少子女化現象下的學校經營困境及因應建議
許淑玫 彰化縣新水國小校長 彰化縣學校行政研究協會學術研究組組長一、 前言
近年來台灣的出生率驟降，2010 年全台總生育率更首度跌破 1 人，降 至 0.895 人，不僅創歷年新低，亦是全 球最低。少子女化現象導致社會人口 結 構 改 變 ， 首 先 衝 擊 到 的 即 是 幼 稚 園、國民中小學等教育機構學生人數 直線下滑，由此衍生的學校經營困境 值得探討並思考其因應之道。二、 少子女化衍生的學校經營困
境
出 生 率 下 降 ， 導 致 生 源 年 年 銳 減，國中小學多數面臨減班的窘境。 減班所帶來的絕非僅是單純的數字變 化，其涉及更複雜棘手的人員、經費、 資源以及校園氛圍。例如教師進用、 異動與超額之處置；行政人員聘用； 以及「磁吸效應」所引發的小校生存 問題等。以下分別臚述說明： (一) 減班導致教師超額，影響人員流 動與校園氣氛 以目前多數縣市的國小教師編制 計之，減兩班即需超額三名教師。在 逐年減班、人心惶惶的壓力下，各校 紛 紛 透 過 校 務 會 議 制 定 超 額 教 師 辦 法，但終究難尋一套足以符應公平正 義及專業導向的超額機制，是以目前 泰半學校採行「後進先出」，以進入目 前在職的學校計算年資，最資淺者即 為 最 先 超 額 者 。 這 種 方 式 雖 不 盡 理 想，但卻是目前頻見的機制，它解決 了學校教師超額的排序問題，但問題 看似解決的背後，也隱含了許多危機。 首 見 的 危 機 即 是 新 進 或 資 淺 教 師，年年皆需過著「數饅頭」的日子， 面 對 超 額 壓 力 ， 承 受 忐 忑 不 安 的 情 緒。就現實層面言之，這些教師的工 作士氣很難不受影響，對照資深教師 可以泰然自若的工作，完全不需擔心 被超額，「不如歸去」、「公平何在」等 負 面 情 緒 有 可 能 於 焉 而 生 ， 尤 有 甚 者，影響同仁之間的和諧氣氛與教師 的教育熱情。 其次，學校減班導致各校教師員 額日減，且由於「後進先出」的超額 機制，多數教師即使有調動需求，亦 多半會考量「一動不如一靜」。基於上 述，學校內部之教師流動逐漸走向停 滯，校園人才結構及教師生態形同封 閉的池水，缺乏外部活水之注入，教 師多樣性減少，久而久之，校園中「忠 於平凡」與「追求一致」之教師文化 亦可能由此而生。 (二) 保障現有教師工作權，導致主任 缺額趨零 由於減班即代表教師超額，因此 各校在面臨校內有教師外調或退休之 際，原本理應補足缺額，但為保障現 有教師工作權，通常校方會持保守態 度，採取員額控管的方式，申請代理 代課教師，暫代空出的職缺，以因應 未來超額之需。 上述方式，雖然可以延緩教師超 額的人員異動，但卻也為學校經營帶 來許多困境。舉例而言，目前教師調 動比率極低，學校的缺額多數來自原 校主任考上校長，升任他校就職，或 偶有人員退休等，這時若以保障教師工作權為首要考量，不開缺額，即會 面臨主任缺額趨零的困境。校長無法 由外校聘進合格主任，只能由校內教 師兼代主任職缺，無論在行政經驗、 專業理念或觀念轉化上，皆可能面臨 窒礙難行的空窗期，影響校內行政運 作甚鉅。基此，界於保障教師工作權 與聘用合格主任之間的兩難困境，是 目前少子女化現象下學校經營難解的 一環。 (三) 減班後業務負擔加重，行政人員 難聘 國中小行政人員編制依班級數而 有不同，以彰化縣為例，最明顯的差 別在於 12 班與 13 班。12 班(含)以下的 學校，其行政編制為教導主任、總務 主任、兼代輔導主任、教務組長、學 務組長以及工友一名。但班級數僅差 1 班的 13 班學校，其行政編制躍升，設 有教務主任、學務主任、總務主任、 兼代輔導主任、教學註冊組長、資訊 組長、訓育組長、體衛組長、事務組 長、出納組長以及工友兩名。上述兩 者，人員的編制差異極大，12 班學校 較諸 13 班學校，少了一位主任、四位 組長及一位工友，這種行政人員銳減 的差距，也導致許多學校深恐在少子 女化浪潮下，減至 12 班(含)以下所面 臨的行政迫窘。 然而時勢所趨，目前 12 班以下的 學校數在彰化縣業已過半，教導主任 必須肩負兩處室之責，加上諸多組長 又身兼級任導師，行政工作過荷之鉅 可想而知。植此，許多學校莫不面臨 主 任 及 組 長 紛 紛 請 辭 行 政 工 作 之 難 處，教師兼職行政意願低落，行政人 員難聘，促使校長的校務領導以及學 校之經營運作更形困頓。 (四) 磁吸效應促使大校增班，小校弱 化 少子女化現象造成學校減班本是 常態，然而在家長的教育選擇權下， 學生往資源較豐富的大校或新校流動 之情形亦日益明顯。觀諸教育現場， 資 源 較 匱 乏 的 小 型 學 校 學 生 年 年 流 失，在家長趨之若鶩，讓孩子越區就 讀至鄰近的大校或新校之際，導致小 校越小，大校班級數不減反增之明顯 懸殊。造就這種現象的原因除了「大 即是好」或「新即較優」的迷思外； 更重要的是，家長擔心小校減班後， 不僅學生外流，人數變少，同儕刺激 趨 緩 ； 在 教 師 人 才 捉 襟 見 肘 的 情 境 下，勢必造成孩子的學習競爭力降低。 基於上述現實樣態，不難看出大 校與新校對家長而言，的確具有一股 難以抗拒的「磁吸效應」，在目前移動 性便利又掌握教育選擇權的時代中， 家長為自己的孩子選擇心目中理想的 學校，成為一種社會風潮。故爾，小 校的考驗更形嚴峻，學生流失的速度 益愈加速，小校的存廢問題，著實成 為少子女化脈絡下衍生的另一種難以 承受之重。 (五) 招生壓力導致校際關係緊張 少子女化現象下的減班波潮，促 使國民中小學出現以往鮮少擔負的招 生壓力。尤其是國民中學，校際之間 往 往 為 了 搶 學 生 ， 校 長 親 自 帶 領 主 任，偕同家長會長，前往學生家中「三 顧茅廬」的現象屢見不鮮。尤有甚者， 有些學校更在家長委員會的支持下， 針對成績優異的國小畢業生，提供高 額的獎學金，藉以吸引生源。也有國 小 校 長 多 方 尋 求 校 外 資 源 及 企 業 贊 助，提供學生免費的營養午餐、課後 照顧及社團學習等，目的無非是想為
學校多拉一些學生，杜絕減班的情形。 為達上述招生目的，校長所領導 的行政系統需勞心勞力，額外付出許 多 時 間 與 精 力 ， 特 別 是 拜 訪 學 生 家 長，經常需利用晚上及假日時間，勤 走各家各戶，行銷學校。上述這些作 法，雖然或多或少能達到招生目的， 但許多副作用亦相應而生，例如，行 政人員承受諸多額外工作，影響家庭 生活；再如，校際之間在相互競爭， 爭取生源之際，彼此關係日益緊張， 無形中削減了學校之間原本可以專業 聯盟，共同發展的功能。
三、 面對學校經營困境的因應建
議
少子女化相應而生的減班現象是 目今台灣社會的必然產物，較諸二十 年前，目前現況確實猶如「黑天鵝效 應」般，不僅令人難以預料，更造成 重大衝擊，讓許多教育人措手不及。 基此，教育制度的興革需要針對少子 女化現象所產生的學校經營困境進行 調整，俾利整體教育運作能在這波前 所未有且缺乏先備經驗的挑戰中，化 危機為轉機，邁向穩健、成長，以確 保教育專業性及學生受教權。以下僅 提出因應建議加以臚述： (一) 主任與教師介聘分軌，確保介聘 合格主任之法職權 目 前 各 縣 市 介 聘 主 任 的 方 式 不 一 ， 有 些 縣 市 將 主 任 與 教 師 介 聘 合 一，領有證照且受訓合格之主任，在 調動時與教師同時作業，透過積分比 序，決定調動學校。此種方式導致許 多學校無法順利聘得合格主任，只能 退而求其次，徵詢校內教師擔任主任 工作，但生手上路，復加上缺乏行政 專業素養之培訓，促使校務運作窒礙 難行者層出不窮。 但也有縣市採取由校長行使同意 權聘任合格主任之方式，此種情形不 僅可以為人員流動原已幾近停滯的學 校注入活水，由於這些主任受過專業 訓練，一旦站上崗位，能迅速發揮執 行力，利於校務運作，發揮教學支援 之功。 上述兩種作法，在各縣市間兼而 有之，然而目前教育部卻認為「具有 主任資格教師如取得介聘學校校長及 教評會同意書，得優先介聘」之方式 不宜，因之對某些縣市提出糾正。教 育部此舉或可保障主任與教師「一視 同仁」之介聘權，但卻忽略了學校缺 乏適切、合格主任可用之實，不啻是 一種「見樹不見林」的作法。 綜 此 ， 建 議 從 制 度 層 面 著 手 修 正，其一，若無法讓合格主任透過校 長及該校教評會行使介聘權，導致學 校無合格主任可用，僅能從校內徵詢 兼任者，則需為這些不具主任資格， 但卻兼任主任之教師，研擬一套在職 培訓機制，促其透過在職培訓，涵養 行政專業知能，俾利校務運作。此即 所謂「要馬兒壯，就讓馬兒先吃草」， 要讓這些士兵上戰場，必得為他們備 好 子 彈 ， 免 得 在 槍 林 彈 雨 中 損 兵 折 將，導致教師請辭行政兼職，學校常 常更換主任，此絕非學校經營及教師 教學之福。 其二，建議施行合格主任與教師 介聘分軌之制度，亦即主任不必與一 般教師透過績分比序，而是讓領有培 訓合格證照之主任，可以在校長及教 評會的同意下，進入新校任職。此舉 可以保障各校進用合格主任，發揮「將 對的人放在對的位置上」之執行力， 校園亦可藉此引進外來活水，在專業震盪之後，必可留下足引領校園變革 持續前進的良性漣漪。 (二) 規劃教師輪調制度，活化校園氛 圍，縮短校際落差 目前多數學校在減班、教師超額 及後進先出等壓力下，教師調動的比 率年年銳減，一來基於各校未開出缺 額，二來則是教師們深恐一旦調動成 功，將成為該校年資最淺以及未來超 額的第一人。基於上述現象，學校的 人員異動越來越少，教師同儕之間的 專業互動缺乏新水注入，次級團體更 易凝聚，校園內部「地頭蛇」產生的 可能性更高，影響未來學校經營的成 效。 衡諸當今學校人事異動狀態，尤 其是小校，幾近只有校長會異動。校 長的來去成為學校的唯一活水，這在 學校這個必須經過特別設計的高度專 業化社群中，實不足以因應時代脈絡 下的教學所需。 因此，建議在盡可能降低對教師 生活便利性及穩定性的影響下，考量 以單一鄉鎮或鄰近鄉鎮區域聯盟為原 則，規劃教師輪調機制，力促教師每 逢若干年即須輪流調至他校服務。如 此一來，可促進各校教師均質化；二 來，不同學校規模的教師有機會透過 輪調成為教學同儕，相互交流專業經 驗；再者，由於輪調，校際之間的落 差降低，亦可解決明星學校的迷思； 最後，輪調制度促使教師無法在同一 所學校落地生根或從一而終，因此次 級團體的負面力量較不易擴生。 綜合而言，在當今少子女化造成 減班及超額的現實中，若欲突破學校 缺乏人員進出所衍生的封閉生態，採 行教師輪調機制，不啻是一個可發展 的方式。 (三) 建構學校行銷網絡系統，打破家 長優化大校之刻板印象 「大即是好，新即是優」似乎是 許多學生越區就讀，往大校或新校集 中的原因之一，長期下來導致小校規 模越來越弱化，甚至面臨廢校或併校 的命運。 從教育現場觀之，諸多小校際此 少子女化波潮中無不兢兢業業，行政 與教學同心協力，全心投入學生成長 與學習之輔導，但這些付出與努力， 終歸無法降低學生外流之比率。原因 之一或許緣自家長認為小校在軟硬體 及師資等方面資源相對匱乏，難以保 障教育品質。 故爾，建議教育行政機關著手發 展行銷學校之網絡系統，透過各種公 共大眾媒材，建構「認識學校」平台， 讓每個學校的努力、發展與特色皆有 機會被家長和社區看見，藉以提升學 校 的 能 見 度 與 對 外 信 賴 感 ， 如 此 一 來，或可降低學生外流之危機。
四、 結語
教 育 是 一 個 百 年 樹 人 的 生 命 工 程。 近十餘年來的人口結構震盪，無 疑對教育界也產生了一股前所未有的 震撼，少子女化現象所引發的學生銳 減，學校減班以及教師超額等問題， 波波襲捲著一向具有穩定特質的杏壇 生態，導致許多教育制度之興革遠遠 跟不上時代的瞬變，促使學校經營面 臨許多無法可依、無例可循之困境。 因此，教育這份生命工程必須更敏覺 有力地調整既有系統與思考，方能因應人口結構的重大變異。 在教育這份生命工程中，行政人 員、教師、學生以及家長乃是環環相 扣的生命共同體，因此，在面對少子 女化所衍生的種種挑戰中，除了須從 制度層面思考因應之道，讓學校安心 辦學、教師安心教學、學生安心就學 外，所有生命共同體的成員，在面對 班級人數減少，個別學生受照顧程度 提高之際，亦要提升教育願景，破除 各種不合時宜的傳統迷思(例如明星學 校、分數主義等)，以涵養優質的全人 為目標，此方為少子女化時代下的學 生之福。
