高齡化社會防災救助問題研究小型老人長期照顧機構防災規劃研究

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(1)高齡化社會防災救助問題研究小型老人長期照顧機構防災規劃研究. 內政部建築研究所研究報告中華民國九十六年十二月.

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(3) 高齡化社會防災救助問題研究小型老人長期照顧機構防災規劃研究. 研究主持人：陳建忠協同主持人：簡賢文研. 究. 員：吳智陽. 研究助理：廖家慶莊哲偉林孟蓉. 內政部建築研究所研究報告中華民國九十六年十二月.

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(5) 目次. 目. 次. 目. 次 ................................................................................... I. 表. 次 .................................................................................III. 圖. 次 .................................................................................. V. 摘. 要 ............................................................................... VII. 第一章. 緒. 論 .................................................................... 1. 第一節研究背景與目的 ................................................... 1 第二節研究內容、方法與研究流程 ................................ 4 第三節名詞定義與說明 ................................................... 8 第二章. 文獻回顧與分析 ................................................... 11. 第一節高齡化社會對策架構與課題 .............................. 11 第二節各國高齡化社會防災對策 .................................. 16 第三節相關計畫及研究成果彙整 .................................. 27 第四節老人福利機構防災對策評估模式 ...................... 39 第三章. 老人特徵與行為 ................................................... 45. 第一節老人特徵及災害弱者之特性 .............................. 45 第二節避難行為 ............................................................ 53 第四章. 老人福利機構安全管理機制 ................................ 65. 第一節相關法規探討 .................................................... 65 第二節災例分析 ............................................................ 86 第三節安全管理評析 .................................................... 91 第五章. 小型老人長期照顧機構防災對策調查 ................. 95. 第一節調查架構 ............................................................ 95 第二節調查範圍選定 .................................................. 103 第三節調查結果分析 .................................................. 106 第四節綜合討論 .......................................................... 119. I.

(6) 高齡化社會防災救助問題研究─小型老人長期照顧機構防災規劃研究. 第六章. 專家諮詢與訪談 ................................................. 125. 第一節目的與方法 ...................................................... 125 第二節訪談題綱 .......................................................... 126 第三節專家諮詢與訪談結果彙整 ................................ 130 第四節專家諮詢與訪談結論 ....................................... 139 第七章. 結論與建議 ........................................................ 141. 第一節結論 ................................................................. 141 第二節建議 ................................................................. 145 附錄一. 期初審查意見回覆表 ......................................... 151. 附錄二. 期中審查意見回覆表 ......................................... 159. 附錄三. 期末審查意見回覆表 ......................................... 163. 參考書目 ........................................................................... 171. II.

(7) 表. 表. 次. 次. 表 2- 1. 台灣地區未來高、中及低推估之 65 歲以上人口結構 12. 表 2- 2. 老人健康狀況與居住安排表 ........................................ 14. 表 2- 3. 高齡化之現況 .............................................................. 18. 表 2- 4. 前期高齡者與後期高齡者要照護的比例 ..................... 19. 表 2- 5. 日本現行高齡者災害援助之現況 ................................ 22. 表 2- 6. 社會福利機構之火災對策指導事項基準 ..................... 24. 表 2- 7. 相關計畫及研究彙整 ................................................... 28. 表 2- 8. 相關研究老人福利機構評估項目彙整表 ..................... 37. 表 2- 9. 老人福利機構防災對策評估指標分類 ......................... 42. 表 3- 1. 老人生理機能與逃生避難之關係 ................................ 48. 表 3- 2. 老人心理特徵之障礙現象 ........................................... 50. 表 3- 3. 老人心理特徵與逃生避難之關係 ................................ 51. 表 3- 4. 一般人水平步行速度相關研究整理（單位：m/sec） . 59. 表 3- 5. 老人水平步行速度相關研究整理（單位： m/sec） .... 59. 表 3- 6. 避難準備之延遲時間 ................................................... 61. 表 4- 1. 老人養護機構之設置法規 ........................................... 66. 表 4- 2. 老人長期照顧機構之設置標準 .................................... 67. 表 4- 3. 安養機構之設置標準 ................................................... 76. 表 4- 4. 老人福利機構消防設施相關法規 ................................ 79. 表 4- 5. 老人福利機構相關消防設置內容 ................................ 81. 表 4- 6. 建築技術規則有關老人住宅之規定 ............................ 83. 表 4- 7. 臺灣老人社會福利機構在過去所發生的災例事件 ...... 87. 表 4- 8. 國外老人福利機構在過去所發生的災害事例 ............. 89. 表 5- 1. 小型老人長期照顧機構建築空間安全調查：調查指標、基準與說明 ................................................................. 97 III.

(8) 高齡化社會防災救助問題研究─小型老人長期照顧機構防災規劃研究. 表 5- 2. 小型老人長期照顧機構防災避難安全調查：調查指標、基準與說明 ................................................................. 99. 表 5- 3. 小型老人長期照顧機構防災應變調查：調查指標、基準與說明 ...................................................................... 101. 表 5- 4. 調查機構相關資料 .................................................... 105. 表 5- 5. 小型老人長期照顧機構建築空間安全調查：調查指標、基準與比 ................................................................... 107. 表 5- 6. 小型老人長期照護機構防災避難安全現況調查：調查指標、基準與設置百分比 ............................................ 109. 表 5- 7. 小型老人長期照護機構防救災體系現況調查：調查指標、基準與設置百分比 ............................................ 110. 表 5- 8. 工作人員法定標準 .................................................... 117. 表 6- 1. 專家諮詢訪談名單 .................................................... 125. 表 6- 2. 建築空間安全對策專家諮詢與訪談結果彙整 ........... 130. 表 6- 3. 避難安全對策專家諮詢與訪談結果彙整 ................... 133. 表 6- 4. 防災應變整備對策專家諮詢與訪談結果彙整 ........... 136. 表 7- 1. 小型長期照顧機構火災防止對策 .............................. 145. 表 7- 2. 小型長期照顧機構震災防止對策 .............................. 147. 表 7- 3. 小型長期照顧機構風水災防止對策 .......................... 148. IV.

(9) 圖次. 圖. 次. 圖 1- 1. 研究流程圖 .................................................................... 7. 圖 2- 1. 高齡社會對策架構與主要課題 .................................... 13. 圖 2- 2. 馬德里國際老年行動計畫 2002 重點領域與行動策略 17. 圖 2- 3. 老人福利機構防災對策評估概念架構圖 ..................... 41. 圖 3- 1. 高齡者生理特徵之障礙分析 ........................................ 47. 圖 4- 1. 長期照顧與安養機構有關各類場所消防安全設備設置標準之相關規定 ......................................................... 80. 圖 5- 1. 建築物樓層數 ............................................................ 111. 圖 5- 2. 建築物屋齡 ................................................................ 112. 圖 5- 3. 建築物使用類型 ........................................................ 112. 圖 5- 4. 居室至陽台出口寬度 (淨寬 )....................................... 113. 圖 5- 5. 居室至陽台門檻高度 ................................................. 113. 圖 5- 6. 道路有效寬度 ............................................................ 114. 圖 5- 7. 火警自動警報設備設置狀況 ...................................... 115. 圖 5- 8. 消防設備設置狀況 .................................................... 115. 圖 5- 9. 收容老人類型及比例 ................................................. 118. 圖 5- 10. 火勢發展階段概念圖 ............................................... 123. V.

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(11) 摘要. 摘. 要. 關鍵詞 :小型長期照顧機構、高齡者、災害應變管理、評估指標一、研究源起建立安心安全的長期照護管理機制是政府對高齡化社會老人健康福祉的基本工作事項，其中各長期照顧機構所在環境空間之安全防災要求，應是老人福利機構設置申請的充分與必要條件，特別是小型老人長期照顧機構養護型與安養機構，有可能面臨道路寬度不足，無法做為避難疏散與緊急救援道路、或處於地震、水災、火災、人為災害等具有高危險度潛在災害區位之狀況。本研究以建築空間安全、防災避難安全、防救災體系整備之角度切入，研究老人福利機構欲落實緊急避難安全之相關防災對策課題，進行防減災規範、管理策略之研究，研究對象以小型老人長期照顧機構養護型與安養機構為主，其為老人福利機構中為數最多者，針對台灣地區常見之颱洪、地震與火災等災害，進行小型老人長期照顧機構養護型與安養機構緊急避難安全之防災對策調查，期藉由建立小型老人長期照顧機構養護型與安養機構之防災避難、建築安全及整體性防災調查評估，提供小型老人長期照顧機構養護型與安養機構管理單位整體性防災規劃要項。並針對既存小型老人長期照顧機構養護型與安養機構，提出相關改善措施，藉由高齡化社會都市空間安全防災相關機制之強化，提昇長期照顧機構所在環境空間之安全防災能力，文末呈獻本研究案例機構在建築空間安全、避難安全、防救災體系整備三面向上之防災對策建議，俾作為相關管理與執行單位之參酌。. VII.

(12) 高齡化社會防災救助問題研究─小型老人長期照顧機構防災規劃研究. 二、研究方法與過程為落實本研究在實質規劃上的可行性，擬以下列所述作為本研究之研究方法，茲列如下： (一 ) 文獻探討法收集國內外福利設施機構防災對策調查相關文獻報告及論文資料，並研析老人福利機構之設立與公共安全管理法規與發展趨勢及災害因應作為，特別是既存之小型老人長期照顧機構養護型與安養機構面臨之法規、管理制度。 (二 ) 專家座談 (訪談 ) 針對所研擬之防災對策調查評估架構與要項，分別向專業人員進行專家問卷，俾確立重要參數、必要查核項目（內容），提高研究成果之可行性。 (三 ) 實地調查法考量經濟、人力與可及性，選定台北縣地區，針對現有既存之小型老人長期照顧機構養護型與安養機構進行防災對策調查，分析調查區內既存之小型老人長期照顧機構養護型與安養機構安全管理機制之現況。 (四 ) 專家座談諮詢針對既存之小型老人長期照顧機構養護型與安養機構防災對策實作調查結果，研擬小型老人長期照顧機構養護型與安養機構整體性防災對策優先要項與建議規範參考，分別向各學門災害管理專業人員進行專家諮詢與訪談，俾確立相關安全防災規範之相關政策規劃與改善措施之可行性。本研究之流程可分為三個階段，各階段工作內容分述如下： (一 ) 第一階段：文獻回顧與調查架構建立第一階段主要工作內容為透過國內外既有文獻得彙整與檢討，歸納既有成果及國內現行相關法令對老人福利機構安全管理所制定之項目，初擬小型老人長期照顧機構養護型. VIII.

(13) 摘要. 與安養機構防災對策調查架構，並透過初步現地勘查與專家學者座談會的召開，進行小型養護機構及安養機構防災對策調查架構及相關法令檢討的適切性。 (二 ) 第二階段：實證調查分析第二階段主要工作內容為針對選定的實作地區進行小型養護機構及安養機構防災對策實地調查，提出小型老人長期照顧機構養護型與安養機構防災現況，安全管理相關面臨的課題，作為後續防災整備規劃要項建議的基礎。 (三 ) 第三階段：結論與建議本階段主要工作內容為依據上述工作成果，針對小型老人長期照顧機構養護型與安養機構防災對策提出具體結論與建議。三、重要發現 (一 ) 建物空間安全涵蓋建物受災危險度、建物本身以外受災危險度與空間安全性 (影響避難救援危險度 )。 (二 ) 收容老人為主的老人福利機構，在法規的標準下，並未充分保障相關小面積、既設及未立案之老人福利機構之初期滅火的能量；又依老人特性，收容機構必須發更多應變時間才可對機構內人員做適當的動作，若以加強人力而言，其人員管理、國籍、任職流動率及工作態度等，人力成本亦是一項難題；倘在無法建立後續救援之安全環境與救災可及性，則必定強調初期應變之作為。 (三 ) 基於空間安全特性無法滿足安全之需求，後續救援未及時，必須透過緊急應變對策來修正其缺失，經調查實際收容人員之行動能力需全面介護者佔五成，且 N／ B(看護／病床數 )比例明顯不足，加上看護人員以外籍人員居多，因此防救災對策必須透過更正確之評估、擬定與教育訓練方能收其功效。. IX.

(14) 高齡化社會防災救助問題研究─小型老人長期照顧機構防災規劃研究. 四、主要建議事項小型長期照護機構因內部收案人員特性均屬避難困難者，加上內部應變人員之能力明顯不足以應付可能之災害，因此透過本研究結果針對建築空間、避難安全與緊急應變必須加強之作為分立即可改善部分與中長期規劃改善部分之建議： (一 ) 立即可行建議 1. 建議一：針對建築空間安全防災對策改善建議如下 (1) 暫時安全避難區之設置。 (2) 設置救災人員用之緊急電梯作為避難逃生用。 2. 建議二：針對避難安全防災對策改善建議如下 (1) 既存機構動火用電設施、設備之安全措施。 (2) 即時廣播通訊系統之設置。 (3) 緊急通報系統之設置。 (4) 消防安全設備之主動防護。 3. 建議三：針對防災應變體系整備對策 (1) 初期應變編組演練之確保。 (2) 初期應變機制之考量。 (3) 加強查締未立案機構輔導其立案。 (二 ) 中長期建議 1. 建議一：針對建築空間安全防災對策改善建議如下 (1) 機構所屬建物使用類型單一化與低危險度之設置規定。 2. 建議二：針對避難安全防災對策改善建議如下 (1) 增加安全避難手段。 (2) 消防救援之必要項目事項。 3. 建議三：針對防災應變體系整備對策 (1) 資料庫與訊息傳遞體制之建立。. X.

(15) 摘要. (三 ) 後續研究建議 1. 建議一：針對避難安全對策中，防火害部分其消防安全設備之簡易滅火設備，應建立專案或基準研究，期供既存機構改善方案使用。 2. 建議二：此研究目前僅針對小型長期照顧機構防災規畫，其日後可針對大型機構做防災相關研究，可比較分析其防災上優缺點以利後續法規規範或防救災體制改善之建議。. XI.

(16) 高齡化社會防災救助問題研究─小型老人長期照顧機構防災規劃研究. XII.

(17) 摘要. ABSTRACT Keywords： small-scaled long-term care nursing home, the elderly, disaster response management, disaster risk assessment Idea Creating a long-term safety care management system is part of the basic obligation of the government in aging-society work. Being part of the care for elderly, nursing homes must meet all the necessary safety measures and regulations, especially in the case of the ones that may face width due to road limitations will often fail to evacuate to designated areas when needed. The location of nursing homes should also be taking into account. For example, nursing homes situated in locations that are prone to earthquake, floods, fire, and artificial calamity. This research will conduct the following studies： 1. The elderly and small nursing homes will be the main focus of this research, especially welfare facilities for the elderly. indoor safety disaster evacuation safety 2. Aim at the possible destruction from common natural disasters in Taiwan can bring about and their affects on small nursing facilities. Carryout surveys as well as collect data of the buildings’ foundations, structures, and their disaster response managements. 3. Analyze collected data and provide a scheme to help improve the overall preparedness in disaster prevention. 4. Finally, discuss and evaluate the possible disaster prevention. XIII.

(18) 高齡化社會防災救助問題研究─小型老人長期照顧機構防災規劃研究. strategies for building and evacuation safety as well as disaster preparedness.. Research approach and process In order to ascertain the feasibility of this research using the following as possible research approaches in conducting this study: 1. Literature analysis method Collect the countermeasure of taking precautions in disaster prevention. of. domestic. and. international. welfare. facilities. organization and investigate the relevant documents reports and thesis materials, analyze the establishment and public safety management regulation, development trend and calamity of elderly welfare. organization. especially. at. small-scale. nursing. homes. regulations and management system。 2. Interview with the expert Aim at disaster prevention strategy we plan to investigate the structure and items of assessing and carry out expert questionnaires in order to establish the important parameters, essential checking items(content), and improve the feasibility of the research results. 3. Field investigation method Consider economy, human resource and feasibility, select existing small-scale long-care nursing homes in Taipei county, analyze and investigate present situation of safe management. 4. Consult with the expert Analyze disaster prevention management of current existing small-scale long-care nursing homes with field experts in improving current safety states and further generate better disaster safety precautions and policies.. XIV.

(19) 摘要. The procedure of this research can be divided into three stages, the working content is divided and stated as follows: 1. The first stage: review of documents and establishment of the investigating structure The main purpose of this first stage is to review and analyze both domestic and abroad achievements and decrees relating to elderly safe administrative institute of welfare organization project. Appropriateness of disaster prevention structure will be studied through the statistics of disaster prevention from current existing small-scale long-care nursing homes. and. discussed. and. analyzed. in. the. disaster. prevention. conferences 2.. The second stage: The real investigating and analysis Actual investigation of specific small-scale nursing homes will be carried out in the second stage and the research will serve as a blueprint and be used to further the investigation in planning future disaster precautions and safety regulations. 3. The third stage: Conclusion and suggestion Late evacuations due to poor spatial arrangements have to be redeemed by initial emergency responses. The researches have shown that only 50 percent of personnel have the ability to self-evacuate and with a large amount of foreign personnel, disaster prevention should be re-evaluated.. Important findings 1. Degree of safety and disaster or the building structure itself and of its spatial arrangement (influence in taking refuge and rescue). 2. Accommodation the elderly in small welfare organization of the elderly fire disaster evacuation equipments are often not required. XV.

(20) 高齡化社會防災救助問題研究─小型老人長期照顧機構防災規劃研究. under the standard regulations and due to limited personnel, evacuation is a difficult task. In this case, due to lack of evacuating establishments, emergency first responses during an initial stage of disaster above all very crucial. 3. On the basis of the demand for space security feature with safe unable satisfication, do not rescue in time follow-up, must revise it to lack through the urgent emergency countermeasure, through investigating the action ability to accommodate personnel actually needs to lie between persons who protect and account for 50% in an all-round way, and N/ B is more insufficient than obviously, nurse personnel in the majority nationality beyond the personnel, defend providing disaster relief countermeasure must draft with education and training can charge his efficiency, through correct assessment.. XVI.

(21) 第一章緒論. 第一章第一節. 緒. 論. 研究背景與目的. 壹、研究背景近年來隨著醫療衛生技術等方面的持續進步，使國民平均壽命逐漸提昇，又併隨國民生育率持續下降，導致人口年齡結構產生變化，依據行政院內政部統計指出， 1993 年台灣地區 65 歲以上老年人口已佔人口總數的 7%，正式邁入「高齡化社會」，而截至 2007 年 3 月底止，我國 65 歲以上老年人口佔總人口數 10.05％ (內政部， 2007)，顯示我國正由老化社會 (Aging-Society)邁向高齡社會 (aged-Society) 1，預估 2025 年我國人口中將有五分之一是老人，老人人口比率直逼英國、法國、日本及美國等已發展國家 (行政院經濟建設委員會 , 2006)。高齡化的趨勢與人口結構的改變，使老人之居家、安養、心理社會適應逐漸受到重視，政府相關單位亦針對有關議題進行規劃 2 、 3 、 4 、 5，因應隨之衍生之長期照顧需求。老人居住安排為政府和家庭面對人口老化的重要議題，對於老年人口的照顧措施，強調採「家族機能」、「在地老化」的取向，政府的規劃主張、法律規條、文化規範背景亦獎勵扶養父母行為（林萬億，. 1. 依據世界衛生組織 ( W H O ) 定義，6 5 歲以上老年人口數佔全國總人口數的比例超過 7 % 時，稱為「高齡化社會」 ( A g i n g - S o c i e t y )， 6 5 歲以上老年人口數佔全國總人口數的比例超過 14%時，稱為「高齡社會」 (Aged-Society) 2 為建立不同類型長期照顧機構整合性服務網絡，民國 89 年行政院衛生署與內政部社會司及退輔會成立「跨部署長期照護工作小組」。同年內政部第一次進行全國養護機構評鑑 3 因應國內人口老化及各項福利需求日益增加，行政院於 9 1 年 1 月核定「照顧服務產業發展方案」，該方案目前進入第二期 ( 9 4 年 1 月至 9 6 年 1 2 月止 )。 4 為順利推展規劃工作，民國 93 年行政院社會福利推動委員會下成立「長期照顧制度規劃小組」 5 為因應長期照顧需求人口數劇增，建構完善國內長期照顧服務體系， 2007 年 3 月行政院核定「我國長期照顧十年計畫」. 1.

(22) 高齡化社會防災救助問題研究─小型老人長期照顧機構防災規劃研究. 2003）。雖然絕大多數老人希望與自己的家人同住，但仍有部分老人需依賴老人福利機構的照顧 6，因此，隨著老年人口比例的持續上昇，失能老人人數的逐年增加 7，以及現代社會裡有關家族照顧的維持問題漸次形成困難景象，使得老人長期照顧需求不容小覷，相對的老人長期照顧機構的安全管理益隨之受到家屬的關注與政府的重視。如何增進老人福利機構安全管理機制，強化防災對策，讓民眾安心將自己的長輩送到機構托顧，使受照顧的老人受到有尊嚴的對待，此是各類老人福利機構安全管理的共同目標。惟國內長期照護業務分屬內政部和衛生署，內政部則又分身心障礙與老人福利兩科室分別管理，又有獨立的退輔會體系，導致資源分散，管理標準不一，獎助條件差異等問題。而老人福利機構的安全管理，因缺乏跨部會整體性防災規劃與安全管理機制，各項建管、都發、交通、消防、安全等工作如設立區位、建築空間規範、消防設施設備管理、機構之災時避難疏散計畫、防災應變計畫、教育訓練與演練、夜間人員所須負擔人數等硬體與軟體層面之管理與規劃，分別由建管、消防、社政、衛生等單位分別負責；其中部份項目之複檢與查核，受限於人力經費不足，或以書面審查或自評方式辦理；此外部分私人設立之小型老人長期照顧機構養護型與安養機構，或為避免因通過立案造成的金錢負擔 8，或為規避法規約束，而寧願採取地下經營卻不願立案 9。本研究以建築空間安全、防災避難安全、防救災體系整備之角度 6. 依內政部老人狀況調查，我國 65 歲以上高齡者居住安排，與子女同住比例居 61.7％，其次為僅與配偶同住 19.5％及獨居 8.5％，住安療養機構佔 7.5％。 7 依據內政部 94 年度委託辦理之「我國長期照顧財務制度規劃研究」 (鄭文輝等 , 2 0 0 5 ) 報告，預估 2 0 0 6 年全人口當中具有 A D L 及 I A D L 失能者人數合計達 55 萬餘人，預估 2016 年將達 72 萬餘人，總人數較 2006 年成長近 30 ％。 8 經許可設立私立老人福利機構者，應於三個月內辦理財團法人登記，但小型老人福利機構，不對外募捐、接受補助或享受租稅減免者，得免辦財團法人登記（ 96 年老人福利法第三十五條） 9 依據 88 年 6 月統計，未立案約有 715 家，後經行政單位大力輔導， 96 年 4 月統計資料顯示，未立案約有 40 家. 2.

(23) 第一章緒論. 切入，研究老人福利機構防災對策課題，進行防減災規範、管理策略之研究，研究對象以小型老人長期照顧機構養護型與安養機構為主，其為老人福利機構中為數最多者 10 ，針對台灣地區常見之颱洪災害與地震災害，進行小型老人長期照顧機構養護型與安養機構防災對策調查，以瞭解小型老人長期照顧機構養護型與安養機構之防災避難安全、建築空間安全及防災應變管理實際運作模式。貳、研究目的近年來隨著社會經濟結構改變、災害規模持續擴大與多元化，益發使災害管理工作中減災、整備工作顯得相形重要。另一方面，建立安心安全的長期照護管理機制是政府對高齡化社會老人健康福祉的基本工作事項，其中各長期照顧機構所在環境空間之安全防災要求，應是老人福利機構設置申請的充分與必要條件，特別是小型老人長期照顧機構養護型與安養機構，其可能有面臨道路寬度不足，無法做為避難疏散與緊急救援道路、或處於地震、水災、火災、人為災害等具有高危險度潛在災害之區位而不自知，亦可能面臨所在區位公共設施防災能量不足，無法因應大規模災害下之緊急應變作為處置。因此，本案對於「小型老人長期照顧機構防災規劃之研究」之目的，係為提供小型老人長期照顧機構養護型與安養機構管理單位整體性防災規劃要項，並針對既存之小型老人長期照顧機構養護型與安養機構，提出相關改善針砭，藉由高齡化社會都市空間安全防災相關機制之強化，提昇長期照顧機構所在環境空間之安全防災水準，故本計畫之研究目的包括下列幾點：一、收集並分析美國、日本老人福利機構防災對策相關研究成果；進行相關文獻探討。二、收集並分析台灣地區老人福利機構安全管理法規與災例。 10. 截至 96 年 3 月底台灣地區計有 971 家老人福利機構，其中安養機構 43 家，養護機構 8 9 4 家，長期照顧機構 3 4 家，資料來源 : 2 0 0 7 年，內政部「老人福利機構設立標準修正草案總說明」. 3.

(24) 高齡化社會防災救助問題研究─小型老人長期照顧機構防災規劃研究. 三、確立小型老人長期照顧機構養護型與安養機構防災對策調查範圍選定與評估項目，完成實作地區調查。四、針對既存小型老人長期照顧機構養護型與安養機構，研析改善要項與建議之強化對策。五、研提小型老人長期照顧機構養護型與安養機構防災對策相關法規、管理規範建議要項。. 第二節. 研究內容、方法與研究流程. 壹、研究內容本研究聚焦於小型老人長期照顧機構養護型與安養機構之防災對策調查與安全防災改善規劃建議，經由分析國內小型養護機構及安養機構設立準則與相關公共安全管理做法與法令依據，了解現行社福主管單位、都計建管人員與消防人員進行老人福利機構設立審查時，所面對管理面及法規尚待強化之防災考量；藉由進行抽樣調查，觀察既存之小型老人長期照顧機構養護型與安養機構之防災避難安全、建築空間安全、整體性防救災對策之現況及不足處，提供老人福利機構進行防災規劃整合時所需採取要項之參考依據。研究內容包括：一、相關文獻分析與國外案例借鏡及啟發；二、依據研究調查結果，由過去天然災害中老人福利機構的災例分析，找出重要之防災對策指標，了解事前防災準備對策之要旨；三、比對國內法規、研究成果等相關資料，建立具體而國內尚待檢證或具關鍵重要性之防災指標與實地抽樣調查；四、國內老人福利機構防災課題之探討；五、研析老人福利機構防災對策優先建議之要項。. 4.

(25) 第一章緒論. 貳、研究方法為落實本研究在實質規劃上的可行性，擬以下列所述作為本研究之研究方法，茲列如下：一、文獻探討法收集國內外福利設施機構防災對策調查相關文獻報告及論文資料，並研析老人福利機構之設立與公共安全管理法規與發展趨勢及災害因應作為，特別是既存之小型老人長期照顧機構養護型與安養機構面臨之法規、管理制度。二、專家座談 (訪談 ) 針對所研擬之防災對策調查評估架構與要項，分別向專業人員進行專家問卷，俾確立重要參數、必要查核項目（內容），提高研究成果之可行性。三、實地調查法考量經濟、人力與可及性，選定台北縣地區，針對現有既存之小型老人長期照顧機構養護型與安養機構進行防災對策調查，分析調查區內既存之小型老人長期照顧機構養護型與安養機構安全管理機制之現況。四、專家諮詢訪談針對既存之小型老人長期照顧機構養護型與安養機構防災對策實作調查結果，研擬小型老人長期照顧機構養護型與安養機構整體性防災對策優先要項與建議規範參考，分別向各學門災害管理專業人員進行專家諮詢談，俾確立相關安全防災規範之相關政策規劃與改善措施之可行性。參、研究流程本研究之流程可分為三個階段，各階段工作內容分述如下： (參見圖 1-1). 5.

(26) 高齡化社會防災救助問題研究─小型老人長期照顧機構防災規劃研究. 第一階段：文獻回顧與調查架構建立第一階段主要工作內容為透過國內外既有文獻的彙整與檢討，歸納既有成果及國內現行相關法令對老人福利機構安全管理所制定之項目，初擬小型老人長期照顧機構養護型與安養機構防災對策調查架構，並透過初步現地勘查與專家學者座談會的召開，進行小型養護機構及安養機構防災對策調查架構及相關法令檢討的適切性。第二階段：實證調查分析第二階段主要工作內容為針對選定的實作地區進行小型養護機構及安養機構防災對策實地調查，提出小型老人長期照顧機構養護型與安養機構防災現況，安全管理相關面臨的課題，作為後續防災整備規劃要項建議的基礎。第三階段：結論與建議本階段主要工作內容為依據上述工作成果，針對小型老人長期照顧機構養護型與安養機構防災對策提出具體結論與建議。. 6.

(27) 第一章緒論. 本計畫主要工作內容及其進行步驟與流程，如以下之工作流程圖：計畫開始. 國內外老人福利機構防災對策文獻資料蒐集. 第一階段. 國內老人福利機構相關法規蒐集. 研究範圍與研究內容研擬. 小型老人長期照顧機構養護型與安養機構防災避難安全分析要項. 小型老人長期照顧機構養護型與安養機構建築空間安全分析要項. 小型老人長期照顧機構養護型與安養機構整體性防災對策分析要項. 調查區內小型老人安養（護）機構防災對策調查. 第二階段. 彙整學者專家、行政機關意見. 小型老人長期照顧機構養護型與安養機構安全防災相關規劃研擬. 第三階段. 結論與建議. 圖 1- 1. 研究流程圖. 資料來源：本研究整理. 7.

(28) 高齡化社會防災救助問題研究─小型老人長期照顧機構防災規劃研究. 第三節. 名詞定義與說明. 依九十一年版修正公布之「老人福利法」第 9 條之規定，老人福利機構，包括長期照護機構、養護機構、安養機構、文康機構及服務機構等，各機構之服務對象如下：壹、長期照護機構：以照顧罹患長期慢性疾病且需要醫護服務之老人為目的。貳、養護機構：以照顧生活自理能力缺損且無技術性護理服務需求之老人為目的。參、安養機構：以安養自費老人或留養無扶養義務之親屬或扶養義務之親屬無扶養能力之老人為目的。肆、文康機構：以舉辦老人休閒、康樂、文藝、技藝、進修及聯誼活動為目的。伍、服務機構：以提供老人日間照顧、臨時照顧、就業資訊、志願服務、在宅服務、餐飲服務、短期保護及安置、退休準備服務、法律諮詢服務等綜合性服務為目的。其中，本研究研究對象係針對養護機構與安養機構二類，進行防災對策課題，防減災規範、管理策略之相關研究。惟依據九十六年一月三十一日修正公布之「老人福利法」第三十四條之規定，老人福利機構包括：長期照顧機構、安養機構、其他老人福利機構三類，復依據行政院九十六年五月公告之「老人福利機構設立標準」修正草案總說明及修正條文對照表，其第二條規定，老人福利機構其定義如下：. 8.

(29) 第一章緒論. 壹、長期照顧機構：一、長期照護型：以罹患長期慢性病且需要醫護服務之老人為照顧對象。二、養護型：以生活自理能力缺損需他人照顧之老人或以需鼻胃管、導尿管護理服務需求之老人為照顧對象之機構。三、失智照顧型：以神經科、精神科等專科醫師診斷為失智症中度以上、具行動能力且須被照顧之失智症老人為照顧對象。貳、安養機構：指以需他人照顧或以無扶養義務親屬或扶養義務親屬無扶養能力且日常生活能自理之老人為照顧對象之機構。參、其他老人福利機構：指提供老人其他福利服務之機構。其中，養護機構係指「老人福利機構設立標準」修正草案中長期照顧機構之養護型機構；安養機構名稱分類仍予保留。由於本研究進行期程中，「老人福利機構設立標準」修正草案業於本年度 6 月初通過，故本研究乃將原研究鎖定養護機構與安養機構此二名詞，統一修正為長期照顧機構養護型與安養機構。. 9.

(30) 高齡化社會防災救助問題研究─小型老人長期照顧機構防災規劃研究. 10.

(31) 第二章文獻回顧與分析. 第二章文獻回顧與分析第一節. 高齡化社會對策架構與課題. 壹、人口老化趨勢台灣於 1993 年始進入「高齡化社會」，依據內政部主計處統計至 2007 年底為止，65 歲以上人口已超過總人口的 10.05%，台灣正大步走向「高齡社會」11。隨著老年人口增加、社會結構變異，及工業化社會中生活形態的變化，人口的高齡化對台灣社會與經濟的發展將帶來若干衝擊，同時社會防災能量亦需隨之提高與調整。依行政院經濟建設委員會 95 年人口統計報告顯示，台灣地區 2006 年老年人口佔全國總人口 9.9%，至 2016 增為 13.0%，之後快速上升，到 2051 年達到 37%。現今之老人仍以 65 歲至 74 歲之年輕老人較多，但未來 75 歲以上老老人所佔之比例將逐漸升高，至 2051 老老人將佔所有老人的 54%。加上出生率連年降低，老年人口扶養比估計到了民國 140 年時，將達到 66.97 ％，也就是每 1.5 位生產者要扶養一位老人(行政院經濟建設委員會，2006) 人口老化所帶來的相關課題，在二十一世紀勢必將會越受關注。. 11. 世界衛生組織（WHO）定義，65 歲以上人口數佔全國總人口數的比率，超過 7% 時，稱為「高齡化社會」(Aging-Society)，超過 14%，稱為「高齡社會」(Aged-Society)。. 11.

(32) 高齡化社會防災救助問題研究─小型老人長期照顧機構防災規劃研究. 表 2- 1 台灣地區未來高、中及低推估之 65 歲以上人口結構 65 歲以上人口年份. 65-74 歲人口. 占總人口(%). 75 歲以上人口. 占 65 歲人數占 65 歲以人數以上人口 (萬人) 上人口(%) (萬人) (%). 人數 (萬人). 低. 中. 高. 2006. 226. 9.9. 9.9. 9.9. 132. 58.1. 95. 41.9. 2016. 302. 12.8. 13.0. 13.1. 175. 58.1. 126. 41.9. 2026. 475. 19.8. 20.6. 21.2. 296. 62.3. 179. 37.7. 2051. 686. 32.3. 37.0. 40.2. 317. 46.2. 369. 53.8. 資料來源：行政院經濟建設委員會，中華民國臺灣 95 年至 140 年人口推計，2006. 貳、高齡化社會對策架構與課題隨著老人人口的快速成長，慢性病與功能障礙的盛行率呈現急遽上升趨勢；而這些功能障礙者或缺乏自我照顧能力者，除健康與醫療服務外，也需要廣泛的長期照顧服務。為滿足日漸增多的老人人口對於健康醫療與長期照顧需求，已發展國家無不積極推動長期照顧服務。依據 2000 年 12 月底行政院主計處辦理之「戶口及住宅普查」報告顯示，估計台閩地區約有 33 萬 8 千餘人需要長期照顧，其中屬於 65 歲以上老年人口占 53.9％，有 18 萬 2,351 人，占全體老年人口 9.7%(行政院主計處，2000)。另一方面，依據 94 年老人狀況調查結果，與子女同住之老年人口逐年遞減，至 94 年底有 60.36%為三代同堂或兩代家庭，老人獨居者占 13.7%，有逐漸增加之趨勢（內政部，2006），使得老人居住議題，將逐漸受到重視。在老年經濟保障部分，65 歲以上老人目前自己擁有資產者占 39.9%，但另一方面，從經濟來源調查發現，65 歲以上老人的經濟來源以子女奉養(占 53.4%) 為主，顯見在少子女化的趨勢下，老人經濟安全亦將成為重要課題。. 12.

(33) 第二章文獻回顧與分析. 願景. 爭取有尊嚴進入晚年，充分享受文化、政治、社會權益. 目標. 課題. 促進老人的健康和福祉建構健全老人長期照顧體系. 建立家庭照顧體系. 建立有利的支持與互助性環境獎勵民間參與長期照顧服務. 安全防災的老人居住環境. 適合的交通運輸環境. 保障老人經濟安全. 高齡社會及其發展. 就業與人力資源規劃. 高齡化相關研究政策規劃. 圖 2- 1 高齡社會對策架構與主要課題資料來源：本研究整理. 在高齡化社會裡，老人的居住環境與自主行動能力、生活自理能力有著密切的關係。依據內政部 94 年度委託辦理之「我國長期照顧財務制度規劃研究」(鄭文輝等, 2005)報告顯示，預估 2006 年全人口當中具有日常生活活動功能(Activities of daily living, ADL)12及工具性日常生活活動功能(Instrumental Activities of Daily Living, IADL)13失能者人數合計達 55 萬餘人，預估 2016 年 12. 日常生活活動功能(ADLs) 指標：指身心之功能狀態以能否執行日常生活活動功能為指標 ;日常生活活動功能包括進食(用餐、吃飯)、穿衣、沐浴(洗、擦澡 )、如廁(大小便)、移位 (上下床、上下椅子)、或加上室內走動、整理儀容等五至七項。 13 工具性日常生活活動功能(IADLs)指標：指身心之功能狀態以能否執行工具性日常生活活動功能為指標 ;工具性日常生活活動功能包括備餐(煮飯)、洗衣服、理財(付帳、算錢、找錢)、吃藥、打電話、操作輕鬆家事、外出購物(上街買日用品)、搭乘公共交通工具等八項。. 13.

(34) 高齡化社會防災救助問題研究─小型老人長期照顧機構防災規劃研究. 將達 72 萬餘人，總人數較 2006 年成長近 30％，顯示長期照顧需求問題不容小覷。此外，僅工具性日常生活活動功能失能且獨居老人，因較易缺乏家庭社會支持，造成因無人可協助購物、煮飯、洗衣服，致使無法在家獨自生活，亦有過早進住機構現象(內政部，2007)。表 2- 2 老人健康狀況與居住安排表身心狀況. 健康期. 障礙期. 臥病期. 移動程度. 可以跑、跳、走. 需要柺杖、輪椅等輔具. 幾乎臥床. 配比%. 75%. 20%. 5%. 生活能力居住安排. 可以自理. 需要別人照顧服務住宅. 照顧住宅. 居家. 一般住宅. 機構. 安養. 養護. 老人之家. 養護之家. 老人住宅. (轉介到機構、醫院). 終身住宅(在地老化、在家臨終) 長期照顧. 醫院. 護理之家安寧病房. 資料來源：陳政雄，高齡社會的來臨：為 2025 年台灣社會規劃之整合研究，2005. 故高齡化的社會對策係依老人不同的身心條件，由不同的人力資源，不同的居住形態裡，給予老人不同的照顧服務。（陳政雄，2005）。以老人住宅為例，住宅是政府需介入之基本社會需求，包括針對障礙者及失能老人發展社區居住與生活相關措施，「適當及可負擔的住宅」為重要配套措施。現階段國內長期照護政策發展與老人住宅，也當含括住宅提供與研擬無障礙住宅環境等有關議題。如建築技術規則建築設計施工篇第十六章老人住宅，規範了老人住宅基本設施及設備規劃設計規範，舉例說明如下：一、建築技術規則建築設計施工編第 297 條：老人住宅服務空間之規定一、二層以上之樓層或地下層應設專供行動不便者使用之昇降設備或其他設施通達地面層。該昇降設備其出入口淨寬度及出入口前方供輪椅迴轉空間應依本編第一百七十四條規定，出入口淨寬度 80cm 以上，輪椅迴轉. 14.

(35) 第二章文獻回顧與分析. 空間 150cm 以上。二、老人住宅基本設施及設備規劃設計規範，第三章居住單元與居室服務空間規劃 3.5 條浴室及廁所規劃設計原則： 1. 距離居室單元小於 10m。 2. 外開式推門或橫拉門。 3. 設置呼救系統。 4. 防震、防火構造，可就地避難。三、3.7 條陽臺及平臺規劃設計原則： 1. 每二戶陽臺應相連通，設置容易開關推開門。 2. 提防火性能設計計畫書申請認可。近年來，國內高齡者相關議題之研究，其係分別針對經濟安全、健康與社會照顧、居住安排與住宅、就業、教育、交通運輸、溝通、休閒娛樂、代間關係等課題加以探討，其中，對於災害中高齡者的相關問題，屬於冷門而較少被探討。未來，建議相關業務主管機關，除老人健康與福利為迫切之社會議題外，在土地使用管制、建築設計以及都市規劃部分，應將高齡化社會之相關防災管理納入研究規劃範疇，以因應社會未來的發展與變遷趨勢。建議除整體性之防災能量評估外，需建立致災危險程度分級之指標與量化標準，並提供明確之評量標準，以供社會福利機構之分級與相關改善之具體建議。都市空間規劃、建築等相關之高齡化社會防災課題方向，謹提供下列幾議題，供未來規劃之參酌： 1. 既有、新建老人住宅防災規劃。 2. 既有、新建大型長期照護機構防救災規劃。 3. 都市防災空間老人福利機構設置規範探討。 4. 窳陋地區老人福利機構設置規範探討。 5. 易致災地區老人福利機構設置規範探討。 6. 老人福利機構防災設施設置規範。. 15.

(36) 高齡化社會防災救助問題研究─小型老人長期照顧機構防災規劃研究. 第二節. 各國高齡化社會防災對策. 為有效掌握已發展國家之高齡化社會防災對策發展方向，特選擇日本與美國兩個同是高齡社會之國家，檢視兩國之高齡化社會防災實施策略，藉由跨國比較研究來深入瞭解學習其他國家之災害經驗與改善之策略。壹、聯合國老人政策針對人口高齡化（ageing）和老化（aging）問題，第一次以全球觀點討論可追溯至 1982 年 7 月 26 日聯合國在維也納召開第一屆老化問題世界大會（World Assembly on Aging）。此次有 124 個國家的代表團出席，67 個國家的政府提交了「國家報告書」，大會一致通過了「維也納老化問題國際行動計畫」。1990 年 12 月 14 日，聯合國通過決議案，訂定每年 10 月 1 日為「國際老年人日」。其後，聯合國大會於 1991 年 12 月 16 日通過《聯合國老年人原則》（第 46/91 號決議），揭示五大原則要協助老年人過獨立、照顧、參與、自我充實、尊嚴的生活。並將 1982 年，訂為「國際老人年」。其後在 1989 年明確指出：「在有關老人的方案上，應維持其人性尊嚴，獨立的社會功能和與家庭、社會的連結。如果需要特別照顧，應盡可能安置於社區中。」，指出尊重老人有自我選擇、表達的意願之重要性。 2002 年 4 月 8 日聯合國第二次老年問題世界大會於西班牙馬德里召開。大會針對 1982 年通過的「國際老年行動計畫」進行了修改，即「馬德里國際老年行動計畫 2002」（UN，2002）。在馬德里老齡問題國際行動計畫中強調，要讓老人「有尊嚴的進入晚年，必須使之生活安全無虞；使其能充分享受公民、文化、政治、社會權益」。此次大會中提出了「21 世紀高齡化研究議程」，包括四大部分：高齡化問題的主要優先次序、關鍵性的研究領域、研究方法的攸關議題、以及研究議程的建立。該計畫彰顯全球化的老人與老化研究相關的重要議題與項目，確定了今後行動的重點領域，主要是有三大領域，並針對每一項重要工作，提出目標以及具體的行動策略，如下圖 2-2 所示：. 16.

(37) 第二章文獻回顧與分析. 老人政策的3個優先方向和18個主題 (聯合國老化問題國際行動計畫，2002馬德里). 爭取有尊嚴進入晚年充分享受文化、政治、社會權益. 促進老人的健康和福祉. 老人社會及其發展. 1.積極參與社會及其發展 2.工作與勞動階層的老化問題 3.農村發展、遷徙與都市化 4.獲取知識、教育與培訓的機會 5.世代之間的團結 6.消除貧窮 7.收入保障、社會保險 8.急難救助. 1.促進畢生的健康與福祉 2.人人享有平等的保健服務機會 3.老人與愛滋病 4.培訓護理人員與保健專業人員 5.老人的心理健康需求 6.老人的疾病與殘障問題. 確保建立有利的支持與互助性環境. 1.居家及其生活環境 2.照顧與被照顧者的支持協助 3.老人忽略、虐待和暴力問題 4.老年人的形象. 圖 2- 2 馬德里國際老年行動計畫 2002 重點領域與行動策略資料來源：ISDR., United Nations ISDR, Geneva, 2002. 貳、日本高齡社會防災對策根據日本西元 2005 年 10 月 1 日至 2006 年所調查，65 歲老年人口約佔總人口數的 20％ (西元 2004 年約計 19.5％)，且有持續增加的趨勢（內閣府， 2006）如下表 2-3 所示。. 17.

(38) 高齡化社會防災救助問題研究─小型老人長期照顧機構防災規劃研究. 表 2- 3 高齡化之現況 (單位：萬人). 人口. 構成比. 2005 年. 2004 年. 總人口數. 12,776. 12,769. 高齡者人口數(65 歲以上) 前期高齡者(65~74 歲) 後期高齡者(75 歲以上). 2,560 1,403 1,157. 2,488 1,381 1,107. 生產年齡人口(15~64 歲) 少年人口數(0~14 歲). 8,459 1,756. 8,508 1,773. 總人口數. 100.0%. 100.0%. 高齡者人口數(高齡化比例) 前期高齡者後期高齡者. 20.0% 11.0% 9.1%. 19.5% 10.8% 8.7%. 生產年齡人口少年人口數. 66.2% 13.7%. 66.6% 13.9%. 資料來源：內閣府，高齡社會白皮書，2006. 推估並將於 2025 年達到 25%(陳建璋，2000)，由於老人人口比例的快速增加，於 1990 年公佈「高齡者保健福祉推展十年策略」，又稱十年黃金計畫，計畫內容主要以鼓勵在地老化與居家安養為主，並推動相關配套措施。此外，由於急速邁向高齡社會，日本於 1994 年制定了「促進高齡者、身心障礙者等無障礙使用之特定建築物之建築相關法令」，並於 2003 年修正時則擴大其對象物，面積達 2,000m2 以上的建築物都有義務適用設置無障礙使用之基準。但是，此部份修改的立論依據是以其日常使用狀況為前提，並沒有考量到災害時高齡者或身心障礙者的避難安全性。且社會福利機構有關自力避難困難的高齡者或身心障礙者，對於此類長者的避難行動特性在建築物性能設計中是屬於較不被重視的一環。另一方面，針對高齡者的防災作為上，係以「高齡化社會對策基本法」為基礎。以下摘錄內閣府 2006 年出版之高齡社會白書內容，其分別針對日本社會之高齡化狀況及高齡化社會對策實施狀況說明之。. 18.

(39) 第二章文獻回顧與分析. 壹、高齡者狀況一、高齡者的家庭組成 (一) 有高齡者的家庭戶數佔有 4 成，其中「獨居」及「夫婦倆人」比例過半。 (二) 與子女同住的比例持續減少，但希望與子女同住的比例過半。二、高齡者的健康與福利 (一) 高齡者需要「老人照護」的比例快速成長，尤其是 75 歲以上的高齡者(日本稱 65~74 歲為前期高齡者，75 歲以上者為後期高齡者)。 (二) 照護保險制度係指需要照護者或需要相關支援者(以下統稱「要照護者」)，以 65 歲以上的人數來看，需要照護者的高齡者人數逐年遞增14 。 (三) 後期高齡者接受「老人照護」比例提高。表 2- 4 前期高齡者與後期高齡者要照護的比例 (單位：千人). 前期高齡者(65~74 歲). 後期高齡者(75 歲以上). 需要支援. 需要照護. 需要支援. 需要照護. 126. 556. 580. 2,914. 0.9%. 3.9%. 4.9%. 24.7%. 資料來源： 1. 日本厚生労働省，「照護保険事業状況報告」，平成 17 年度。 2. 総務省，「人口推計」，根據(平成 18 年 3 月確定值)計算之。. 14. 平成 17(2005) 年末的要照護者約有 417.5 萬人，自平成 12(2000)年的 247.1 萬人開始，共增加了 170.4 萬人，佔高齡者人口的 16.6%(內閣府，2006). 19.

(40) 高齡化社會防災救助問題研究─小型老人長期照顧機構防災規劃研究. 三、高齡者的就業 (一) 超過 60 歲還在工作的高齡者人數甚多。 (二) 假設性別、年齡別的勞動能力比率與平成 16 (2004)年相同，平成 18 年，65 歲以上高齡者的比例約佔總勞動人口數的 10%。四、高齡者參與社會活動：與鄰近人群的交際活動薄弱，可能因機會或情報資訊的不足，實際參加的人數並不多。五、高齡者之意外事故比例有增加傾向，由 65 歲以上高齡者因火災事故死亡人數，平成 17 年約有 839 人，佔全國總死亡人數一半以上。貳、高齡社會對策實施狀況一、高齡社會對策之基本架構 (一) 日本高齡社會對策之基本架構主要來自於平成 7 年法律第 129 號之高齡社會對策基本法。 (二) 高齡社會對策會議係由內閣總理大臣擔任主席，並任命內閣幕僚擔任委員，進行高齡社會對策之相關事項之審議。 (三) 依據高齡社會對策基本法作為政府有關高齡化社會對策之基本的整合性指導方針。 (四) 課題內容涵蓋：就業、所得／健康、福利／學習、社會活動／生活環境／調查研究的推動等進行相關預算之審議、核定。二、高齡社會對策之推動 (一) 根據地域性進行高齡社會對策現況及課題問卷調查。 (二) 對高齡者之經濟活動進行意識調查。三、政策法規有關高齡社會對策施實所引用之法律條文甚多，近年來積極因應實施現況進行修訂，如 2004 年消防法修訂，為降低高齡者住宅火災之死亡人數，規定裝設住宅用火警警報器等；針對新設住宅自平成 18 年 6 月 1 日開始，亦適用既有住宅之相關規定。. 20.

(41) 第二章文獻回顧與分析. 參、各類災害對策一、風災水災對策由 2004 年 7 月的新瀉‧福島豪雨、福井豪雨災害中，在疏散的過程中，許多的高齡者成為犧牲品。在接連的豪雨和颱風造成的風災和水災中，其死者及下落不明人中，61%是高齡者。日本內閣府在這樣的狀況為基礎下，於 2004 年 10 月舉辦「豪雨時之訊息傳達及高齡者避難援助研討會」，並於 2005 年 3 月在豪雨災害方面的情報傳達及老年人避難援助相關的研討會（以下，稱作「避難援助指導方針」）中，發表有關援助者資料的如何蒐集及運用之「避難救援計畫」的策劃、組織方針15。日本政府除在訂定「避難救援計畫」之後直接通知地方公共團體之外，也修改防災的基本計畫、並整合檢討後的結果，廣泛推廣於各層級政府組織中。之後中央政府、各縣市、鄉鎮市之相關機關，必須要充分理解此次研討會的宗旨、並持續致力於提供弱勢族群援助。表 2-5 為日本現行高齡者災害援助之現況加以探討16、17。. 15. 塩澤誠一郎, 災害時要援護者避難支援体制の確立に向けて（ニッセイ基礎研REPORT,. 2005.12）。内閣府,災害時要援護者の避難支援ガイドライン(災害時要援護者の避難対策に関する検討会,2006.3)。 17 内閣府,災害時要援護者の避難対策に関する検討会検討報告(災害時要援護者の避難対策に関する検討会,2006.3)。 16. 21.

(42) 高齡化社會防災救助問題研究─小型老人長期照顧機構防災規劃研究. 表 2- 5 日本現行高齡者災害援助之現況工作項目一、情報傳達體制整備. 日本災害援助之現況（一）災時設置弱勢族群應變小組（二）消防隊和自主防災組織社會福利有關人員之間訊息傳達體制的整備 1. 災時與社會福利人員聯繫機制 2. 落實訊息傳達體制（二）避難準備訊息發令、傳達 1. 避難準備訊息的發令 2. 確保通信. 二、災時弱勢族群相關資訊. 為籌劃製定避難援助計畫，平時就應蒐集弱勢族群的相關資訊，但必須保護弱勢族群之相關資料不容外洩。. 三、災時弱勢族群之避難依自助、共助、公助原則建構援助體制，並照地區的實況規劃修正。援助計畫. 22.

(43) 第二章文獻回顧與分析. 四、避難所的援助與設置. （一）避難所的援助 1. 設置弱勢族群專用窗口。 2. 成立要援護者班：以市町村災害時應變小組為中心，配合自主防災組織、社會福利相關人士及避難援助者等的共同協助。 3. 瞭解弱勢族群在避難所的援助需求。（二）避難所之設置 1. 其設施設計應朝無障礙化。 2. 相關資訊(收容人數、設備內容等)，依弱勢族群需求提供。. 五、廣域災區援助機制. （一）災時福利服務的延續 1. 與福利服務組織的聯繫。 2. 保健師、護理人員們之廣泛區域的援助。 3. 弱勢族群避難援助聯繫會議之運營：掌握援助活動的實施狀況、人力及物質資源的狀況、相關志工團體需求。. 六、訓練實施狀況. 實施身心障礙者的防災訓練。. 七、外國人援助措施. （一）製作及分發有外語對應的防災避難行動指南，同時鼓勵參與防災講習會，教育其熟悉避難路途和避難位置。（二）避難位置的指南板，設置外語版。（三）災害時的外語的發信訊息有用的體制的整備以及媒體的確保。. 八、社區防救災之功能. （一）日本推動社區防災工作之現況: 1. 地方公共團體的防災體制與自主防災體制 2. 東京消防廳防災訓練 3. 大阪府的自主防災組織組成 4. 神戶市的社區防災. 資料來源：天然災害弱勢族群災害援助對策之研究，莊睦雄，2006。. 23.

(44) 高齡化社會防災救助問題研究─小型老人長期照顧機構防災規劃研究. 二、火災對策基本上社會福祉設施及病院防火對策，均依東京消防廳防火安全對策來施行18，其敘述如下: 目的：主要針對收容身心障礙者之社會福祉設施與病院等，以確保人命安全為最高指導原則，包括出火防止、延燒擴大防止、避難之安全確保及消防用設備等之設置等，具體的設置基準與定義。其指導事項基準如表 2-6 所示：表 2- 6 社會福利機構之火災對策指導事項基準指導總則事項項目防止起火對策 1. 火氣使用設備器具之管理 2. 吸菸管理 3. 廚房防止起火對策 4. 保母室防止起火對策 5. 縱火防治對策 6. 危險物品之管理避難及消防活動對策 1. 陽台之設置 2. 落差之排除 3. 確保水平避難 4. 手術室等防火區劃手段 5. 救助用開口部之設置 6. 入所、入院者之管理 7. 設置行動不便者之警報設備 8. 火災時之解鎖裝置 9. 避難器具 10. 確保消防車輛活動空間 11. 確保避難用空地消防用設備之充實與強化 1. 設置滅火設備 2. 設置火警自動警報設備 3. 設置火災通報裝置 4. 設置非常警報設備 5. 設置誘導燈 6. 設置防災中心資料來源：本研究自行整理. 18. 社会福祉施設及ぴ病院等に対する防火安全対策，東京消防庁による防火安全対策，予第 328 号，平成 10 年 3 月 25 日。. 24.

(45) 第二章文獻回顧與分析. 叁、美國高齡者防災對策一、整體敘述美國 65 歲以上老年人口佔總人口數的 13%，由於未來三十年由於戰後嬰兒潮人口將進入老年期，推估 2020 年老年人口將成長至 18%，使未來老人照顧服務的需求大幅上升。惟因為美國採地方分權制度，故除了由聯邦政府主管的社會保險計畫外，並無全國性的長期照護政策，多由地方政府自訂政策目標辦理（陳建璋，2000）。美國境內有許多如地震、颱風、海嘯、龍捲風、洪水、土石流等的自然災害及危險廢棄物等的人為災害，其中聯邦議會依法授權美國紅十字會推展災害援助工作，美國紅十字會與聯邦緊急應變總署(FEMA)亦定有協助合作同意書，由紅十字會負責與其他各相關機關之協調聯絡事項，確立平時之防災體制，並於災害時進行志工的任務調整作業或災害救護活動具體內容之訂定。美國紅十字會為獨立、自主的組織，並依據聯邦會議所託付之任務推行之。有關任務的推展，除了與民間或政府機關共同合作外，並對任何規模的災害及受害者進行災害援助，該援助行動的推行從大規模災害的援助到個人受害的緊急援助皆包含在其任務範圍內。有關上述的活動的推展，將會在事前進行相關規則的制定，並根據事前的協議，確立作為避難所的民間設施、學校體育館等公共設施的使用規則；必要時，紅十字會將會進行全國性的災害援助指揮及提供受災者物質與心理兩個層面的援助。由於美國紅十字對災害的救護等災害管理工作之推展不遺餘力，並針對高齡者提出相關議題建議，以下針對美國紅十字會之高齡者防災對策加以說明。二、震災與水災對策 (一) 廣域災害高齡者防災議題 1989 年 10 月 17 日下午 5 點 04 分，美國境內發生震級 7.1 的大地震，造成聖克魯茲(Santa Cruz，美國加州)北東約 16 公. 25.

(46) 高齡化社會防災救助問題研究─小型老人長期照顧機構防災規劃研究. 里及舊金山(San Francisco)東南約 100 公里相當嚴重的損害，死亡人數約有 62 人、受傷人數有 3,700 多人，損害金額約 60 億美元以上，其中避難人數有 13,232 人、房屋受害數為 18,306 戶。對於該災害的發生，紅十字會則迅速提供食物及衣物，並開設避難所收容受災人員及積極的展開救援、救護活動體制。災害發生時，舊金山市立即成立地震災害緊急應變中心(行政、紅十字會、消防、警察、軍隊等)，並針對受災狀況進行房屋損害的調查、派遣技術人員、提供緊急用品等行動，積極展開受災戶的救助、救援活動。在聖路易斯(St. Louis)及舊金山(San Francisco)的救援行動中，浮現了救護上高齡者防災的問題，所受到關注的問題有： 1. 紅十字會提供的避難所，對於高齡者的部份並未附設看護人員，僅有紅十字會中的看護志工並無法提供充分的緊急應變；因此，日後的避難所設施建議應具備看護人員，並授予看護人員相關知識及訓練，實施家庭看護法的講習活動。 2. 需要特別看護的高齡者，由當地的衛生局、健保局進行監督，導致災害發生時產生無法確保避難所等混亂狀況；今後則進行災害境況設定，並事先委託各相關機關來規畫必要的高齡者收容方案。 3. 對於程度不是壞到需要住院但卻必須在避難所接受看護的情況，也是令人困擾的問題；因此，今後即有必要配置可充分應對的照顧服務人員。 4. 根據數年前聯邦政府的調查顯示，災害發生時需要接受護送、看護的人，大致是由消防局提出申請，自行提出申請的人數僅佔全體的 10％，許多都抱持著拒絕面對問題的傾向，甚至因保護隱私而無法進行充分的對應；因此，有必要瞭解社區內需救助之高齡者的資料，並進行相關家庭防災教育，如此才能順利的展開救援救護行動。. 26.

(47) 第二章文獻回顧與分析. 第三節. 相關計畫及研究成果彙整. 本節係彙整國內外各類災例中高齡者處境調查報告，以及福利機構之防災對策等相關調查計畫及研究成果。藉以瞭解災害中高齡者所面對之遭遇；建築空間規劃對高齡者逃生避難可能造成的影響，以及減災、應變過程中，應優先考量的重要的環節。期望透過既有研究調查成果的綜整，由災害經驗中學習強化，藉他山之石，作為本研究立論的基礎與檢討的依據，研析強化老人福利機構防災對策之優先安全管理要項。茲就災害弱者防災對策調查(國土廳防災局,1986)、災害弱者防災對策實施調查( 自治省消防廳,1989)、災害與防災環境之高齡者樣態(東京消防廳,1992) 、老人福利設施之防災調查(日本紅十字會,1994) 、南卡羅萊納安養機構防災準備調查個案分析(Sareh, 2005)、建立老人及身心障礙福利機構公共安全管理機制之研究(邵珮君,2005)、社會福利機構防火避難實態(野崎洋之,2006)等不同對象、範疇之研究內容及成果，以整理列表方式說明如后：(參見表 2-7 相關計畫及研究彙整). 27.

(48) 高齡化社會防災救助問題研究─小型老人長期照顧機構防災規劃研究. 表 2- 7 相關計畫及研究彙整調查名稱. 主要內容. 災. 1. 該計畫係以災害弱者對策. 害弱者防災對策調查. 相關成果. 1. 東京都老人福利機構現況分析：社區支援體系薄弱，由於的基本理念，「防災、安全」老人福利機構，多設置於地價為宗旨，以「安心」為防災較便宜、或市郊，時有排斥該對策之出發點，期建立弱者機構設置的反對聲浪，產生機構與地區連繫薄弱的狀況。與健康者彼此間合作機制，且落實於日常生活中。 2. 建立災害弱者安心條件及環境的方法： 2. 研究對象係針對東京都災 (1) 普及災害弱者的防災知識害弱者分析其特性。與訓練。 3. 整合災害弱者防災對策之 (2) 災害弱者有關災害情報資訊更新的必要性。基本項目，提出首要之緊急 (3) 災害弱者自行行動條件的對策。整備。 (4) 地區性災害弱者支援體制的形成。 3. 災害弱者首要防災對策 (1) 開發針對弱者的防災機器／設備。 (2) 災害弱者防災專家的培養。 (3) 防災志工的培養。. 28. 研究人員輔助單位日本國土廳防. 災. (1986). 局.

(49) 第二章文獻回顧與分析. 災. 1. 高齡者世代群集中住在老. 在災害弱者應變的避難項目. 害. 舊住宅的比例很高，高齡者. 中，首重日常的預防準備與災害. 消. 弱. 聚集的地區，安全的環境條. 應變能力的提昇；此外，對於障. (1989). 者. 件就相對的降低。. 礙(handicap)的種類或行動能力. 防. 2. 都市大火的發生，能夠從事. 的對應，應該針對災害發生的境. 災. 救出救護、避難誘導的健康. 況來製作其應變行動方針，並進. 對. 者很少時，對於災害的應變. 行必要的檢討。此外，有關災害. 策. 能力就相當欠缺。. 弱者防災對策實施上的問題點，. 實. 列舉事項如下：. 施. 1. 災害弱者孤立存在：尤其是過. 調. 疏地區(建築物、人口疏少的. 查. 地區)。. 日本自治省防. 2. 專業知識的不足：看護與避難誘導時的專業知識、針對重度病患的器具使用方式、身體惡化情況下的因應方式等。 3. 災害弱者專用避難方法不足：器具開發、改良、既有器具配備的不足。 4. 沒有距離較近的避難場所：長距離避難的困難性與避難速度等。 5. 安全避難路徑之確保。 6. 避難場所之災害弱者必要設施／設備的充實。. 29. 廳.

(50) 高齡化社會防災救助問題研究─小型老人長期照顧機構防災規劃研究. 災. 1. 主要是以高齡者之火災及緊 1. 根據東京消防廳消防人員對於. 日本. 害. 急事故為實態，使用東京消. 高齡者家庭訪問、防火／防災教. 東京消防廳. 與. 防廳管轄下的統計進行現況. 育宣導所掌握的臥病獨居的高. (1992). 防. 的分析，分析家庭緊急通報. 災. 系統狀況與協助人員狀況. 環. 等；正視其協助人員的高齡. 境. 化問題，. 之. 2. 報告其臥病獨居等高齡者的. 高. 防災環境的實態調查結果。. 齡者共有 3,814 人(平成 4 年 4 月 1 日~8 月)，其中獨居臥病的有 420 人，病弱的有 3,015 人；高齡者家庭中，臥病者等有 35 人，病弱者有 152 人；與家人同住臥病者有 26 人，病弱者有 130 人。. 齡. 2. 對於消防用設備的設置率，其設. 者. 置滅火器、三角桶的有 38％(設. 樣. 置及使用方式如下圖所示)，其. 態. 他使用防焰(難燃)寢具的不超過 3％，建築物中不具有兩方向逃生通道的有 26.4％；此外，需要鄰居協助的臥病／獨居之高齡者有 59.6％。 3. 有關高齡者的安全對策現況，東京消防廳係主要實施針對居家環境的安全化、防火／防災教育、地區協助機制的建立、救出／救護體制的整備及自動通報體制的整備等；在平成 4 年 6 月~8 月，其高齡者社會福利設施(93 所)、醫院(40 所)等合計 133 所及地方議會 139 所等，已開始針對災害時的救援機制進行相關的締結協定。. 30.

(51) 第二章文獻回顧與分析. 老人福利設施之防災調查. 1. 調查對象為全國特殊老人養護中心與老人養護中心 2. 調查項目 (1) 防災訓練： a. 每年舉辦次數. 1. 接受調查的設施中，設立在鄉鎮地區約佔 62％，設立在中. 紅十字會. 小型都市約佔 25％，設立在. (1994). 大都市約佔 13％。 2. 防災訓練平均每月實施 1.5. b. 防災訓練的參加狀況. 次，約 55％的養護中心是所. c. 部分入所者無法參加. 有職員與入住高齡者全部參. 的理由 (2) 災害應變： a. 日間災害的發生狀況。 b. 夜間災害的發生狀況。 c. 避難行動中建物構造問題。 d. 建築物構造上的問題。 e. 職員緊急集合體制。 f. 鄰近地區的協助體制。 g. 鄰近地區志工協助體制內容。 h. 設施的防災對策。 (3) 防災手冊內容 (4) 基本屬性 a. 入所者人數 b. 職員人數 c. 營運型態 d. 設施種類 e. 設施地點. 日本. 與訓練。入住高齡者無法參加訓練之主因為職員人手不足、屬重度障礙，及病患無法理解故無法參加。 3. 對於災害發生時是否能夠充分的應變，主要以日間發生的災害和夜間發生的災害別來進行分析。 (1) 日間災害發生狀況，回答「需要鄰近地區支援」的設施約有 43％，「職員可以充份處理」的約有 36 ％，「沒有把握可以充份處理」的約有 21％。 (2) 夜間災害發生狀況，回答「職員可以充份處理」約有 9％，「需要鄰近地區區支援」約有 52%，「沒有把握可以充份處理」約有 38%，回答「不知道」有 1%。. 31.

(52) 高齡化社會防災救助問題研究─小型老人長期照顧機構防災規劃研究. 4. 在避難行動中，主要是探討建築物構造上是否有造成障礙的境況 (1) 大都市地區以電梯問題（52.9％）為主，鄉鎮地區以出入口狹窄為主（47.6 ％） (2) 災害發生時，對於建築物構造認為「不太放心」的問題點在於：認為「出入口狹窄，充滿著床舖，使得通行困難」的最多約 37.1％；其次為「不能使用電梯進行避難」有 35.29％； (3) 選擇其他選項之原因：沒有足夠的緊急出口、居室旁沒有緊急出口、避難路徑中有螺旋梯、避難場所距離居室很遠、設施設立在大樓的最上層等。 5. 職員緊急集合體制部分 (1) 「實施實際的緊急集合訓練，做好完備的體制」的設施約有 50％；「未實施實際的緊急集合訓練，僅思考要做好完備的體制」的設施有約 26％，其他約佔 24%。 (2) 選擇其他的原因：機構與職員的家有相當的距離，出勤需要花費許多時間等。. 32.