政黨的國會領導：台灣政黨輪替前後的比較

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行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

政黨的國會領導：台灣政黨輪替前後的比較

研究成果報告(精簡版)

計畫類別：個別型計畫編號： NSC 94-2414-H-004-028- 執行期間： 94 年 08 月 01 日至 96 年 01 月 31 日執行單位：國立政治大學政治學系計畫主持人：盛杏湲計畫參與人員：博士班研究生-兼任助理：蔡韻竹碩士班研究生-兼任助理：陳蓉怡、黃士豪處理方式：本計畫可公開查詢

中華民國 96 年 05 月 31 日

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壹、前言

我國政黨政治自 1980 年代中期以後產生快速而重大的變遷，在 1980 年代中期以前，國民黨掌控著百分之七十左右甚至更多的選票，與立法院百分之八十以上的議席，因此國民黨領導階層要通過的決策與立法，在立法院可以毫無困難的通過。在此一時期，並無有意義的政黨競爭，因此無論國民黨的施政好壞，總是可以繼續在選舉中贏得勝利，繼續掌控行政與立法機關。1980 年代中期開始，當有力的反對黨出現在政治的舞台上，面臨選舉壓力的國民黨立委開始回應選區的要求，為了在 SNTV 選舉制度下凸顯自己有別於同黨候選人，開始提出不同於政黨領導的法案，同時對於政黨所主導的立法，有時也會持不同的立場。相反的，當時在野的民進黨身為小黨，即使黨內派系林立，卻在立法院表現出相當團結一致的行為（盛杏湲，1997a,2000,2001）。 2000 年五月民進黨的陳水扁先生挾著選舉的勝利入主總統府，透過任命行政院的人事，掌握中央的行政權，而這也是國民黨執政半世紀以來，首次喪失中央行政權，是一般政治學者與觀察家所謂的政黨輪替。甚至於在 2001 年的第五屆立委選舉，國民黨在部份黨籍人士出走的狀況下，議席大幅滑落，僅剩下 68 席（30.2%)，自國民黨出走的新成立政黨親民黨獲得 46 席(20.4%)，而民進黨獲得 87 席(38.7%)，成為立法院的第一大黨。那麼，究竟此一國民黨與民進黨執政與在野的角色互換，對政黨如何在國會中領導立法與決策上產生何種影響？具體的研究問題在於：第一，究竟主要政黨是透過何種方式動員其從政黨員支持黨的政策立場？由於政黨輪替前後各黨所掌控的資源不同，那麼在運作上是否產生改變？第二，各黨的立法委員因為執政與在野的角色互換，以及政治生態的變遷，對於忠於政黨立法主導的態度與方式是否產生轉變？第三，各個立委在遵循黨的立場的歧異性，亦即，何以有些立委比另一些立委更容易接受黨的說服？究竟政黨因素、選區因素以及立委個人的資源多寡對其支持或偏離黨的立場有何影響？且這些因素的影響是否會因為政黨在朝在野而產生變化？

貳、文獻探討

政黨政治一向是政治學者與政治觀察家高度關注的課題，而在責任政治的架構中，政黨在議會中應該扮演的主導角色也為相當多政治學者所主張。但是，問題是政黨是否真能使來自各個不同選區的國會議員願意遵循政黨的領導，此有賴於政黨是否能提供足夠的誘因而定，這些誘因可以是實質的或非實質的。實質的誘因，諸如對遵從政黨領導的國會議員予以獎賞，如再次提名、助其競選連任、提拔為內閣閣員、施以恩惠、助其帶好處到選區、助其參與好的委員會、助其通過所重視的法案；反之，對不遵從政黨領導的國會議員予以懲罰(Mayhew,1974；Crowe,1986；Arnold,1990； Sinclair, 1995, 1999）。至於非實質的誘因，諸如內化政黨理想成為國會議員的價值

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觀、使國會議員體認到政黨團結的重要性、體認到之所以當選是為了實踐政黨的理念、感受到忠於政黨領袖乃理所當然 (Crowe, 1986)，或者使國會議員體認到自己與同黨國會議員同受競選成敗的共同命運(Cox and McCubbins, 1993)。

各國政黨在其議會當中是否能領導立法顯出相當的歧異，此與其政府體制、選舉制度、政黨制度、以及政黨領袖的作為有相當大的關連性。一般都認為內閣制國家國會議員有較高的動機去遵循政黨的主導，因為如果不然，顯示政黨無法以集體的力量推動政策，則選民自然對政黨的施政能力大打則扣，同時也會對國會議員的選舉產生不利的影響。然而，即便是如此，內閣制國家的政黨之所以能領導議員立法，也是因為制度設計與人為運作使政黨能夠領導。舉英國為例，英國政黨之所以得以有效地排除掉國會議員朝向各自選區靠攏的動機，是因為英國在十九世紀末逐漸發展出以政黨領袖為中心的競選方式，選民按照政黨領袖與國家整體政策作為投票依據，而非以個別的國會議員或地區利益為投票對象，國會議員既沒有自己的競選組織來吸引選民，也對政黨選舉經費的使用毫無置喙的餘地，也因此國會議員的個別提案逐漸減少，如此一來他們少有機會以特殊利益來圖利選區，相對的政府提案逐漸增加，直至後來大多數提案都是政府提案，因此國會議員既無法在議會中表現自我來向選民邀功，政黨領袖就相當可以控制其國會議員，議事自然良好而有秩序，這被 Cox(1987)認為是英國議會之所以有效率的秘訣。而一旦這樣的非正式行為模式形成，自然對英國國會議員與選民產生影響，國會議員認為支持黨的領導理所當然，而選民也會對不遵守政黨領導的國會議員加以懲罰。其結果造成英國國會議員的政黨凝聚力極高，如果將政黨投票當成一黨的 90%對另一黨的 90%，則英國的政黨投票自 1945 年以來是百分之 90%以上，也就是說，在投票時，有 90%以上的情況是一黨的 90%以上的議員與站在另一邊的另一黨的 90%以上的議員互相對抗（Olson, 1994）。相對於英國國會的有效率與視遵守政黨領導為國會議員的行為規範，某些內閣制的國會卻並不必然如此，譬如日本的國會議員在過去 SNTV 制下必須仰賴個人選票以求當選，1 因此政黨必須有策略地使議員有支持政黨的動機，這些策略包括：第一，競選經費十分高昂，以致於國會議員候選人必須相當仰賴派閥領袖（亦即政黨領袖）政治獻金的挹注，第二，政黨領袖得以安排國會議員參與黨內的重要決策機構政務調查會的委員會，如此使得國會議員得以在決策的過程中發揮影響力去帶好處給其選區（Ramseyer and Rosenbluth, 1993: 16-37）。當然如此的代價是造成國家財政的浪費，根據統計，日本的預算當中，有 30%是提供各自選區的特殊利益分配（如公共服務工作、特別補助等）（Shugart and Carey, 1992: 168-169）。由上述例子得知，英國與日本雖然都是內閣制，國會議員也相當服從政黨的領導，但是，國會議員之所以服從政黨領導並非是毫無原因理所當然的，而是因為在制度運作上政黨（政黨領袖）提供了足夠的誘因。 1 日本在 1994 年之前採用 SNTV 選舉制度，在 1994 年修改其選舉制度，改為並立式的單一選區與比例代表的混合制。

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在總統制之下行政機關與立法機關是分權制衡的關係，既無倒閣之虞，國會議員也並沒有行政與立法命運共同體的觀念，所以並沒有足夠的動機去支持政黨在國會的領導。如果選舉制度與政黨在選舉中的運作又沒有提供國會議員向政黨靠攏的動機，則國會議員會相當向選區靠攏，將時間、資源放在選區，且提供特殊利益到選區，以換取選區的支持（Mayhew, 1974；Shugart and Carey, 1992），這恰巧是美國在 1960、 1970 年代的寫照。由於美國國會議員需要靠自己的力量募集政治獻金、贏得初選與當選，所以相當仰賴選區，也因此十分顧慮到選區的需求，不僅作各樣的選區服務，且帶各樣的好處到選區，而在國會立法上較多只是採取立場，但並不多所作為，政黨的領導能力相當微弱（Mayhew, 1974），此導致相當多國會研究學者對於美國政黨喪失集體領導能力的關注與憂慮（Fiorina, 1980；Sundquist, 1988；Jacobson, 1992），也因為政黨領導微弱所衍生的負面影響，因此在 1970 年代中期開始，美國從事國會改革，以加強政黨的領導能力為主要的強調重點。儘管美國政黨領導立法的能力相較於大多數民主國家仍然較弱，然而，因為不同的時間點、民意氣候、總統與國會議長的領導能力與風格而展現不同的情況。一般學者大都同意在 1970 年代中期美國國會改革之前，國會政黨的領導能力十分微弱，而且政黨領導能力雖然因不同的時間點有些參差，但整體的趨勢是向下滑落（Clubb and Traugott, 1977；Collie, 1988），然而在美國國會改革之後，政黨在國會領導上有往上提昇的趨勢（Rohde, 1991；Cox and McCubbins, 1993；Sinclair, 1995, 1999）。

Cox and McCubbins 有系統的檢視美國自 1933 年至 1980 年代末期的國會領導趨勢，他們認為一般以為美國國會政黨無法領導立法的認識並不真確。Cox and McCubbins 認為政黨的立法與國會表現對同黨國會議員是一個公共財(public goods)，只要有人提供，每一個同黨的國會議員都可以享受，因此國會議員有動機去當搭便車的人(free-rider)，等待他人負擔成本提供公共財，自己則將資源與時間用在別處，譬如作選民的個案服務以營造個人的選舉優勢。然而，如果大家都如此作的時候，會面臨一個集體行動的困境，此即政黨在國會立法沒有表現，不僅政策理想無法實現，也無法達成選民的付託，如此將不利於同黨國會議員的競選連任，當此之時，政黨是能夠去解決此一集體行動困境的機制，此即國會議員在擔負選舉成敗的共同命運下，寧可將權力委託給一個中央權威，也就是政黨領袖，使政黨領袖有足夠的權力與能力來促進他們政黨的集體利益，因此政黨扮演的是立法上巨靈—亦即中央權威的角色(Cox and McCubbins: 85-135)。

Cox and McCubbins 在 2005 年的著作《設定議程》，進一步闡釋其認為政黨之所以能夠主導國會立法，其原因是因為政黨（指國會多數黨）掌握了議程設定的職位（包括國會議長、委員會主席與小組委員會主席、程序委員會的職位），而持有這些職位的人就像是律師事務所的資深合夥人(senior partners)，具有共享的利益，他們會為了自己政黨的聲譽而努力，因為如此將有助於其立法產出，也有利於其繼續掌控國會多數黨的地位，當然也有助於其連任，也因此這些政黨的領導群會運用種種的議程設定

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的優勢，來有利於其政黨的立法與政策產出，而政黨的一般國會議員在爭取連任、制訂好的政策、尋求政治職位的更上層樓、以及自己政黨是國會多數黨的考量下，有動機去遵循政黨的領導。除此之外，有些學者以當事-代理（principal-agent）理論來說明國會議員是否遵循政黨的領導，視政黨是否提供足夠的誘因，以及政黨領導者的能力與風格而定（Sinclair, 1999）。為了解決集體行動的困境，國會議員（當事）交付立法的權力與資源給他們的政黨領導（代理），而政黨領導負責規畫、推動與主導法案的過關，以滿足國會議員制訂政策、當選連任與追求權力的需求與目標。如果國會議員覺得他們的政黨領導是忠誠而有效的，而且能增進他們的利益，那麼，此一委任將是非常大的，政黨領導將被容許有許多自由發揮的空間，國會議員也會服從政黨的領導，採取一致的立場，然而，一旦國會議員覺得他們的代理不夠忠誠，或者無法帶給他們利益，則將會收回他們的委任（Sinclair, 1995, 1999）。類似這種政黨領袖是否能夠領導決策與立法視不同的情況與條件而定的說法，也有學者提出所謂「條件式政黨政府」(conditional party government)的主張，認為國會政黨的領導權是否集中，視黨內凝聚力與黨際間的兩極化程度而定，當不同政黨國會議員的議題立場兩極化的情況愈明顯，（當然也與他們各自選民在議題上的立場兩極化有關），則政黨領袖愈不會做出對一般政黨成員的利益有害的政策，且敵對政黨的勝利對自己政黨（以及自己）的傷害愈大，此時國會議員就有動機授予政黨領導較多的權力，且較會去支持政黨的立法議程，以追求整體的選舉利益（Cooper and

Brady,1981；Rohde, 1991；Aldrich and Rohde, 2001）。

除了制度上的設計與國會議員的動機之外，政黨領袖是否能夠領導立法，與其說服溝通協調的能力有關，基本上政黨領袖並不會去提出他們明知道會遭到他們的追隨者反對的意見。譬如美國總統必須獲得國會議員（尤其是重要的國會議員，如委員會主席）的支持來獲得法案的通過，因此總統的立法權力視其是否能夠去說服、協調與溝通國會議員而定（Neustadt, 1990），而總統是否能去說服國會，也常視其是否擁有民意基礎而定，具有高度聲望滿意度的總統往往可以挾著民眾的支持去說服國會議員（Edwards, 1976）。除此之外，國會議長也扮演重要的領導立法的角色，而議長的風格與能力也相當影響政黨是否能夠領導立法（Cooper and Brady,1981；Sinclair, 1995,1999；Smith and Gamm,2001）。除此之外，黨鞭也扮演溝通協調的重要角色，英國黨鞭溝通後排與前排議員的意見，使得後排議員的意見也可能被尊重，且發揮決策的影響力，因此後排議員願意服從政黨的領導，同時，黨鞭也扮演勸導說服並實際議場動員議員去支持政黨政策立場的角色（雷飛龍，1992：24-32）。國內過去對政黨領導的研究相當多，尤其是在 1980 年代中期以後，當國民黨在立法院的掌控力量開始衰退，國民黨立委要求在決策過程中扮演較重要的角色時，有關黨政運作的研究更是如雨後春筍。這一類研究多半檢視國民黨在決策過程中所扮演的

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角色，以及行政部門與立法部門在決策過程中的互動。2 從這些為數眾多的研究當中，我們得知國民黨的領導立法在 1980 年代中期前後差異甚大，在 1980 年代中期以前，國民黨以「以黨領政」的決策架構主導立法，在能夠提供立委足夠的特殊利益與決定立委當選連任的情況下（Wu, 1987；朱雲漢，1992；陳明通，1995），多數立委相當遵從國民黨的領導立法，大部份的重要決策是由國民黨的中常會決定，而在確定了大政方針之後，委由行政院擬定草案，然後送交立法院通過，此時國民黨所提的大部份法案都能在變動極小的情況下迅速地通過，因此在當時立法院被謔稱為「行政院的立法局」，此一名稱說明了立法院僅扮演了合法化行政院（或國民黨）決策的橡皮圖章的角色。但是在 1980 年代中期之後，由於反對政黨的崛起，國民黨在選舉中的優勢逐漸衰退，主導立法的地位也因此受到挑戰，尤其在有政黨競爭之後 SNTV 選制所突顯出的黨內競爭，促使立委必須尋求各自表現以建立個人選票，對舊有的政黨領導立法體制產生反彈，因此國民黨內部決策體系也開始產生變革，使原本僅是橡皮圖章的國民黨立委逐漸扮演較重要的立法角色，不再毫無異議地通過政黨的提案，相反地，某些國民黨立委變得非常積極地介入法案審議過程，並且挑戰國民黨中央的主導立法。從而，探討政黨運作與黨鞭制度的研究也逐漸增多，企圖說明政黨如何讓黨員聽命於它以達成其政策目標，所遭遇的困難在哪裡，解決的方式如何等（雷飛龍，1991；鄒篤麒， 1993）。 Sheng(1996)以第二屆立委為分析對象，探討立委選區的選舉競爭與立委在立法參與的關連性，結果發現在我國的 SNTV 選舉制度下，立委與其政黨有潛在的目標上的衝突，此即立委要多得選票以求順利當選，而政黨為求較多候選人當選，會求平均分配候選人的選票。當政黨足以掌控選舉時，自然得以控制其立委候選人的選舉，有效的去約制其尋求表現自我以尋求個人選票的動機。然而一旦有力的反對黨出現，政黨競爭開始激烈化之後，候選人之間的選舉競爭就出現了，此時，立委會更積極的尋求參與立法過程以凸顯自己，同時，有時立委也會表現出不同於同黨立委的行為，以爭取選民的認識與選票，其結果，最大政黨（當時的國民黨）的候選人感受到最大的黨內競爭，因此最不團結，立委傾向於偏離政黨的立場。相反的，當黨際競爭愈強時，立委愈需要靠政黨的協助，因此較傾向於去支持他的政黨立場（Sheng ,1996）。基於此， Sheng 推論在 1980 年代中期之前與之後，立委們的問政表現由消極被動轉而為積極主動，是由於立委們所面臨較強的選舉競爭所致，而國民黨立委之所以最不團結，是因為黨內競爭最激烈所致。同時，黃麗香(1999)也以第二屆立委為研究焦點，探討選擇性誘因（不分區立委身份、黨團幹部身份、委員會幹部身份）對於立委在投票表決時支持政黨立場的影響，研究發現顯示：不分區立委、政黨幹部會較支持政黨的立場；且立委不同的黨籍會顯現不同的團結度，民進黨立委比國民黨立委團結。 2 _{這些研究如沈建中(1987)、陳茂誠(1989)、許福明(1990)、鄒篤麒(1993)、曾濟群（1995)。}

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當立委面臨政黨與選區這兩個最重要政治勢力的意見相衝突時，立委會選擇依附政黨，還是依附選區？Ho(1986)以 1970 至 1984 年的立法院為分析焦點發現，忠於政黨比積極問政對於立委的選舉幫助更為有效，由於這一個研究的時間點是國民黨一黨獨大時期，立委遵從政黨的政策立場自是理所當然。然而，當有強而有力的反對黨出現之後，情況有所不同。盛杏湲(2000)根據第三屆立委的研究發現指出，當立委的選區與政黨的立場發生衝突時，有相當高比例的立委偏向選區。當更進一步對政黨與選區都有明確立場的法案作深入分析時，發現當政黨與選區面臨衝突時，大多數立委偏向選區，尤其是在那些選區有清楚、明確且利益同質性相當高的法案（如老農津貼）。同時，即使是在那些政黨有明顯立場的法案（譬如兩岸關係類法案），立委的歧出於政黨的行為可以很輕易的從選區的因素得到解答；此外，有時立委得以順利地要求其政黨領袖對特定法案加以讓步，選區的考量是主要理由(Sheng, 2003)。第四屆後半期國民黨雖然仍舊是立法院的最大政黨，但失去了行政權，而民進黨掌握行政權，卻僅囊括三成多的立法院議席，究竟分立政府對於政黨與立委之間的互動產生何種影響？晚近黃秀端發現在民進黨執政之後，面臨了少數政府困境的民進黨，除了行政院的提案表決通過比例較少之外，在預算上雖然遭刪減的幅度並未增加，但是立法院做出的主決議卻增加，以致於造成行政機關在執行預算上的困難（2003a: 17-28）。同時，由於分立政府下泛藍與泛綠陣營的對峙逐漸分明，泛藍與泛綠各自成立投票結盟，但是極少跨陣營的投票結盟，且各政黨的凝聚力較過去較強。黃秀端指出，在一致政府時期，由於國民黨掌握著立法院的多數，且可以藉由投票結盟而與其它黨派聯盟，因此執政黨在投票表決時，獲勝的機會高達 98.3%。但是在分立政府時代（無論是在第四屆立法院的後半期或第五屆前半期），由於民進黨在立法院僅掌握三成多的議席，且政黨對峙的升高，因此執政黨在投票表決時，獲勝的機會大約僅及三分之一(33.3%) (2004：16）。同時，Hawang and Chen(2006)檢視自第三屆至第五屆立法院的記名表決，發現在多數政府時期，若執政黨與在野黨的席次愈接近，愈容易產生朝野對峙的互動型態；而在少數政府時期，若執政黨（或聯盟）佔國會席次的比例愈接近過半數，則朝野對抗的程度就愈高。綜合上述，我們雖對各自政黨的國會領導有一些認識，然而，我們即使知道了政黨輪替之後，藍綠政黨對立、各自陣營凝聚力強且敵對陣營對峙強烈的結果，卻並不知道究竟政黨是如何從事運作以使其立委願意服從其領導？同時，從前面的文獻檢閱，似乎可以看到在分立政府之下，各個政黨對其黨員的黨紀要求較為嚴格，黨內（陣營內）的凝聚力較高，而跨陣營的對峙嚴重，因此我們也許會推論政黨對其成員的領導能力提升甚多。然而，如果我們觀察同一時期立委所提出的法案與立法院所產出的法案數量，會發現在分立政府時期立委的提案數與法案的通過數比一致政府還多得多，因此我們是否有可能會誇大了在分立政府時政黨對立委的領導立法，以及黨際間的嚴重對立？立委是否可能在政黨惡性競爭之下尋求另一個表現的空間，此即向選區靠攏、提供特殊利益到選區，而向政黨遠離的可能性？此有必要作更深入有系統的探索。

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參、研究方法

本研究的觀察時間點放在政黨輪替前後的 1996 年至 2006 年，含括立法院第三到第五屆三個屆期。以 2000 年五月作為分歧點，前後大約一半的時間，前半段是國民黨掌握行政權與立法權的一致政府，後半段是民進黨掌握行政權但未掌握立法權的分立政府。本研究採用質化與量化的分析方法，首先以文獻蒐集、深入訪談等方法蒐集質化資料，並從質化資料的整理、分析當中釐清重要概念，進而建構理論，並進一步經由量化資料的觀察，建構適當的測量指標，然後檢證理論。一、立委的深入訪談：主要是蒐集立法院的正式與非正式的規範，並對立法委員（包括立院黨團幹部與一般立法委員）作深入訪談，以作為進一步釐清重要概念與建構理論的基礎。本計畫以擔任第五屆且第六屆連任的立委為隨機抽樣的範圍，（如此得以選取對立法運作較為嫻熟的立委為訪談對象），總共訪問了 21 名立委，包括國民黨 10 名（其中 4 名為黨團幹部），民進黨 6 名（其中 2 名為黨團幹部），親民黨 5 名（其中 3 名為黨團幹部），訪問時間點在 2006 年三、四月間。對各黨立院黨團幹部，主要藉以明瞭各個政黨是在哪些方面以及用哪些方式來使黨籍立委服從黨的領導立法？在政黨輪替前後方式是否有所不同？效果是否不同？至於對一般立法委員的訪問則側重在對於黨團領導立法的感受，何以遵循（或不遵循）黨團領導的原因與狀況？同時探討當立委自己有立法的動機時，如何運作使之成為政黨法案，或如何運作使之通過成為法律？在政黨輪替前後是否有所不同？並且瞭解政黨在主導立法時的方式是否有所差異？立委對此的觀感如何？以及對其立法行為產生何種影響？二、立法提案的資料蒐集與分析：藉以探討政黨在立法議程設定的影響力究竟如何？政黨是否會去扮演議程設定的角色？又是在哪些議題上扮演議程設定的角色？三、立法院記名表決的資料蒐集與分析：藉以探討各黨的凝聚力究竟如何？政黨輪替前後是否有所不同？又是在哪些投票上政黨的凝聚力較強？哪些較弱？各個立委在政黨凝聚力的差異如何？受到哪些因素的影響？

肆、研究結果

首先值得說明的是，歷經第二與第三屆立法院的立委極度凸顯自我而產生的嚴重問題，立法院的制度設計在第四屆以後較有利於政黨的國會領導。這些制度規定包括：黨團被賦予正式的提案權，黨團協商制度化，委員會依政黨比例組成，各黨委員會成員的名單由政黨提供。以下對本研究結果，簡單摘要如下：一、政黨的國會領導策略

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各黨的國會領導策略並不完全相同，就國民黨而言，在國民黨一黨獨大的 1980 年代以前，透過利益的交換與籠絡、勸導說服是相當重要的策略，在 1980 年代中期以後，特殊利益交換的效力與重要性逐漸減低，但選舉的操控、對黨的理念與目標的內化、組織性誘因的籠絡以及溝通協調的重要性逐漸增高。在政黨輪替後，國民黨對於總統選舉的失敗，行政權的失去，部份立委的出走，有痛定思痛的重新出發，因此更加強化政黨目標與理念的內化，以其獲得立委對政黨目標與理念的認同，並且強化立院的決策功能以使立委有更多的向心力。民進黨無論執政時期或在野時期，政黨的凝聚力都相當高，主要原因有四，第一，民進黨的標籤對於立委的問政生涯具有關鍵性的影響，如果民進黨立委不團結，甚或背離黨的領導，將失去民進黨選民的支持；第二，民進黨的立委議席較為有限，因此它需要一個相當高比例的黨籍立委的一致作為才可以達到目的，所以沒有立委可以當「免費搭乘者」（free-rider）；同時，他們深刻了解到如果不團結，則無法在藍營居多數的立法院佔有一席之地，最終可能無法達到政策目標，也可能招到選民的反感，影響連任與尋求政治生命更上層樓的可能性；第三，民進黨的政策係根據黨團會議決議，且決議內容已經容納了各方（包括自己）的意見，因此不難去服從；第四，嚴格的出勤考核與罰款制度，使黨籍立委出席與支持黨的立場。除此之外，民進黨的政黨領導還有幾個值得後續密切觀察的趨勢：第一，民進黨的派系共治的傳統對於黨內資源分配與動員黨籍立委集體行動一向扮演一定的效果，但是此一派系共治的精神因為陳水扁掌握著行政大權而有些許的變化，後續究竟派系政治如何演變，值得後續觀察。第二，民進黨的整體政治聲望，自政黨輪替之後，尤其是 2004 年總統選舉之後的選舉爭議，以及後續發生的黨內領導階層的捲入貪污的風暴，加以若干政策導致的民眾不滿，民進黨的聲望下挫，那麼，究竟民進黨立委是否繼續遵循黨的領導，高懸黨的標籤，還是要自求多福，往選區靠攏？此牽動著民進黨日後立法領導的效果。二、各黨立委在記名表決上自政黨輪替之後展現更加的團結（除泡沫化的新黨例外）由表 1 所統計的各黨立委在記名表決上所顯示的一致程度，與表 2 所顯示的各黨在記名表決的平均團結度數據可以看出，民進黨的立委一向相當團結，尤其是在政黨輪替之後，更展現出少數黨執政所展現的強烈企圖心，因為他們知道在少數執政，尤其是在藍綠嚴重對峙的忿圍下，若不團結則無法有所表現，如此一來，不止政黨的聲望受到虧損，立委個人的尋求連任也會受到影響。相對上而言，國民黨立委較其他黨立委不團結，但是比較說來，愈到晚近，尤其是在第五屆以後國民黨的立委採取一致投票的比例明顯提升，主要的理由是在政黨協商制度的過濾下，表決大都屬政黨嚴重對峙而無法達成協商的議題，因此立委本就很難在政黨主流以外的立場尋求表現的空間，同時在藍綠對峙之下，政黨積極動員黨籍立委支持黨的立場。新黨在第三屆選舉時一舉拿下 21 個議席，展現相當的團結士氣，但自第四屆選舉

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時，議席從原本的 21 席大幅滑落到 11 席，士氣受到影響，立委團結度開始下滑。成立於 2000 年總統選舉之後的親民黨，在甫成立時由於其成員的背景有些來自於本來就黨紀不是很好的國民黨，以及部份的無黨籍人士，因此在第四屆表決時，政黨凝聚力並不特別強，但在第五屆選舉時，親民黨以甫成立不久的第一次選舉，即拿下 46 個議席(20.4%)，黨主席宋楚瑜的個人領導風格，促使親民黨展現以政黨為重的取向，政黨的團結度相當高，與民進黨不相上下。此外，在第五屆選舉時首次投入選戰的台聯，組成的人馬包括部份自國民黨出走的本土派政治人物，加上部份支持台灣獨立的人士，其政黨團結度普通，與同時期的國民黨差不多。三、政黨對立委提案給予相當的自主空間在研究者對立委的訪談過程中，各個政黨的立委與黨團幹部都表示立委提案是理所當然，並不刻意去阻擋，一則立委在 SNTV 制下必須要尋求表現；二則政黨可以藉由立委提案來增加政黨的整體表現；三則政黨可以藉由立委提案試探民意趨向，以作為政黨提案的參考；四則政黨若覺得立委的提案真的不適當，大可以提出對案，或在法案審查的過程中修改提案，或甚至利用協商的方式使法案修正或不通過。立委個人提案雖然有必須滿足連署人的門檻的限制，3 但是大多數立委的共識是：不論自己是否真的贊成立委的提案，都願意背書使提案達到門檻，以便提案有被送進立法院討論的機會。因此可以說立委提案的門檻極低，只要立委想要去提案，都很容易達到目的，而立委之間也互不阻擋提案，好讓各自立委有表現的空間。研究資料顯示立委提案有下列特色：4 第一，立委的個人提案規模通常極小，以僅修正一個條文的提案佔最大多數，且大多是針對行政院或黨團的版本加以修改，顯示在立法的議程設定以及立法的實質內容的決定上，其實個人的能力仍屬有限。第二，立委的個人提案大多不具政黨色彩，即便在藍綠對峙嚴重的第五屆立法院，跨黨與跨陣營的立委提案仍然高達三分之二左右（見表 3）；第三，立委提案以提供特殊利益給特定少數人群佔最大多數，由於立委有選舉的壓力，傾向於去滿足各自選區或特殊支持群的利益；第四，對於立委尋求個人表現的提案，政黨大多在勝選的考量下，只要不與政黨的立場抵觸，通常並不阻擋，甚至樂觀其成，容許立委自由的表現空間，因為政黨深切明瞭這對於在 SNTV 制度下的立委而言，凸顯自我以獲得個人選票是極其重要的。四、立委的政黨是執政或在野影響立委立法表現的空間與對行政機關的態度挾著行政資源與資訊的優勢，無論政黨輪替前後，行政院一向在重大法案上扮演主導角色，因此，執政與在野的角色互換，黨內決策中心勢必作些調整，這也影響立委的立法表現空間。在國民黨一黨掌控立法院的時期，重要法案大多由行政院提出， 3 立委法律提案連署的門檻，在第三屆是 15 人，第四與第五屆是 30 人。 4 _{這部份研究成果發表於盛杏湲(2005)以及 Sheng(2006)。}

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然後透過黨政運作，使立法院通過行政院的決策，在國民黨失去行政權的舞台後，雖然立法院在黨內的決策影響力提高，但是礙於政策規劃資源與能力的限制，除了在政黨的爭議議題上，在大多數的議題上並未扮演非常積極的議程設定者的角色，因此許多國民黨立委抱怨政黨未提供整體規劃的政策以供依循與集體推動。國民黨比較明顯的政黨領導表現在消極的否決行政院的提案，由於在政黨輪替之後藍營在程序委員會的優勢，因此對於政黨之間嚴重爭議的重要提案會扮演否決者(veto player)的角色，亦即對行政院的提案在程序委員會即予封殺(黃秀端，2003b；Hawang and Chen, 2006)。民進黨在野的時候，立院黨團在立法上扮演舉足輕重的角色，但是在民進黨掌握行政權後，通常立院黨團高度配合行政部門的政策主導，多位受訪民進黨立委表示，這是因為三個主要原因：第一，黨團研擬政策的能力與資源較行政機關差；第二，執政黨委員的立場勢必為行政院護航；第三，迫於政策時效與時間壓力。同時，相當多民進黨立委都表達在民進黨執政後，個別立委在立法院無法表現的焦慮與苦悶。也因此，許多民進黨立委將資源時間擺放在選區的情況愈發普遍（盛杏湲，2005）。從各黨立委擺放在選區的時間佔他執行立委工作時間的比例（見表 4），我們可以發現民進黨立委的變化趨勢在政黨輪替前後的變化的最為顯著。以民進黨在第三屆時花在選區的時間佔 35.5%，到第五屆時增加到 46.4%，這 10.9%的差異，我們若以一個星期的工作時數 60 小時計算，平均每週大約多花 6.5 個小時在選區。

伍、結論：條件式的政黨領導

前面我們提到 Aldrich and Rohde 條件式政黨政府的主張，指出國會政黨的領導權是否集中，視黨內凝聚力與黨際間的兩極化程度而定，當不同政黨的國會議員議題立場兩極化的情況愈明顯，則政黨領袖愈不會做出對一般政黨成員的利益有害的政策，且敵對政黨的勝利對自己政黨（以及自己）的傷害愈大，此時國會議員就有動機授予政黨領導較多的權力，且較會去支持政黨的立法議程，以追求整體的選舉利益。觀察我國立法院自第三屆到第五屆的政黨領導狀況，研究者認為頗為符合此一條件式政黨領導的模型。在政黨輪替之後，藍綠陣營在選舉中的嚴重衝突衍生成在立法院的嚴重對峙，使藍綠陣營的立委不易在敵對陣營的立場上尋求機會。同時，對各黨立委而言，政黨的集體表現攸關著自身的連任與政治生命的持續與晉升，因此，相較於過去，立委有較高的動機去遵循政黨的領導。同時，政黨的領導也視是政黨爭議議題或非政黨爭議議題而定，政黨競爭議題，諸如統獨、兩岸關係、以及與政黨傳統堅固的支持群利益相關的議題；至於與政黨競爭較無關的選區議題，諸如提供特殊利益給某特定選民群的議題。政黨對這兩種議題的態度並不相同，對前者，積極強力動員黨籍立委支持黨的立場，而對後者則是相當的自由開放，此一方面有利於籠絡立委，使立委有機會表現自己，若法案通過則立委得以向選民邀功，若法案沒通過至少回應了選區的需求，對選民有所交代，此有利於立委的連任，當然也有利於政黨整體選舉的勝算。政黨輪替之後的立法院，由於藍綠

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陣營在政黨競爭議題的嚴重對峙，因此提供政黨在這類議題上的領導空間；至於在非政黨競爭的議題，由於國民黨與民進黨全民政黨(catch-all party)的特質，兩大黨在這類議題上兩極化的情況較不凸顯，且政黨內部的異質性也較大，因此政黨在這方面的主導也較少，在這類議題上，政黨給予立委相當大的表現空間，動用黨紀表決的情況也較少。綜合言之，第四屆的立法院加強政黨領導的制度設計，以及第四屆第三會期發生的政黨輪替，藍綠陣營在立法院的嚴重對峙，使各自陣營的立委不易在敵對陣營的立場上尋求機會，同時對各黨立委而言，政黨的集體表現攸關著自身的連任與政治生命的持續與晉升，因此，相較於政黨輪替前，立委有較高的動機去遵循政黨的領導。

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表 1:各黨立委在記名表決持相同立場的比例第三屆第四屆一致政府第四屆分立政府第五屆國民黨 50%以上同立場 98.3 99.1 89.4 97.8 60%以上同立場 76.5 52.2 55.3 95.7 70%以上同立場 56.0 37.1 29.8 90.2 80%以上同立場 38.1 14.3 17.0 58.7 90%以上同立場 8.9 0.4 5.3 14.4 民進黨 50%以上同立場 99.1 96.9 100.0 99.2 60%以上同立場 97.2 88.4 97.9 95.7 70%以上同立場 91.7 79.5 93.6 90.2 80%以上同立場 75.1 61.6 92.6 90.5 90%以上同立場 36.4 46.9 70.2 73.9 新黨 50%以上同立場 95.7 94.6 97.9 60%以上同立場 89.9 71.0 80.9 70%以上同立場 80.4 53.6 63.8 80%以上同立場 64.2 41.5 25.3 90%以上同立場 32.7 16.1 5.3 親民黨 50%以上同立場 97.9 99.2 60%以上同立場 85.1 97.3 70%以上同立場 72.3 96.2 80%以上同立場 42.6 94.8 90%以上同立場 14.9 68.5 台灣團結聯盟 50%以上同立場 98.9 60%以上同立場 85.9 70%以上同立場 75.3 80%以上同立場 71.2 90%以上同立場 37.0 資料來源：立法院資訊檢索系統，作者自行整理。註：表中數字表佔該屆所有記名表決的百分比。新黨立委第五屆只當選一名。

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表 2: 各黨立委在記名表決的平均團結度第三屆第四屆一致政府第四屆分立政府第五屆國民黨 .46 .30 .33 .64 民進黨 .71 .68 .81 .84 新黨 .65 .45 .47 親民黨 .54 .83 台灣團結聯盟 .64 資料來源：立法院資訊檢索系統，作者自行整理。註：表中數字為團結度係數的平均數，團結度係數的計算係以一黨的過半數立委站在相同立場的比例減去該黨站其他在其他立場的立委比例。此一數字最大為 1，表政黨的所有立委都站在同一個立場，最小為 0，表政黨的立委有 50%站在一邊，相對於其他的 50%站在不同的立場。表 3：立委個人提案按黨籍歸屬分（第五屆）立委提案的政黨組合提案數百分比 90%以上民進黨立委提案 218 13.3 90%以上國民黨立委提案 27 1.6 90%以上親民黨立委提案 14 0.9 泛綠立委（民進黨、台聯、無黨籍）提案 43 2.6 泛藍立委（國、親、新、無黨籍）提案 226 13.8 跨黨與跨陣營 1111 67.2 Total 1639 100.0 資料來源：本研究整理自立法院資訊檢索系統，第五屆法律提案審議進度追蹤系統。

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表 4:立委在選區的時間分配比例（各黨區域立委）第三屆第四屆第五屆國民黨 41.2 45.1 47.5 民進黨 35.5 40.2 46.4 新黨 21.4 34.3 親民黨 46.2 37.2 台灣團結聯盟 60.5 資料來源：盛杏湲，「立法委員的代表行為」，國科會補助專題研究計畫資料檔，1999 年度。盛杏湲，「立法委員的代表行為」（II），國科會補助專題研究計畫資料檔， 2000 年度。盛杏湲，「代表與代表制度」，國科會補助專題研究計畫資料檔，2002-3 年度。註：表中數字為百分比，表立委在選區與立法院佔其工作時間的比例。例如第一列第一個細格 41.2 的意思是國民黨在第三屆時，平均花在選區的時間佔他所有工作時間的 41.2%。