自由貿易協定下的核心勞動基準 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際經營與貿易學系研究所碩士學位論文. 政治大自由貿易協定下的核心勞動基準立. ‧ 國. 學. Core Labor Standard under Free Trade Agreement. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 指導教授：施文真研究生：王芊茵. i n U. v. 博士撰. 中華民國 104 年 07 月 i.

(2) 摘要勞動基準與貿易之間是否應該相連結進而推動勞動基準的落實，是一個極具爭議性的議題，過去曾在世界貿易組織（World Trade Organization，以下簡稱 WTO）的談判中討論過，然而因開發中國家及已開發國家的看法不一，在雙方遲遲無法取得共識的情況下，勞工議題逐漸淡出多邊談判的舞台。近年來國際勞工組織（International Labour Organization，以下簡稱 ILO）因缺乏強制的執行力. 政治大過自由貿易協定（Free Trade Agreement，以下簡稱 FTA）連結勞動基準與貿易，立. 而飽受學者批評，隨著近年來各國逐漸重視自由貿易協定的簽署，是否應重新透. ‧ 國. 學. 再度成為討論的議題。. ‧. 本文觀察近年來美國及歐盟最新簽署的自由貿易協定，發現美國及歐盟似有. sit. y. Nat. 逐漸重視 FTA 中勞工議題的趨勢，希望能夠藉由本文來探討是否應藉由在 FTA. n. al. er. io. 中納入核心勞動基準並配合爭端解決機制的設立，使 FTA 得與 ILO 的監督機制. i n U. v. 相輔相成，從而強化開發中國家對於核心勞動基準的落實，係本文的核心議題。. Ch. engchi. 本文首先分析目前 ILO 對於核心勞動基準的監督機制，藉此了解目前體系有何缺失之處，進一步比較歐盟及美國 FTA 中對於納入核心勞動基準作法及趨勢，並交叉分析歐盟及美國在各自 FTA 中的異同，以期能藉此回答本文的核心研究問題。. 最後，希望能藉由本文的研究結果，提供台灣在未來對外簽署 FTA 或是加入大型經貿協定時處理勞工議題之借鏡。. 關鍵字：自由貿易協定、核心勞動基準、勞工與貿易 ii.

(3) Abstract Whether labor standard should be incorporated in trade liberazation agreements to improve the implementation of labor standards has been a controversial question for the past decades. Actually, this issue had been discussed in the World Trade Organization (hereinafter WTO) many times but couldn’t reach consensus between developed and developing countries. At the same time, International Labor Organzation (hereinafter ILO) had been criticized for its lack of enforcement power.. 政治大 Recently, more and more 立 states notice the importance of signing Free Trade. ‧ 國. 學. Agreement (hereinafter FTA) and some of them try to incorporate core labour standards and make these standards enforceable in the FTAs. Could we enhance the. ‧. enforcement of core labour standards through the dispute settlement procedures under. sit. y. Nat. io. al. er. FTAs? In order to answer this question, I would like to oberserve and analysis how. v. n. U.S. and EU put core labour standards in their FTAs and how they design related. Ch. engchi. i n U. dispute settlement system. In the end, this thesis will compare these FTAs with respect to their substantive provisions incorporating core labour standards as well as their dispute settlement procedures in this regards.. Keyword: Free Trade Agreement, Core labour standard, Labour and Trade. iii.

(4) 致謝詞在政大待了 6 年的時光，一路完成學士、碩士學位的訓練，回首過去的求學路，覺得自己實在是十分幸運，一路上受到了太多人的善待、協助以及提點。. 論文可以順利的完成，首先要感謝我的指導老師施文真教授，如果沒有老師從研究所生涯開始一路上悉心的指導與提點，以及對於日常生活的關照，這篇論文就無法順利產出，謝謝施老師！感謝口試委員林佳和老師及李貴英老師，在口. 政治大. 試過程中的討論、建議及觀念上的釐清，使整本論文得以更精準、更豐富。也謝. 立. 謝楊光華老師、楊培侃老師以及蔡孟佳老師，謝謝三位老師在研究所期間的照顧. ‧ 國. 學. 與提攜，讓我能在法組的課程、電子報的磨練中，打下日後撰寫論文的基石。. ‧. 感謝我的家人在求學路上的支持，謝謝爸爸、媽媽、妹妹在寫作期間的包容. y. Nat. er. io. sit. 與鼓勵，讓我在受挫、低落時能暫時休息，並重新站起且更堅強的面對一路上的所有挑戰。謝謝小辜、稚卿、韻竹在論文及研究所這條漫漫長路上的陪伴，謝謝. al. n. v i n Ch 你們一路互相支援、討論以及鼓勵，才得以順利畢業並完成整本論文。謝謝研究 engchi U. 所同學們這兩年來的扶持，難以忘懷那些我們共同歡笑、熬夜度過的日子，研究所的生活因你們而充滿美好的回憶。. 論文結束，人生的下一個階段也即將開始了，論文記錄了過去的成長，希望自己能帶著過去成長與收穫，勇敢而樂觀地面對下一個挑戰。謹將此論文及學位，獻給我最愛的家人。. iv.

(5) 目錄表目次 viii 縮寫對照表 ..................................................................................................................ix 第一章緒論................................................................................................................ 1 第一節. 研究動機與目的 ................................................................................... 1. 第二節. 研究方法................................................................................................ 2. 第三節. 研究範圍與限制 ................................................................................... 3. 第四節. 研究架構................................................................................................ 5. 立. 政治大. 第二章國際勞工組織下的核心勞動基準 ................................................................. 8. ‧ 國. 學. 第一節. 貿易與勞動基準的問題 ....................................................................... 8 經濟層面的爭辯 ........................................................................... 9. 第二項. 國際經貿法下的勞動基準–於 WTO 下發展之困境 ................ 11. ‧. 第一項. y. sit. er. 第二項. 國際勞工組織（International Labour Organization） ......... 13. io. 第一項. Nat. 第二節國際勞動基準的推動及執行現況 ....................................................... 13. al. 國際勞動基準的制定 ................................................................. 16. n. v i n C ............................................................................... 第三節核心國際勞動基準 18 hengchi U 第四節國際勞工組織的監督履行機制 ........................................................... 23 第一項. 一般監督機制 ............................................................................. 23. 第二項. 特殊監督機制(special procedures) ........................................... 25. 第三項. ILO 的困境－執行力不彰 ......................................................... 27. 第五節核心勞動基準有效？ ........................................................................... 28 第三章美國自由經貿協定下的核心勞動基準 ....................................................... 29 第一節. 美國新貿易政策下推動勞動基準的策略 ......................................... 29. 第二節. 北美自由貿易協定（NAFTA） ........................................................ 33. v.

(6) 第一項. FTA 的實體條文規定 ................................................................. 34. 第二項. NAALC 的爭端解決機制 .......................................................... 36. 第三項. 小結.............................................................................................. 38. 第三節. 中美洲自由貿易協定（CAFTA-DR） ............................................. 40. 第一項. FTA 下的實體規範 ..................................................................... 41. 第二項. FTA 中與勞工相關的爭端解決機制 ........................................ 42. 第三項. 小結.............................................................................................. 44. 第四節. 美韓自由貿易協定（KORUS） ....................................................... 45. 第一項. FTA 的實體條文 ......................................................................... 45. 第二項. FTA 的爭端解決機制 ................................................................. 47. 第三項. 小結.............................................................................................. 48. 立. 美國在 FTA 中強化核心勞動基準的執行？ .................................... 48. 學. ‧ 國. 第五節. 政治大. 第四章歐盟 FTA 下的勞動基準 ............................................................................ 52 歐盟新貿易政策下推動勞動基準的策略 ......................................... 52. 第二節. 歐盟的 GSP 計畫 ................................................................................ 55. y. Nat. 普遍性優惠（GSP）計劃簡介 .................................................. 56. io. sit. 第一項. ‧. 第一節. 以暫時性中止一般性優惠（GSP）為制裁手段 ...................... 59. 第三項. 小結.............................................................................................. 61. n. 第三節. al. er. 第二項. Ch. engchi. i n U. v. 歐盟與智利自由貿易協定 ................................................................. 62. 第一項. FTA 的實體條文規定 ................................................................. 62. 第二項. FTA 的爭端解決機制 ................................................................. 64. 第三項. 小結.............................................................................................. 65. 第四節. 歐盟與哥倫比亞、秘魯貿易協定 ..................................................... 65. 第一項. FTA 的實體條文規定 ................................................................. 66. 第二項. EU-Andean FTA 貿易與永續發展專章下的爭端解決機制 ... 68. 第三項. 小結.............................................................................................. 69. 第五節. 歐盟在 FTA 中強化核心勞動基準的執行？ .................................... 70. 第五章自由貿易協定對實施核心勞動基準的影響 ............................................... 71 vi.

(7) 第一節. 核心勞動基準於美歐自由貿易協定實體規範中之發展 ................. 72. 第一項. 美歐對外經貿政策指導方針的變化 ......................................... 72. 第二項. 美歐透過 FTA 把核心勞動基準納入實體規範的現況 ............ 77. 第二節. 美國及歐盟自由貿易協定中核心勞動基準適用爭端解決機制的趨. 勢. 83 第一項. 美國及歐盟自由貿易協定下爭端解決機制適用於勞工條款的. 變化. 83. 第二項. 美國與瓜地馬拉在 CAFTA 下提起爭端之案例 ...................... 89. 第二節. 自由經貿協定是否為核心勞動基準之更有效的執行工具？ ......... 92. 第一項第二項. 學. 小結.............................................................................................. 97. ‧ 國. 第三項. 政治大自由經貿協定強化核心勞動基準的執行力 ............................. 96 立自由貿易協定下的爭端解決機制與 ILO 監督機制的比較 .... 94. 第六章建議與結論 ............................................................................................... 100. ‧. 參考文獻.................................................................................................................... 103. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vii. i n U. v.

(8) 表目次表格 1：2006 年以前美國及歐盟 FTA 中勞工條款實體內容之比較 .................... 77 表格 2：2006 年以後美國及歐盟 FTA 中勞工條款實體內容之比較 .................... 80 表格 3：2006 年以前美國及歐盟 FTA 下與勞工相關爭端解決機制之比較 ........ 84 表格 4：2006 年以後美國及歐盟 FTA 下與勞工相關爭端解決機制之比較 ........ 86. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. viii. i n U. v.

(9) 縮寫對照表中文全稱. 英文全稱. 縮寫. 世界貿易組織. World Trade Organization. WTO. 自由經貿協定. Free Trade Agreement. FTA. 國際勞工組織. International Labour Organization. ILO. Office of the United States Trade 美國貿易代表署. USTR Representative. 治政 North America Free Trade大立. 北美自由貿易協定. ‧ 國. 美韓自由貿易協定. U.S.-Korea Free Trade Agreement. y. GSP 計畫. Agreement establishing an. a association between the European iv l C n Community h e nand i U g citshMember. n. 協定. sit. Preferences. er. io 歐盟與智利的自由貿易. KORUS. ‧. Generalized System of. Nat. 普遍優惠計畫. 學. Agreement. NAFTA. States, of the one part, and the. EU-Chile FTA. Republic of Chile, of the other part Trade Agreement between the 歐盟與安地斯共同體（哥 European Union and Its Member EU-Andean 倫比亞、厄瓜多、秘魯、 States, of the One Part, and Community FTA 玻利維亞）自由貿易協定 Colombia and Peru, of the Other Part. ix.

(10) American Federation of Labor and 美國總工會. Congress of Industrial. AFL-CIO. Organizations The North America Agreement on 北美勞工合作協定. NAALC Labor Co-operation National Administrative Office. 國家管理辦公室. NAO Structure. 專家評審委員會. 政治大. Evaluation Committee of Experts. 立. ECE. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. x. i n U. v.

(11) 第一章第一節. 緒論. 研究動機與目的. 勞動基準在世界貿易組織（World Trade Organization，以下簡稱 WTO）的多邊架構下，因無法衡平開發中國家及已開發國家集團的利益，導致勞工議題的談判遲遲無法推進，近年來逐漸淡出多邊談判的舞台。導致亟欲推動勞動基準的歐盟及美國在多邊回合無法推動勞工議題前進的情況下，紛紛在其對外簽訂的自由. 政治大. 經貿協定（Free Trade Agreement，以下簡稱 FTA）中將勞動基準納入。過往，勞. 立. 動基準—特別是國際勞工組織（International Labour Organization，以下簡稱 ILO）. ‧ 國. 學. 所建議之核心勞動基準—在 FTA 中多半列為僅具參考性質，然觀察近年來美國. ‧. er. io. sit. Nat. 建議性質的勞動基準轉為實質義務。. y. 與歐盟最新簽署的 FTA，似有強化勞動基準之趨勢，例如將過往在 FTA 下僅具. 既有的勞動基準在現有的 ILO 規範架構之下，主要可分為具有法律性質的. al. n. v i n Ch 公約（convention）以及僅具軟法性質的建議(recommendation)，其對於各國是否 engchi U 遵守公約之執行，主要由各會員國提出報告，並由 ILO 理事會所任命的專家委員會就報告提出審查意見1。對此，有論者認為在 ILO 下缺乏像 WTO 的爭端解決機制此類強而有力的執行機構，係 ILO 無法實質監督各會員國執行情形的主要原因2。. 1. International Labour Organization, about International Labour Conference(about ILC), http://www.ilo.org/global/What_we_do/Officialmeetings/ilc/AbouttheILC/lang--en/index.htm ,最後瀏覽日期：2015 年 2 月 6 日；林秀蘭，我國勞動基準法之國際法源析探–以國際勞工組織公約為核心，民 97 年 6 月，頁 54。 2 Alan Hyde, The International Labor Organization in the Stag Hunt for Global Labor Rights, 3 LAW 1.

(12) 近年來隨著已開發國家在對外簽署 FTA 時，逐漸有將在 FTA 中勞動基準的定位從建議性質轉變為強制性質的趨勢，此使得在 FTA 下，締約國可以就其他締約國未實施勞動基準的行為視為 FTA 條約義務的違反，進而訴諸於 FTA 下的爭端解決機制。例如於 2014 年 9 月，美國貿易代表署（Office of the United States Trade Representative，以下簡稱 USTR）正式在中美洲自由貿易協定（Dominican Republic-Central America-United States Free Trade Agreement，下稱 CAFTA-DR）架構下對瓜地馬拉提出成立仲裁小組的要求，成為第一起在自由貿易協定下就勞工爭議提起爭端的案例3。. 立. 政治大. 本案的出現是否會使 FTA 下的爭端解決機制用來作為落實核心勞動基準. ‧ 國. 學. 工具的可能性增加，而能否藉此契機進而解決 ILO 所推行之核心勞動基準遲遲. Nat. sit. y. ‧. 無法於各國落實的困境？為本論文所欲探討之研究問題。. io. al. er. 據此，本文主要的研究議題包括：第一、觀察並彙整核心勞動基準在 FTA. n. 下被納入的趨勢與其在 FTA 下性質轉變所帶來的意義；第二、ILO 的核心勞動. Ch. engchi. i n U. v. 基準是否可能藉由 FTA 的爭端解決機制來強化其落實？一旦發生爭議其可能的結果為何？. 第二節. 研究方法. 本文主要採文獻回顧法，首先透過一手文獻如 ILO 的憲章、公約，針對國際勞工組織之組織、制度、功能、目的進行了解與介紹，並分析其目前對各國執 & ETHICS HUM. RTS. 153, 158 (2009)；段奇婉，連結貿易與勞動人權之國際規範研究，100 年 7 月，頁 19。 3 United States Proceeds with Labor Enforcement Case Against Guatemala﹐USTR﹐Sept.18﹐2014﹐ avaliable at http://www.ustr.gov/about-us/press-office/press releases/2014/September/United-States-Proceeds-with-Labor-Enforcement-Case-Against-Guatemala. 2.

(13) 行核心勞動基準之監督機制，其次，進一步從美國及歐盟的對外貿易政策、在不同時期歐盟與美國 FTA 的條文及相關的案例來觀察核心勞動基準是如何逐漸由建議性質轉化為強制性質，以及相關爭端解決機制的設計為何。. 此外，藉由文獻分析法蒐集相關的二手文獻，如書籍、期刊學術論文、相關智庫之研究報告等，並參考 ILO、歐盟、美國官方網站的資料作為補充，以比較法的方式來加以分析探討在目前的設計下透過 FTA 的爭端解決機制是否可以強化核心勞動基準的落實。. 第三節立. 政治大. 研究範圍與限制. ‧ 國. 學. 勞動基準與貿易之間的關係，除了可以透過自由貿易協定之來處理勞動基. ‧. 準的問題外，亦有透過多國籍公司行為準則，藉由對於直接對於不與不遵守核心. sit. y. Nat. 勞動基準私人企業進行貿易，透過控制跨國公司的供應鏈等方式來推動核心勞動. n. al. er. io. 基準，惟本研究主要透過以國家為主體透過貿易推動勞動基準提升作為主要的研. i n U. v. 究方向，故本研究的範圍限制在以國家為討論主體的 ILO 及 FTA 的比較。. Ch. engchi. 而在研究對象的部分，本研究選擇歐盟、美國為主要研究對象範圍，原因如下：有鑒於在 FTA 中納入勞動基準的國家主要以美國、歐盟作為主要的推動國，因此，在 FTA 的研究上，僅討論以美國及歐盟為首的 FTA 及其進展。. 美國的部分挑選北美自由貿易協定（North America Free Trade Agreement，以下簡稱 NAFTA）、CAFTA-DR、美韓自由貿易協定（U.S.-Korea Free Trade Agreement，以下簡稱 KORUS）來分美國在不同階段的 FTA 中的變化；歐盟的部分則挑選普遍優惠計畫（Generalized System of Preferences，以下簡稱 GSP 計 3.

(14) 畫）、歐盟與智利的自由貿易協定（establishing an association between the European Community and its Member States, of the one part, and the Republic of Chile, of the other part，以下簡稱 EU-Chile FTA4）、歐盟與安地斯共同體（哥倫比亞、厄瓜多、秘魯、玻利維亞）簽署的自由貿易協定（Trade Agreement between the European Union and Its Member States, of the One Part, and Colombia and Peru, of the Other Part，以下簡稱 EU-Andean Community FTA5）作為比較的對象6。. ILO 188 項公約依其分類共涵蓋二十二個領域，包括結社自由、團體協商、. 政治大. 勞動關係、強迫勞動、童工保護、機會與待遇平等、三方諮商、勞工行政、勞動. 立. 檢查、就業政策、促進就業等。鑑於本文主要討論在 FTA 的勞動基準的推動，. ‧ 國. 學. 其中主要集中於核心勞動基準。故，本文討論之 ILO 公約以 1998 年的「工作. ‧. 基本原則及權利宣言」（Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work）. Nat. al. er. io. sit. y. 為核心，包括範圍如下7：. 強制勞動公約（Forced Labour Convention, 1930）. . 結社自由與組織權保障公約（Freedom of Association and Protection of the. n. . Ch. engchi. i n U. v. Right to Organize Convention, 1948） . 組織權與團體協商權公約（Right to Organize and Collective Bargaining. 4. 根據歐盟的官方網站上表示歐盟與智利於 2002 年所簽署的係為一個綜合性的自由經貿協定，故雖然官方正式文件中並未使用「free trade agreement」一詞，為參酌歐盟網站後，以下簡稱歐盟與智利間的協定為 EU-Chile FTA。European Commission, available at http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/countries/chile/ (last visited May 28, 2015). 5 根據歐盟官方網站，係先介紹歐盟與安地斯集團（Andean Community）的貿易關係及自由貿易協定，集團的成員包括秘魯及哥倫比亞，故在本文中將歐盟與哥倫比亞及歐盟所簽訂之貿易協定簡稱為 EU-Andean Community FTA。 6 將於本文的第三章、第四章詳細介紹 FTA 的相關內容及挑選的原因。 7 International Labour Organization, ILO declaration on fundamental principle and rights at work, http://www.ilo.org/declaration/lang--en/index.htm (last visited Feb.7, 2015) 4.

(15) Convention, 1949） . 男女同工同酬公約（Equal Remuneration Convention, 1951）. . 廢止強制勞動公約（Abolition of Forced Labor Convention, 1957）. . 歧視(就業與職業)公約（Discrimination （Employment and Occupation） Convention, 1958）. . 最低工作年齡公約（Minimum Age Convention, 1973）. 第四節. 研究架構. 政治大本文的核心研究問題為立 FTA 下的爭端解決機制是否可以做為強化勞動基準. ‧ 國. 學. 落實的工具，故本文第二章會從勞工與貿易的關係開始出發，介紹過去勞工與貿易的歷史，並在解析勞動基準在 WTO 及 ILO 的現況及其所面臨的困境後，進一. ‧. 步在第三、四章透過比較歐盟及美國 FTA 的兩個面向來回答本文的核心問題，. sit. y. Nat. io. al. er. 首先看勞工條款在 FTA 實體義務上被納入的趨勢，其次觀察 FTA 下使用爭端解. n. 決機制來處理勞工議題的可能，並在第五章時分析目前美國及歐盟在透過 FTA. Ch. engchi. i n U. v. 的爭端解決機制來處理勞工議題，其立場分別為何，而此制度與 ILO 的監督機制相比又有何優劣之處，最後得出本文的結論與建議。. 第二章簡要回顧在 ILO 現行體制下的核心勞動基準，首先探討貿易與勞動基準之間的關係以及此問題在 WTO 下所面臨的問題，接著再介紹 ILO 組織下的公約、宣言與建議的性質以及其所對應的會員關係，並針對核心勞動基準介紹其內容及實踐的狀況，最後討論目前在國際勞工組織下的監督履行機制，檢討其執行的效力及各界對此之批評。. 5.

(16) 第三章則以美國為個案，討論其於 FTA 下推動勞動基準的走向，首先從大方向觀察美國整體對外貿易談判上的策略變化，以及美國逐步將核心勞動基準納入及轉化的過程。其次，深入介紹美國每一個階段不同的 FTA，包含其在條約規範上如何處理核心勞動基準，以及適用的爭端解決程序，並在結論時比較其異同以及上述差異對藉由 FTA 的爭端解決機制落實核心勞動基準的影響。. 第四章則是以歐盟為個案，首先關注歐盟整體對外談判貿易政策的變化，其中與美國較為不同的是歐盟於 2010 年之前並非透過 FTA 推動核心勞動基準，而. 政治大. 係透過其 GSP 計畫及多國籍公司準則等方式來推動開發中國家注重勞工的議. 立. 題，直至 2010 年開始，方開始透過 FTA 推動核心勞動基準，例如其與安地斯共. ‧ 國. 學. 同體(哥倫比亞、厄瓜多、秘魯、玻利維亞)、南韓、新加坡等簽署的 FTA，才將. ‧. 核心勞動基準納入。惟由於主要著重在如何從國家及國家間的角度推動核心勞動. Nat. n. al. er. io. 勞動基準，進而介紹不同階段 FTA 中勞工條款的轉變。. sit. y. 基準的落實，故在歐盟的部分會先從 GSP 計畫開始介紹歐盟早期如何推動核心. Ch. engchi. i n U. v. 第五章則將透過前面章節所彙整出的資料，分析在美國及歐盟在貿易政策的轉變上有何異同，而美歐對於將核心勞工條款納入 FTA 實體義務的看法是否一致？又 FTA 下的爭端解決機制要如何處理核心勞動基準？同時也會簡單說明美國與瓜地馬拉的案例，雖然該案處理的問題在於被控訴國是否有效執行國內與勞動基準相關的法規，與近年來美國已經要求締約方應使國內勞工法規符合核心勞動基準的有所不同，但此案作為第一個試圖透過 FTA 下的爭端解決機制來控訴勞工相關議題的案例，仍可作為本研究之借鑑。最後，分析若在 FTA 的爭端解決機制下納入核心勞動標準，其優勢與其限制在哪，而透過爭端解決機制推動核 6.

(17) 心勞工條款與傳統在 ILO 架構下的監督機制相比有何差異，能否使核心勞動基準的落實更有效率？. 最後，於第六章總結上述的分析與論述，提出若在現行的架構下逐漸在 FTA 中納入更多核心勞動基準，其意義及未來可能面對之問題在哪，以及未來台灣在對外簽署自由貿易協定時，若遇到類似的議題該如何借鏡並做一結論。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(18) 第二章國際勞工組織下的核心勞動基準本章希望透過回顧現況下貿易與勞動基準的關係，並檢視 ILO 的監督機制在近年來所遇到的困境，來釐清現狀下核心勞動基準所遇到的問題。故本章首先於第一節討論貿易與勞動基準的問題，第二節則討論目前 ILO 及 ILO 在推動國際勞動基準的現況，第三節進一步關注由 ILO 所挑選出來的核心國際勞動基準，其實體內容及目前各國簽署的現況為何。在了解完 ILO 的架構及核心國際勞動. 政治大督會員國履行其義務及目前 ILO 監督機制所面臨到的問題，於第五節總結本章立. 基準的實體內容後，第四節則把重點放在後續的監督機制，簡介 ILO 係如何監. 第一節. 貿易與勞動基準的問題. ‧. ‧ 國. 學. 的發現。. y. Nat. io. sit. 隨著貿易全球化以及生產重組的幅度增大，使得國際間的分工型態逐漸走. er. 向全球分工（global division of labor），也為全球代工及低階產品市場引進許多新. al. n. v i n Ch 的競爭者，這些新的競爭者因擁有更低的勞動成本而使製造商在成本的考量下往 engchi U. 勞動成本更低的國家移動8，不僅衝擊了國內勞工的就業機會，其產出的產品也因勞動成本上的優勢而能取得極低廉的售價，故有論者認為此造成不公平的貿易條件9，事實上，是否應該將貿易與勞動基準連結在一起，一直以來皆是極具爭議性的問題。. 本節分為兩個部分來探討貿易與勞工之間的關係，首先從經濟學的角度來. 8. 趙文衡，全球化與經濟危機，台灣經濟研究月刊，第 24 卷第 6 期，90 年 6 月，35-38 ANURADHA R.V. & NIMISHA SINGH DUTTA, TRADE AND LABOUR UNDER THE WTO AND FTAS 7, available at http://wtocentre.iift.ac.in/Papers/Trade%20Labour%20Study.pdf.. 9. 8.

(19) 看，關於勞動基準係如何影響國際貿易的進行，其次進一步的回顧在國際貿易法的領域下，為何在過去的 GATT 及 WTO 下未曾將勞動基準納入 WTO 的體系之內，以在過去這段期間 WTO 的會員國對於勞動基準的討論，以及各會員國對此議題的立場。. 第一項. 經濟層面的爭辯10. 對於勞動基準的爭辯主要可以分為兩種爭辯：1.較低的勞動基準是否會造成. 政治大間相互競爭更低的－勞動基準，從而傷害勞工的基本權益，而形成逐底競賽立不公平的貿易條件。2. 此種不公平貿易條件所帶來的成果，是否會形成各國之. ‧ 國. 學. （race to the bottom）11，以下將分別就上述問題進行討論。. ‧. 第一款是否較低的勞動基準會造成不公平的貿易條件：. y. Nat. er. io. sit. 從經濟理論上而言，國際貿易之主要標的貨品，在生產過程中勞力是其中一項重要的生產要素，尤其對於勞力密集產業而言更是如此，若生產過程中要求較. al. n. v i n Ch 高的勞動基準，如一定的工資、適當環境的維持、組織工會的權利等，將會增加 engchi U 勞工成本並反映在最終的市場售價上12。故有論者認為若一國之產業採用較低的勞動基準將使其國內生產者花費之生產成本較少，從而造成其他採取較高勞動條件保障之國家的生產者，會負擔較高的生產成本，進而在商品或服務的競爭上，產生不公平之競爭條件13。此等透過較低的勞動基準、環境保護或是透過童工、 10. 勞工與貿易議題的分類參考前註<Trade and Labour under the WTO and FTAs> 一文之分析架構體系並整合其他學者對此議題的研究。 11 Id., at 8. 12 ARTURO BRONSTEIN, INTERNATIONAL AND COMPARATIVE LABOUR LAW: CURRENT CHALLENGES 86 (2009). ; 徐揮彥，論世界貿易組織之貿易與勞動議題–以核心勞動基準為中心，台灣國際法季刊第二卷第二期，頁 213-214，2005 年。 13 Robert J. Flanagan, Labour Standard and International Competitive Advantage, in INTERNATIONAL 9.

(20) 監獄犯人等方式而得降低勞動成本，進而享有較低的商品價格，並進而出口至他國之情形，學理上認為此係屬社會傾銷（social dumping）之一種，會在國際貿易上造成不公平的貿易條件14。. 然而，亦有論者認為前述的論點並不合理，各國於經濟發展的過程中，本來就會逐漸地增加對於勞動基準的保護，勞動基準的保護應符合其所相對應的勞工產出，較低的勞動基準亦是開發中國家的競爭優勢之一15。如此，在國際貿易的體系上各國才能享有「比較利益」，過度提早要求開發中國家遵循勞動基準，只. 政治大. 會讓各國喪失其利益，反而對開發中國家不利16。. 立. ‧. ‧ 國. 學. 第二款逐底競賽（race to the bottom）:. 有論者認為，在自由貿易底下，資本主義會不斷的追求最低成本以獲取最大. sit. y. Nat. 利益，而勞動基準的高低會影響貿易中的勞工生產要素成本，因此，各國為了相. n. al. er. io. 互競逐在國際貿易上享有更強的競爭力以便出口更多的產品，將會放鬆對於勞動. i n U. v. 基準的要求以追求成本的降低，因此，將會整體的損及全球勞工的利益17。如保. Ch. engchi. 護勞工的法令被質疑會造成勞動成本的提高，而影響企業的競爭力，造成在全球化的貿易下造成勞動保護的去管制化18。. 但反對者認為這樣的理論並不成立，原因在於從目前實務上的觀察來看，在. LABOUR STANDARD 15, 15 (Sarah H. Cleveland & Gary S. Fields eds, 2004) 14 ARNE DANIEL ALBERT VANDAELE, INTERNATIONAL LABOUR RIGHTS AND THE SOCIAL CLAUSE 82 (2010). 15 ANURADHA R.V. & NIMISHA SINGH DUTTA, TRADE AND LABOUR UNDER THE WTO AND FTAS 7, available at http://wtocentre.iift.ac.in/Papers/Trade%20Labour%20Study.pdf. 16 Id. 17 Id. 18 林佳和，全球化與國際勞動人權保障－國際法事實之觀察，台灣國際法季刊第五卷第二期頁 28，2008 年。 10.

(21) 現今的制度上並沒有造成已開發國家間的勞工利益受到減損，反而在全球化下，跨國企業到已開發國家發展時，在勞工制度及保護基準的設計上，會傾向接近母國的勞工保護基準，因此，發展中國家雖然一開始係因較低的勞工保護基準吸引跨國企業來開發，但最終會藉由跨國企業的在當地的設立，而將更高的勞工保護基準帶到開發中國家，故有論者認為開發中國家未在一開始即追求過高的勞動基準是更為合理的選擇19。. 第二項國際經貿法下的勞動基準–於 WTO 下發展之困境. 政治大貿易與勞工的連結最早曾於立 1947 年的哈瓦那憲章中出現，哈瓦那憲章第 7 20. ‧ 國. 學. 條就公平的勞動基準進行規範，根據其條文之規定可看出各會員國於條文中承認其認知到與勞工就業相關之政策應符合政府在國際間所承諾的規範，如公約及協. ‧. 定等；亦認知到勞動基準的維護與生產效率息息相關，因此不公平的勞動基準可. y. Nat. al. er. io. sit. 能會影響到國際貿易之進行21。惟因各國對哈瓦那憲章之內容亦有所遲疑且美國. n. 國會亦未批准加入 ITO，最終哈瓦那憲章胎死腹中，僅留下關稅暨貿易總協定. Ch. engchi. i n U. v. （General Agreement on Tariffs and Trade，以下簡稱 GATT）作為各國處理國際經貿事務之場域22。. 19. CLOTILDE GRANGER & JEAN- MARC SIROEN, CORE LABOR STANDARD IN TRADE AGREEMENTS FROM MULTILATERALISM TO BILATERALISM 14, available at. http://basepub.dauphine.fr/bitstream/handle/123456789/255/2ECFE995d01.pdf?sequence=2. 美國於第二次世界大戰結束後為重整國際經濟秩序，希望成立一個國際貿易組織（International Trade Organization, ITO）來處理國際貿易的問題，並於 1946 年組成國際貿易組織籌備委員會負責起草國際貿易組織憲章，即為哈瓦那憲章（Havana Charter）。惟因美國國會遲未批准 ITO 外及各國對於簽署哈瓦那憲章之內仍有所疑慮，最終哈瓦那憲章胎死腹中。 21 World Trade Organization, Pre-WTO legal text, United Nations Conferences on Trade and Employment, available at https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/havana_e.pdf. 22 CLOTILDE GRANGER & JEAN- MARC SIROEN, CORE LABOR STANDARD IN TRADE AGREEMENTS FROM MULTILATERALISM TO BILATERALISM, available at http://basepub.dauphine.fr/bitstream/handle/123456789/255/2ECFE995d01.pdf?sequence=2. 20. 11.

(22) GATT 原則上並未直接處理勞工與貿易的議題，僅有在 GATT 第 20 條(e) 一般例外規範監獄人犯之產品，根據 GATT 第 20 條(e)款規定：「在符合 GATT 第 20 條前言下，可以對他國與監獄人犯有關產品實施進口限制，該限制不會違反 GATT 第 11 條第 1 項之規定。」，惟於 GATT 時期並未有案例援引此條文，無法得知在 GATT 時期小組係如何看待此議題23。雖於烏拉圭回合談判結束後，美國與法國曾提議將「貿易與勞動基準」關係之檢討納入 WTO 未來之議程，但此為開發中國家所反對24；後來在 WTO 成立後的第一次新加坡部長會. 政治大. 議，勞動基準是否應被納入 WTO 中被重新提起，惟各會員國仍舊未達成共識，. 立. 而勞工議題此後逐漸的淡出多邊談判的場域25。. ‧ 國. 學. 在 ITO 未能有效納入勞工規範後，如何有效處理勞工與貿易之間的議題，. ‧. 開始發展出許多不同的手段，如透過多國籍公司行為準則的發展26、一般性優惠. Nat. sit. y. 計畫（GSP 計畫）、國際性架構協約（International Framework Agreement）27、透. n. al. er. io. 過雙邊及多邊的貿易協定納入核心勞動基準等，皆試圖處理勞工與貿易之間的問. Ch. i n U. v. 題。因本文之研究範圍限制，故本文將著重於討論於如何透過貿易協定來處理勞. engchi. 工與貿易的問題，尤其是當多邊貿易領域下由於國家間的利益衝突，致勞動基準未能納入討論後，美國、歐盟等已開發國家在簽署區域或是雙邊自由貿易協定. 23. General Agreement on Tariffs and Trade, Art. 20 (e): “Subject to the requirement that such measures are not applied in a manner which would constitute a means of arbitrary or unjustifiable discrimination between countries where the same conditions prevail, or a disguised restriction on international trade, nothing in this Agreement shall be construed to prevent the adoption or enforcement by any contracting party of measures: ... relating to the products of prison labour…”. 24 STEVE HUGHES & NIGEL HAWORTH, THE INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION: COMING IN FORM THE COLD 65 (2010). 25 ANURADHA R.V. & NIMISHA SINGH DUTTA, TRADE AND LABOUR UNDER THE WTO AND FTAS 7, available at http://wtocentre.iift.ac.in/Papers/Trade%20Labour%20Study.pdf. 26 焦興愷，透過多國籍公司行為準則推展核心國際勞動基準之努力，國際勞動基準之建構，頁 109-151，2006 年。 27 姚姿瑋，國際框架協定與跨國集體協商：國際工會角色之研究，私立中國文化大學勞動學研究所碩士論文，頁 9，民 97 年。 12.

(23) 時，更重視在雙邊及多邊的貿易協定中的勞工議題，往往要求將勞動基準放入 FTA 的相關條文中，如自美國簽署 NAFTA 開始即納入勞動基準於條文中，而歐盟的 GSP 計畫亦將符合勞動基準作為得享有更多優惠的誘因之一，故從上述我們可以發現在各國競相簽署自由經貿協定時，勞動基準納入 FTA 之趨勢也日趨明顯。. 第二節國際勞動基準的推動及執行現況. 政治大中形成國際勞動基準，各國透過再進一步的簽署、批准公約，來推動勞動基準的立. 目前國際勞動基準推動的主要場域仍然集中於 ILO，藉由先在 ILO 的會議. ‧ 國. 學. 提升。本節會先介紹國際勞工的組織及架構及各機關所分掌的職權，並進一步就國際勞工組織下係如何透過「公約」及「建議」來制定國際勞動基準，並就其法. Nat. sit. y. ‧. 律性質、拘束力及執行效果進行介紹，最後進行小結。. er. io. 第一項國際勞工組織（International Labour Organization）. al. n. v i n Ch 成立的時點 ILO 為聯合國體系下的國際組織，但從歷史上的發展來看，ILO engchi U 卻比聯合國來得更早。根據第一次世界大戰後的《凡爾賽和約》，ILO 在 1919 年於美國華盛頓舉行第一屆國際勞工大會時成立，並於 1920 年將總部設立於瑞士的日內瓦。後來在 1946 年二次世界大戰結束後，ILO 與聯合國達成協定，成為聯合國體系下的附屬機構之一，成為專門負責處理勞工事務的機構28。. ILO 的工作範圍，以第二次世界大戰結束做為分界，在 1945 年以前，ILO. 28. INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION, ABOUT THE ILO, ORIGINS AND HISTORY, http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/history/lang--en/index.htm. 13.

(24) 的主要工作著重在消極性的勞工保護立法，到 1945 年之後，除了勞工保護立法外，亦積極地進行實質的技術援助與管理發展29。現今 ILO 的四大目標：一是在於提升及實現勞工權的基準及基本原則，其次是為男人和女人創造更合適的工作機會與收入，並進一步增強社會保護所涵蓋的範圍及效率，最後則是強化 ILO 的勞動結構中的三邊與社會的對話30。. ILO 與其他國際組織相較之下，其最特殊的地方就在於三方機制的設計（tripartite structure），所謂的三方機制係指在 ILO 中，包含了來自各國政府、勞. 政治大. 工團體、雇主團體三方的代表，經由三方的討論及共識形成決策，相較於其他國. 立. 際組織仍未正式的將非政府組織納入體制下，ILO 的機制設計更能反映在勞動結. ‧ 國. 學. 構中三方的利益 31 。 ILO 的組織架構可以分為三大部分，國際勞工大會. ‧. （international Labor Conference，以下簡稱 ILC）、理事會（Governing Body）、. Nat. al. er. io. sit. y. 國際勞工局（International Labor Office）以下將簡單介紹三個主要機構。. n. （一）國際勞工大會. Ch. engchi. i n U. v. 國際勞工大會各會員國派出四名代表所組成，成員包括兩名政府代表、勞工、雇主各一名做為會員國的正式代表，國際勞工大會一年舉行一次會議，主要工作包括研議並通過新的國際勞工公約（international labor convention）及國際勞工建議書（international labor recommendations）、新的勞動基準（labor standards）並決定國際勞工組織未來的預算目標，同時也是會員國討論國際勞工議題的正式. 29. 陳清泉，國際勞工組織與非政府組織，頁 8，2005 年。 International labour organization, about the ILO, Mission and Objectives, http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/mission-and-objectives/lang--en/index.htm. (last visited April. 3 2015). 31 IAN HURD, INTERNATIONAL ORGANIZATIONS: POLITICS, LAW, PRACTICE 165(2010). 30. 14.

(25) 場域，每隔三年會進行一次理事會的選舉32。. （二）理事會. 理事會為國際勞工組織平時的最高決策機關，由國際勞工大會每三年所選出，負責執行國際勞工大會的重要決議案，於國際勞工大會閉會期間行使 ILO 的職權，其負責的內容包括決定 ILO 的策略、預算以及制定國際勞工大會開會時的議程等，可以說是 ILO 平時最具權力的機關33。理事會包含 56 位成員，係. 政治大政府官員，其中最特別的是會保留立 10 席的理事給 10 大工業重要國家（State of 由國際勞工大會所選舉出的，其中包含各 14 位的勞工及雇主代表，其餘的則是. ‧ 國. 學. Chief Industrial Importance），這 10 大工業重要國家分別為巴西、中國、法國、德國、印度、義大利、日本、俄羅斯、美國及英國34。除負責制定並執行 ILO 的. ‧. 政策以外，理事會亦在監督履行機制中扮演著重要的角色，根據 ILO 憲章第 24. sit. y. Nat. io. al. er. 條至第 27 條之規定，理事會可以受會員之控訴或是依自己之職權，就會員國違. n. 反其在 ILO 所承諾的義務之部分，要求會員國予以答辯，若會員國未於合理時. Ch. engchi. i n U. v. 間內回覆，理事會得要求 ILC 的調查委員會（commission of inquiry）對該會員國進行調查並做成調查報告35。. （三）國際勞工局. 國際勞工局負責支援前兩個機關，主要負責一般的行政事務支援，局長係由. 32. International labour organization, about the Governing Body, http://www.ilo.org/gb/about-governing-body/lang--en/index.htm. (last visited April. 3 2015). 33 Id. 34 STEVE HUGHES & NIGEL HAWORTH, THE INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION (ILO) – COMING IN FROM THE COLD 23 (2011). 35 Constitution of the International Labour Organisation and selected texts, Art. 24-27 15.

(26) 理事會任命，對理事會負責。負責籌備國際勞工大會、草擬國際勞工大會中所要討論的公約與建議書，並與各國的官方勞工組織、雇主和工會組織進行合作36。. 第二項. 國際勞動基準的制定. ILO 自 1919 年以來即致力於透過發展國際勞動基準提升勞工的工作機會、自由、環境與安全等，尤其是在貿易全球化的程度逐漸提高時，國際勞動基準所扮演的角色日趨重要，ILO 認為唯有透過國際勞動基準的提升，才能使全球化所. 政治大織架構中皆扮演著十分重要的角色。惟因國際勞動基準數量過多，導致會員國沒立. 帶來的利益可以使大家受益，因此，一直以來國際勞動基準的發展在 ILO 的組. ‧ 國. 學. 有辦法專注落實國際勞動基準，故 ILO 除了一般的國際勞動基準外，於 1998 年特別將其中 8 個公約挑選出來，歸類為四大勞工基本原則，成為所謂的「核心勞. ‧. 動基準」（Core Labour Standard）。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 國際勞動基準主要透過公約（convention）跟建議書（recommendation）兩. i n U. v. 種方式來制定，當會員國或勞工、雇主的代表提出議題，ILO 會就所討論的議. Ch. engchi. 題提出研究及分析報告，並進一步的透過公約跟意見書來討論、規範此議題，故公約及建議書可說是 ILO 制定規範的兩大工具，其兩者之間最大的差異及在法律的拘束力，以下將分別簡介公約及建議書之異同：. （一）公約. 首先介紹公約（convention），公約係由國際勞工大會所通過，具有國際法上. 36. International labour organization, international labour office, http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/who-we-are/international-labour-office/lang--en/index.htm. (last visited April. 3 2015). 16.

(27) 的法律拘束力，一旦會員國簽署或批准該公約時受其拘束37。在 ILO 的制度下，公約係由國際勞工大會通過，並由各會員國自由選擇是否要批准該公約，由於公約只拘束批准該公約之會員國，對於其他未批准的會員國而言，僅具有軟法（soft law）之效力38。在此種制度的設計下，會員國為了避免簽署後於未來有違反公約規定之可能，往往選擇不批准公約，或選擇其國內法已經符合公約規範之公約來批准39。換言之，即使國際勞工大會想藉由通過公約來提供各國國內的勞工保護水準的作法成效不彰，事實上，許多公約的批准會員國並不多40。. （二）建議書. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 建議書係不具有法律拘束力（non-binding）的指導原則（Guideline），建議書有兩種不同的類型，第一種的建議書係用來補充公約的細節，一般而言公約為. ‧. 了使更多會員國願意簽署，與公約中僅規範原則性的問題，並不會直接規範到執. sit. y. Nat. io. al. er. 行細節，建議書的存在即是補充公約原則性規定所不足的地方，藉由提供更多的. n. 指導原則使公約的原則更容易的被實踐，第二種類型的建議書則是獨立存在，其. Ch. engchi. i n U. v. 內容與任何公約無關，僅針對特定議題進行規範41。. 37. 公約對該會員國係透過批准或簽署生效，需視該國係採一元化或二元化的立法架構，以我國的情形為例，國際公約簽署後，須經我國國會的批准使生內國法之效力。 38 International labour organization, Labour Standards, http://ilo.org/global/standards/introduction-to-international-labour-standards/conventions-and-recomme ndations/lang--en/index.htm (last visited April. 3 2015). 39 IAN HURD, INTERNATIONAL ORGANIZATIONS: POLITICS, LAW, PRACTICE 166 (2010) 40 Id. 41 LEE SWEPSTON, THE DEVELOPMENT IN INTERNATIONAL LAW OF ARTICLE 23 AND 24 OF THE UNIVERSAL DECLARATION OF HUMAN RIGHTS: THE LABOR RIGHTS ARTICLES 10(2014); International labour organization, Labour Standards, http://ilo.org/global/standards/introduction-to-international-labour-standards/conventions-and-recomme ndations/lang--en/index.htm (last visited April. 6 2015). 17.

(28) 第三節核心國際勞動基準核心國際勞動基準與其他國際勞動基準最大的差異在於核心勞動基準係對 ILO 的所有會員國適用，無論其是否有簽署、批准該公約，且亦不因經濟發展程度的差異而有不同的，由此可知，核心國際勞動基準相較於其他的國際勞動基準而言，具有更高的強制力42。一般所稱的核心國際勞動基準係指 ILO 於 1998 年公布的「工作基本原則及權利宣言」（Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work）中所列出之四大類型的勞工權，分別為「結社自由及團體協商之. 政治大. 尊重」、「廢除強制性或強迫性勞動」、「廢除童工」、「消除就業歧視」。這四大原. 立. 則係具體的規範於國際勞工組織 188 項公約中的數項公約，一開始 1998 年公布. ‧ 國. 學. 的宣言僅涵括 7 項公約，到了 2000 年之後另加入第 182 號公約。自此，宣言中. ‧. 所列之四大類型的勞動基準的實質內容，分別規範於 8 項公約中43，以下將簡介. Nat. al. er. io. sit. y. 4 大類型的內容44：. n. 一、結社自由及團體協商之尊重（ Freedom of association and the effective. Ch. engchi. i n U. v. recognition of the right to collective bargaining）45. ILO 認知到結社自由及團體協商的權利對於保護勞工權利的重要性，故在 ILO 憲章及費城宣言中皆曾揭櫫此一重要權利，而在其他國際場域，如 1995 年. 42. International labour organization, ILO Declaration on Fundamental Principlw 其中關於第 182 號「最惡劣型態童工公約」（worst forms of child labour convetntion）係在 1999 年國際勞工組織召開第 87 屆國際勞工大會時，將此公約指定為核心國際勞動基準之一，並於 2000 年正式被加入核心國際勞動基準，較其他 7 個公約是較晚被指定為核心國際勞動基準。 44 International labour organization, ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work, http://www.ilo.org/declaration/lang--en/index.htm (last visited Apr. 7 2015) 45 International labour organization, Freedom of association and the effective recognition of the right to collective bargaining, http://www.ilo.org/declaration/principles/freedomofassociation/lang--en/index.htm (last visited Apr. 11 2015) 43. 18.

(29) 在哥本哈根所舉行的社會發展高峰會（World Summit for Social Development）也提及了此一原則對於推進勞工福利的重要性，ILO 在 1998 年的「工作基本原則及權利宣言」將 ILO 1948 年 87 號「保護集會自由與結社權公約」（C87 Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948）及 1949 年的 98 號「組織權及集體談判權公約」（C98 Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949）兩公約納入，再次宣示結社自由及團體協商權對於改善勞工環境及全球勞工市場治理的重要性46。. 政治大. 在 87 號「保護集會自由與結社權公約」中主要保護兩項基本權：（1）勞工. 立. 及雇主均應有權組織及參與其選擇的團體（2）工會組織及雇主團體一經設置. ‧ 國. 學. 後，即應享有組織自治（organizational autonomy）權利，而 98 號「組織權及團. ‧. 體協商權公約」則是對於 87 號公約之相關規定加以補充47，截至 2014 年的統計. Nat. al. er. io. sit. y. 數據顯示 87 號公約已有 153 個國家批准48、98 號公約則有 164 個國家批准49。. n. 二、廢除強制性或強迫性勞動（Abolition of forced or compulsory labor）. Ch. engchi. i n U. v. 1998 年的「工作基本原則及權利宣言」中，ILO 將 1930 年的第 29 號「強迫勞動公約」及 1957 年的第 105 號「廢止強迫勞動公約」納入核心國際勞動基. 46. Id. 焦興鎧，全球化與核心國際勞動基準之建議（上），法令月刊第 54 卷第 9 期，頁 27-28，民 92 年。 48 International Labour Organization, Ratifications of C087 - Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87), http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312232 (last visited April. 12, 2015) 49 International Labour Organization, Ratifications of C098 - Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98), http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312243 (last visited April. 12, 2015). 47. 19.

(30) 準，並賦予會員國消滅強迫勞動之義務50。根據 1930 第 29 號公約第 2 條第 1 項之定義，所謂的強制性或強迫性勞動，係指一切因為某些刑罰之威脅，而非出於本人之意願的工作或勞役51，如國家或個人以對其生存權的威脅，如控制食物、土地、薪水、移動自由或暴力威脅等手段強迫勞工提供勞動或服務等。ILO 認為任何的勞動關係的建立，應基於雙方在免於威脅的自由選擇下為之52，故如何保障勞工之選擇勞動之自由係 ILO 相當重視之課題。. 然 ILO 亦認知到須保留一定的彈性空間予會員國，故在第 29 號公約第 2 條. 政治大. 第 2 項中保留許多例外條款作為會員國的彈性調整空間，如依軍事法規定從事純. 立. 屬軍事者、屬國家義務及依法庭判決為之者，不屬於第 29 號公約所指稱的強迫. ‧ 國. 學. 勞動53。而在 1957 年的第 105 號「廢止強迫勞動公約」中，則針對第二次世界. ‧. 大戰後使用強迫勞動作為政治上壓迫手段的情形，要求批准該公約的會員國應. Nat. sit. y. 「立即而完全」廢止強迫勞動54。據統計，截至 2014 年為止，已有 177 個會員. n. al. er. io. 國批准第 29 號公約55，第 105 號公約亦有 174 個國家簽署56。. Ch. engchi. 50. i n U. v. International labour organization, elimination of all forms of forced or compulsory labour, http://www.ilo.org/declaration/principles/eliminationofchildlabour/lang--en/index.htm (last visited April. 16, 2015). 51 Forced Labour Convention, Art.2.1: “For the purposes of this Convention the term forced or compulsory labour shall mean all work or service which is exacted from any person under the menace of any penalty and for which the said person has not offered himself voluntarily.” 52 Supra note 47. 53 Forced Labour Convention, Art.2.2: “Nevertheless, for the purposes of this Convention, the term forced or compulsory labour shall not include-- (a) any work or service exacted in virtue of compulsory military service laws for work of a purely military character;…”. 54 前揭註 44，頁 27。 55 International Labour Organization, Ratifications of C029 - Forced Labour Convention, 1930 (No. 29), http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312174 (last visited April. 13 2015). 56 International Labour Organization, Ratifications of C105 - Abolition of Forced Labour Convention, 1957 (No. 105) http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312250 (last visited April. 13 2015). 20.

(31) 三、廢除童工（Effective abolition of child labour）. 廢除童工原則由 1973 年的 138 號「有關開始就業最低年齡公約」及 1999 年第 182 號「最惡劣型態童工公約」所組成，其中第 138 號公約要求締約國承諾採行全國性的政策以確保徹底消除童工，並制定最低的勞動年齡，因第 182 號公約的規範方式係以規範基準（prescriptive）之方式呈現，故部分會員國對於批准此公約採取較保守的態度，故雖然第 138 較 182 號公約早，亦更早被指定為核心國際勞動基準，但批准公約的會員國數仍少於第 182 號公約57。第 182 號「最惡. 政治大. 劣型態童工公約」係最晚被指定為核心國際勞動基準之公約，此公約第 3 條將「最. 立. 有害形式之童工」列舉出，包括讓兒童從事賣淫、販賣毒品等工作，並於第 6. ‧ 國. 學. 條中要求締約國應將之列為優先處理的範圍58。. ‧. 在國際勞工組織的努力下，童工數量已有顯著的下降，根據國際勞工組織在. sit. y. Nat. io. al. er. 2013 年的報告，童工的數量自 2000 年以降已減少 3 分之 1，即使如此，仍有高. n. 達 1 億 6 千 8 百萬的童工存在，大多數集中在開發中國家，其中以亞洲、拉丁美. Ch. engchi. i n U. v. 洲的問題最為嚴重59，ILO 仍致力於減少童工問題之發生。截至 2014 年為止，分別有 167 個國家簽署第 138 號公約60，179 個國家簽署第 182 號公約61。. 57. 前揭註 44，頁 27。前揭註 12，頁 224-225。 59 INTERNATIONAL LABOUR OFFICE, MARKING PROGRESS AGAINST CHILD LABOUR vii, available at http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---ipec/documents/publication/wcms_221513.pd f(last visited July 15, 2015). 60 International Labour Organization, Ratifications of C138 - Minimum Age Convention, 1973 (No. 138), http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312283 (last visited April. 12, 2015 ). 61 International Labour Organization, Ratifications of C182 - Worst Forms of Child Labour Convention, 1999 (No. 182), http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312327 (last visited April. 12, 2015 ). 58. 21.

(32) 四、消除就業歧視（elimination of discrimination in respect of employment and occupation）. 消除就業歧視的實質內容係規範於 1951 年的「男女同工同酬公約」（C100 Equal Remuneration Convention）及 1958 年第 111 號「歧視（就業與職業）公約」（Discrimination (Employment and Occupation) Convention）中62。就業歧視可能來自於不同的成因，如因為性別、宗教、膚色、種族、社會階級等所造成在就業機會、薪酬的不平等，無論是形式或是實質上的歧視，都是消除就業歧視原則所欲規範的對象63。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 消除就業歧視此一概念可分為兩個階段來看，第一階段放在使男女同工同酬的議題上，此一概念在最早揭櫫於國際勞工組織憲章第 41 條中，然而此原則直. ‧. 到 1951 年才真正的明文落實於 100 號公約中，根據第 100 號公約第 1 條之規定，. sit. y. Nat. io. al. er. 所謂的「薪酬」包括一般、基本或最少的工資或薪水，以及任何由雇主以金錢或. n. 任何形式所直接或間接給付給勞工之報酬，若男女勞工的勞動價值是相同的，則. Ch. engchi. i n U. v. 應給予相同之報酬64。第二階段則呈現於 1958 年第 111 號「歧視（就業與職業）公約」，在此號公約中 ILO 才將禁止歧視的範圍明文擴大至一切形式之就業歧視，希望得以保障更多人在就業機會、薪酬上獲得平等之對待，根據第 111 號公 62. 前揭註 44，頁 28-29。 Discrimination (Employment and Occupation) Convention, Art.1: “1. … discrimination includes--(a) any distinction, exclusion or preference made on the basis of race, colour, sex, religion, political opinion, national extraction or social origin, which has the effect of nullifying or impairing equality of opportunity or treatment in employment or occupation;… 2. Any distinction, exclusion or preference in respect of a particular job based on the inherent requirements thereof shall not be deemed to be discrimination…”. 64 Equal Remuneration Convention, Art.1: “For the purpose of this Convention-(a) the term remuneration includes the ordinary, basic or minimum wage or salary and any additional emoluments whatsoever payable directly or indirectly, whether in cash or in kind, by the employer to the worker and arising out of the worker's employment; (b) the term equal remuneration for men and women workers for work of equal value refers to rates of remuneration established without discrimination based on sex.”. 63. 22.

(33) 約第 1 條規定，「歧視」定義為：「任何因種族、性別、膚色…等因素所給予之優惠，而此優惠之給予足以損害就業與工作機會上之平等。」，由此可看出 ILO 將就業歧視的範圍擴及更多因素，更大範圍的保障勞工的權利。然而，公約中亦有例外情形之排除，如若係因特定工作之「固有必要條件」（inherent requirement）所造成之差別待遇，則不應被認定為歧視65。截至 2014 年為止，已有 171 國簽署 100 號公約66，亦有 172 個會員國簽署第 111 號公約67。. 第四節國際勞工組織的監督履行機制. 政治大 ILO 已經發展出相當多的機制來監督會員國是否有執行公約、建議書的規立. ‧ 國. 學. 定以及是否有遵循國際勞工法典的規範，通常而言在 ILO 體系下的監督機制可以分為兩種類型，除了一般的監督機制外(regular system)，另一種則須經過特殊. ‧. 的程序（special procedures）68，本節將分別簡介以下兩種機制進行介紹：. sit. y. Nat. er. 一般監督機制. io. 第一項. al. n. v i n C h of Supervision)主要在於藉由搜集各會員國一般的監督機制(Regular System engchi U 65. Discrimination (Employment and Occupation) Convention, Art.1: “1. … discrimination includes--(a) any distinction, exclusion or preference made on the basis of race, colour, sex, religion, political opinion, national extraction or social origin, which has the effect of nullifying or impairing equality of opportunity or treatment in employment or occupation;… 2. Any distinction, exclusion or preference in respect of a particular job based on the inherent requirements thereof shall not be deemed to be discrimination…”. ; 焦興鎧，國際勞工組織重要公約及核心勞動基準之研究，國際勞動基準之建構，頁 90-91，2006 年。 66 International Labour Organization, Ratifications of C100 - Equal Remuneration Convention, 1951 (No. 100), http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312245 (last visited April. 12, 2015 ) 67 International Labour Organization, Ratifications of C111 - Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111), http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312256 (last visited April. 2015) 68 STEVE HUGHES & NIGEL HAWORTH, THE INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION (ILO): COMING IN FROM THE COLD 27 (2011). 23.

(34) 國內法規的實際執行資料來判斷該會員國是否對於其於 ILO 下所承諾的義務，其資料來源係由會員國主動提供69。根據國際勞工組織的章程（constitution）第 22 條規定，會員國有義務向 ILO 提交報告，且報告需與資方及勞方代表溝通，若勞方或資方的代表有任何想補充的地方，得適時補充相關資訊入內，其內容應包括會員國採取哪些措施來實行其所承諾之內容，以及實際上批准公約後及其在國內法的成效與實踐等70。. ILO 首先會將報告提交到公約及建議書委員會（Committee of Experts on the. 政治大. Application of Conventions and Recommendations）進行審查，此委員會每年定期. 立. 集會，由來自全球法律學者所組成之專家委員會，審查政府所提供之各類報告、. ‧ 國. 學. 勞工及雇主組織所呈交之觀察，以及其他監督機構所提出建議事項之事後追蹤調. ‧. 查等事項71。委員會根據會員國所提交的報告進行檢討後給予執行建議，若委員. Nat. sit. y. 會認為該會員國嚴重未履行其應盡之義務，得將報告提交國際勞工大會進行審. n. al. er. io. 查，系爭會員國的政府代表將被要求出席會議並於會議上進行口頭報告，之後會. Ch. 將會議紀錄寄給系爭會員國做為履行之參照72。. engchi. i n U. v. 原 ILO 要求各會員國每年都應就其國內的執行狀況提交報告，惟近年來因公約及會員國的數目逐漸增多，ILO 無法負荷報告提交的數量，故在實務的執行. 69. JEAN-MICHEL SERVAIS, INTERNATIONAL LABOUR LAW 289 (2005). Constitution of the International Labour Organisation, art.22: “Each of the Members agrees to make an annual report to the Interna tional Labour Office on the measures which it has taken to give effect to the provisions of Conventions to which it is a party. These reports shall be made in such form and shall contain such particulars as the Governing Body may request”. 71 焦興鎧，規範公部門勞動關係國際勞動基準之建構，中正法學集刊，第三十六期，民國 101 年 10 月，頁 95-135。 72 STEVE HUGHES & NIGEL HAWORTH, THE INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION: COMING IN FROM THE COLD 27 (2011) 70. 24.

(35) 上係 4-5 年提交一次報告，但報告數量對 ILO 而言仍是一個重大的負擔73。. 第二項. 特殊監督機制(special procedures). 除了一般的監督機制外，根據 ILO 的憲章（ILO constitution）第 24 條及第 25 條的規定，在 ILO 下另外設有特殊監督機制（special procedures），相對於一般的監督機制外更為複雜，以下將分為三個部分進行簡介：. （一）陳述制度（Representations）：. 政治大陳述制度係規範於國際勞工組織憲章第 24 條及第 25 條中，根據第 24 條之立. ‧ 國. 學. 規定，若一國的勞工協會或雇主協會的代表認為該會員國所實施之措施不符其在 ILO 下的義務、未能確保公約有效實施，雇主或勞工的代表有權向國際勞工組織. ‧. 提出陳述，政府代表應於合理期間內給與答覆或反駁74。理事會將會審查雙方所. y. Nat. er. io. sit. 提出之內容作成報告書並給予建議，若理事會未於合理時間內收到政府答覆，或不滿意其答覆，理事會得公布勞工及雇主的陳述及政府的答覆內容75。. n. al. Ch. （二）申訴制度（complaint）：. engchi. i n U. v. 不同於前述的陳述制度係由該會員國國內的雇主或勞工組織向 ILO 提出申. 73. 焦興鎧，國際勞工組織重要公約及核心勞動基準之研究，國際勞動基準之建構，頁 80-81，2006 年。 74 Constitution of the International Labour Organisation, Art. 24: “In the event of any representation being made to the International Labour Office by an industrial association of employers or of workers that any of the Members has failed to secure in any respect the effective observance within its jurisdiction of any Convention to which it is a party, the Governing Body may communicate this representation to the government against which it is made, and may invite that government to make such statement on the subject as it may think fit.” 75 Constitution of the International Labour Organisation, Art. 25: “If no statement is received within a reasonable time from the government in question, or if the statement when received is not deemed to be satisfactory by the Governing Body, the latter shall have the right to publish the representation and the statement, if any, made in reply to it.” 25.

(36) 請，申訴制度係由其他會員國向 ILO 提出。申訴制度規定於 ILO 憲章第 26 條至第 34 條中，根據規定若會員國未實施其已經批准之公約，其他會員國或理事會依職權得提出申訴，理事會收到申訴後得組織調查委員會對被申訴的會員國進行調查並作出建議76，若會員國拒絕執行調查委員會的建議，理事會得依憲章第 33 條之規定採取必要措施以確保建議的履行77。. （三）與結社自由有關的特殊控訴制度：Special procedure for complaints regarding freedom of association (Freedom of Association Committee )：. 政治大結社自由與集體談判係國際勞工組織中的相當重要的國際勞動基準，故國際立. ‧ 國. 學. 勞工組織於第 98 號結社自由公約及第 98 號集體談判公約通過不久後，為結社自由原則設立了一個特殊的監督機制，以確保尚未批准相關公約的國家亦能遵守結. ‧. 社自由原則的相關規範78。故於 1951 年國際勞工組織成立了結社自由委員會（the. sit. y. Nat. io. al. er. committee on freedom of association, CFA）以收錄關於違反結社自由的申訴書，. n. 無論被申訴的國家是否已批准相關公約，結社自由委員會都會接受申訴書79。委. Ch. engchi. i n U. v. 員會於接受申訴案後，會藉由與相關國家政府展開對話來確立系爭事實，若委員會認該會員國有違反義務之事實，委員會會透過理事會發佈報告並給予會員國建. 76. Constitution of the International Labour Organisation, Art. 26: “Any of the Members shall have the right to file a complaint with the International Labour Office if it is not satisfied that any other Member is securing the effective observance of any Convention which both have ratified in accordance with the foregoing articles.” 77 Constitution of the International Labour Organisation, Art. 33: “In the event of any Member failing to carry out within the time specified the recommendations, if any, contained in the report of the Commission of Inquiry, or in the decision of the International Court of Justice, as the case may be, the Governing Body may recommend to the Conference such action as it may deem wise and expedient to secure compliance therewith” 78 International Labour Organization, Rule of Game- a brief introduction to international labour standards, available at http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_108393 .pdf. 79 JEAN-MICHEL SERVAIS, INTERNATIONAL LABOUR LAW 294 (2005). 26.

(37) 議，政府須就委員會作之建議給予回應80。. 第三項. ILO 的困境－執行力不彰. ILO 的監督機制相較於其他組織而言，具有相對完善的機制設計，如三邊制度的設立，讓非政府組織的聲音亦可被納入報告之中，然而，ILO 的監督機制因缺乏強制的履行機制而受到一定程度的限制。. 如有學者批評 ILO 執行效力薄弱其中一個原因即是因 ILO 的公約數目眾. 政治大. 多，導致各國無法集中精力在特定幾項公約於會員國國內落實，並推動新的國際. 立. 勞動基準進展81。雖然 ILO 希望能夠透過提出核心勞動基準來解決此問題，也取. ‧ 國. 學. 得部分成效，開始有部分會員國於核心勞動基準提出後批准相關的公約。然而，. ‧. ILO 在推動核心勞動基準的過程中仍有許多隱憂要面對，如在 2014 年的 ILO 的. sit. y. Nat. 報告中，雖然在報告中包括中國、南韓、泰國、巴西等國在內皆尚未簽署第 87. er. io. 號公約，對於如何增加上述國家批准核心公約的意願，ILO 仍有努力的空間82。. al. n. v i n C ILO 憲章第 24、26、33 ILO 規範執行的效力規定在h engchi U 條. 83. ，依照 ILO 的規定，. 「適用公約與建議書專家委員會」(Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations)可以透過兩種方法確認各國是否有依循公約的內容：提出一般報告(General Report)及觀察(Observations)，前者係在報告中提. 80. INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION, COMMITTEE ON FREEDOM OF ASSOCIATION, http://www.ilo.org/global/standards/applying-and-promoting-international-labour-standards/committeeon-freedom-of-association/lang--en/index.htm 81 前揭註 69，頁 96。 82 International Labour Organization, 2014 Annual Review under the Follow-up to the ILO 1998 Declaration Compilation of Baseline Tables, available at http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---declaration/documents/publication/wcms_091 262.pdf. 83 IAN HURD, INTERNATIONAL ORGANIZATIONS: POLITICS, LAW, PRACTICE 171(2010). 27.

(38) 及主題範圍，並可能對任一國家發表評論；後者則是針對特定有簽公約的會員國違反公約行為表達強烈關注，然而不論任一途徑，僅透過公開指認使會員國感到壓力，輔以技術上協助等溫和方式來監督會員國是否履行公約時，尚難有效達到使會員國依循公約義務的目的84。. 第五節核心勞動基準有效？在既有的國際勞工組織架構下，即使國際勞工組織試圖藉由提出「核心國際. 政治大透過要求各會員國提出報告的方式來監督公約的履行情形，缺乏強而有力的誘因立. 勞動基準」來集中資源在此 4 項原則、8 大公約之中，然從監督機制來看，僅僅. ‧ 國. 學. 或動機使各國遵守公約，即使簽約、批准的國家數眾多，但實際執行的成果卻無法有效的提高勞工環境。. ‧ sit. y. Nat. 綜上所述可以發現 ILO 雖然有監督機制之存在，然大多以報告之形式作為. n. al. er. io. 督促會員國履行義務的手段，其執行效果仍相對薄弱。故近年主要推動國際勞動. i n U. v. 基準的歐盟及美國，轉由將核心國際勞動基準納入自由經貿協定下實質義務來推. Ch. engchi. 動核心國際勞動基準的執行力，是否為其將來簽署自由經貿協定之模式，又此一模式是否有助於推動開發中國家進一步履行核心國際勞動基準值得觀察，於第三章及第四章，將分別介紹美國及歐盟係如何將 ILO 的核心勞動基準納入 FTA 及對未來貿易與核心國際勞動基準之影響。. 84. Michael J. Trebilcock & Robert Howse, Trade Policy and Labor Standards, 14 MINN. J. GLOBAL TRADE 261, 274 (2005).；段奇琬，連結貿易與勞動人權之國際規範研究，國立交通大學科技法律研究所碩士論文，頁19，民100年7月。 28.

(39) 第三章美國自由經貿協定下的核心勞動基準第一節美國新貿易政策下推動勞動基準的策略美國藉由給予貿易上的優惠來推動勞工基準，使貿易和投資政策與勞動人權的議題更進一步的緊密連結，其措施於 1994 年以前大多體現於美國給予開發中國家的普遍性優惠制度（ the Generalized Systems of Preferences, 以下簡稱 GSP），根據美國一九七四年貿易法第 502 條 b 項 2 款之規定，可享有普遍性優. 治政惠之國家必須符合下列條件，其中第 7 項條件即為要求受惠國應已採取或正在採大立. 取措施以提供國際承認之勞工權益85。除此之外，若美國總統欲以其裁量權指定. ‧ 國. 學. 未被列入普遍性優惠清單的國家作為可享受普遍性優惠制度之國家時，所應考慮. ‧. 的七項條件之一，亦與開發中國家是否已經採取措施以提供國際上承認的勞工權. Nat. io. sit. y. 益息息相關86。至 1984 年美國國會延長普遍化優惠制度時，明揭美國實施此制. n. al. er. 度的目的包括：「促進開發中國家之間的更多貿易機會、增加對於智慧財產權實. Ch. i n U. v. 施的保障以及給予勞工國際間承認之勞工權益等⋯」，都是美國採取普遍化優惠 87. 制度時所欲達成的目標。. engchi. 美國政府透過審查「國務院各國人權措施年度報告」（the State Department annual Country Reports on Human Rights Practices）、美國國際貿易委員會（US International Trade Commission）、美國大使館及領事館的報告，來監督被授與優. 85. Section 502 (b)(2). 李貴英，美國對開發中國家提供優惠性措施之研究，政大法學評論第六十九期，頁 260-263 （2002 年）。 87 Generalized System of Preferences Renewal Act of 1984, Pub L. N. 98-573, § 501(b) 98 Stat. 3091 (1984), codified at 19 U.S.C. § 2461(b). 86. 29.