第三章 美國自由經貿協定下的核心勞動基準
第二節 北美自由貿易協定（NAFTA）
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
根據上述的分析，本文挑選第一個納入勞工條款的模式一 NAFTA 來觀察條 文 的 規 範 及 對 後 來 後 續 FTA 納 入 勞 工 條 款 的 影 響 ， 其 次 挑 選 模 式 三 的 CAFTA-DR，觀察其作為美國第一個在 FTA 下透過爭端解決機制處理勞工爭議 協定，整體條文的設計及目前案件的進度概況，最後挑選在 2007 年通過兩黨貿 易協定後所簽署的模式四 KORUS 三個自由貿易協定作為本文分析的對象，觀察 美國的 FTA 政策從模式一到模式四變化的趨勢，分析美國與其他國家簽訂自由 貿易協定時，勞工條款的執行力在其中的變化。
因此，以下三節會首先介紹北美洲自由貿易協定，來觀察 NAFTA 作為第一 個納入勞工條款的 FTA 整體的架構為何；其次介紹模式三的中美洲自由貿易協 定（CAFTA-DR），簡述作為第一個美國透過 FTA 下的爭端解決機制處理勞工爭 議的個案，其協定的實體規定、爭端解決機制及目前案件的最新進展；第三個介 紹美國於 2011 年與韓國簽訂的美韓自由經貿協定（KORUS），觀察作為根據 2007 年兩黨貿易協定所談判的 FTA，勞工條款的執行力與 NAFTA 相比，是否有顯著 的變化；最後於小結比較美國在自由貿易協定上從條文的架構、用語、效力以及 爭端解決機制適用上的變化，觀察美國是否逐漸透過在 FTA 中納入勞工條款，
藉由 FTA 下的爭端解決機制來提升核心國際勞動基準的執行力。
第二節 北美自由貿易協定（NAFTA）
由美國、加拿大以及墨西哥於 1992 年簽署的 NAFTA 中，一開始並未將勞 工權益相關規範放進 NAFTA 的內容之中，引起美國總工會（American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations，以下簡稱 AFL-CIO）的關切，
‧
America Agreement on Labor Co-operation, NAALC）作為「北美自由貿易協定」的附加協定95，並於 NAALC 中規定若有與勞工相關的爭端發生，得適用在 Agreement are to: Improve working conditions and living standards in each Party's territory; Promote, to the maximum extent possible, the labor principles set out in Annex 1; …”.
97 The North American Agreement on Labor Cooperation, Annex1 Labor principle: “The following are guiding principles that the Parties are committed to promote, subject to each Party's domestic law, but do not establish common minimum standards for their domestic law. They indicate broad areas of concern where the Parties have developed, each in its own way, laws, regulations, procedures and practices that protect the rights and interests of their respective workforces: 1. Freedom of association and protection of the right to organize
The right of workers exercised freely and without impediment to establish and join organizations of their own choosing to further and defend their interests…”.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
移工之保護等，則僅規範於 NAALC 的準則中，並未納入 1998 年宣言的規範。
惟雖然 NAALC 的保護範圍較廣，然而 NAALC 的 11 項準則僅作為宣示性的規 定，而非各締約方在 NAALC 下所應遵守的實體義務。
與各會員國實質義務有關之規定規範在 NAALC 第二部分，在第二部分將會 員國的義務分為：「保護水準（Levels of Protection）、政府執行計畫（Government Enforcement Action）、私人提起之訴訟（Private Action）、程序保障（Procedural Guarantees）、法規出版（Publication）、與公共資訊的知曉（Public Information and Awareness）」等 6 大部份98。然而，若仔細觀察協定所使用的文字，可以發現在 第二部分所使用的文字，除了第五條之後以程序性規定為主的「程序保障」、「法 規出版」、「公共資訊的知曉」所使用的文字較為明確外，在規範「保護水準」、「政 府執行計畫」、「私人權利」等真正用於提昇會員國勞工權益的條款，大多在重申 各會員國採取相關措施確保其國內勞工法規的有效執行，對於更進一步提升勞動 基準的款項，則大多以「鼓勵」（encourage）或是使用「高水準的勞動基準」（high labor standard）等較抽象的文字規範之，如在 NAALC 第二條的勞工保護水準規 定：「確認並重申對於各締約方憲法的尊重，並認知到每一締約方有權去建立其 國內的勞動基準或相對應的修改其國內的勞工法及規則。締約方應確保其勞工法 規，於符合工作場所之高品質與生產力，訂定高水準之勞動基準，並持續以此為 目標，致力改善勞動基準99」，可以發現在本條中雖賦予會員國義務，但何謂「高 程度的勞動基準」留給會員國相當大的解釋空間，也甚難藉由本條認定會員國違
98 The North American Agreement on Labor Cooperation, art. 2-7.
99 The North American Agreement on Labor Cooperation, art. 2: “Affirming full respect for each Party's constitution, and recognizing the right of each Party to establish its own domestic labor standards, and to adopt or modify accordingly its labor laws and regulations, each Party shall ensure that its labor laws and regulations provide for high labor standards, consistent with high quality and productivity workplaces, and shall continue to strive to improve those standards in that light.”
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
反其義務。
在 NAALC 下真正可以訴請爭端解決的是 NAALC 第 29 條，根據 NAALC 第 29 條的規定：「若在諮商階段未能解決的爭端與職業安全與健康、童工與最低 技術性勞動基準有關，並包含以下兩個條件（1）會影響貿易之事項（2）係雙方 互惠承認的勞工法，得請求成立仲裁小組」。從本條來看在 NAALC 中唯一可執 行的條款僅限與職業安全與健康、童工及技術性勞工的最低薪資標準等三項100， 而在 1998 年核心勞動基準中相當重要的結社自由、團體協商等雖然在準則中有 出現，然而卻未在諮商程序可得適用的範圍，故可以發現在 NAALC 的實體規範 中，可以執行勞工條款範圍仍相當的侷限。
第二項 NAALC 的爭端解決機制
在 NAALC 第三部分，要求會員國成立勞工合作委員會（Commission For Labor Cooperation，CLC），下設有理事會（The Council）、秘書處（The Secretariat）、 國家管理辦公室（National Administrative Office Structure，以下簡稱 NAO），理 事會成員由會員國勞工部長或會員國指定人選擔任101，負責成立、指派委員會及 專家小組來監督 NAALC 的執行、協助會員國於諮商階段的資訊交換102，秘書處 則負責協助理事會執行其職務103。與前兩項係為國際層級的合作，要求在各會員 國合作成立理事會及秘書處不同，國家管理辦公室（NAO）係在協定要求下各
100 NAALC, Art.29.
101 The North American Agreement on Labor Cooperation, art. 9: “1. The Council shall comprise labor ministers of the Parties or their designees…”.
102 The North American Agreement on Labor Cooperation, art. 10: “The Council shall be the governing body of the Commission and shall: oversee the implementation and develop
recommendations on the further elaboration of this Agreement and, to this end, the Council shall, within four years after the date of entry into force of this Agreement, review its operation and effectiveness in the light of experience; …”.
103 The North American Agreement on Labor Cooperation, art. 13. Secretariat Structure and Procedure.
‧
請求成立專家評審委員會（Evaluation Committee of Experts，以下簡稱 ECE），ECE 會根據 NAALC 的條款就職業安全和健康或其它技術性的勞動基準等事項
104 The North American Agreement on Labor Cooperation, art. 15 National Administrative Office and structure: “Each Party shall establish a National Administrative Office (NAO) at the federal
government level and notify the Secretariat and the other Parties of its location…”.
105 The North American Agreement on Labor Cooperation, art. 21 Consultation between NAOs: “1. A NAO may request consultations, to be conducted in accordance with the procedures set out in
paragraph 2, with another NAO in relation to the other Party's labor law, its administration, or labor market conditions in its territory. The requesting NAO shall notify the NAOs of the other Parties and the Secretariat of its request…”
106 The North American Agreement on Labor Cooperation, art. 17: “Each Party may convene a national advisory committee, comprising members of its public, including representatives of its labor and business organizations and other persons, to advise it on the implementation and further
elaboration of this Agreement.”.
107 The North American Agreement on Labor Cooperation, art. 23-26.
108 The North American Agreement on Labor Cooperation, art. 27: “Following presentation to the Council under Article 26(1) of an ECE final report that addresses the enforcement of a Party's
occupational safety and health, child labor or minimum wage technical labor standards, any Party may request in writing consultations with any other Party regarding whether there has been a persistent pattern of failure by that other Party to effectively enforce such standards in respect of the general subject matter addressed in the report…”.
‧
貿易額的 0.7%以內進行金錢賠償（monetary enforcement），這些錢將被劃入委員 會所成立的基金中來協助強化違反 NAALC 協定的會員國國內的執法109。若敗訴109The North American Agreement on Labor Cooperation, art. 39 & Annex 39 Monetary Enforcement and Collection.
110 The North American Agreement on Labor Cooperation, art. 41: “… where a Party fails to pay a monetary enforcement assessment within 180 days after it is imposed by a panel: …except where benefits may be suspended under paragraph 2(a), any complaining Party or Parties may suspend, in accordance with Annex 41B, the application to the Party complained against of NAFTA benefits in an amount no greater than that sufficient to collect the monetary enforcement assessment.”
111 Steve Charnovitz, The Labor Dimension of the Emerging Free Trade Area of the Americas, in LABOURRIGHTSASHUMANRIGHTS 15,16 (Philip Alston, ed., Oxford, 2005).
112 The North American Agreement on Labor Cooperation, art. 6: “1. Each Party shall ensure that its laws, regulations, procedures and administrative rulings of general application respecting any matter covered by this Agreement are promptly published or otherwise made available in such a manner as to enable interested persons and Parties to become acquainted with them…”.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
的被要求或執行。其次，從 NAALC 的爭端解決機制中可以看見，控訴國若欲 在 NAALC 下啟動爭端解決機制，首先須先透過本國的 NAO 向他國提出要求，
並作出調查報告後始可請求第一次的部長級諮商。若於部長級的諮商未果，要再 經過 ECE 的審查及提出建議，於 ECE 的建議仍未能令雙方滿意時，才可正式進 入諮商程序當中。而正式的諮商程序中，會經歷諮商、仲裁小組、履行審查等三 階段，若被控訴國遲遲未能修改其措施，才有機會發動金錢賠償的救濟程序。等 於在 NAALC 中須歷經至少兩次的諮商程序、兩次的小組評估，在爭端解決的機 制上係十分複雜，這也是為什麼 NAFTA 下雖然有勞工爭議的出現，卻未真正的 進行到仲裁小組的階段的原因。
學者認為對照於美國之後所簽署 FTA 中的勞工條款，NAALC 的主要規範重 點是在各國是否有效執行其國內的勞工相關法規，故導致在此架構下，會使締約 國缺乏誘因去改善國內的勞工法令，國內勞工法的改善反而停滯113。因在 NAFTA 下只要求執行國內勞工法律的情形下，逕行修訂本國勞工法律反而有可能會增加 本國被控訴的風險，是以在未有相關誘因下，對於勞工權益的保護是無法像其他 議題有更進步的可能。舉例而言，在 NAFTA 架構下對於智慧財產權的保障，係 要求各國在智慧財產權上給予私人更多的智財權保障114，並非只是努力執行國內 法，此即與勞工章節的要求大相逕庭。換而言之，若是該國國內的勞工法規未規 範到的，並無法要求簽署會員國提升其國內的保護水準，係 NAALC 中比較可惜
113 Steve Charnovitz, The Labor Dimension of the Emerging Free Trade Area of the Americas, in LABOURRIGHTSASHUMANRIGHTS 15,16 (Philip Alston, ed., Oxford, 2005)., at 16.
114 S Steve Charnovitz, The Labor Dimension of the Emerging Free Trade Area of the Americas, in LABOURRIGHTSASHUMANRIGHTS 15,16 (Philip Alston, ed., Oxford, 2005)., at 17.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
之處115。
此外，可以看出 NAALC 的爭端解決機制傾向透過諮商來解決問題，雖有罰 款作為制裁手段，惟因罰款並非直接付給受害方，且設有罰鍰上限，於此情形下，
降低會員國使用 NAALC 的爭端解決機制來解決的誘因116。學者認為作為第一個 納入勞工條款的 FTA，NAFTA 仍有許多未臻完善之處，有待在實體義務及爭端 程序解決上進行改進，但仍肯定 NAALC 的簽署奠定了日後美國自由經貿協定中
降低會員國使用 NAALC 的爭端解決機制來解決的誘因116。學者認為作為第一個 納入勞工條款的 FTA，NAFTA 仍有許多未臻完善之處，有待在實體義務及爭端 程序解決上進行改進，但仍肯定 NAALC 的簽署奠定了日後美國自由經貿協定中