮、市）政，由鄉（鎮、市）民依法選舉之，每屆任期四年，連選 得連任一屆； 其中人口在三十萬人以上之縣轄市，得置副市長一人，襄助 市長處理市政，以機要人員方式進用，或以簡任第十職等任用，以機要人員 任用之副市長，於市長卸任、 辭職、去職或死亡時，隨同離職。 山地鄉鄉長以山地原住民為限。 鄉（鎮、市）公所除主計、人事、政風之主管，依專屬人事管理法律任 免外，其餘一級單位主管均由鄉（鎮、市）長依法任免之。 依第一項選出之鄉（鎮、市）長，應於上屆任期屆滿之日宣誓就職。 地方制度法第 57 條規定了鄉鎮市長的產生方式、任期、副市長任用條件、 對鄉鎮市區公所主管之任免權。 立法機關-地方制度法第四節第一款（第 33 條起至第 54 條），就鄉鎮市層 級之立法機關而言，地方制度法規定於第 33 條，內容如下: 第 33 條 直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表分別由直轄市民、縣 （市）民、鄉（鎮、市）民依法選舉之，任期四年，連選得連任。 直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表名額，應參酌各該直 轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）財政、區域狀況，並依下列規定，於地方立 法機關組織準則定之： 一、直轄市議員總額： （一）區域議員名額：直轄市人口扣除原住民人口在二百萬人以下者， 不得超過五十五人；超過二百萬人者，不得超過六十二人。 （二）原住民議員名額：有平地原住民人口在二千人以上者，應有平地 原住民選出之議員名額；有山地原住民人口在二千人以上或改制前有 山地鄉者，應有山地原住民選出之議員名額。

二、縣（市）議員總額： （一）、縣（市）人口在一萬人以下者，不得超過十一人；人口在二十 萬人以下者，不得超過十九人；人口在四十萬人以下者，不得超過三 十三人；人口在八十萬人以下者，不得超過四十三人；人口在一百六 十萬人以下者，不得超過五十七人；人口超過一百六十萬人者，不得 超過六十人。 （二）、縣（市）有平地原住民人口一千五百人以上者，於前目總額內 應有平地原住民選出之縣（市）議員名額。有山地鄉者，於前目總額 內應有山地原住民選出之縣議員名額。有離島鄉且該鄉人口在二千五 百人以上者，於前目總額內應有該鄉選出之縣議員名額。 三、鄉（鎮、市）民代表總額： （一）、鄉（鎮、市）人口在一千人以下者，不得超過五人；人口在一 萬人以下者，不得超過七人；人口在五萬人以下者，不得超過十一人； 人口在十五萬人以下者，不得超過十九人；人口超過十五萬人者，不 得超過三十一人。 （二）、鄉（鎮、市）有平地原住民人口一千五百人以上者，於前目總 額內應有平地原住民選出之鄉（鎮、市）民代表名額。 直轄市議員由原住民選出者，以其行政區域內之原住民為選舉區，並 得按平地原住民、山地原住民或在其行政區域內劃分選舉區。 臺北市第十一屆議員選舉，其原住民選舉區之變更，應於第十屆議員 任期屆滿之日六個月前公告，不受公職人員選舉罷免法第三十七條第一項 但書規定之限制。 各選舉區選出之直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表名 額達四人者，應有婦女當選名額一人；超過四人者，每增加四人增一人。 直轄市、縣（市）選出之山地原住民、平地原住民名額在四人以上者， 應有婦女當選名額；超過四人者，每增加四人增一人。鄉（鎮、市）選出

之平地原住民名額在四人以上者，應有婦女當選名額；超過四人者，每增 加四人增一人。 依第一項選出之直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表， 應於上屆任期屆滿之日宣誓就職。該宣誓就職典禮分別由行政院、內政部、 縣政府召集，並由議員、代表當選人互推一人主持之。其推選會議由曾任 議員、代表之資深者主持之；年資相同者，由年長者主持之。 地方制度法第 33 條規定了鄉鎮市民代表的產生方式、任期、人數限制、婦 女保障名額等等。 另外，關於里長的產生方式、任期、受鄉鎮市長指揮監督之權責，規定於地 方制度法第 59 條 第 59 條 村（里）置村（里）長一人，受鄉（鎮、市、區）長之指揮監督，辦理 （里）公務及交辦事項。由村（里）民依法選舉之，任期四年，連選得連任。 村（里）長選舉，經二次受理候選人登記，無人申請登記時，得由鄉（鎮 市、區）公所就該村（里）具村（里）長候選人資格之村（里）民遴聘之， 其任期以本屆任期為限。 依第一項選出之村（里）長，應於上屆任期屆滿之日就職。 由此上述法條之整理可知，在原高雄縣轄區之鄉鎮市內，原有地方行政機 關、地方立法機關與鄉鎮市內之編組-里三者，而其行政與政治角色則鄉鎮市民 代表、鄉鎮市長、里長三者。 貳、直轄市下區之組織 區的定位，是市政府的派出機關，其功能與地位迥異於具自治行政、立法功 能的鄉鎮市，為一直行與貫徹市政府政策與意志的機關。也因為這樣，區的行政

功能才是區這一機關的重心。關於區的法令，規定於地方制度法第 58 條，內容 如下 第 58 條 直轄市、市之區公所，置區長一人，由市長依法任用，承市長之命綜理 區政，並指揮監督所屬人員。 直轄市之區由鄉（鎮、市）改制者，改制日前一日仍在職之鄉（鎮、市） 長，由直轄市長以機要人員方式進用為區長；其任期自改制日起，為期 四年但有下列情事之一者，不得進用： 一、涉嫌犯第七十八條第一項第一款及第二款所列之罪，經起訴。 二、涉嫌犯總統副總統選舉罷免法、公職人員選舉罷免法、農會法或漁 會法之賄選罪，經起訴。 三、已連任二屆。 四、依法代理。 前項以機要人員方式進用之區長，有下列情事之一者，應予免職： 一、有前項第一款、第二款或第七十九條第一項各款所列情事。 二、依刑事訴訟程序被羈押或通緝。 直轄市之區由山地鄉改制者，其區長以山地原住民為限。 在地方制度法第 58 條中，可以很明顯看到區長是由市長所任命，區長的工 作是承市長之命綜理區政，並指揮監督所屬人員，所以區長並非由選舉所產生， 而其功能應該只有落實政策之行政功能，並不須制定政策與對政策負責。 關於區內的里長，其規定與鄉鎮市並無二致，同樣規定於地方制度法第 59 條。從地方制度法對於鄉鎮市與區之定位並不相同，所以里長的功能角色是否會 因為在鄉鎮市或在區內而有所不同?而原本在鄉鎮市轄區之里長在改制成區後， 里長功能角色是否也隨之改變，此即本研究所欲探討者。 在直轄市行政區內，除了區長與里長外，是否還有其他角色?是有的。在高 雄縣市合併之初的前四年，是有其他角色存在的。地方制度法第 58 條之 1 中規

定的了區政諮詢委員這樣的角色 第 58 條之 1 鄉（鎮、市）改制為區者，改制日前一日仍在職之鄉（鎮、市）民代表， 除依法停止職權者外，由直轄市長聘任為區政諮詢委員；其任期自改制日 起， 為期四年，期滿不再聘任。 區政諮詢委員職權如下： 一、關於區政業務之諮詢事項。 二、關於區政之興革建議事項。 三、關於區行政區劃之諮詢事項。 四、其他依法令賦予之事項。 區長應定期邀集區政諮詢委員召開會議。 區政諮詢委員為無給職，開會時得支出席費及交通費。 區政諮詢委員有下列情事之一者，應予解聘： 一、依刑事訴訟程序被羈押或通緝。 二、有第七十九條第一項各款所列情事。 自第 58 條之 1 中，可以看出區政諮詢委員的職權在於區政業務之諮詢事項、 區政之興革建議事項、區行政區劃之諮詢事項，主要是諮詢與建議，並未有其他 實質職權，所以可以是為一諮詢與顧問般的角色。而其產生方式是由直轄市長聘 任，非由選舉所產生，任期也只有四年，亦即在縣市合併或改制為直轄市後，只 有前四年會有區政諮詢委員這樣的角色，第五年開始，就不會再有這樣的角色了。 另外，擔任區政諮詢委員的資格是鄉鎮市改制為區者，宰制日前一日人在職 之鄉鎮市民代表，其產生之身分已有所限制，並非隨意人員可擔任

參、鄉鎮市與區內之組織上差異比較表 鄉鎮市 直轄市之區 地位 地方自治團體公法人 直轄市之派出機關 首長 鄉鎮市長 產生方式-選舉 職權-對外代表該鄉（鎮、市）， 綜理鄉（鎮、市）政。 區長 產生方式-直轄市市長派任 職權-承市長之命綜理區政，並指揮監 督所屬人員。 地方民意代表 鄉鎮市民代表 產生方式-選舉 鄉政市民代表會職權16 x（區政諮詢委員為市政府聘任，並非 由選舉所產生，亦非地方民意代表） 地方公職人員 村里長 產生方式-選舉 職權-受鄉（鎮、市、區）長之 指揮監督，辦理村（里） 公務及交辦事項。 里長 產生方式-選舉 職權-受鄉（鎮、市、區）長之指揮監 督，辦理村（里）公務及交辦事 項。 表 2-1-1 作者自繪 在本節中，縣市長、直轄市長與縣市議員、直轄市市議員並未列入比較與討 16 地方制度法第 37 條 鄉（鎮、市）民代表會之職權如下： 一、議決鄉（鎮、市）規約。 二、議決鄉（鎮、市）預算。 三、議決鄉（鎮、市）臨時稅課。 四、議決鄉（鎮、市）財產之處分。 五、議決鄉（鎮、市）公所組織自治條例及所屬事業機構組織自治條例。 六、議決鄉（鎮、市）公所提案事項。 七、審議鄉（鎮、市）決算報告。 八、議決鄉（鎮、市）民代表提案事項。 九、接受人民請願。 十、其他依法律或上級法規、規章賦予之職權。

論，原因是這四個角色職務屬於地方自治中地方行政機關與地方立法機關之代表 或組成人員。縣市長、直轄市長均屬於單一選區，也就是在這個行政範圍內，只 產生一位，在這樣的基礎下，不論縣市或直轄市，皆有一位縣市長或直轄市長。 而縣市議員與 直轄市議員其產生的方式不論縣市或直轄市大致都相同，其職權也大致相 似。因此這四個角色在本研究中並未將其列入比較。 因此，在本節中我們可以歸納出，自鄉鎮市改制為區後，行政、政治角色會 由三者變為二者： 一、鄉鎮市長角色轉變成區長。 二、鄉鎮市民代表取消。 三、村里長法定功能角色未變。

第二節 里長法制上之功能與角色

17 壹、法律上里長概念之定義模糊 在現行法律中，未直接而明確地定位里長之身分，而是屬於一種模糊的概 念，並散見於各種不同的法律條文中，比如地方制度法、公職人員選舉罷免法； 或是從法律條文的文義中推論里長適不適用的範圍，比如公務員服務法。以下將 就各種法律中關於里長的法律條文進行分析。 一、地方制度法：(以下稱地制法) 地制法規範了地方自治的行政機關、立法機關、地方自治的範圍與規範等 等，由於里長或里辦公處為地方行政機關的派出單位，所以對於號稱地方自治 基礎的「里」、「里長」或「里辦公處」敘述較多。 地制法第 3 條為名詞定義，在討論「里長」前，先將「里」之定位予以釐 清。 就「地方」之劃分規定： 第 3 條 地方劃分為省、直轄市。 省劃分為縣、市 (以下稱縣 (市) ) ；縣劃分為鄉、鎮、縣轄市 (以下 稱鄉 (鎮、市) ) 。 直轄市及市均劃分為區。 鄉以內之編組為村；鎮、縣轄市及區以內之編組為里。村、里 (以下稱 (里) ) 以內之編組為鄰。 地方制度法第 3 條第 1 項指出「地方」分為省與直轄市，並且在第 3 項規定 「村里」為「鄉、鎮、縣轄市及驅之編組」。換句話說，「里」僅僅是編組，而未 有行政能力、未具有法人人格。 地制法第 5 條就「里辦公處」規定： 17 參考林鈺珊(2012)《里長的跨領域研究》碩士論文第二章之分類。

第 5 條 省設省政府、省諮議會。 直轄市設直轄市議會、直轄市政府；縣(市)設縣(市)議會、縣(市)政府； 鄉 (鎮、市)設鄉(鎮、市)民代表會、鄉(鎮、市)公所，分別為直轄市、縣(市)、 鄉(鎮、市)之立法機關及行政機關。 直轄市、市之區設區公所。 村(里)設村(里)辦公處。 地方制度法第 5 條第 2 項條文中可進一步得知，「里」之地位僅為「地方行 政機關」內之編組，並且里辦公處非行政機關，而為第 4 項中所指出之「里辦公 處」。 地制法第 59 條就里長之選舉規定： 第 59 條 村(里)置村(里)長一人，受鄉(鎮、市、區)長之指揮監督，辦理村(里) 公務及交辦事項。由村(里)民依法選舉之，任期四年，連選得連任。 村(里)長選舉，經二次受理候選人登記，無人申請登記時，得由鄉 (鎮、市、區)公所就該村(里)具村(里)長候選人資格之村(里)民遴聘之，其 任期以本屆任期為限。 依第一項選出之村(里)長，應於上屆任期屆滿之日就職。 地制法第 59 條該法的章節中，編列在「地方自治-自治組織-地方行政機關」 中，可以印證，里或里辦公處為地方行政機關之ㄧ部分。 地制法第 59 條第 1 項指出，里長乃由村(里)民依法選舉之，並非如常務文 官由考試及格者擔任。這也是里長功能角色容易被混淆之處。 從該條文中的「村(里)置村(里)長一人，受鄉(鎮、市、區)長之指揮監督」， 由此看來，「里」被視為地方行政的延伸末端，而里長則為里的負責人，「里辦公 處」為「里長」的辦公處所，里長於里辦公處中辦理村里公務及地方行政機關的

交辦事項。 地制法第 84 條之規定: 第 84 條 直轄市長、縣(市)長、鄉(鎮、市)長適用公務員服務法；其行為有違 法、廢弛職務或其他失職情事者，準用政務人員之懲戒規定。 由此規定可知里長並未被納於公務員服務法的適用範圍中，因此，里長並不 適用公務員服務法，也就是說，里長在我國現行法律中並不被歸於「公務員」之 中，亦即里長不是公務員服務法下所認定之公務員。 二、地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例第 2 條：(以下稱支給 條例) 支給條例第 2 條規定「地方民意代表」之範圍：「本條例所稱地方民意代表， 係指直轄市議會議長、副議長、議員；縣(市)議會議長、副議長、議員；鄉(鎮、 市)民代表會主席、副主席、代表。」 據此支給條例第 2 條之規定，如同「里長不適用公務員服務法」一般，並 未未將「里長」納入「地方民意代表」之範圍中，而是另作特別規定。因此， 雖然「里長」與「地方民意代表」同為人民依法18選出者，透過選舉競爭才能 脫穎而出，卻非「地方民意代表」之一員。 所以，根據地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例及地方制 度法之規定，「里長」此一角色，既不適用公務員服務法，也不是支給條例所定 義之地方民意代表，則里長之角色究竟為何? 三、公職人員選舉罷免法第 2 條：(以下稱選罷法) 18 里長及地方民意代表皆依公職人員選舉罷免法選出。

選罷法第 2 條就公職人員適用之範圍規定： 「本法所稱公職人員，指下列人員： 一、中央公職人員：立法院立法委員。 二、地方公職人員：直轄市議會議員、縣（市）議會議員、鄉（鎮、市）民代 表會代表、直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長、村（里）長。」 由選罷法可知，我國現行法律將里長定義為「地方公職人員」。然而里長雖 然是「地方公職人員」卻不與「直轄市議會議員、縣（市）議會議員與鄉（鎮、 市）民代表會代表」同樣歸類於「地方民意代表」19；同樣地，里長也不與「直 轄市長、縣(市)長與鄉(鎮、市)長」歸類於「公務員」20。因此，里長在現行法 律中，僅以「地方公職人員」一詞帶過。但進一步進ㄧ步言之，則選罷法並未將 里長明確定位，所以里長的法律定位依舊模糊不清。一如於公務員與地方民意代 表的光譜，只知道里長位於此一光譜之中，但卻無法將之明確置於光譜中的任何 一端。 ??<- 里長 ->?? 公務員21 Å---Æ地方民意代表22 里長光譜位置示意圖，圖 2-2-1，作者自繪 四、中華民國刑法第 10 條第 2 項（以下稱刑法） 刑法第 10 條第 2 項針對「公務員」之定義進行進一步解釋： 稱公務員者，謂下列人員： 19 地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例第 2 條。 20 地方制度法第 84 條。 21 公務員通常依法令規範的範疇廣、窄，可分為最廣義、廣義、狹義、最狹義等四類。參考 http://blog.sina.com.tw/423/article.php?entryid=583534。 22 地方民意代表乃指地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例第二條所稱：本條例所稱地方 民意代表，係指直轄市議會議長、副議長、議員；縣（市）議會議長、副議長、議員；鄉（鎮、 市）民代表會主席、副主席、代表。

一、依法令服務於國家、地方自治團體所屬機關而具有法定職務權限，以及其 他 依法令從事於公共事務，而具有法定職務權限者。 二、受國家、地方自治團體所屬機關依法委託，從事與委託機關權限有關之公 共事務者。」 依據地方制度法第 2 條第 1 款、第 5 條第 2 項、第 4 項、第 14 條與第 59 條，里長之職務屬於「依法服務於地方自治團體所屬機關」，再依據地方制度法 第 59 條第 1 項，「里長具有法定職務權限」。因此，由刑法之規定可知，里長「是 刑法上之公務員」，再根據最高法院 98 年台上字第 7191 號判決，里長屬於「身 分公務員」，判決書中指出「其對涉及公權力行使之公共事務，及其他法令所賦 與雖與公權力無關，但仍屬其職務範圍內所應為或得為之事務，皆負有特別保護 義務及服從義務，所為自均屬公務員職務上之行為」。因此，里長雖不適用「公 務員服務法」，自不屬於公務員服務法下規範之公務員，然而卻是「刑法上之公 務員」。於此，刑法為現行法律中對於里長角色地位定位較清楚之法律。 貳、里長之職務 里長身分在現行法律下之定位特殊，在本節中，本研究將進一步探究現行法 律中，里長之職務為何。 一、法律上並未規定里長的職務內容 （一）地方制度法第 61 條第 3 項(以下稱地制法) 地制法第 61 條第 3 項就里長之職務薪給方面規定： 「村(里)長，為無給 職，由鄉(鎮、市、區)公所編列村(里)長事務補助費，其補助項目及標準，以 法律定之。」 根據地制法第 61 條第 3 項，可知里長一職為無薪給之職務，這樣的無給職 職務，類似於榮譽職，發給里長的是里長為公共事務支出之補助費，而非薪津。 另因公支出之事務補助費規定於地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補 助條例第 7 條。