第二章 文獻回顧與分析
第二節 各國高齡化社會防災對策
為有效掌握已發展國家之高齡化社會防災對策發展方向，特選擇日本與 美國兩個同是高齡社會之國家，檢視兩國之高齡化社會防災實施策略，藉由 跨國比較研究來深入瞭解學習其他國家之災害經驗與改善之策略。
壹、聯合國老人政策
針對人口高齡化（ageing）和老化（aging）問題，第一次以全球觀點討 論可追溯至1982 年 7 月 26 日聯合國在維也納召開第一屆老化問題世界大會
（World Assembly on Aging）。此次有 124 個國家的代表團出席，67 個國家 的政府提交了「國家報告書」，大會一致通過了「維也納老化問題國際行動 計畫」。1990 年 12 月 14 日，聯合國通過決議案，訂定每年 10 月 1 日為「國 際老年人日」。其後，聯合國大會於1991 年 12 月 16 日通過《聯合國老年人 原則》（第 46/91 號決議），揭示五大原則要協助老年人過獨立、照顧、參 與、自我充實、尊嚴的生活。並將 1982 年，訂為「國際老人年」。其後在 1989 年明確指出：「在有關老人的方案上，應維持其人性尊嚴，獨立的社會 功能和與家庭、社會的連結。如果需要特別照顧，應盡可能安置於社區中。」，
指出尊重老人有自我選擇、表達的意願之重要性。
2002 年 4 月 8 日聯合國第二次老年問題世界大會於西班牙馬德里召開。
大會針對1982 年通過的「國際老年行動計畫」進行了修改，即「馬德里國際 老年行動計畫 2002」（UN，2002）。在馬德里老齡問題國際行動計畫中強 調，要讓老人「有尊嚴的進入晚年，必須使之生活安全無虞；使其能充分享 受公民、文化、政治、社會權益」。此次大會中提出了「21 世紀高齡化研究 議程」，包括四大部分：高齡化問題的主要優先次序、關鍵性的研究領域、
研究方法的攸關議題、以及研究議程的建立。該計畫彰顯全球化的老人與老 化研究相關的重要議題與項目，確定了今後行動的重點領域，主要是有三大 領域，並針對每一項重要工作，提出目標以及具體的行動策略，如下圖 2-2 所示：
(聯合國老化問題國際行動計畫，2002馬德里)
爭取有尊嚴進入晚年充分享受文化、政治、社會權益
老人社會及其發展 促進老人的
健康和福祉
確保建立有利的支持與互 助性環境
1.積極參與社會及其發展 2.工作與勞動階層的老化問題 3.農村發展 、遷徙與都市化 4.獲取知識 、教育與培訓的機會 5.世代之間的團結
6.消除貧窮
7.收入保障 、社會保險 8.急難救助
1.促進畢生的健康與福祉 2.人人享有平等的保健服務機會 3.老人與愛滋病
4.培訓護理人員與保健專業人員 5.老人的心理健康需求 6.老人的疾病與殘障問題
1.居家及其生活環境 2.照顧與被照顧者的支持協助 3.老人忽略、虐待和暴力問題 4.老年人的形象
圖 2- 2 馬德里國際老年行動計畫 2002 重點領域與行動策略
資料來源：ISDR., United Nations ISDR, Geneva, 2002
貳、日本高齡社會防災對策
根據日本西元2005 年 10 月 1 日至 2006 年所調查，65 歲老年人口約佔 總人口數的20％ (西元 2004 年約計 19.5％)，且有持續增加的趨勢（內閣府，
2006）如下表 2-3 所示。
表 2- 3 高齡化之現況
一、高齡者的家庭組成
(一) 有高齡者的家庭戶數佔有 4 成，其中「獨居」及「夫婦倆人」
比例過半。
(二) 與子女同住的比例持續減少，但希望與子女同住的比例過半。
二、高齡者的健康與福利
(一) 高齡者需要「老人照護」的比例快速成長，尤其是 75 歲以上 的高齡者(日本稱 65~74 歲為前期高齡者，75 歲以上者為後期 高齡者)。
(二) 照護保險制度係指需要照護者或需要相關支援者(以下統稱
「要照護者」)，以 65 歲以上的人數來看，需要照護者的高齡 者人數逐年遞增14 。
(三) 後期高齡者接受「老人照護」比例提高。
表 2- 4 前期高齡者與後期高齡者要照護的比例
(單位：千人)
前期高齡者(65~74 歲) 後期高齡者(75 歲以上) 需要支援 需要照護 需要支援 需要照護
126 556 580 2,914
0.9% 3.9% 4.9% 24.7%
資料來源：
1. 日本厚生労働省，「照護保険事業状況報告」，平成 17 年度。
2. 総務省，「人口推計」，根據(平成 18 年 3 月確定值)計算之。
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三、高齡者的就業
(一) 超過 60 歲還在工作的高齡者人數甚多。
(二) 假設性別、年齡別的勞動能力比率與平成 16 (2004)年相同，
平成18 年，65 歲以上高齡者的比例約佔總勞動人口數的 10%。
四、高齡者參與社會活動：與鄰近人群的交際活動薄弱，可能因機會或 情報資訊的不足，實際參加的人數並不多。
五、高齡者之意外事故比例有增加傾向，由65 歲以上高齡者因火災事 故死亡人數，平成17 年約有 839 人，佔全國總死亡人數一半以上。
貳、 高齡社會對策實施狀況
一、高齡社會對策之基本架構
(一) 日本高齡社會對策之基本架構主要來自於平成 7 年法律第 129 號之高齡社會對策基本法。
(二) 高齡社會對策會議係由內閣總理大臣擔任主席，並任命內閣幕 僚擔任委員，進行高齡社會對策之相關事項之審議。
(三) 依據高齡社會對策基本法作為政府有關高齡化社會對策之基 本的整合性指導方針。
(四) 課題內容涵蓋：就業、所得／健康、福利／學習、社會活動／
生活環境／調查研究的推動等進行相關預算之審議、核定。
二、高齡社會對策之推動
(一) 根據地域性進行高齡社會對策現況及課題問卷調查。
(二) 對高齡者之經濟活動進行意識調查。
三、政策法規
有關高齡社會對策施實所引用之法律條文甚多，近年來積極因 應實施現況進行修訂，如2004 年消防法修訂，為降低高齡者住宅 火災之死亡人數，規定裝設住宅用火警警報器等；針對新設住宅自 平成18 年 6 月 1 日開始，亦適用既有住宅之相關規定。
一、風災水災對策
由2004 年 7 月的新瀉‧福島豪雨、福井豪雨災害中，在疏散 的過程中，許多的高齡者成為犧牲品。在接連的豪雨和颱風造成的 風災和水災中，其死者及下落不明人中，61%是高齡者。
日本內閣府在這樣的狀況為基礎下，於2004 年 10 月舉辦「豪 雨時之訊息傳達及高齡者避難援助研討會」，並於2005 年 3 月在 豪雨災害方面的情報傳達及老年人避難援助相關的研討會（以下，
稱作「避難援助指導方針」）中，發表有關援助者資料的如何蒐集 及運用之「避難救援計畫」的策劃、組織方針15。
日本政府除在訂定「避難救援計畫」之後直接通知地方公共團 體之外，也修改防災的基本計畫、並整合檢討後的結果，廣泛推廣 於各層級政府組織中。之後中央政府、各縣市、鄉鎮市之相關機關，
必須要充分理解此次研討會的宗旨、並持續致力於提供弱勢族群援 助。表2-5 為日本現行高齡者災害援助之現況加以探討16、17。
15塩澤 誠一郎, 災害時要援護者避難支援体制の確立に向けて（ニッセイ基礎研REPORT, 2005.12）。
16内閣府,災害時要援護者の避難支援ガイドライン(災害時要援護者の避難対策に関する検 討会,2006.3)。
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表 2- 5 日本現行高齡者災害援助之現況
工作項目 日本災害援助之現況
（一）災時設置弱勢族群應變小組
（二）消防隊和自主防災組織社會福利有關人員之間訊 息傳達體制的整備
1. 災時與社會福利人員聯繫機制 2. 落實訊息傳達體制
一、情報傳達體制整備
（二）避難準備訊息發令、傳達 1. 避難準備訊息的發令 2. 確保通信
二、災時弱勢族群相關資 訊
為籌劃製定避難援助計畫，平時就應蒐集弱勢族群的 相關資訊，但必須保護弱勢族群之相關資料不容外洩。
三、災時弱勢族群之避難 援助計畫
依自助、共助、公助原則建構援助體制，並照地區的實 況規劃修正。
四、避難所的援助與設置 （一）避難所的援助
1. 設置弱勢族群專用窗口。
2. 成立要援護者班：以市町村災害時應變小組為中 心，配合自主防災組織、社會福利相關人士及避 難援助者等的共同協助。
3. 瞭解弱勢族群在避難所的援助需求。
（二）避難所之設置
1. 其設施設計應朝無障礙化。
2. 相關資訊(收容人數、設備內容等)，依弱勢族群 需求提供。
五、廣域災區援助機制 （一）災時福利服務的延續
1. 與福利服務組織的聯繫。
2. 保健師、護理人員們之廣泛區域的援助。
3. 弱勢族群避難援助聯繫會議之運營：掌握援助活 動的實施狀況、人力及物質資源的狀況、相關志 工團體需求。
六、訓練實施狀況 實施身心障礙者的防災訓練。
七、外國人援助措施 （一）製作及分發有外語對應的防災避難行動指南，同時 鼓勵參與防災講習會，教育其熟悉避難路途和避難 位置。
（二）避難位置的指南板，設置外語版。
（三）災害時的外語的發信訊息有用的體制的整備以及 媒體的確保。
八、社區防救災之功能 （一）日本推動社區防災工作之現況:
1. 地方公共團體的防災體制與自主防災體制 2. 東京消防廳防災訓練
3. 大阪府的自主防災組織組成 4. 神戶市的社區防災
資料來源：天然災害弱勢族群災害援助對策之研究，莊睦雄，2006。
二、火災對策
基本上社會福祉設施及病院防火對策，均依東京消防廳防火安 全對策來施行18，其敘述如下:
目的：主要針對收容身心障礙者之社會福祉設施與病院等，以 確保人命安全為最高指導原則，包括出火防止、延燒擴大防止、避 難之安全確保及消防用設備等之設置等，具體的設置基準與定義。
其指導事項基準如表2-6 所示：
表 2- 6 社會福利機構之火災對策指導事項基準
指導總則 事項項目
防止起火對策 1. 火氣使用設備器具之管理 2. 吸菸管理
3. 廚房防止起火對策 4. 保母室防止起火對策 5. 縱火防治對策
6. 危險物品之管理 避難及消防活動對策 1. 陽台之設置
2. 落差之排除 3. 確保水平避難
4. 手術室等防火區劃手段 5. 救助用開口部之設置 6. 入所、入院者之管理
7. 設置行動不便者之警報設備 8. 火災時之解鎖裝置
9. 避難器具
10. 確保消防車輛活動空間 11. 確保避難用空地
消防用設備之充實與強化 1. 設置滅火設備
2. 設置火警自動警報設備
2. 設置火警自動警報設備