* 本文于 1998年 7月收到。
台湾地区农地权益制度与农地生产效率
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苏 志 超 (台湾政治大学地政研究所 ) 摘要 以农地的权益制度与农地生产效率之 相互关系作为论述重 心。 农地权益制度包 括私有制度下 ,农地农有农 用的政 策理想 ,与台 湾地区于 1950年前后所实 行的农地 改革要点及 其对使用 效率的影响。 同 时评述工 商业发展 后 ,农地权益制度 ,应作如何调整、修正及进一步改革的思考。 关键词 农地 权益 生产效率 1 “耕者有其田”权益制度之理想与实际 1. 1 农地农有、农用与耕者有其田之理想 耕者有其田之政策理想就是农地农有农用。 所 谓“农有”是指实际有耕作能力、能自行耕作使用农 地的自耕农民 ,可依法取得农地所有权。至于应依据 何种方式取得农地所有权 ,应按照法律明文规定。例 如“土地法”、“实施耕者 有其田条例”及“民法物权 编”的规定。 取得所有权的方式包括: 买卖、交换、继 承、赠与及占有时效取得与政府放领等。至于取得面 积之多寡 ,按政策理想及法律规定应无特定面积之 强制规定。 但最小面积与最大面积均应有弹性的限 制规定: 最大面积应以一个生产单位 (家庭农场 ) ,所 能有效耕作使用的最大面积为准。 最小面积亦应以 耕作使用的全年总收益 ,足以维持一个农家全年生 活所需为准。非农民不能自行耕作有效使用者 ,则禁 止其单纯持有囤积农地 ,以免实际需要农地者取得 农地使用的机会减少。 耕者有其田的农地政策是希 望有耕作经验及耕作能力之专业农民 ,有较多机会 取得其所需耕作使用的足够农地 ,建立家庭农场 ,进 行有效率的农业生产事业。 1. 2 耕者有其田理想与温和的农地改革 耕者有其田的政策理想 ,是扶植有耕作能力的 自耕农民 ,取得其所需耕作使用的自耕农地。取得方 式并无特别限制 ,但取得之对价应求公平合理 ,以不 受租佃剥削、不增加生产成本为原则。 台湾地区于 1950年左右所实施的农地政策是强制创设自耕农 , 征收地主原已出租的耕地 ,放领给原承租佃农承受。 关于征收放领的补偿地价 ,是以承租耕地的主要正 产物每年总收获量的 2. 5倍计算。 征收及放领的补 偿地价等于 10个购买年 (依据公有出租耕地年租率 占年收获总量 1 /4计算 )。 假定收益地价的还原率 , 在正常情况下应为 5% 。 正常的收益还原地价或耕 地买卖市价应为 20个购买年 (假定还原率为 5% )。 实施农地改革当时 ,征收放领的地价定为 10个购买 年 ,比实际市价水准显然偏低 1倍。但补偿地价系以 稻谷计算 ,不受物价波动影响 ,不会发生贬值现象。 而且 ,实物土地债券 ,在未兑现之前 (按 10年分期兑 现 )仍按法定利率 5% 计算实物利息。 因此 ,地主丧 失耕地并未受到太大的损失 ,改革手段大致温和、公 平而合理。 而且 ,实施耕者有其田政策 ,并非一定要 采用强制的创设自耕农方式实行征收放领。 如果采 用间接的辅导方式 ,帮助无地或少地的专业农民得 以任何不同方式取得其耕作所需耕地 ,亦是耕者有 其田政策之理想 ,只要地价负担公平合理即可。如果 租佃制度合理 ,租金及佃权均有适当管制 ,保持合理 的耕地租佃制亦是必要的 ,根本不必强调非消除租 佃制度不可。 1. 3 台湾地区农地改革效果之辩驳 台湾地区于 1950年前后所实施完成的农地改 革 ,其主要成就显然是将当时地主出租的耕地依法 征收其所有权 ,再转手放领给原已依约承租的佃农 承受 ,使其成为独立自主的自耕农民 ,并从此建立自有自耕的家庭农场。此外 ,依法准予保留不征收放领 的出租耕地 ,仍然维持原有的耕地租佃制度。但佃租 及佃耕权之保障 ,均受严格管制。对此持反对或批评 立场者认为 ,此项改革造成耕地细碎分割 ,农场经营 规模缩小。同时 ,保留的出租耕地对于佃租及佃权过 分保障 ,地主收回自耕都不可能 ,有失社会公平。 即 使原承租人死亡或丧失自耕能力 ,原地主亦不能收 回自耕。 此种过分保护佃农 ,既失社会公平 ,亦缺乏 使用效率。 取得农地所有权之后 ,如有买卖移转 ,限 定承受人必须是自耕农民 ,并出具书面证明 ,保证其 有自耕能力。因此 ,非自耕农民或不能提出自耕能力 证明者 ,则不能合法取得耕地所有权。享有耕地所有 权者 ,如不能或不愿自行耕作使用耕地 ,则缺乏合格 的承受人可以竞买 ,以致真正纯耕地地价低落 ,脱手 困难。于是“假农民”及争取农民支持的民意代表 ,多 呼吁政府应实行第二次农地改革 ,放宽农地买卖移 转管制及严格的使用管制。最近更明确地强烈主张 , 开放农地自由买卖 ,让任何人都可以购买。 同时 ,实 行耕地自由租佃。如果此项主张最近真能通过立法 , 切实付诸执行 ,预料今后土地投机囤积垄断问题以 及降低耕地使用效率问题 ,均将会迅速出现。 以上反对之论调及主张 ,或许是对当时所实施 的农地改革的真正内容 ,未尽完全了解 ,甚至有所误 解。 例如农场经营面积过小、农地细碎分割、合并扩 大经营规模困难 ,并非实行农地改革所形成之“后遗 症”。 而限制农地承受人资格条件过严 ,并未使真正 需地使用者取得耕地困难。 但非农民假借持有自耕 农身分之书面证明 ,反可任意大量收购农地投机囤 积。 非农民持有农地不利用 ,以求待机变更使用 ,实 现涨价归私之利益曾经层出不穷。 于是“假农民”在 投机机会尚未成熟之前 ,投机购买持有之农地 ,既不 愿保持原来农业生产之使用 ,亦不能立即改作建筑 基地之使用。因此造成都市郊区及卫星市镇地区 ,受 都市化影响之农地 ,大多呈现废耕或闲置不使用的 事实。此种负面效果 ,显示是行政管理方法上过于僵 化 ,过分重视文书形式而忽略实质事实的真象。然而 农地使用管制的原则 ,及限制耕地承受人的资格条 件 ,并无任何不当之处。 “假农民”真购地持有囤积 , 乃是土地投机的违法犯罪行为 ,并非合法的农地权 益制度之当然结果。 修改法令应强调如何有效防止 土地投机囤积行为 ,不是废除土地使用管制法律。放 任土地投机之非农民 ,任意大量收购囤积农地不利 用 ,以图待机涨价归“私” ,赚取不劳而获 之非分利 益 ,实嫌失策。 1. 4 耕者有其田理想与合理的农地租佃制度 耕者有其田之理想 ,只是协助有耕作能力之自 耕农民 ,合理取得其所需实际耕作使用之耕地 ,有效 经营其所有的家庭农场。家庭农场之生产 ,既可满足 全家基本生活所需 ,并可进而实行商业化生产及企 业化经营。为扩大家庭农场经营规模之需要 ,亦可承 租相邻地合并生产使用。如果租佃条件合理 ,即使承 租全部或大部分耕地 ,经营家庭农场之耕作使用 ,既 可减轻实际耕作使用人购地成本沉重负担 ,并可实 行大规模经营、有效率地生产。 合理的租佃条件包括: 佃耕权稳定 ,出租人如果 没有合法的正当理由 ,不得任意撤佃。双方可约定公 平合理的佃租 ,采用类似“包产包租”的方式鼓励增 加生产。 同时 ,承租人自费进行投资改良 ,有权要求 合理补偿。如此公平合理的租佃 ,既可免除购地自耕 的沉重压力 ,持有耕地不能自行耕作使用者 ,亦可出 租供别人使用 ,不必即刻丧失农地所有权或丧失“祖 产”。 而且 ,现在的自耕农民 ,将来年老力衰 ,而子女 又不愿或不能继承为有效耕作使用时 ,亦可出租给 有耕作能力的自耕农民耕作使用。 为保持继续有效 生产使用 ,只要租佃条件合理 ,为何不能维持合理的 耕地租佃呢?耕者有其田之理想 ,根本没有否定合理 的耕地租佃。 2 台湾地区农地农用与现行农地权益制度之变革 2. 1 台湾地区农地改革后 ,新生的农地权益问题 台湾地区 ,于 1950年前后 ,实行一连串的农地 权益制度改革之后 ,已大致完成农地农有农用之新 地权制度 ,从此严格限制非自耕农民不得承受农地 所有权。凡不能具有自耕农身分之非农民 ,或工商企 业资本家 ,根本不可能合法购买耕地 ,取得耕地所有 权。 即使实际已经购买、承受农地 ,但不得申请农地 所有权登记 ,产权不受法律保障。同时自实行农地强 制减租与保护佃农之强硬措施后 ,农地租佃制度已 经事实不存在。 其后虽然建立委托代耕及委托经营 办法 ,但实际是规避僵硬的农地租佃关系。由于非农 民不得承受耕地所有权 ,已经持有耕地所有权者 ,不 能或不愿自行耕作使用时 ,既不愿或不敢将其所有 之耕地 ,出租给需地耕作使用之小自耕农民 ,亦不甘
心以低廉的农地价出售给他人使用。 虽然出售后仍 作农业生产使用 ,可依法免征土地增值税 ,对农地出 售人享有最优惠优待 ,但因农 地使用报酬低 ,成本 高 ,收益地价偏低 ,买卖市价亦不会升高。 志愿从农 而购买农地者极少 ,寄望出售而供农业使用之人意 愿亦不高。 如果预期最近的将来不可能变更为非农 地使用 ,现在实际可能成交的农地买卖价格自然偏 低。而且有财力购买 ,无能力自行耕作使用之商业资 本家 ,又不能依法承受耕地所有权。于是出现很多耕 地 ,既不能自耕 ,又不愿出售之情况下 ,任其闲置不 用。甚至故意破坏土壤生产力 ,使其成为不堪供作农 业生产使用之情况 ,以便申请变更为非农地使用。 以上问题症结在于使用收益偏低 ,非农地地价 偏高。如果农地获准变更为非农地使用 ,依法任何人 可自由买卖 ,亦可自由租赁 ,既不受农地承受人资格 之限制 ,又不受承租人佃耕权保障及最高租额之严 格限制 ,任何人只要有足够财力 ,即可自由承受此种 非农地所有权。如此市场需求者大量增加 ,可变更使 用之农地地价 ,当然亦会随之大幅度升高。但使用此 种土地之机会及生产使用之效率 ,不但未必增加 ,反 而可能降低 ,废耕地、荒地、空地及闲置之土地 ,随时 随地都可能出现。 2. 2 解决农地问题之“民意”主张 有论者认为 ,如果坚持农地农用之原则 ,可开放 农地所有权之自由买卖 ,同时亦可实行农地自由租 佃 ,如此将可达成细碎农地丘块及过小生产单位合 并 ,同时亦可减少很多荒地及废耕地闲置不用 ,并可 增加非农地之供给量 ,减轻都市工商业发展用地难 求之压力。此种论点 ,从表面上看 ,似乎言之成理。但 细加分析 ,不难发现似是而非、不切实际。 因为非农 民凭其雄厚的财力及政治的压力 ,大量自由收购农 地持有囤积之后 ,既不能自己实际提供农业生产使 用 ,也不会在短期间内以农地农用现况 ,出售或出租 给他人 ,从事农业生产使用。因为以农地农用现况出 售 ,仍嫌地价偏低 ,赚取涨价 (自然增值 )归私之机会 不大。如果出租供自耕农民耕作使用 ,或雇工代为耕 作 ,自行经营使用 ,又嫌土地及劳动力之使用成本偏 高 ,粮价难以任意提高。 于是生产纯收益可能很低 , 甚至出现“负值”。如此 ,暂时闲置不用 ,反可符合“亏 损最小”之经济原则。唯有变更为非农地之使用类别 (地目 )后 ,乃可按照都市工商住宅用地之高地价水 准出售 ,方可赚取巨额涨价归私之暴利。 按照台湾现行法令规定 ,申请变更地目 ,所有权 人不需要负担任何相当的社会成本或“回馈”之法定 义务。于是政府主管机关 ,感受要求变更使用之压力 愈来愈沉重 ,亦愈来愈凶猛。要求开放农地自由买卖 是其施加凶猛压力之第一步。 自由大量收购农地之 后 ,具有相当大的独占影响力及更大的政治压力 ,其 下一步的动作便要求变更为非农地使用。此种“民意 反应”实际上是土地投机者之政治勒索 ,根本不是合 理地促进土地使用之土地政策。 2. 3 合理的土地权益制度有助维护农地生产效率 在完善而合理的土地权益制度之下 ,如果土地 投机垄断现象根本不存在时 ,即使放任农地自由买 卖 ,对于农地承受人之资格条件不加特别限制 ,即使 不具备自耕农民身分或自耕能力的书面证明 ,仍可 合法承受农地所有权。同理 ,如果土地权益制度实质 公平而合理 ,即使仅限制农地必须农用 ,不得任意无 条件变更为非农地使用。 在此种农地农用严格限制 下 ,同时又有完善合理的农地权益制度与租佃制度 , 即使放任农地自由买卖 ,不会出现农地投机囤积的 土地问题。因为在此等限制条件下 ,承受农地所有权 者必须实行耕作使用。 无论是自耕、雇工经营耕作 , 或出租供别人耕作使用 ,如果每年所得之使用收益 或租赁收益 ,低于投资购地资本应支付利息 ,预备投 资购地之人 ,将终止对农地投资购买。如果购买后不 能自行使用 , 亦不愿出租供他人使用 ,必 需转手出 售 ,如预期将来出售不会有巨额涨价归私之利益 (因 为重征土地增值税或资本利得税 ) ,除收回原投入的 购地成本外 ,没有可靠的特别投资利得 ,亦不会长期 持有囤积 ,既不使用又不出售其农地。如果即时持续 使用或适时出售脱手 ,均可收回较多之原投入成本 , 土地所有人当可选择较有利的处置或选择损失最小 的决策 ,不论如何选择 ,对于农地之使用效率都不会 出现不利的影响。 在土地私有制度之下 ,如果彻底实行土地涨价 (自然增值 )全部归公 ,或由国家独占土地发展权 ,在 公有制国家如果容许农地使用权自由买卖或承认农 地自由租佃 ,都不会出现农地投机囤积问题。因为投 机囤积农地之真正目的 ,将是预期将来可能无条件 变更为非农地使用时 ,转手出售可赚取巨额涨价归 私之私益。 如果彻底实行土地自然涨价确定要征收
归公 ,或者农地将来不能变更为非农地使用 ,涨价确 定要征收归公 ,或者农地将来可能变更为非农地使 用时 ,必须先要符合规划使用之许可 ,然后依法支付 相当数额的开发捐或变更使用税。 此项捐或税应征 数额 ,如果相当于农地变更使用时可能产生的全部 自然增值 ,此项捐税之实质效果 ,等于孙中山先生在 平均地权遗教中所强调的征收土地之自然增值全部 归公 (涨价归公 )。 实行土地的自然增值 (涨价 )全部 归公 ,乃为平均地权理想的完全实现。完全实现平均 地权之理想后 ,任何土地所有权或使用权 ,均可自由 买卖移转 ,可不加任何限制条件。当然土地的合理租 佃及自由租佃 ,也可合法存在。土地的使用效率自然 亦可维护不变 ,并可进而促进经济高度成长。 3 耕者有其田理想是否容许农地所有权自由买卖 移转 3. 1 农地与非农地使用变更及利益均衡 农地与非农地权益制度的重心 ,都是为促进土 地合理使用。辅导合理使用之方法 ,不外产权调节与 使用规划。全面规划农地与非农地之合理使用类别 , 然后实行管制。凡是依法编定为农牧用地 ,都必须按 照编定公布之使用类别使用 ,否则都将构成不合法 使用。 同理 ,承受农牧用地所有权之人或使用权人 , 亦必须按照法令许可之使用类别使用。 在耕者有其 田制度之下 ,是否容许租佃制度之合法存在?为实现 耕者有其田之理想 ,可否容许农地自由买卖?合理的 租佃制度 ,是否亦会影响农地使用效率?开放农地自 由买卖是否必然会破坏耕者有其田之理想。 回答这 些问题 ,首先必须认清现行的租赁制度是否合理 ; 现 行耕者有其田法令 ,是否完全符合促进农地合理使 用之理想。总之 ,租佃条件公平合理 ,佃耕权有保障、 佃租合理 ,对承租耕地之人 ,在耕作使用期间 ,自费 进行的投资改良 ,地主承诺得按一定比例分摊成本 , 租额固定等约定条件 ,均不会构成任何实质的不平。 例如租率低于购地资金应负担利息之利率 ,此时承 租耕地之人 ,可不必借款购地 ,负担较重利息。 租额 固定 ,生产总值扣除总成本而 有剩余 ,归生产者所 得 ,乃可刺激生产者继续增加生产 ,农民个人收益因 而增加 ,国民总生产亦将相应增加。 由此可见 ,耕者 有其田理想 ,显然容许合理的租佃制度存在。 耕者有其田农地政策之理想 ,是为促进农地合 理使用 ,增加农业总生产 ,保障直接耕作使用之自耕 农民 ,依法可享有耕地所有权之主要目的 ,是为提高 耕作使用人勤奋努力 ,增加农业生产 ,及鼓励土地改 良 ,获取改良成果。消极地避免承租土地人感受出租 人 (地主 )重租之剥削 ,及对生产行为之干扰。如果租 佃制度合理 , 全面平均地权、完全实现政 策之理想 后 ,任何土地上所出现之自然增值 ,都将适时予以征 收归公。 如此 ,任何人不需土地使用者 ,不会购地持 有囤积不使用 ,以待将来涨价归“私”。因为自然涨价 既确定不允许私人享有 ,私人持有囤积投机之目的 已经根本不存在 ;已持有地权而无使用之计划者 ,亦 应适时出售其不需自行使用之任何土地 ; 任何人购 买或承受任何种使用之土地 ,都将是实际使用所需 要之土地。此时土地市场之供需 ,将是反应当地各类 土地之实际供需情况 ,地价亦将平稳正常 ,此时开放 农地自由买卖 ,当然亦是正常合理的。如果仍需保留 使用管制为条件 ,亦应包括一切农地与非农地。任何 人承受土地 ,必定是为使用土地 ,出售土地当可不受 任何限制。 市场出售土地者愈多、地价愈平稳 ,取得 土地使用之机会愈多。 而目前台湾地区 ,仅有土地使用管制 ,没有地权 调节。 使用变更时 ,又无权益均衡之办法 ,以致权益 不平、利害冲突 ,土地投机问题严重。 若此时实行无 条件的农地自由买卖 ,无异火上加油。 3. 2 农地所有权无条件自由买卖 ,对于农地使用效 率之不利影响 开放农地自由买卖 ,似乎不能根本解决台湾地 区目前真正面临的农地权益问题。 由现有农地中大 量释出所谓不宜继续充作农业生产使用之农地 ,是 否能全部提供都市中工商业发展及公共建设发展之 需要 ,亦需切实分析详细评估后 ,方能出现比较正确 的结论。但若无条件的开放农地自由买卖 ,不仅对于 过去所强调的耕者有其田政策理想 ,显然构成强烈 的伤害。对于农地与非农地市场供需之调节 ,亦难发 生所想像的效果。对于农地使用效率 ,更难发生积极 的改进作用。因为农地使用效率之提高 ,有赖单位产 量增加 ,生产成本降低 ,以及粮价升高。 单靠农地所 有权开放自由买卖 ,对于这三项基本要求 ,都不大可 能发生任何有利的影响。但可能发生的不利影响 ,则 是难以避免的。 开放农地自由买卖之后 ,由于生产成本高 ,粮价 受管制 ,购地资金数额大 ,有耕作技术经验之自耕农
民 ,无财力购买农地。 此外由于农业生产纯收益偏 低 ,亦缺乏购地从事农业生产之意愿。 相对地 ,有财 力亦有购地持有之意愿者 ,但绝对缺乏自耕能力及 雇工经营农业生产之意愿。非农民购地之目的 ,显然 是为持有囤积 ,以待将来获准变更为非农地使用时 , 再转手出售 ,赚取不劳而获之巨额涨价归私利益。在 实现此项利益之前 ,土地使用效率及公私利得 ,均将 有所亏损 ,而无任何增益。 3. 3 开放农地所有权自由买卖 ,对于农地与非农地 实际供需之影响 农地自由买卖可能释出一定面积范围以内的高 等级水田 ,使其实际退出水稻耕作之生产使用。从而 减少稻米年产量及储存量 ,于是减少稻米保证价格 之补贴 ,减少政府财政负担。 释出之农地 ,如能及时 变更为非农地使用 ,可能增加公共建设及经济发展 所需之建筑用地。于是既增加建筑用地之供给量 ,又 提高释出农地之使用价值与交换价值。 在政府财政 方面 ,又因土地买卖移转案例增多 ,土地交换价值升 高。政府征收的地价税与土地增值税 ,都可能大量增 加。 就土地所有人而言 ,农地如能变更为非农地使 用 ,使用价值及交换价值都可能大幅度升高。出售后 扣除应缴的地价税与土地增值税之后 ,仍可实现巨 额自然增值归私之利益。因此 ,政府与土地所有人两 受其益。但对于农业生产使用效率 ,却未必能够有所 改进。 因为生产成本不能降低 ,粮价不可能大幅升 高。 另一方面 ,实行农地自由买卖之后 ,任何人只要 有充裕的资本 ,都可任意购买 任何地区、任何种使 用、任何数量之土地。既买之后 ,是否立即付诸使用 , 或者能否即时使用? 在决定释出或变更为非农地使 用之前 ,并未能加以认真切实思考。法律亦未加以具 体规定。 因此 ,已经释出之农地 ,已可排除原来限作 农业生产使用。 任何人可自由购买持有。 购地持有 人既不具备专业的自耕农民之资格条件 ,农业生产 收益显著偏低 ,成本又偏高 ,购地持有人不可能继续 保持农业生产使用。至于能否在最短期间内 ,适时改 作非农地使用 ,显然亦难预期。因为变更使用之机会 尚未成熟之前 ,不可能开发建筑使用。道路交通运输 系统及其他公共设施 ,与公用设施尚未兴建完成之 前 ,亦不可能核准开发使用。私人亦不愿自费投资开 发公共设施。 在尚未开发之前 ,地价虽已上涨 ,但上 涨之程度尚未到达理想高度 ,此时 ,无论是自己使用 或出售转手供他人使用 ,均难达到最有利之要求。因 此 ,在实际使用之前 ,可能继续保持消极的不使用 , 任其暂时荒废或闲置不用。 因此 ,大量释出农地 ,并 不能即时增加当地土地市场之实际供给量。 地价亦 不会因幻想的供给增加而降低 ,或需求增加而升高。 至于仍保留作农业生产使用之农地 ,如果开放 准许自由买卖或自由租佃 ,由于实际购买持有囤积 者增加 ,地价暴涨 ,生产成本提高。 原有的农地使用 收益已经偏低 ,现在地价升高 ,如果粮价未能大幅上 涨 ,或产量不能大幅增加 ,农民或农地之单位纯收益 显然无法升高。而且粮食属于人民生活必需品 ,粮价 亦不宜任意提高 ,因此使用农地从事农业生产之效 率自然无法提高甚至连生产之兴趣都可能会普遍降 低。 此时可能“卖地”比“用地”更为有利。 3. 4 特定的使用条件实现之后 ,农地与非农地均可 实行土地使用权之买卖移转 如果已合理实施土地权益制度之改革 ,假定限 制非自耕农民 ,不得承受农地所有权。 事实上 ,非农 民亦无必要承受农地使用权。 因为没有自耕能力之 非自耕农民 ,根本没有承受农地使用权之实际需要。 但是亦有人认为: 如果土地投机囤积垄断问题 ,根本 不存在时 ,既不必限制承受农地所有权之资格条件 , 亦不应根本消除农地租佃制度之存在。 作者同意此 种说法 ,但有条件接受此种主张。 接受前提是 ,土地 投机囤积垄断问题根本不会再出现时 ,方可实行农 地自由买卖及自由租佃。同理 ,亦有人认为开放农地 自由买卖及自由租佃 ,可由企业家大量收购或承租 耕地 ,实行农地合并、企业化经营 ,进行大规模生产 , 并可实现农业现代化、商业化农业生产 ,以达成有效 生产之目标。 但此项主张显然不切实际。 因为单纯 购买或承租农地 ,进行农业生产 ,就经济利益衡量 , 事实不大可能出现。由于现有的小自耕农民 ,以其专 业技术 ,密集地投入资本劳力实行集约耕作 ,已嫌收 益偏低。预估商业企业家投资购买农地 ,或承租农地 进行大规模生产之后 ,平均每人 (以经营主之人数为 准 )之投资收益 ,可能比小农经营增加。 但平均单位 面积土地之使用收益 ,则可能大量降低。经营者之投 资报酬率 ,亦可能比不上同一时间内一般工商业投 资报酬率。此时持有农地从事农业生产 ,反不如荒芜 (下转第 17页 )
应补偿他人之地价 = (重划后受分配耕地总地价+ 受 分配耕地 应分担农 水路用 地地价 ) - 重划前土地总地价 3. 1. 8 水路农路用地分摊与补偿 受分配耕地所有权人应负担水路农路用地地价 = 所有权人受分配耕地面积×〔 (原有耕地总地价 -新分配耕地总地价 )+ 拨充之原私有道水地目土地 补偿地价〕 /重划区内于重划后纯供耕地使用之土地 面积 3. 1. 9 其他问题 农地重划后缺乏一完整、权责明确的法令规范 农地变更为非农业使用 ,因此造成重划区工厂林立、 变相具高格调的农舍纷纷矗立于各重划区 ,而破坏 整个农村景观及生态环境。 又如农地重划补助机构 (农地重划委员会与农地重划协进会 )是否能充分发 挥其功能等等。 3. 2 对策 3. 2. 1 应增订不够详细之法规、修订不合时宜之法 令。 如修订农地重划条例第 6条、第 8条 ,于条文后 再加上但书: 重划实施范围应经主管机关评选 ,并报 经各该县市政府农地重划委员会审议通过及上级政 府核定后实施。另外如“经依法划定为特定农业区之 农地 ,因其具有完善之灌溉排水设施或已完成农地 重划 ,属农业生产条件优良之土地 ,应优先维护 ; 划 定一般农业区之农地 ,属次要农业区域 ,在未依计划 核准变更使用前 ,仍应维持农业生产使用。”为减少 纠纷发生应将土地分配透明化以及举行“公听会”。 3. 2. 2 审慎评选重划区。 农地重划区之选定 ,应比 照市地重划与台湾省农渔村社区更新建设计划实施 地区评选评分标准 ,审慎评选农地重划区。今后待重 划之农地 ,其天然条件及地形均较以往实施者为差 , 在执行上困难多且复杂 ,因此重划区应优先办理最 迫切需要的地区及最需要改善灌排系统的地区 ,而 且应以灌溉系统建立为最主要考虑因素之一。 3. 2. 3 就重划机关及人员编制而言 ,为集中事权 , 发挥重划机构的功能 ,应设置专责机构并增加重划 人员编制 ,划分职掌权责以落实重划业务。 3. 2. 4 农地重划工程设计应尽量保持原有风貌 ,土 沟、土渠、碎石路广为运用并由管理机关确实管理维 护 ,并严格执行施工品质之监督。水路采用预铸混凝 土 U型沟以提高工程品质及效率 ; 农路采用沥青混 凝土路面时 ,施工时应注意压实、平整与厚度以及拓 宽改善。 路面至少符合稳定 ,耐久、抗疲、抗水、抗滑 及工作性等 6种特性。 3. 2. 5 建立农地重划图籍资料库 ,并以电脑辅助农 地重划规划设计及土地交换分合 (如 GIS、 GPS等资 讯系统的研究应用 ) ,提高测量精确度并维护资料。 3. 2. 6 订定农地使用管制规则、要求农地农用。 重 划后之农地不仅要符合规定并且要维持生态、景观 上之功用。 除上述各点外 ,事实上农地重划应有通盘考虑 , 亦即规划必须是动态长期的 ; 要注意年度的经费与 可实施的面积 ; 要配合农时及工程需求 ; 以及要接纳 民众的参与以维护重划成果。 (本文编辑 戴银萍 ) (上接第 10页 ) 不使用 ,以待将来变更使用时 ,再转手出售土地更为 有利。 4 结论 农地与非农地因彼此使用条件不同 ,得实行分 别的使用管制 ,但权益机会应均等 ;农地农有农用原 则应永久坚持 ,农用而非农有应为例外 ; 农地应以自 有自耕为原则 ,承租承包例外 ; 农地使用效率 ,应以 耕作人能力最强及耕地单位面积产量产值最大为指 标。 (本文编辑 戴银萍 )
