再生能源憑證與排放權交易之互動關係 - 政大學術集成
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(2) 謝辭 有幸能夠成功完成這篇論文，一路上受到許多人的協助。自己因為大學畢 業先去美國打工度假，休學一學期，但從同年的 11 月即加入法組開始上電子 報，加加總總在法組的時間也將近三年，時光荏苒。在這將近三年的時光，因 為自己是個慢熟的人，而有超過半年的時間跟大家不太熟悉，後來才漸漸地融 入大家，然後又隨著大家的畢業默默地度過了有點寂寞的一年。有幸運有機會 跟法組的大家一起共度一年多有點痛苦的時間，還有有一年冬天跟珮宜過著凌 晨 2 點回宿舍，早上 6 點半起床去運動，9 點接著上課的日子，很痛苦但也很 充實！. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. 在這段時間當中最感謝的就是我的指導老師──施文真教授，當初報考法 組就是希望有機會能夠成為老師的門生，最後也因為老師的寬宏大量而能僥倖. ‧. 成為門生。老師的為人處事以及對待學問的態度都是我人生中的榜樣，期許自. sit. y. Nat. 己畢業之後依然能夠跟老師一樣認真對待知識、學問以及遇見的每一個人。也. al. n. 善。. er. io. 感謝許耀明老師以及高銘志老師撥空參與本論文的口試，讓此篇論文更臻完. Ch. engchi. i n U. v. 在法組的期間，也感謝楊光華老師在學問上的謹嚴以及邏輯的清晰程度令 我望塵莫及，但幸運有機會成為編輯直接感受老師的治學態度。楊培侃老師、 薛景文老師兩位教授在學問上也是學生的楷模，讓我不敢懈怠持續精進自己。 在溫馨的大家庭中，除了四位教授之外，還要感謝柏霆、建歡、伶嘉、意 涵、文祈、Luna 等學長姐們，協助我們融入法組的生活，更感謝柏霆學長在找 工作上的協助。感謝自己當年決定就讀研究所才能遇見俞慶、珮宜、筑羽、郁 淳、芸昕、旺達還有詩晴這 8 位過去、現在以及未來的夥伴。因為遇見你們， 讓我在逼迫自己成長的同時，依然能夠感受到溫暖，而能不斷前進。. 2. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(3) 這篇論文的完成也要感謝一直以來陪伴我的璻涵、詩庭，因為有你們兩個 陪伴讓我在研究所的生活不孤單，讓我在想逃離研究所的時候還有另一個避風 港，也感謝寫論文的最後這半年陪伴我的男朋友，感謝你的認真督促我要加速 論文的撰寫進度！最後更要感謝我的家人一路上的支持，我現在可以驕傲地說 出：我畢業了！. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 3. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(4) 摘要 氣候變遷日趨嚴重，許多國家已開始施行減緩氣候變遷的政策，ETS 則是 當中常見的工具之一；另一方面，因應能源危機，各國亦施行促進再生能源發 展的政策，同時因為再生能源排放量較低的特性而能降低排放。 在 ETS 以及 REC 兩種政策同時施行的情況下，可能會造成重複管制降低 總體溫室氣體排放量的情況，故本文從過往文獻當中整理出兩種政策可能有的 互動關係：無互動、直接互動以及間接互動，其中直接互動當中又可分為交易. 政 治 大 行調整，而台灣在未來亦有可能同時施行 ETS 以及 REC，故本文依據台灣目前 立 互動以及非交易互動。歐美兩地區目前已就 ETS 以及 REC 兩政策互動關係進. ‧ 國. 學. 引進 RPS 並將 REC 排放係數訂為 0 的情況下，參照歐美兩地區的實例，認為 台灣在 REC 自願性市場可參考加州以及 RGGI 的案例；強制性市場則可參考加. ‧. 州內 ETS 與 RPS 的案例。除此之外，筆者亦認為 ETS 以及 REC 兩種政策工具. sit. y. Nat. 在調和時，立法的技術層面應考量管制對象、單位以及登錄處等，力求避免兩. n. al. er. io. 政策工具之間產生衝突而削弱排放減量的目標。. Ch. i n U. 關鍵字：再生能源憑證、排放權交易制度、互動關係。. engchi. 4. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(5) Abstract When ETS and REC are enforced at the same time in a region, it may cause double-regulation and reduce the effect of emission reduction. The interaction between ETS and REC has been the subject of much research in these decades. According to the research, there are three types of interaction, non-interaction, direct interaction and indirect interaction. Besides, there are two subcategories of direct interaction, tradeable interaction and non-tradeable interaction. Now the interaction between these two has been adjusted in Europe and American and Taiwan is going to. 治 政 enforce these two in the coming future. This thesis refers 大to the sample from Europe 立 and American, and find out that the sample of California and RGGI are suitable for ‧ 國. 學. Taiwan to make a reference. Besides, we also suggest legislator to consider regulated-. ‧. party, unit and register when drafting the law in order to reduce the counter-effect between ETS and REC.. sit. y. Nat. al. n. interaction.. er. io. Key words: Renewable energy certificate, REC, emission trading system, ETS,. Ch. engchi. 5. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(6) 目錄 第一章 緒論 ........................................................................................................................... 10 第一節 研究背景與動機 ................................................................................................... 10 第二節 研究目的與研究架構 ........................................................................................... 12 第三節 研究方法與研究限制 ........................................................................................... 13 第二章 氣候變遷以及再生能源發展政策 ........................................................................... 15 第一節 氣候變遷與再生能源政策之簡介 ....................................................................... 15 第一項 氣候變遷政策 ................................................................................................... 16 第二項 再生能源發展政策 ........................................................................................... 19. 政 治 大 第一項 理論基礎 ........................................................................................................... 24 立. 第二節 排放權交易制度 ................................................................................................... 24. ‧ 國. 學. 第二項 計畫類型 ........................................................................................................... 25 第三項 排放權交易單位 ............................................................................................... 27. ‧. 第三節 再生能源憑證制度 ............................................................................................... 29 第一項 銷售方式與交易市場 ....................................................................................... 30. y. Nat. io. sit. 第二項 市場參與者 ....................................................................................................... 30. n. al. er. 第四節 再生能源憑證以及排放權交易制度之互動 ....................................................... 31. i n U. v. 第一項 氣候政策 ........................................................................................................... 31. Ch. engchi. 第二項 再生能源政策與排放權交易制度 ................................................................... 34 第三項 監督、申報以及驗證系統互動 ....................................................................... 36 第五節 綜論 ....................................................................................................................... 40 第三章 美國再生能源憑證以及排放權交易制度之簡介 ................................................... 44 第一節 美國再生能源憑證市場簡介 ............................................................................... 44 第一項 強制性市場 ....................................................................................................... 45 第二項 自願性市場 ....................................................................................................... 45 第三項 追蹤系統 ........................................................................................................... 47 第二節 加州再生能源憑證與排放權交易制度之簡介 ................................................... 49 第一項 排放權交易制度 ............................................................................................... 49. 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(7) 第二項 再生能源憑證 ................................................................................................... 51 第三節 區域性溫室氣體倡議 ........................................................................................... 53 第一項 排放權交易制度 ............................................................................................... 53 第二項 再生能源憑證 ................................................................................................... 54 第四節 排放權交易制度與再生能源憑證的互動 ........................................................... 55 第一項 強制性市場 ....................................................................................................... 56 第二項 自願性市場 ....................................................................................................... 57 第三項 追蹤系統 ........................................................................................................... 60 第四項 小結 ................................................................................................................... 61. 治 政 第一節 歐盟制度 ............................................................................................................... 62 大 立 第一項 排放權交易機制 ............................................................................................... 62. 第四章 歐盟與英國再生能源憑證與排放權交易制度簡介 ............................................... 62. ‧ 國. 學. 第二項 再生能源憑證 ................................................................................................... 64 第二節 英國制度 ............................................................................................................... 69. ‧. 第一項 排放權交易制度 ............................................................................................... 69. Nat. sit. y. 第二項 再生能源憑證 ................................................................................................... 74. er. io. 第三項 登錄處 ............................................................................................................... 76. al. v i n C h ....................................................................... 第五章 實務與理論驗證歸納以及台灣現況 79 engchi U n. 第三節 互動關係 ............................................................................................................... 77. 第一節 實務與理論驗證歸納 ........................................................................................... 79 第一項 無互動 ............................................................................................................... 80 第二項 直接互動 ........................................................................................................... 82 第二節 台灣現況 ............................................................................................................... 85 第一項 溫室氣體管制現況 ........................................................................................... 85 第二項 再生能源憑證發展現況 ................................................................................... 87 第三節 台灣未來可能參考的模式 ................................................................................... 89. 第六章 結論 ........................................................................................................................... 94 參考文獻 ................................................................................................................................. 97. 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(8) 表次 表 1：主要氣候變遷減緩政策工具之分類............................................... 19 表 2：再生能源政策目標之相關政策工具............................................... 22 表 3：REC 與 ETS 互動關係 ..................................................................... 43 表 4：REC 追蹤系統中可能所需記錄的資訊 .......................................... 48 表 5：每年加州總量管制與交易計畫核配額預留比例........................... 60 表 6：實際案例對照理論........................................................................... 79. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 8. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(9) 圖次 圖 1：GO 系統運作流程 ........................................................................... 68 圖 2：英國 ETS 運作 ................................................................................ 72 圖 3：ROCs 的運作流程 ........................................................................... 76. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(10) 第一章 緒論 第一節 研究背景與動機 政府間氣候變化專業委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC）於 1988 年成立，旨在基於科學證據上對氣候變遷以及其對地球整體造 成的影響進行評估，並嘗試提出實際的應對措施1，IPCC 於去年出版的特別報 告中明確表明全球暖化是不容爭議的事實2，使各國逐漸重視氣候變遷的議題， 尋求可以減緩（mitigation）溫室氣體排放或是針對現狀加以調適（adaptation）. 政 治 大. 的方法以及政策。減緩以及調適兩類對抗氣候變遷的方式發展至今，已在各國. 立. 以不同的政策工具來表現，不論哪一種的政策工具，其最終目的皆係為對抗氣. ‧ 國. 學. 候變遷對地球上的生物所造成的生存困境。以氣候變遷之減緩來說，碳定價 （carbon pricing）此一類型的政策工具最為常見，其係透過市場機制將氣候變. ‧. 遷此一外部成本內部化，向溫室氣體的排放源收取費用，提供其經濟誘因來達. y. Nat. sit. 到實際的減排，進而抑制溫室氣體的排放。該類政策工具發展至今，主要有碳. n. al. er. io. 排放交易體系（emission trading system）以及碳稅（carbon tax）。各國針對各自 國家所面臨的情況，來採行不同的政策工具3。. Ch. engchi. i n U. v. 鼓勵使用再生能源亦為對抗氣候變遷的政策工具之一，因再生能源的碳排 放量相對於傳統石化燃料較少，而使其成為減少溫室氣體排放的方法之一4。惟 支持再生能源的相關活動始於 1970 以及 1980 年代，主要是源於當時不斷上升 的油價以及對於能源供應安全的擔憂，而投注在研究以及發展再生能源科技5。 Intergovernmental Panel on Climate Change[IPCC], history, https://www.ipcc.ch/organization/organization_history.shtml.(last visited October 10, 2018). 2 Global Warming of 1.5 °C, IPCC, Oct. 8, 4. 3 Alex Bowen, The case for carbon pricing, THE GRANTHAM RESEARCH INSTITUTE IN CLIMATE CHANGE AND THE ENVIRONMENT & THE CENTRE FOR CLIMATE CHANGE ECONOMICS AND POLICY. 4 Pablo del Rı´o Gonza´ lez , The interaction between emissions trading and renewable electricity support schemes.An overview of the literature’, Mitig Adapt Strat Glob Change (2007) 12:1363–1390 5 Organization for Economic Co-operation and Development[OECD], INTERACTIONS BETWEEN EMISSION TRADING SYSTEMS AND OTHER OVERLAPPING POLICY INSTRUMENTS, 1. 10. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(11) 1990 年代之後，重心則移往再生能源的實際施行，如歐盟在 2001 年的再生能 源指令當中揭示，其預計於 2010 年達到再生能源佔總能源比 12%以及占總電力 22%，並交由各國政府建置為了達成目標所應建立的支持機制。各式再生能源 發展的支持機制應運而生6，如固定躉購費率制度（feed-in tariffs）、再生能源配 比制度（Renewable Portfolio Standard, RPS）以及再生能源憑證（renewable energy certificate, REC）。支持再生能源產業發展，使其提供就業以及投資機會 的同時，因為再生能源排碳係數較低的特性，而被視為是對抗氣候變遷的有效 選項7，亦成為提倡再生能源的原因之一。其中 REC 此一政策工具既能夠促進. 政 治 大 家利用 REC 促進再生能源發展的同時，亦考量其所帶來的環境效益。 立. 再生能源發展，同時所產出的憑證亦可有環境效益的宣稱，故目前已有許多國. ‧ 國. 學. 除此之外，台灣為了促進環境與經濟的永續發展並對抗氣候變遷，早已陸 續推動多項溫室氣體管理政策以及措施，包含：溫室氣體盤查登錄、先期抵換. ‧. 專案、查驗證制度等措施，並陸續建置碳市場相關的制度，希望可在近年完成. Nat. sit. y. 相關的法制配套並開始運作我國的排放權交易制度。對照經濟部標檢局所釋出. n. al. er. io. 的文件，T-REC 將可作為台灣溫室氣體盤查之用電端間接排放量的計算工具，. i n U. v. 亦即用電端得將 T-REC 登載的電量與電力排放係數用於溫室氣體盤查計算8，. Ch. engchi. 目前再生能源的排放係數為 0，並以此計算各企業的碳排放量，使 T-REC 與台 灣的溫室氣體管理制度有所連結。此舉更使的台灣在可預見的未來中，面臨氣 候變遷政策與再生能源發展兩種政策工具在施行上有所重疊，而需要透過法律 制度來進行調和。 另一方面，台灣亦因應世界趨勢，由行政院規劃再生能源於 2025 年將佔總 體發電量 20%，期望能夠以此帶動綠能產業發展，確保電力穩定供應9。 COM/ENV/EPOC/CTPA/CFA(2011)4/FINAL. 6 Id. 7 Id. 8 同註 10，頁 24。 9 國家再生能源憑證中心，任務與願景， 11. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(12) Microsoft、Google、Apple 等國際企業承諾使用 100%再生能源，同時亦要求其 供應商亦應使用再生能源，間接帶動國際綠色供應鏈10，故為因應政策需求以 及國際趨勢，台灣標準檢驗局於 2017 年依商品檢驗法第 14 條規定，推行自願 性之台灣再生能源憑證制度（T-REC），成立國家再生能源憑證中心（National Renewable Energy Certification Center）並陸續制定相關法規，希望透過 T-REC 來促進再生能源的發展。2019 年 4 月立法院亦三讀通過《再生能源發展條例》 的修正草案，確立針對一定用電量的業者要求其設置一定容量的再生能源設 備、儲能設備，或是購買 REC，否則應繳納代金以促進綠能發展。前述兩項規. 政 治 大. 範，分別建立了 REC 自願性市場以及強制性市場。. 立. 惟促進再生能源發展與減緩氣候變遷兩者間，欲達成的目標雖有重疊，但. ‧ 國. 學. 仍舊有衝突的可能性，這樣的情況實際上在國外已有許多討論，故本文擬研究 促進再生能源發展以及對抗氣候變遷兩種政策工具之間，可能有的互動關係，. ‧. 並透過搭配國外之案例與相關法制，探析如何透過法制設計，以避免兩種政策. Nat. al. er. io. 動 T-REC 與溫室氣體管制制度連結之參考。. sit. y. 工具之間互相影響而造成負面效果的問題，希冀能夠在法制設計上作為台灣推. n. v i n 第二節C研究目的與研究架構 hengchi U. 本文主要之研究目的為釐清促進再生能源發展以及減緩氣候變遷兩種政策 工具之間，在目標上有所重疊的情況下，政策工具之間將會如何相互影響，又 應如何透過法律制度設計來協調兩種政策工具，使兩工具皆能夠達成所設定的 目標。. https://www.trec.org.tw/%E8%87%AA%E8%A8%82%E9%A0%81%E9%9D%A2/zhtw_mission_vision（最後瀏覽日：2018 年 10 月 1 日） 。 10 經濟部標準檢驗局（以下簡稱標檢局），國內再生能源憑證市場交易輔導示範計畫，頁 1， 網址：https://www.trec.org.tw/activity/2017-07-12%2011-29-32/get/file2.pdf（最後瀏覽日：2018 年 10 月 1 日） 。 12. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(13) 如上節所述，各國因應氣候變遷以及能源安全等議題，施行各式不同政策 工具，在此背景下，支持再生能源發展與溫室氣體減量兩種政策工具在目標 （皆為降低溫室氣體排放）以及施行的場域（電力市場）上可能有所重疊，使 得兩種政策工具的互動關係可能引發衝突，進而對彼此造成負面的效果11，故 本文將在第二章歸納分析兩種政策工具之間可能有的互動關係，而在發生衝 突、造成負面影響，如：重複管制、重複涵蓋時，有哪些可能的解決方式。目 前各國多使用排放權交易機制（emission trading system, ETS）以促進減緩溫室 氣體排放，而 ETS 與再生能源的政策間的衝突則多發生於 ETS 與 REC 兩種政. 政 治 大 關係。第三章則以美國境內 REC 市場以及 ETS 的實際案例做為討論主軸，第 立 策工具間，故在第三章以及第四章中係介紹實際案例中 ETS 與 REC 間的互動. 四章則試整理歐盟地區 REC 以及 ETS 的實際互動案例，分別討論在美國以及. ‧ 國. 學. 歐盟兩地區，REC 市場以及 ETS 間如何透過法律制度的設定來避免發生衝突，. ‧. 進而降低達成目標的可能性。於第五章參考理論以及實際的案例，提出台灣未. y. Nat. 來 T-REC 市場與 ETS 在互動的情況下，應如何透過法律制度設定來避免產生負. er. io. sit. 面效果，使兩市場都能達到最好的發揮，最後作一結論。. a. n. v l C研究方法與研究限制 第三節 ni hengchi U. 為分析氣候變遷政策（climate change policies）以及再生能源獎勵計畫 （renewable energy support schemes）兩類型政策的互動關係以及可能的法律制 度設計，本文將以「文獻回顧法（literature review）」、「比較分析法 （comparative analysis approach）」以及「案例分析法（case analysis）」整理相關 文獻。 為了解兩類型政策可能的互動關係以及法律制度設計，本文於第二章採文. 11. Pablo del Rı´o Gonza´ lez, supra note 4,1363, 1364. 13. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(14) 獻回顧法以及比較分析法，先透過爬梳過往文獻後，分別定義兩類政策的目的 以及可能使用的實際政策工具，並比較、分析可能的互動方式，後歸納在目標 相同的情況下，該如何設計法律制度以避面負面衝突的發生，影響政策目標的 達成。 接著，本文第三章以及第四章則採案例分析法，舉已施行氣候變遷政策以 及再生能源獎勵計畫的地區為例，整理該地區兩類型政策的互動關係，以及該 地區如何利用法律制度來避免負面影響，並試分析其互動關係以及法律制度是 否可以呼應第二章以文獻為基礎所整理出的互動關係以及法律制度。. 政 治 大 最後，第五章則以比較分析法，以學者理論以及實際案例作為背景，分析 立. 未來台灣同時施行兩類型政策的情況下，可能會是怎樣的互動關係，並提出相. ‧ 國. 學. 關立法應以何種方式來呈現以避免在互動關係下有所衝突。. ‧. 在研究限制方面，在過往的文獻當中，有許多以經濟層面為出發點探討兩. Nat. sit. y. 類型政策如何對彼此造成影響，惟本文在此類型文獻的使用上，將多專注在文. n. al. er. io. 獻於分析過後所得出的結果，利用該結果來討論政策間可能產生的影響，並將 焦點聚焦於兩政策於法律層面上的互動。. Ch. engchi. 14. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(15) 第二章 氣候變遷以及再生能源發展政策 一個政策工具係決策機關藉由各式法律規範對管制對象施加義務、創造誘 因或是加強其能力，刺激目標族群產生特定行為以處理特定問題或以達成一個 或是多個特定目標12。政策工具在實際運用上可能會有一定的複雜程度，例如 歐盟在對抗氣候變遷的政策下，採取一系列有所分別的政策工具，並將其整合 為一個政策群體（policy packages），或是一個政策工具會藉由一系列的法律規 範來施行13。. 政 治 大 會相互重疊、互補之外，政策與政策之間也會同樣面臨重疊以及互補的關係， 立 一個政策除了利用許多不同政策工具來達成政策目標，政策工具之間可能. ‧ 國. 學. 本章將處理氣候變遷政策以及再生能源發展政策兩者間可能會有的重疊以及互 補關係，第一節先分別介紹目前氣候變遷政策以及再生能源發展政策之下，有. ‧. 哪些政策工具，以及這些工具的運行模式；第二節則整理過往的文獻分析兩種. er. io. 兩政策工具之間的衝突；最後於第四節作一總結。. al. v i n Ch 氣候變遷與再生能源政策之簡介 engchi U. n 第一節. sit. y. Nat. 政策之間所採行的政策工具將會如何互動；第三節則是整理如何在法律上避免. IPCC 於去（2018）年 10 月初發布最新的評估報告，在報告一開始再次強 調從 20 世紀中期以來，人類活動就是造成地球暖化的主因，而溫度不斷上升亦 造成了極端天氣、旱災、水災、海平面上升、生物多樣性消失並對脆弱的人們 造成前所未有的風險14。除此之外，因為科學、經濟、社會、以及科技的不確 Steve Sorrell, Interaction in EU Climate Policy: Final Report, SPRU, EVK2-CT-2000-0067,2003, 14. 13 Benjamin Görlach, What Constitutes an Optimal Climate Policy Mix? Defining the Concept of Optimality, Including Political and Legal Framework Conditions, CECILIA2050 Deliverable 1.1, ECOLOGIC INSTITUTE, February, 2013, https://cecilia2050.eu/system/files/G%C3%B6rlach%20(2013)_What%20constitutes%20an%20optima l%20policy%20mix_0.pdf. 14 IPCC, supra note 2, Oct. 8, 1-7. 12. 15. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(16) 定性，使我們無法針對地球的環境資源做出非常詳盡的保護計畫。氣候變遷對 於各地方所造成的影響不同，有些地方受到負面的影響，有些地方則有可能受 惠於氣候變遷15。再生能源相關的獎勵政策則起源於 1970 以及 1980 年代，最 主要是為了因應原油價格的上升，希望能夠確保能源確保供應穩定16。隨著時 間推移，各國的工業發展促使了國內對於再生能源政策的施行，同時對於再生 能源的投資金額也逐年增長。 基於氣候變遷的風險，以及各國對於能源穩定以及安全的需求，使得各國 政府必須決定政策目標，以確定欲採用的政策工具類型，並在不同的目標、不. 政 治 大. 同的政策工具之間進行調和，以期達到各自目標，維持整體的政策走向運行。. 立. 以下先分別簡述氣候變遷政策以及再生能源政策的歷史、施行目標以及目前各. ‧ 國. 學. 國常見的政策工具。. ‧. 第一項 氣候變遷政策. y. Nat. io. sit. 多年來眾多科學家針對燃燒化石燃料而造成溫室氣體的大氣濃度提升的情. n. al. er. 況提出警告，並認為該現象已嚴重影響氣候、海洋酸度、水平面上升以及極端. Ch. i n U. v. 天氣的發生頻率。有論者認為將溫度維持在工業化前水平的攝氏 2 度內，雖然. engchi. 對環境仍造成一定的破壞度，但能將地球維持在較為穩定的狀態17。 氣候變遷政策可以分為減緩型以及調適型，根據聯合國氣候變遷綱要公約 （United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC），減緩係 指減少溫室氣體排放以防止對整體氣候系統造成危險的人為干擾18；然 UNFCCC 當中並未針對調適進行定義，有學者認為調適型政策係為處理、緩和. Catrinus J. Jepma & Mohan Munasinghe, Climate Change Policy:Facts, Issues and Analyses, Nov. 1997, Cambridge University Press, 3. 16 Jan Abrell & Hannes Weigt, The Interaction of Emissions Trading and Renewable Energy Promotion, Dec. 2008, Economics of Global Warming WP-EGW-05, 1-17, 4. 17 IPCC, supra note 14, at 1-27. 18 United Nations Framework Convention on Climate Change, art. 2. 15. 16. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(17) 並準備氣候變遷對人類以及生態所帶來的影響19。相對於減緩型，調適型的政 策多為短期且以當地社群為主20。有學者將調適型政策分為 4 個世代，從一開 始的對抗和描述（resistance and description）、接受和規範（acceptance and norms）、進程和政策（progress and policy）以及最後的加速和施行 （acceleration and implement）21，因篇幅關係，本篇聚焦於減緩型政策。 嚴重的氣候變遷所帶來的風險促使各國採取行動以降低溫室氣體的排放， 目前也有越來越多證據顯示，越早採取強力行動所付出的成本，將少於所減少 溫室氣體排放所產生的整體利益22。根據經濟合作暨發展組織（the Organization. 政 治 大. for Economic Co-operation and Development, OECD）的分析，以相對低的成本來. 立. 大幅減少溫室氣體是可能達成的，但前提是有適當的政策施行23。自 1990 年代. ‧ 國. 24. 學. 早期開始，許多工業化國家以及發展中的國家已發展出與氣候變遷相關的政策 。在過往文獻中，常以是否「以市場為基礎」，將減緩政策分為「以市場為基. ‧. 礎（market-based）」的政策工具以及「非以市場（non-market-based）為基礎」. Nat. er. io. sit. y. 的政策工具，以下分別述之。. 非以市場為基礎的政策工具，係為傳統上用來管制環境的方式，直接藉由. al. n. v i n Ch 法律規範設定標準，干預政策施行當下的運作情形 。該種政策對於達成目標 engchi U 25. 的手段相對具有彈性，同時亦傾向要求公司應分擔汙染控制的成本。常見的非 以市場為基礎的政策工具包含：行政管理制度（command-and-control）、單獨申 報要求（stand-alone reporting requirements）、資訊整合以及自願性措施. Michael B. Gerrard & Katrina Fischer Kuh edited, The Law of Adaptation to Climate Change: US and International Aspects, American Bar Asssociation, 2012, 3. 20 Id. 21 Richard J.T. Klein, Kevin M. Adams, Adis Dzebo, Marion Davis and Clarisse Kehler Siebert, Advancing Climate Adaptation Practices and Solutions: Emerging Research Priorities, STOCKHOLM ENVIRONMENT INSTITUTE, Working Paper No.2017-07, 4. 22 OECD, Climate Change Policy Brief, Aug. 2007, 1, http://www.oecd.org/env/cc/39111309.pdf. 23 Id. 24 Id. 25 Andreas Prahl & Elena Hofmann, Non-Market-Based Climate Policy Instruments, Climate Policy Info Hub, https://climatepolicyinfohub.eu/non-market-based-climate-policy-instruments. 19. 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(18) （information and voluntary approaches）、產品認證以及標籤（product certification and labelling）等等26。以行政管理制度為例，其多半針對企業設定 統一的標準，最常見的標準有兩種類型：以科技為基礎（technology-based）或 是以績效為基礎（performance-based）的標準，前者係要求企業應遵守特定的 方式或是使用特定的設備以達成特定的法律規範；後者則針對所有的企業制定 一致的控制標準，同時允許其他可以達成目標的彈性方式27。在氣候變遷政策 當中，此類型主要是與溫室氣體排放或是能源效率有關。未達成標準通常會有 法律上的後果，係為非常直接的政策干預，對於環境效用性（environmental. 政 治 大. effectiveness）相對具有明確性28。. 立. 相反的，以市場為基礎的政策工具則係指藉由市場機制以及經濟上的誘因. ‧ 國. 學. 來影響以及改變參與者的行為29，而非以行政上的管制手段來管控汙染30，為間 接的法律規範工具31。此種政策工具包含：可交易的排放權單位（emission. ‧. trading permit）或是汙染者付費的型態，係將汙染環境的成本疊加上原始排放. Nat. sit. y. 汙染物的成本來做為預警，促使汙染者去降低其對於環境所造成的影響32。此. n. al. er. io. 種機制被稱為「利用市場力量（harness market forces）」，因為如果政策設計以. i n U. v. 及施行得當，則係鼓勵企業或是個人從自身利益出發，去承擔汙染控制的責. Ch. engchi. 任，同時亦達成政策目標33。目前以市場為基礎的政策工具包含：碳稅（carbon tax）、排放交易機制（emission trading system）、補貼34。過往的文獻當中，多探 討以市場為基礎的政策工具與再生能源發展政策的互動關係，其中以排放交易. Benjamin Görlach, supra note 13, at annex 7-11. Robert N. Stavins, supra note 30, at 2. 28 Andreas Prahl & Elena Hofmann, supra note 25. 29 Andreas Prahl & Elena Hofmann, Discussion of Climate Policy Instrument Types Applied in the EU, Climate Policy Info Hub, https://climatepolicyinfohub.eu/node/103/. 30 Robert N. Stavins, Experience with Market-Based Environmental Policy Instruments, RECOURSES OF THE FUTURE, 1, http://www.rff.org/files/sharepoint/WorkImages/Download/RFF-DP-01-58.pdf. 31 Andreas Prahl & Elena Hofmann, supra note 29. 32 Id. 33 Robert N. Stavins, supra note 30. 34 Id. at 3-4. 26 27. 18. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(19) 機制（emission trading system, ETS）最受學者討論35，其次則為碳稅36。ETS 係 藉由基於所欲達成的減排目標來設定排放的基準或是上限，並有可進行交易的 單位，如京都議定書第 17 條所述，允許國家將超出所欲持有的單位出售給未能 達成其目標的國家37。碳稅則為直接將外部成本內部化，使汙染者直接付出較 高的成本，使其他個人不會面臨受扭曲的價格38。 以下以表一列出兩類氣候變遷減緩政策工具之主要類型： （表. 1：主要氣候變遷減緩政策工具之分類，See Benjamin Görlach, What. 政 治 大 including political and legal framework conditions, CECILIA2050 Deliverable 1.1, 立 constitutes an optimal climate policy mix? Defining the concept of optimality,. Ecologic Institute, February, 2013.）. ‧ 國. 學 排放交易機制. ‧. 市場機制. 補貼. Nat. Ch. sit. 單獨申報要求. 資訊整合以及自願性措施. er. n. al. y. 行政管理制度. 非市場機制. io. 氣 候 減 緩 政 策. 碳稅. i n U. v. 產品認證以及標籤. engchi. 第二項 再生能源發展政策 再生能源（renewable energy, 亦稱替代能源），係指在人的一生當中，不會 耗盡或是可進行補充的能源，最常見的再生能源如：風力、太陽能、地熱能以. Pablo del Rı´o Gonza´ lez, The interaction between emissions trading and renewable electricity support schemes: An overview of the literature, (12) Mitig Adapt Strat Glob Change, 2007, 1363–1390, 1937. 36 See Daniela Gutiérrez, Interaction between the carbon tax and renewable energy support schemes in Colombia, The International Institute for Industrial Environmental Economics, 2017. 37 Kyoto Protocol to the United Nationas ramework Convention on Climate Change art. 17. 38 Gilbert E. Metcalf & David A. Weisbach, The Design of a Carbon Tax, Public Law and Legal Theory Working Papers 254, 1. 35. 19. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(20) 及水力等39。在 2000 年初期，大約有百分之八十的能源供給源於化石燃料， 如：碳、石油以及天然氣，而化石燃料為可枯竭的自然資源，有研究顯示，目 前化石燃料的儲藏量尚可供應至 21 世紀中期40。然而，化石燃料在燃燒的過程 當中對於環境造成許多負面影響，化石燃料的發電廠排放汙染物質，如：二氧 化硫、懸浮微粒、氮氧化物以及有毒化學物等41。 面臨化石燃料資源有枯竭的可能，促使各國發展再生能源，原本再生能源 政策的目標即是為了維持未來穩定的能源供應，然而再生能源政策發展至今， 其所欲達成的目標已不侷限於確保穩定的能源供應，而可能包含：降低二氧化. 政 治 大. 碳排放、促進工業化發展、減少化石燃料的進口、以及符合其他政策目標42。. 立. 不同的政策目標，亦促使發展不同的計畫以及科技43。. ‧ 國. 學. 各國發展再生能源政策的目標可分為 3 大類：一、能源目標，內容包含：. ‧. 能源供給安全、避免受到能源價格波動影響；二、環境目標，內容包含：減少. sit. y. Nat. 二氧化碳等溫室氣體、硫氧化物以及氮氧化物的排放；以及三、經濟與工業發. io. 44. er. 展目標，內容包含：增加國內的就業機會以及促進當地或是地區性的經濟發展 。單一的政策工具所欲達成的目標有時不僅限於一種，目前各國常見用來促. al. n. v i n Ch 進再生能源發展的政策工具包括：固定躉購費率制度（Feed-in Tariff, FIT）、招 engchi U 標/投標系統（bidding/tendering systems）以及再生能源憑證（renewable energy certificate, REC），以下分別述之。 FIT 通常會被定義為國家為了促進投資者投資再生能源電力的生產，而提 出的誘因45。FIT 係指以保證價格收購由再生能源所產出的電力，並與公用事業. Noelle Eckley Selin, Renewable energy, https://www.britannica.com/science/renewable-energy. Id. 41 Id. 42 Paul Komor & Morgan Bazilian, Renewable energy policy goals, programs, and technologies, (33) Energy Policy, 2005, 1873–1881, 1873. 43 Id. 44 Id. at 75-76. 45 Beatrice Cointe & Alain Nadai, Feed—in tariffs in the European Union, PALGRAVE MACMILLAN, 39 40. 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(21) 機構的購買義務相結合，該機制可以兩種形式施行：一種係以一定的總價格購 買每一單位再生能源電力；或是以電力批發市場價格為基礎，額外支付每一單 位再生能源電力。在第二種形式中，再生能源電力的生產商須自行銷售電力， 而不論何種形式，增加的成本都會移轉給消費者46。各國施行 FIT 的目的亦有 些許差異，德國於 1990 年代施行目的為扶植再生能源產業的發展47，西班牙亦 於 1990 年代晚期施行，其目的為促進能源的多元化（energy diversification） 48. ，加拿大安大略省則係為符合再生能源的採購要求49。 招標/投標系統則係由政府邀請一家以上的再生能源電廠來競爭特定的財務. 政 治 大. 預算或是特定的再生能源電力生產量。在可行的技術範圍內，最便宜的出價可. 立. 以取得補貼，補貼金額即為市場價格以及出價之間的差額50。該系統的建置，. 。. ‧. ‧ 國. 51. 學. 起先亦為帶動整體再生能源展業的發展，亦促進再生能源業者之間的競爭關係. sit. y. Nat. REC 則是可以在市場上銷售的再生能源產品，允許再生能源電廠在電力的. io. er. 一般銷售並傳輸到電網之外，還可以獲得額外利潤。因此，再生能源電廠可能 有兩種收入來源：一是出售電力所獲得的電費，以及出售 REC 所取得的利潤. al. v i n C h Public UtilitiesUCode）》當中明訂了 REC 的 。加州於《公用事業法（California engchi n. 52. 定義，並規範企業得以使用 REC 作為交易與追蹤電網中再生能源電力的依據， 並可利用 REC 進行再生能源環境效益交易與追蹤53，與其環境政策相配合。在 這三種機制當中，REC 被認為是再生能源發展政策當中，最常與 ETS 制度有所 2018, 4. 46 Pablo del Rı´o Gonza´ supra not 35, at 1365. 47 Design an Effective Feed-in-Tariff for Greater Los Angeles, Los Angeles Business Council, 1-63, 15. 48 Id. at 17. 49 Id. at 19. 50 Paul Komor & Morgan Bazilian, supra not 42, at 65. 51 Pablo del Rio & Miguel Gual, The Promotion of Green Electricity in Europe: Present and Future, European Environment 14,2004, 219-234, 219, 224. 52 Paul Komor & Morgan Bazilian, supra not 42, at 66. 53 陳靜萱、黃詩文和吳禹澔，美國 REC 制度介紹，台灣經濟研究月刊，第 40 卷第 5 期，106 年 5 月，86-94，88。 21. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(22) 互動的機制54，故在以下進一步解釋 REC 整體的運作機制。 REC 亦被稱為綠色標籤（green tag）、綠色憑證（green certificate）以及再 生能源信用（renewable energy credit）或是可交易的綠色憑證（tradable green certificate），其可用於符合自願性的再生能源使用目標，或達成再生能源政策的 強制性要求55，如：再生能源配比制度（Renewable Portfolio Standard, RPS）。一 張 REC 代表合格的再生能源電力供應商生產一百萬瓦/小時（mega Watt / Hour）的電力，憑證上亦標示電力來自於何種能源、電力生產地點、生產時間 以及其他與生產者有關的資訊。. 政 治 大 以下以表二列出再生能源政策之各類政策目標以及相關之政策工具： 立. ‧ 國. 政策工具. ‧. 目標. FIT、招標/投標系統、REC. 能源目標. Nat. 經濟以及工業發展目標. FIT、招標/投標系統、REC. sit. n. al. y. REC. io. 環境目標. er. 再 生 能 源 政 策. 學. （表 2：再生能源政策目標之相關政策工具，由作者自行整理。）. Ch. i n U. v. 雖各項再生能源政策的目標不同，但發展至今，單一政策工具所發展出的. engchi. 效益，往往不限於原先目標，整體再生能源政策皆促進了上述三種目標的達 成。 簡要介紹過氣候變遷減緩政策以及再生能源政策下各有哪些政策工具之 後，下節將進一步介紹兩種政策當中互動較為頻繁的 ETS 以及 REC，於介紹完 此兩類政策工具之後，接著先討論再生能源政策與 ETS 的互動關係，後始討論. Pablo del Rı´o Gonza´ lez, supra note 35. U.S. DEPARTMENT OF ENERGY'S OFFICE OF ENERGY EFFICIENCY AND RENEWABLE ENERGY, DOE/EE-0307, GUIDE TO PURCHASING GREEN POWER: RENEWABLE ELECTRICITY, RENEWABLE ENERGY CERTIFICATES, AND ON-SITE RENEWABLE GENERATION (2010). 54 55. 22. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(23) REC 與 ETS 兩者間的在制度設計上可能有的互動關係。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 23. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(24) 第二節 排放權交易制度 ETS 做為以市場為導向的政策工具，其概念為藉由發放可排放的額度來有 限度地使用環境資源56，一汙染者排放一單位的汙染物時，需繳交相對應的一 單位可排放額度。取得可排放額度的方式依據各國法規、各部門而有所差異， 可能透過拍賣（auction）、免費分配（free allocation）等方式57。受管制的污染 者取得可排放額度時，可選擇要使用或是與其他受管制的污染者交易58。. 第一項 理論基礎. 政 治 大 ETS 的理論基礎來自於三大類型，分別為：經濟效率（economic 立. ‧ 國. 學. efficiency）、私人財產權（private property rights）以及行政管理（command and control）。依據不同的理論基礎，在法律的設計將有所不同，以下簡述之59。. ‧. 經濟效率理論係將 ETS 理解為「解決外部性」問題，其認為外部性的產生. y. Nat. io. sit. 源於缺乏足夠的誘因促使污染者保護公共財60。施行 ETS 係透過市場，將外部. n. al. er. 性轉換為可交易的權利以避免發生不公平利用的情況，出價高者取得權利，而 促使污染者將外部性內部化61。. Ch. engchi. i n U. v. 私人財產權理論則認為 ETS 應解決的問題是：政府對於公共財的管制62， 而 ETS 的角色係取代政府對於公共財的控制，透過將公共財私有化，持有者取 得權利，可基於自身利益來使用以及管理該公共財63。透過此種機制，持有權. Bernd Hansjürgens ed., Emissions Trading for Climate Policy: US and European Perspectives. Cambridge: Cambridge University Press, 2005, 3. 57 Id. 58 Id. 59 Sanja Bogojevic, Emissions Trading Schemes: Markets, States and Law, Hart Publishing, 2013, 19. 60 Id. at 30. 61 Id. 62 Id. at 34. 63 Id. at 36. 56. 24. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(25) 利者會避免做出壞決策，進而解決資源短缺並達到環境保護的效果64。 行政管理制度理論則認為大氣的過度使用源於對於汙染物直接管制的失 敗。在傳統上，直接管制被認為施加過多不可能達成的行政要求於中央政府， 在高度複雜且抽象的環境問題上，要求政府蒐集資料、設定標準、監控並執行 所有計畫細節65。行政管理制度理論希望透過改革現存的法律規範，型塑新型 的法律框架以解決新的規制挑戰，透過 ETS 的市場建置來設定法律管制的框 架，提供彈性予所有參與者66。. 政 治 大 中，政府的角色係由其對於市場功能的影響以及市場交易的成本效益來決定， 立 在此三種理論基礎當中，政府所扮演的角色皆有所不同。在經濟效率理論. 在具有成本效益的情況下，介入市場交易；私人財產權理論中，政府的角色則. ‧ 國. 學. 僅限於透過立法來建立並執行公共財的私人財產權制度；最後，行政管理制度. y. Nat. n. er. io. sit. 第二項 計畫類型. al. ‧. 理論下的政府則負責創造並管理整個 ETS 制度的施行67。. v. ETS 計畫係指以交易與排放溫室氣體權利有關的單位（units）或是額度. Ch. engchi. i n U. （credits）為目的的計畫68。一般而言，ETS 計畫會需要對受管制的污染者設定 一個目標（target）或是限制（limitation），並發放或是拍賣單位69。受管制的污 染者是否會購買排放單位或是實際減少溫室氣體的排放，則是取決於排放交易 市場當中每單位的價格70。. Id. at 36-37. Id. at 40. 66 Id. at 42-43. 67 Id. at 43, 46. 68 Jurgen Lefevere, Greenhouse Gas Emissions Trading: A Background, Michel Bothe and Eckard Rehbinder (eds), Climate Change Policy (Eleven International Publishing, 2005), 104. 69 Felicity Deane, Emissions Trading and WTO Law: A Global Anlysis, EDWARD ELGAR, 2015, 14. 70 Id. 64 65. 25. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(26) 總量管制與交易（cap and trade）為常見的 ETS 系統種類之一，該種計畫係 利用市場力量，以具成本效益的方式來降低溫室氣體排放，允許市場決定排放 溫室氣體的價格，該價格則可作為驅動投資決定並激發市場創新的誘因71。在 總量管制與交易系統中，政府設定溫室氣體排放的上限，並發行與上限相同數 量的允許核配額（allowances）72。該國設定的目標決定了在一定的時間內，核 配額的供給數量73。排放溫室氣體者每排放一噸的溫室氣體則必須擁有一單位 的核配額，公司可以購買以及銷售核配額，並由市場建立該額度的價格74，能 夠以較低成本來減少溫室氣體排放的公司，則可以銷售其所持有多餘的核配額. 政 治 大 制定者必須考量一系列的制度設計，不同設計會影響法律遵從的成本以及在社 立 予降低溫室氣體排放所需成本較高的公司75。除了這些基本元素之外，政策的. 會上的成本分配問題，如是否有其他輔助的政策、管制範圍、排放額度的分. ‧ 國. 學. 配、計畫的施行期、是否能夠儲存或是預借核配額76等等。目前歐盟則為現今. ‧. 規模最大的總量管制與交易市場77。. Nat. sit. y. 另一種 ETS 系統則為排放基準以及減量額度交易（baseline and credit），其. n. al. er. io. 係提供誘因促使污染者從事減少溫室氣體排放量的計畫78。該計畫可以不同的. i n U. v. 方式來設計，以因應不同的政策目標，包含：促進能源效率以及符合溫室氣體. Ch. engchi. 排放減量的目標等79。在計畫當中建立一個可以衡量績效（performance）的排 放基準，區別現在以及未來的情境，並代表了在「不採取任何減量措施. Cap and Trade Basics, CENTER FOR CLIMATE AND ENERGY SOLUTIONS, https://www.c2es.org/content/cap-and-trade-basics/ 72 Id. 73 Michael R. King, Overview of Carbon Markets and Emissions Trading: Lessons for Cnanda, BANK OF CANADA D ISCUSSION PAPER 2008-1, Jan. 2008, 3, https://www.bankofcanada.ca/wpcontent/uploads/2010/01/dp08-1.pdf. 74 CENTER FOR CLIMATE AND ENERGY SOLUTIONS, supra note 71. 75 Id. 76 Id. 77 Gbenga Ibikunle & Andros Gregoriou, Carbon Markets: Microstruture, Pricing and Policy, PALGRAVE MACMILLAN, 2018, 17. 78 Coverage, Additionality and Baselines – Lessons from the Carbon Farming Initiative and other Schemes, CLIMATE CHANGE AUTHORITY OF AUSTRALIAN GOVERNMENT, April 2014, 15, http://climatechangeauthority.gov.au/files/files/CCARRP/CCA_CFIStudyPublicReportChapter2.pdf 79 Id. 71. 26. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(27) （business-as-usual, BAU）」的情境下溫室氣體排放的層級，如果實際的溫室氣 體排放低於基準線，則基準線與實際減排量兩者間的差距，可以轉換為減量額 度（credit）80。除此之外，抵銷（offset）計畫則是能夠提供財務上的誘因（係 指減量額度）予減少溫室氣體排放的計畫，通常為自願性參與。抵銷的計畫通 常會輔以其他政策，以劃定出受管制的污染者，如：碳稅或是總量管制與交易 系統81。在這樣的情況下，抵銷計畫下受管制污染者能夠以較低的成本以達成 其義務，並促使更大範圍的部門別減排。部分的基準線以及減量額度計畫亦設 有機制以懲罰排放量超越基準線的污染者82。排放基準以及抵銷計畫兩類在學. 政 治 大 基於兩類計畫所具有以下兩個共同的特徵：一、對其參與者皆無管制上限， 立. 說上的分類有所爭議，有學者將兩者分為不同類別，目前並無統一的分類，但. 學. ‧ 國. 二、可以進行的交易係由參與者本身的活動所產出83，故本文將兩者劃分為同 一種類，並一併介紹。. ‧. 第三項 排放權交易單位. sit. y. Nat. al. er. io. 不論在何種市場當中，市場的中心皆是交易的物件84。為了交易該物件市. v. n. 場才會存在，但物件在沒有市場的情況下依然可以存在85。在 ETS 的市場當. Ch. engchi. i n U. 中，市場的中心就是可交易的工具（tradable instrument），其代表了特定數量的 溫室氣體排放，這些可交易工具係為任何 ETS 計畫當中重要的法律特徵。基 此，這些可交易工具的設計，對於整體排放交易計畫中的法律以及財務架構至 關重要86。. Id. Id. 82 Id. 83 施文真，由交易單位之法律性質重新檢視 ETS 制度與 WTO 之關係，WTO、氣候變遷與能 源，元照出版公司，2013。 84 Felicity Deane, supra note 69, at 16. 85 Id. 86 Id. 80 81. 27. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(28) 目前用以形容這些可交易工具的術語十分複雜，因為現存有許多不同的標 籤（labels）用於形容這些可交易工具87。考量國內或是國際上特定的可交易工 具之前，應先釐清這些標籤所代表的意義88。 第一個標籤為排放單位（emission units），排放單位為排放管制與交易此種 計畫89類型當中重要的特徵90。這些單位一般而言會由政府發放，可能透過直接 的免費分配（free allocation）或是拍賣（auction）並代表特定數量的溫室氣體 排放。有論者形容這些單位為「會計單位（accounting units）」，係因管制者能夠 透過這些單位來追蹤或是紀錄溫室氣體排放的位置91。. 政 治 大 除此之外，排放單位本身應該亦須具備特定的法律定性，以確保市場的參 立. 與者可以合法地擁有或是移轉單位92。如果缺乏法律上的定性，排放單位則無. ‧ 國. 學. 法成為可以在市場上交易的單位，因此，這些單位一定要能夠在污染者間交. ‧. 易，並具有與其他類型的財產相似的權利93。. Nat. sit. y. 另外一個在 ETS 系統當中能進行交易的工具則是──減量額度（emission. n. al. er. io. credits），在使用減量額度的 ETS 中，受管制的污染者有減少排放量的義務，排. i n U. v. 放額度則表示其所減少的排放量，達成其對於溫室氣體排放所負有的責任，類 94. Ch. engchi. 似上述的排放單位 。然而，兩者之間仍有不同的特色，立法者創造排放單位 僅為了將其作為計算溫室氣體排放框架下所應負有的責任；減量額度則代表了 避免或是減少的溫室氣體排放量。減量額度的產生取決於：該法律框架下是否 有針對特定的計畫類型設置受到認同的方法論95。. 87 88 89 90 91 92 93 94 95. Id. Id. Id. Id. Id. Id. at 17. Id. Id. Id. 28. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(29) 最後則為排放許可（emission permits），從文義上觀之，所謂「許可」係指 透過官方文件給予許可而得從事某件事情96。因此，只有在一行為原則上被禁 止的情況下，才會需要得到許可。舉例而言，在歐盟的 ETS 當中，排放溫室氣 體是被禁止的，因而需要取得許可才能夠排放溫室氣體97。然而，排放許可與 核配額（allowance）是不同的，核配額基本上係受管制對象對排放溫室氣體支 付價金，但排放許可更包含了污染者其對於溫室氣體排放所應負有的義務，最 根本的問題仍繫於是否禁止溫室氣體排放98。. 第三節 再生能源憑證制度. 政 治 大 如前所述，REC 在各地區以不同名稱呈現，如：綠色標籤（Green Tag）、 立. ‧ 國. 學. 綠色憑證（Green Certificate）、再生能源義務（Renewables Obligation, RO） 等，不論何種名稱，其皆能夠代表再生能源電力的產出99，亦能有可能作為再. ‧. 生能源生產環境特性（environmental attributes）的宣稱100。推行 REC 的目的係. sit. y. Nat. 為利用市場的力量來決定投資再生能源電廠所能得到的額外報酬101，因此，再. al. er. io. 生能源電廠的收入來源可以劃分為兩種：再生能源電力價格以及出售 REC 的對. v. n. 價102。藉由 REC 提供額外的營收管道給再生能源的發展者，以促進投資人對於. Ch. engchi. 再生能源計畫以及設備的投資103。. i n U. Id. Id. at 18. 98 Id. 99 U.S. DEPARTMENT OF ENERGY'S OFFICE OF ENERGY EFFICIENCY AND RENEWABLE ENERGY, supra note 55. 100 Id. 對於 REC 是否具用於宣稱有環境效益於各地的定義不同，有美國的聯邦州即明確闡明 REC 不包含任何環境效益，如：堪薩斯州。其他的非環境特性則包含與生產有關的資訊，如： 使用的能源種類、地理位置等。See Jan Hamrin, REC Definitions and Tracking Mechanisms Used by State RPS Programs, CLEAN ENERGY STATES ALLIANCE, June 2014. 101 Kerri Brick & Martine Visser, Green Certificate Trading, Energy Research Centre, 22 Journal of Energy in Southern Africa (1),2011 , 1-16, 4. 102 Id. 103 Mitchell and Anderson, The implications of Tradable Green Certificates for the UK, (21) International Journal of Ambient Energy 3, 2000, 161-168, 162. 96 97. 29. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(30) 第一項 銷售方式與交易市場 依據各國制度設計的不同，REC 的銷售可以分為：綑綁式（bundled）以及 非綑綁式（non-bundled）。前者係指 REC 的銷售必須搭配電力一同出售，不可 將兩者拆開分別出售，後者則相反，電力可單獨在電力市場出售，REC 則在 REC 市場出售。REC 的交易市場可以分為兩種：強制性市場（compliance market）以及自願性市場（voluntary market）104。前者係指公用事業或是能源 提供者發行或是購買 REC，以符合法律上對其再生能源生產或是使用占比限 制；後者則是各企業藉由購買以及銷售 REC，來達成該企業於使用再生能源以. 治 政 及減少溫室氣體排放的自願性目標 ，在這樣的情況下，各企業並沒有受到任 大 立 何法律管制，而是基於企業所需，如：需要取得 REC，以向消費者展現企業自 學. 身對於減少溫室氣體的決心等。. 第二項 市場參與者. Nat. sit. y. ‧. ‧ 國. 105. io. er. 以國際再生能源憑證（International renewable energy certificate, IREC）的交. al. 易市場為例，一張 REC 的生命週期（life cycle）中，包含了參與者. n. v i n C h 、與發行者（issuer）三種角色 （participant）、登記者（registrant） engchi U. 106. 。參與者係. 指持有或欲持有 REC 的個人或組織；登記者則指電力生產設備的擁有者，須 登記其相關的生產資訊，始得依據其發電的總量由指定第三方或是其他組織發 放 REC；發行者則負責管理生產設備、認證電力生產資料並發放 REC107。依 據各國或各地法規的不同，發行者可能由當地政府或是獨立組織擔任108。REC. Sustainability Roundtable, INC., INTERNATIONAL MARKETS FOR RENEWABLE ENERGY CERTIFICATES (RECs), 2012, 3, http://sustainround.com/library/sites/default/files/SRER_Member%20Briefing_International%20Marke ts%20for%20Renewable%20Energy%20Certificates_2012-07-16.pdf. 105 Id. 106 The International REC Standard, I-REC Guide – How I-REC Works (Feb., 2015). 107 Id. 108 Id. 104. 30. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(31) 取得的方式可大致分為下列步驟：先登記設備，後生產再生能源電力、申請 REC、提交電力生產資訊、發放 REC、追蹤 REC，最後則將 REC 註銷109。. 第四節 再生能源憑證以及排放權交易制度之互動 了解 REC 以及 ETS 的運作機制後，在本節當中，將先整理過往的文獻中 分析廣義的氣候政策下各類之政策工具，包括與 ETS 之間所產生的互動關係， 接著再將範圍縮小，整理再生能源政策與 ETS 的互動方式。除此之外，在過往 的文獻當中亦指出若要使 REC 以及 ETS 兩種政策工具不產生衝突，尚需調整. 政 治 大 將 REC 的追蹤系統與 ETS 立登錄處間的關係整理在本章節當中。最後，則對照. 監測、申報以及驗證系統（monitoring, reporting and verifying system）110，故亦. ‧. ‧ 國. 互動方式。. 學. 上述所整理的文獻，歸納出在 REC 以及 ETS 此兩項政策工具之間，可能有的. io. sit. y. Nat. 第一項 氣候政策. n. al. er. 已經施行的減緩氣候變遷的政策工具眾多，ETS 不大可能完全取代既有的. i n U. v. 政策工具，而較可能與既有的政策工具並存且產生各式的互動方式111，此些既. Ch. engchi. 有的政策工具則包含：碳稅、能源稅、再生能源電力的輔助機制以及增進能源 效率的政策等等112。在過往的文獻當中，此類政策皆屬於「廣義」的「氣候政 策」，此些氣候政策根據目標群組（target group）所受到的影響為直接或是間 接，不同政策工具的互動型態自然可區分為直接（direct）或是間接（indirect） 政策互動（policy interaction），除此之外，若政策工具之一為 ETS，則互動的狀 況還會加上交易互動（trading interaction）的可能性113。以下介紹各類的政策互 Id. White Certificates Trading Green Certificates, Emission trading, 17. 111 Steven Sorrell & Jos Sijm, Carbon Trading in the Policy Mix, 19 Oxford Review of Economic Policy (3), 2003, 420-437, 422. 112 Id. at 420. 113 Id. at 423. 109 110. 31. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(32) 動模式：. 同時存在，但沒有互動。在這種情況下，政策工具彼此之間沒有相互影響 （不論是價格或是數量）114。例如：兩政策規範的對象以及範圍皆有所不同， 交易的市場亦相互獨立。. 直接互動。直接互動係指直接受到兩政策工具影響的目標群組（target group），在某種程度上有所重疊115。舉例而言，ETS 的部分或全部參與者，可 能在 ETS 施行之前，已受有二氧化碳排放上限的限制或是在使用石化燃料時需 繳納碳稅116。. 立. 政 治 大. 間接互動。間接互動發生於當一目標群組間接受到一政策影響時，同時受. ‧ 國. 學. 到另一政策的直接或是間接影響117。舉例而言，間接互動會發生在管制對象包 含電力生產者的下游 ETS（以化石燃料消費端為管制範圍的 ETS）與針對電力. ‧. 消費課稅的碳稅政策118：在此例子當中，電力的消費者間接受到 ETS 的影響且. Nat. sit. y. 直接受到碳稅的影響119。類似的間接互動亦存在於此類的 ETS 與要求電力供應. al. n. 者的排放量120。. er. io. 商需購買一定比例再生能源之間，因為兩者皆會導致電價上升並降低電力生產. Ch. engchi. i n U. v. 交易互動。交易互動係指當兩種政策間藉由交換環境商品相互影響彼此， 舉例而言，一國家的配額可能可以與另一國家的配額進行交換121。任何此類型 的連結都需要透過移轉以及交換規則加以管理，主要是確立不同商品之間的可 替代性（fungibility），例如：京都議定書當中的單位與各個交易計畫間的交易. 114 115 116 117 118 119 120 121. Pablo del Rı´o Gonza´ lez, supra note 4, 1368. Steven Sorrel & Jos Sijm, supra note. 111, at 423. Id. at 424. Id. Id. Id. Id. Id. 32. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(33) 互動122。REC 也開啟了有不同測量單位（每百萬瓦/小時以及二氧化碳當量123） 的環境商品間的連結可能性124，此種轉換具可能性的原因在於 REC 在某種程度 上代表了被再生能源所取代的二氧化碳排放量，因此能夠藉由適當的交換比率 來轉換成二氧化碳當量125。 每一種類型的互動隱含不同的減量成本、行政成本以及政治上的可行性 126. 。除此之外，每一種互動類型皆可能造成差別待遇，如部分受管制對象會同. 時受兩種政策工具影響，而部分受管制對象則僅受到一政策工具影響127。. 政 治 大 動關係，如果施行 ETS，政策之間互動方式的狀況勢必會增加 立. 在多數的 OECD 國家中，既有的氣候相關政策間包含了許多上述所列的互 128. 。如果 ETS 和. 現存的政策工具皆會產生重大的經濟影響，受管制的對象可能會抱怨有重複管. ‧ 國. 學. 制（double regulation）的情況，認為其為了降低排放量而付出兩次代價。是否. ‧. 會產生重複管制的情況取決於每個政策工具的目標、明確性、透明度、目標的. sit. y. Nat. 合法性以及政策間重疊程度129。舉例而言，兩個政策工具皆以降低排放量為目. io. er. 標，但如果其欲解決的是兩種不同的市場失靈情況（例如：碳的外部性以及資 訊不對稱），則可以接受兩種政策工具同時存在的情況130。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 除此之外，亦有可能發生多種碳交易計畫併存、或是 ETS 與其他環境商品 的交易計畫（例如再生能源電力）併存的狀況131。在這樣的情況下，則有可能 發生重複計算（double counting）碳排放量的情況：亦即是不同的受管制對象對 於同一排放量負有法遵義務、或是同一受管制對象針對同一排放量，負有兩種. 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131. Id. REC 的測量單位為每百萬瓦/小時，減排量的計算單位則為二氧化碳當量。 Id. Id. Id. Id. at 424-425. Id. st 425. Id. Id. Id. 33. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(34) 不同條件的法遵義務。這類的爭議在兩類政策工具無論有沒有交易互動的情況 下都有可能產生，而且可能造成以下兩種結果：重複涵蓋（double coverage）以 及重複發放（double crediting），前者係指同一噸的碳排放量卻繳交了兩單位的 配額（或是額度），後者則指的是減少一噸的碳排放量卻發放出兩單位的配額 （或是額度）132。 以上段落整理了在過往文獻當中，氣候變遷政策與 ETS 政策之間可能存在 的互動關係，接下來的章節則試整理過往文獻當中 REC 與 ETS 政策之間可能 存在的互動關係。. 政 治 大 第二項 再生能源政策與排放權交易制度 立. ‧ 國. 學. 再生能源政策以及 ETS 兩種政策同時施行時，因兩者在目標上有所重疊，. ‧. 而使兩者會以不同的方式互動，而其最主要的互動場域為電力市場133。兩者的 互動關係有可能會引發衝突或有協同作用產生，對另一方造成正面或是負面的. y. Nat. io. sit. 效果。在這樣的情況下，政策之間的調和是必要的，讓兩者間的衝突降低或是. n. al. er. 讓協同作用的效果提升。. Ch. engchi. i n U. v. 再生能源政策以及 ETS 同時施行的情況，在過往的文獻當中多聚焦在 REC 與 ETS 之間，並列出兩者間可能產生的三種連結以及互動方式：完全可替代性 （full fungibility），單向可替代性（one-way fungibility）和完全分離（complete separation）134。 在完全可替代的情況下，REC 包含：因傳統化石燃料電廠被再生能源電廠 所取代，而產生的二氧化碳減量，使該 REC 可以用以證明減排，反之亦然135。. 132 133 134 135. Id. Jan Abrell & Hannes Weigt, supra note 16, 6. Pablo del Rı´o Gonza´ lez, supra note 4, at 1370. Id. at 1370-71. 34. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(35) 然而，這樣的機制雖提供了在法律遵從上的彈性，但是卻對施行再生能源政策 造成困難，因為一般而言二氧化碳的減量單位價格相對 REC 單位價格較低，使 規範對象只願意購買二氧化碳的減量單位而非 REC，進而減少其從事再生能源 發展的誘因。此外，在將傳統化石燃料替換為再生能源的情況下，其所減少的 排放量是較難計算的，136轉換上的數量要怎麼計算有相當的困難度。除此之 外，此種方式並不考量再生能源對於當地所能產生的利益，且有可能會產生龐 大的交易成本137。 單向可替代性則係允許 REC 可以轉換為減量單位使用，使再生能源電廠可. 政 治 大. 以取得額外的利潤，並促進再生能源發電佔比提升，但減量單位不能轉換為. 立. REC138。例如：以英國為例，若再生能源電廠可將超過法律遵從所需的 REC 轉. ‧ 國. 學. 換為減量單位，並將該單位用於英國 ETS 中。然而，此種的型態仍會有與上述 完全可替代型所面臨到的困境，亦即難以準確計算二氧化碳的減排量139。. ‧. y. Nat. 最後一種完全分離的型態係指：因再生能源所產生的減碳的效果以及非減. er. io. sit. 碳效果，前者在排放權交易市場中進行交易，後者則在 REC 的交易市場進行交 易，使同時受兩種政策規範的污染者無法使用其中一種政策的法遵單位來符合. al. n. 140. 另一邊的法律義務. 。. Ch. engchi. i n U. v. 因為有完全可替代性下所提及的問題，REC 以及 ETS 市場在大部分的文獻 當中多半被假設為各自獨立的141。除此之外，因為完全分離允許再生能源所產 生的各式環境效益可以被分別獨立運作，例如：產生的減排可以透過增加減排 單位的價格來呈現，其他的環境效益則由再生能源憑證代表，有論者認為分別. 136 137 138 139 140 141. Id. at 1371. Id. Id. at 1372. Id. Id. Id. 35. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(36) 獨立運作會是最好的施行方式142。此文獻係描述 REC 以及 ETS 間可能存在的 互動關係，但從論述當中可知，該文獻係以 REC 與 ETS 間的「交易單位」為 討論中心，討論兩政策工具間，在單位之間可能存在的關係，故本文在以下的 段落當中，將此章節所描述的互動關係以「交易單位間的互動」稱之。 在 REC 以及 ETS 政策之間，除了交易單位間的互動關係之外，有文獻指 出：在技術層面而言，若要使 REC 以及 ETS 兩種政策工具不產生衝突，還須 調整監測、申報以及驗證系統（monitoring, reporting and verifying system）143。 以下段落則試整理監測、申報以及驗證系統中，REC 與 ETS 間可能的互動以及 調整方式。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. 第三項 監督、申報以及驗證系統互動. ‧. REC 以及減排單位在登錄處（registry）上會有所互動，目前有三種類型的 追蹤系統與再生能源的減碳此一環境屬性（environmental attributes）有關：. y. Nat. io. sit. REC 的追蹤系統（REC tracking system）、溫室氣體計畫登錄處（GHG project. n. al. er. registry）以及溫室氣體盤查系統（GHG inventory system）144。. Ch. engchi. 第一目 REC 追蹤系統與溫室氣體計畫登錄處. i n U. v. 溫室氣體計畫登錄處係負責追蹤合格計畫所產出的減排量，以公噸為計算 單位145。在登錄處當中，合格計畫的類型包含：再生能源、甲烷的捕捉與分 解、增進能源效率以及再造林等146。每一公噸的減排量皆會被標記上特定的序 列號碼，現今在北美地區仍然活躍的溫室氣體計畫登錄處包含自願性碳標準. Id. White Certificates Trading Green Certificates, Emission trading, 17. 144 The Intersection between Carbon, RECs, and Tracking: Accounting and Tracking the Carbon Attributes of Renewale Energy, Finnal Report, ENVIRONMENTAL TRACKING NETWORK OF NORTH AMERICA, Feb. 2010, 2. 145 Anthony Hobley & Peter Hawkes, GHG Emission Trading Registries, 22. 146 Id. 142 143. 36. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(37) （Voluntary Carbon Standard, VCS）等147。 建置 REC 追蹤系統的目的，是為了確保該地區的再生能源電廠能夠計算、 管理並銷售再生能源的各式屬性148。為了使企業或是個人能夠宣稱減少溫室氣 體的排放，追蹤系統越來越受到重視149。如何計算、追蹤以及展現碳價值 （carbon value）逐漸成為大家關注的焦點，而這些與碳相關的資料對於 REC 的 購買者更是極有價值的，透過追蹤系統，購買者可用以對比使用再生能源以及 使用石化燃料之間的差異150。. 政 治 大 源的計畫是否有符合額外性，並應在 REC 的使用者帳號當中清楚標明計算的方 立 為了解決額外性的問題151，有論者認為應在 REC 的系統當中表明 REC 來. 法論，以及其他任何會影響計算的因素152。除此之外，針對 REC 的註銷，亦有. ‧ 國. 學. 論者建議在註銷時應附記註銷原因，以標明該 REC 是否源於具備額外性的計. ‧. 畫，且註銷的原因係為用於碳抵消153。例如北美再生能源登記處（North. sit. y. Nat. American Renewables Registry）中，必須標明該計畫有沒有經過額外性以及計. io. er. 算，且該抵銷計畫的驗證須符合針對再生能源的綠色能源氣候議定書（Green-e Climate Protocol for Renewable Energy）以及美國國家環境保護局. al. n. v i n C h EPA）的氣候領導者計畫（Climate （Environmental Protection Agency, engchi U. Leadership Plan），該些資訊皆須提供給使用者，以證明每一 REC 所具有的碳減 量價值154。. Id. ENVIRONMENTAL TRACKING NETWORK OF NORTH AMERICAI ,supra note 144, at 5. 149 Id. 150 Id. 151 額外性係指該二氧化碳減量必須來自特定的活動或是計畫，且該計畫因透過 ETS 機制而可 以採取與一般商業情況不同的選擇，例如：一投資者原欲建設火力發電廠，後因 ETS 機制而可 取得額外的資金而後決定建設再生能源電廠，使該該電廠在未來的二氧化碳排放量減少。See Offsets and RECs: What's the Difference?, ENVIRONMENT PROTECTION AGENCY, Feb. 2018, https://www.epa.gov/sites/production/files/2018-03/documents/gpp_guide_recs_offsets.pdf 152 Id. at 7. 153 Id. 154 Id. 147 148. 37. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
(38) REC 的追蹤系統係設計以阻止同一種再生能源的屬性被重複註銷或是使 用，然而一個再生能源電廠有可能同時於溫室氣體計畫登記處追蹤其碳抵消額 度，並在 REC 的追蹤系統當中追蹤其再生能源電力的生產155。在這樣的情況 下，該再生能源電廠在 REC 的追蹤系統當中將 REC（包含所有碳減量的屬性 在內）進行註銷，並不直接導致在溫室氣體計畫登記處的註銷，因而使相同的 碳減量屬性有可能在兩個不同登記處當中被重複計算156。 有論者認為，避免重複計算的方式之一即為：僅允許再生能源電廠只能夠 生產一類型的商品（例如：REC）並追蹤，此種方式下再生能源電廠亦能夠在. 政 治 大. 有需求時使用 REC 來宣稱其減排157。另外一個替代方式，則是在 REC 追蹤系. 立. 統當中追蹤 REC，在溫室氣體計畫的登記處當中追蹤來自同個計畫且相等的減. ‧ 國. 學. 排量，當減排量或是 REC 的註銷都會自動導致另一方的註銷。然而這樣的設計 會讓 REC 的追蹤系統更為複雜，並需要雙方的互相調和158。最後一種方式則. ‧. 為：再生能源電廠產出減排額度的同時，應註銷或是保留 REC 追蹤系統當中相. Nat. sit. y. 同的 REC，如此一來再生能源所具備的減排屬性在統一時間當中僅會出現在一. n. al. er. io. 個追蹤系統或是登記處當中159。. Ch. 第二目 REC 追蹤系統與溫室氣體盤查系統. engchi. i n U. v. 溫室氣體盤查提供組織測量並將溫室氣體排放量文件化的必要指導原則以 及基礎建設，這些組織可能包含各式事業體，例如：企業、非營利組織、大學 以及地方政府機關等其他單位160。企業加入溫室氣體盤查作為展現其對抗氣候 變遷的決心，量化並管理其排放量並追蹤其溫室氣體減量目標的進程161。在北. 155 156 157 158 159 160 161. Id. Id. Id. at 8. Id. Id. Id. at 10. Id. 38. DOI:10.6814/THE.NCCU.IB.008.2019.F06.
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