第二章 氣候變遷以及再生能源發展政策
第一節 氣候變遷與再生能源政策之簡介
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第二章 氣候變遷以及再生能源發展政策
一個政策工具係決策機關藉由各式法律規範對管制對象施加義務、創造誘 因或是加強其能力，刺激目標族群產生特定行為以處理特定問題或以達成一個 或是多個特定目標12。政策工具在實際運用上可能會有一定的複雜程度，例如 歐盟在對抗氣候變遷的政策下，採取一系列有所分別的政策工具，並將其整合 為一個政策群體（policy packages），或是一個政策工具會藉由一系列的法律規 範來施行13。
一個政策除了利用許多不同政策工具來達成政策目標，政策工具之間可能 會相互重疊、互補之外，政策與政策之間也會同樣面臨重疊以及互補的關係，
本章將處理氣候變遷政策以及再生能源發展政策兩者間可能會有的重疊以及互 補關係，第一節先分別介紹目前氣候變遷政策以及再生能源發展政策之下，有 哪些政策工具，以及這些工具的運行模式；第二節則整理過往的文獻分析兩種 政策之間所採行的政策工具將會如何互動；第三節則是整理如何在法律上避免 兩政策工具之間的衝突；最後於第四節作一總結。
第一節 氣候變遷與再生能源政策之簡介
IPCC 於去（2018）年 10 月初發布最新的評估報告，在報告一開始再次強 調從20 世紀中期以來，人類活動就是造成地球暖化的主因，而溫度不斷上升亦 造成了極端天氣、旱災、水災、海平面上升、生物多樣性消失並對脆弱的人們 造成前所未有的風險14。除此之外，因為科學、經濟、社會、以及科技的不確
12 Steve Sorrell, Interaction in EU Climate Policy: Final Report, SPRU, EVK2-CT-2000-0067,2003, 14.
13 Benjamin Görlach, What Constitutes an Optimal Climate Policy Mix? Defining the Concept of Optimality, Including Political and Legal Framework Conditions, CECILIA2050 Deliverable 1.1, ECOLOGIC INSTITUTE, February, 2013,
https://cecilia2050.eu/system/files/G%C3%B6rlach%20(2013)_What%20constitutes%20an%20optima l%20policy%20mix_0.pdf.
14 IPCC, supra note 2, Oct. 8, 1-7.
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定性，使我們無法針對地球的環境資源做出非常詳盡的保護計畫。氣候變遷對 於各地方所造成的影響不同，有些地方受到負面的影響，有些地方則有可能受 惠於氣候變遷15。再生能源相關的獎勵政策則起源於1970 以及 1980 年代，最 主要是為了因應原油價格的上升，希望能夠確保能源確保供應穩定16。隨著時 間推移，各國的工業發展促使了國內對於再生能源政策的施行，同時對於再生 能源的投資金額也逐年增長。
基於氣候變遷的風險，以及各國對於能源穩定以及安全的需求，使得各國 政府必須決定政策目標，以確定欲採用的政策工具類型，並在不同的目標、不 同的政策工具之間進行調和，以期達到各自目標，維持整體的政策走向運行。
以下先分別簡述氣候變遷政策以及再生能源政策的歷史、施行目標以及目前各 國常見的政策工具。
第一項 氣候變遷政策
多年來眾多科學家針對燃燒化石燃料而造成溫室氣體的大氣濃度提升的情 況提出警告，並認為該現象已嚴重影響氣候、海洋酸度、水平面上升以及極端 天氣的發生頻率。有論者認為將溫度維持在工業化前水平的攝氏2 度內，雖然 對環境仍造成一定的破壞度，但能將地球維持在較為穩定的狀態17。
氣候變遷政策可以分為減緩型以及調適型，根據聯合國氣候變遷綱要公約
（United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC），減緩係 指減少溫室氣體排放以防止對整體氣候系統造成危險的人為干擾18；然
UNFCCC 當中並未針對調適進行定義，有學者認為調適型政策係為處理、緩和
15 Catrinus J. Jepma & Mohan Munasinghe, Climate Change Policy:Facts, Issues and Analyses, Nov.
1997, Cambridge University Press, 3.
16 Jan Abrell & Hannes Weigt, The Interaction of Emissions Trading and Renewable Energy Promotion, Dec. 2008, Economics of Global Warming WP-EGW-05, 1-17, 4.
17 IPCC, supra note 14, at 1-27.
18 United Nations Framework Convention on Climate Change, art. 2.
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始的對抗和描述（resistance and description）、接受和規範（acceptance and norms）、進程和政策（progress and policy）以及最後的加速和施行（acceleration and implement）21，因篇幅關係，本篇聚焦於減緩型政策。
嚴重的氣候變遷所帶來的風險促使各國採取行動以降低溫室氣體的排放，
目前也有越來越多證據顯示，越早採取強力行動所付出的成本，將少於所減少 溫室氣體排放所產生的整體利益22。根據經濟合作暨發展組織（the Organization for Economic Co-operation and Development, OECD）的分析，以相對低的成本來 大幅減少溫室氣體是可能達成的，但前提是有適當的政策施行23。自1990 年代 報要求（stand-alone reporting requirements）、資訊整合以及自願性措施
19 Michael B. Gerrard & Katrina Fischer Kuh edited, The Law of Adaptation to Climate Change: US and International Aspects, American Bar Asssociation, 2012, 3.
20 Id.
21 Richard J.T. Klein, Kevin M. Adams, Adis Dzebo, Marion Davis and Clarisse Kehler Siebert, Advancing Climate Adaptation Practices and Solutions: Emerging Research Priorities, STOCKHOLM ENVIRONMENT INSTITUTE, Working Paper No.2017-07, 4.
22 OECD, Climate Change Policy Brief, Aug. 2007, 1, http://www.oecd.org/env/cc/39111309.pdf.
23 Id.
24 Id.
25 Andreas Prahl & Elena Hofmann, Non-Market-Based Climate Policy Instruments, Climate Policy Info Hub, https://climatepolicyinfohub.eu/non-market-based-climate-policy-instruments.
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（information and voluntary approaches）、產品認證以及標籤（product
certification and labelling）等等26。以行政管理制度為例，其多半針對企業設定 統一的標準，最常見的標準有兩種類型：以科技為基礎（technology-based）或 effectiveness）相對具有明確性28。
相反的，以市場為基礎的政策工具則係指藉由市場機制以及經濟上的誘因 來影響以及改變參與者的行為29，而非以行政上的管制手段來管控汙染30，為間 接的法律規範工具31。此種政策工具包含：可交易的排放權單位（emission trading permit）或是汙染者付費的型態，係將汙染環境的成本疊加上原始排放 汙染物的成本來做為預警，促使汙染者去降低其對於環境所造成的影響32。此 種機制被稱為「利用市場力量（harness market forces）」，因為如果政策設計以 及施行得當，則係鼓勵企業或是個人從自身利益出發，去承擔汙染控制的責 任，同時亦達成政策目標33。目前以市場為基礎的政策工具包含：碳稅（carbon tax）、排放交易機制（emission trading system）、補貼34。過往的文獻當中，多探 討以市場為基礎的政策工具與再生能源發展政策的互動關係，其中以排放交易
26 Benjamin Görlach, supra note 13, at annex 7-11.
27 Robert N. Stavins, supra note 30, at 2.
28 Andreas Prahl & Elena Hofmann, supra note 25.
29 Andreas Prahl & Elena Hofmann, Discussion of Climate Policy Instrument Types Applied in the EU, Climate Policy Info Hub, https://climatepolicyinfohub.eu/node/103/.
30 Robert N. Stavins, Experience with Market-Based Environmental Policy Instruments,RECOURSES OF THE FUTURE, 1, http://www.rff.org/files/sharepoint/WorkImages/Download/RFF-DP-01-58.pdf.
31 Andreas Prahl & Elena Hofmann, supra note 29.
32 Id.
33 Robert N. Stavins, supra note 30.
34 Id. at 3-4.
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機制（emission trading system, ETS）最受學者討論35，其次則為碳稅36。ETS 係 藉由基於所欲達成的減排目標來設定排放的基準或是上限，並有可進行交易的 單位，如京都議定書第17 條所述，允許國家將超出所欲持有的單位出售給未能 達成其目標的國家37。碳稅則為直接將外部成本內部化，使汙染者直接付出較 高的成本，使其他個人不會面臨受扭曲的價格38。
以下以表一列出兩類氣候變遷減緩政策工具之主要類型：
（表1：主要氣候變遷減緩政策工具之分類，See Benjamin Görlach, What constitutes an optimal climate policy mix? Defining the concept of optimality, including political and legal framework conditions, CECILIA2050 Deliverable 1.1, Ecologic Institute, February, 2013.）
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再生能源（renewable energy, 亦稱替代能源），係指在人的一生當中，不會 耗盡或是可進行補充的能源，最常見的再生能源如：風力、太陽能、地熱能以
35 Pablo del Rı´o Gonza´ lez, The interaction between emissions trading and renewable electricity support schemes: An overview of the literature, (12) Mitig Adapt Strat Glob Change, 2007, 1363–1390, 1937.
36 See Daniela Gutiérrez, Interaction between the carbon tax and renewable energy support schemes in Colombia, The International Institute for Industrial Environmental Economics, 2017.
37 Kyoto Protocol to the United Nationas ramework Convention on Climate Change art. 17.
38 Gilbert E. Metcalf & David A. Weisbach, The Design of a Carbon Tax, Public Law and Legal Theory Working Papers 254, 1.
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進再生能源發展的政策工具包括：固定躉購費率制度（Feed-in Tariff, FIT）、招 標/投標系統（bidding/tendering systems）以及再生能源憑證（renewable energy certificate, REC），以下分別述之。FIT 通常會被定義為國家為了促進投資者投資再生能源電力的生產，而提 出的誘因45。FIT 係指以保證價格收購由再生能源所產出的電力，並與公用事業
39 Noelle Eckley Selin, Renewable energy, https://www.britannica.com/science/renewable-energy.
40 Id.
41 Id.
42 Paul Komor & Morgan Bazilian, Renewable energy policy goals, programs, and technologies, (33) Energy Policy, 2005, 1873–1881, 1873.
43 Id.
44 Id. at 75-76.
45 Beatrice Cointe & Alain Nadai, Feed—in tariffs in the European Union, ,
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於1990 年代晚期施行，其目的為促進能源的多元化（energy diversification）48，加拿大安大略省則係為符合再生能源的採購要求49。
52。加州於《公用事業法（California Public Utilities Code）》當中明訂了 REC 的 定義，並規範企業得以使用REC 作為交易與追蹤電網中再生能源電力的依據，
47 Design an Effective Feed-in-Tariff for Greater Los Angeles, Los Angeles Business Council, 1-63, 15.
48 Id. at 17.
49 Id. at 19.
50 Paul Komor & Morgan Bazilian, supra not 42, at 65.
51 Pablo del Rio & Miguel Gual, The Promotion of Green Electricity in Europe: Present and Future, European Environment 14,2004, 219-234, 219, 224.
52 Paul Komor & Morgan Bazilian, supra not 42, at 66.
53 陳靜萱、黃詩文和吳禹澔，美國 REC 制度介紹，台灣經濟研究月刊，第 40 卷第 5 期，106
年5 月，86-94，88。
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REC 亦被稱為綠色標籤（green tag）、綠色憑證（green certificate）以及再 生能源信用（renewable energy credit）或是可交易的綠色憑證（tradable green certificate），其可用於符合自願性的再生能源使用目標，或達成再生能源政策的 強制性要求55，如：再生能源配比制度（Renewable Portfolio Standard, RPS）。一 張 REC 代表合格的再生能源電力供應商生產一百萬瓦/小時（mega Watt /
55 U.S. DEPARTMENT OF ENERGY'S OFFICE OF ENERGY EFFICIENCY AND RENEWABLE ENERGY,
DOE/EE-0307, GUIDE TO PURCHASING GREEN POWER: RENEWABLE ELECTRICITY, RENEWABLE ENERGY CERTIFICATES, AND ON-SITE RENEWABLE GENERATION (2010).
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REC 與 ETS 兩者間的在制度設計上可能有的互動關係。