第二章 國際勞工組織下的核心勞動基準
第二節 國際勞動基準的推動及執行現況
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
時，更重視在雙邊及多邊的貿易協定中的勞工議題，往往要求將勞動基準放入 FTA 的相關條文中，如自美國簽署 NAFTA 開始即納入勞動基準於條文中，而歐 盟的 GSP 計畫亦將符合勞動基準作為得享有更多優惠的誘因之一，故從上述我 們可以發現在各國競相簽署自由經貿協定時，勞動基準納入 FTA 之趨勢也日趨 明顯。
第二節 國際勞動基準的推動及執行現況
目前國際勞動基準推動的主要場域仍然集中於 ILO，藉由先在 ILO 的會議 中形成國際勞動基準，各國透過再進一步的簽署、批准公約，來推動勞動基準的 提升。本節會先介紹國際勞工的組織及架構及各機關所分掌的職權，並進一步就 國際勞工組織下係如何透過「公約」及「建議」來制定國際勞動基準，並就其法 律性質、拘束力及執行效果進行介紹，最後進行小結。
第一項 國際勞工組織（International Labour Organization）
ILO 為聯合國體系下的國際組織，但從歷史上的發展來看，ILO 成立的時點 卻比聯合國來得更早。根據第一次世界大戰後的《凡爾賽和約》，ILO 在 1919 年 於美國華盛頓舉行第一屆國際勞工大會時成立，並於 1920 年將總部設立於瑞士 的日內瓦。後來在 1946 年二次世界大戰結束後，ILO 與聯合國達成協定，成為 聯合國體系下的附屬機構之一，成為專門負責處理勞工事務的機構28。
ILO 的工作範圍，以第二次世界大戰結束做為分界，在 1945 年以前，ILO
28 INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION, ABOUT THE ILO, ORIGINS AND HISTORY, http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/history/lang--en/index.htm
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
的主要工作著重在消極性的勞工保護立法，到 1945 年之後，除了勞工保護立法 外，亦積極地進行實質的技術援助與管理發展29。現今 ILO 的四大目標：一是在 於提升及實現勞工權的基準及基本原則，其次是為男人和女人創造更合適的工作 機會與收入，並進一步增強社會保護所涵蓋的範圍及效率，最後則是強化 ILO 的勞動結構中的三邊與社會的對話30。
ILO 與其他國際組織相較之下，其最特殊的地方就在於三方機制的設計
（tripartite structure），所謂的三方機制係指在 ILO 中，包含了來自各國政府、勞 工團體、雇主團體三方的代表，經由三方的討論及共識形成決策，相較於其他國 際組織仍未正式的將非政府組織納入體制下，ILO 的機制設計更能反映在勞動結 構 中 三 方 的 利 益31。 ILO 的 組 織 架 構 可 以 分 為 三 大 部 分 ， 國 際 勞 工 大 會
（international Labor Conference，以下簡稱 ILC）、理事會（Governing Body）、
國際勞工局（International Labor Office）以下將簡單介紹三個主要機構。
（一）國際勞工大會
國際勞工大會各會員國派出四名代表所組成，成員包括兩名政府代表、勞 工、雇主各一名做為會員國的正式代表，國際勞工大會一年舉行一次會議，主要 工作包括研議並通過新的國際勞工公約（international labor convention）及國際勞 工建議書（international labor recommendations）、新的勞動基準（labor standards）
並決定國際勞工組織未來的預算目標，同時也是會員國討論國際勞工議題的正式
29 陳清泉，國際勞工組織與非政府組織，頁 8，2005 年。
30 International labour organization, about the ILO, Mission and Objectives,
http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/mission-and-objectives/lang--en/index.htm. (last visited April. 3 2015).
31 IAN HURD,INTERNATIONAL ORGANIZATIONS:POLITICS,LAW,PRACTICE 165(2010).
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
場域，每隔三年會進行一次理事會的選舉32。
（二）理事會
理事會為國際勞工組織平時的最高決策機關，由國際勞工大會每三年所選 出，負責執行國際勞工大會的重要決議案，於國際勞工大會閉會期間行使 ILO 的職權，其負責的內容包括決定 ILO 的策略、預算以及制定國際勞工大會開會 時的議程等，可以說是 ILO 平時最具權力的機關33。理事會包含 56 位成員，係 由國際勞工大會所選舉出的，其中包含各 14 位的勞工及雇主代表，其餘的則是 政府官員，其中最特別的是會保留 10 席的理事給 10 大工業重要國家（State of Chief Industrial Importance），這 10 大工業重要國家分別為巴西、中國、法國、
德國、印度、義大利、日本、俄羅斯、美國及英國34。除負責制定並執行 ILO 的 政策以外，理事會亦在監督履行機制中扮演著重要的角色，根據 ILO 憲章第 24 條至第 27 條之規定，理事會可以受會員之控訴或是依自己之職權，就會員國違 反其在 ILO 所承諾的義務之部分，要求會員國予以答辯，若會員國未於合理時 間內回覆，理事會得要求 ILC 的調查委員會（commission of inquiry）對該會員 國進行調查並做成調查報告35。
（三）國際勞工局
國際勞工局負責支援前兩個機關，主要負責一般的行政事務支援，局長係由
32 International labour organization, about the Governing Body,
http://www.ilo.org/gb/about-governing-body/lang--en/index.htm. (last visited April. 3 2015).
33 Id.
34 STEVE HUGHES &NIGEL HAWORTH, THE INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION (ILO)– COMING IN FROM THE COLD 23(2011).
35 Constitution of the International Labour Organisation and selected texts, Art. 24-27
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
理事會任命，對理事會負責。負責籌備國際勞工大會、草擬國際勞工大會中所要 討論的公約與建議書，並與各國的官方勞工組織、雇主和工會組織進行合作36。
第二項 國際勞動基準的制定
ILO 自 1919 年以來即致力於透過發展國際勞動基準提升勞工的工作機會、
自由、環境與安全等，尤其是在貿易全球化的程度逐漸提高時，國際勞動基準所 扮演的角色日趨重要，ILO 認為唯有透過國際勞動基準的提升，才能使全球化所 帶來的利益可以使大家受益，因此，一直以來國際勞動基準的發展在 ILO 的組 織架構中皆扮演著十分重要的角色。惟因國際勞動基準數量過多，導致會員國沒 有辦法專注落實國際勞動基準，故 ILO 除了一般的國際勞動基準外，於 1998 年 特別將其中 8 個公約挑選出來，歸類為四大勞工基本原則，成為所謂的「核心勞 動基準」（Core Labour Standard）。
國際勞動基準主要透過公約（convention）跟建議書（recommendation）兩 種方式來制定，當會員國或勞工、雇主的代表提出議題，ILO 會就所討論的議 題提出研究及分析報告，並進一步的透過公約跟意見書來討論、規範此議題，故 公約及建議書可說是 ILO 制定規範的兩大工具，其兩者之間最大的差異及在法 律的拘束力，以下將分別簡介公約及建議書之異同：
（一）公約
首先介紹公約（convention），公約係由國際勞工大會所通過，具有國際法上
36 International labour organization, international labour office,
http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/who-we-are/international-labour-office/lang--en/index.htm.
(last visited April. 3 2015).
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
的法律拘束力，一旦會員國簽署或批准該公約時受其拘束37。在 ILO 的制度下，
公約係由國際勞工大會通過，並由各會員國自由選擇是否要批准該公約，由於公 約只拘束批准該公約之會員國，對於其他未批准的會員國而言，僅具有軟法（soft law）之效力38。在此種制度的設計下，會員國為了避免簽署後於未來有違反公 約規定之可能，往往選擇不批准公約，或選擇其國內法已經符合公約規範之公約 來批准39。換言之，即使國際勞工大會想藉由通過公約來提供各國國內的勞工保 護水準的作法成效不彰，事實上，許多公約的批准會員國並不多40。
（二）建議書
建議書係不具有法律拘束力（non-binding）的指導原則 （Guideline），建議 書有兩種不同的類型，第一種的建議書係用來補充公約的細節，一般而言公約為 了使更多會員國願意簽署，與公約中僅規範原則性的問題，並不會直接規範到執 行細節，建議書的存在即是補充公約原則性規定所不足的地方，藉由提供更多的 指導原則使公約的原則更容易的被實踐，第二種類型的建議書則是獨立存在，其 內容與任何公約無關，僅針對特定議題進行規範41。
37 公約對該會員國係透過批准或簽署生效，需視該國係採一元化或二元化的立法架構，以我國
的情形為例，國際公約簽署後，須經我國國會的批准使生內國法之效力。
38 International labour organization, Labour Standards,
http://ilo.org/global/standards/introduction-to-international-labour-standards/conventions-and-recomme ndations/lang--en/index.htm (last visited April. 3 2015).
39 IAN HURD,INTERNATIONAL ORGANIZATIONS:POLITICS,LAW,PRACTICE 166 (2010)
40 Id.
41 LEE SWEPSTON,THE DEVELOPMENT IN INTERNATIONAL LAW OF ARTICLE 23 AND 24 OF THE UNIVERSAL DECLARATION OF HUMAN RIGHTS:THE LABOR RIGHTS ARTICLES 10(2014); International labour organization, Labour Standards,
http://ilo.org/global/standards/introduction-to-international-labour-standards/conventions-and-recomme ndations/lang--en/index.htm (last visited April. 6 2015).