臺北市社區安全與隱私權問題之探討：以里鄰錄影監視系統為觀察焦點 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十四屆碩士論文. 政治大. 立臺北市社區安全與隱私權問題之探討：. ‧ 國. 學. 以里鄰錄影監視系統為觀察焦點. ‧. Research for Community Safety and Privacy Issues in. y. sit. Nat. Taipei：. n. al. er. io. Focus on Neighborhood CCTV. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授江明修博士研究生陳碧蘭撰中華民國一○三年六月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝辭能進政大念書是神的恩典，能夠畢業更是神蹟奇事。除了感謝神，第一個要感謝的當然是我的指導教授江明修老師，謝謝老師總是給予正面的鼓勵，在我疑惑時，簡單一句話就能讓我豁然開朗。另外，還要感謝口試委員李宗勳老師和陳欽春老師，提供許多具體又詳盡的修正意見，也謝謝陳敦源老師個案研究課程中的指導。研究里鄰錄影監視系統期間，承蒙許多長官和老友鼎力相助，謝謝兩位大哥不僅接受訪談還請吃飯，謝謝三位里長鼎力相助，謝謝鈞裕及國隆學長的引介，派出所基層員警的工昨真是辛苦又忙碌，謝謝在百忙中接受訪談的議員助理，您親自送來第三. 政治大在論文寫作的階段，很慶幸有聰明的瀛隆、熱心的鎮成、可愛的俊澤、漂亮的詩立. 胎的滿月油飯使我感受無比的溫暖。. 兒、貼心的沂潔、認真的雪華以及溫婉的靜虹各位夥伴們的協助和陪伴，謝謝你們包. ‧ 國. 學. 容我愚笨的發問又耐心的為我解答。謝謝區公所長官的支持以及永年、麗淑、金榜課長及賀主任的協助，謝謝代理人瑞雯和筱梅，把業務處理得盡善盡美，也感謝昌佑和. ‧. 珊如臨門一腳的協助。. y. Nat. sit. 回首數算恩典，更清楚明白神的愛，從民政局調任區公所真是上帝包裝的祝福，. al. er. io. 感謝神也感謝屬神的童姊和英鳳一路不肯放棄的陪我每天早晨的讀經聚會，謝謝亮宇. n. v i n Ch 體諒，謝謝林宗要牧師關愛的眼神，愛使世界發出了亮光。 engchi U. 鼓勵及惠方隨時的幫助，謝謝秋英遠從阿里山捎來美食，感謝旻諺傳道和台德校長的. 最後要感謝我的家人，謝謝媽媽包容我中斷了每天的電話問候，謝謝父兼母職的米爸體貼我忙亂中的脾氣。謝謝一進高中就理光頭髮的筱雅把頭髮留長了，也恭喜妳得到夢寐以求的高師大入學資格，謝謝進了高中就不肯剪髮的米弟把馬尾剪掉了，祝你如願進入北體競技系，將來能夠靠打架來養我，謝謝聰明又冷靜的曼真把自己照顧得很好，你們口中不負責任的媽媽就要回來啦！感謝一切愛我和我愛的人，願上帝賜福予您們！碧蘭. 2014 年 6 月謹誌于台北.


(5) 中文摘要近年來治安問題日益受到重視，錄影監視系統之設置也成為改善治安的重要策略之一，臺北市里長以裝設錄影監視系統作為預防犯罪的重要政見，致里鄰監視器大幅成長甚至達全國之冠。里長無公權力且缺乏維管監視系統之專業力，為解決里辦公處設置之錄影監視系統大幅成長衍生纜線附掛凌亂、維修經費不足及隱私權等問題，臺北市政府決定整合並移轉警察局專業管理。本研究以網絡政策治理的觀點分析臺北市錄影監視系統建置政策決策，探討里鄰錄影監視系統產生治安與資訊隱私難以兼顧之政策弔詭。個案聚焦於臺北市錄影監視系統之整合過程相關利害關係人意見，期能回顧建置過程相關問題並針對現況缺失提出改進之策。. 立. 政治大. 本研究以立意抽樣的方式選定臺北市錄影監視系統整合期間實務運作者進行深. ‧ 國. 學. 度訪談，並蒐集官方機構有關臺北市錄影監視系統建置相關資料，兼採文獻分析法及個案研究法以取得描述性資料。研究主要目的包含：(1)探討臺北市里長建置管理錄影. ‧. 監視系統產生的問題；(2)探討臺北市錄影監視系統整合政策決策過程；(3)依據研究. y. sit. io. er. 向。. Nat. 結果提供建置錄影監視系統相關建議及公部門如何與民力合作改善治安之未來方. al. 研究結果如下：(1)人民重視治安甚於隱私；(2)里長沒有公權力不適合管理監視. n. v i n Ch 器；(3)里長建置之錄影監視系統機器老舊廠牌規格各異，警察局無法以接收方式整合； engchi U (4)新系統設置點位經警察局以治安專業評估，移轉過程難以配合里長一支換一支的期待；(5)利害關係人意見往往沒有那麼客觀；(6)警力有限民力無窮，以中長期而言整合社區資源結合民力協助警力為重要的未來方向。而針對上述的研究發現，本研究提出三點建議：第一、維護治安應凝聚社區認同；第二、應加強風險管理及危機處理能力；第三、落實民間設置錄影監視系統之管理。. 關鍵詞：錄影監視系統、監視器、隱私權、社區安全、網絡. i.

(6) Abstract Recently, the public security is a significant issue concerned by government. Setting the closed-circuit television (CCTV) system is one of the strategies for improving the public security. Village chiefs in Taipei have an important political view: To set neighborhood CCTV for crime prevention. As the result of that, the number of neighborhood CCTV in Taipei is the top in Taiwan. However, the village chiefs have neither public right nor the specialty for maintain the CCTV system. In order to conquer the problems: messy cables, lack of funds and privacy issues caused from the neighborhood CCTV, the Taipei City Government make a decision to shift the management rights to the police department.. 政治大 safety and privacy issues caused by the neighborhood CCTV. My research cases focused 立. From my studies, I analyze the policy of Taipei CCTV and search for the community. focus on that, we can propose better policies to improve the. 學. ‧ 國. on the related-stakeholders’ opinions to the processing of Taipei CCTV integration. As we. problems we have now.. ‧. I chose purposive sampling as the way to select the workers in Taipei CCTV. y. Nat. integration processing to have in-depth interviews. Moreover, I collected some information. sit. of Taipei CCTV from government resources and used literature review methodology with. er. io. case review to have a descriptive research. The main propose of my studies including (1). al. n. v i n processing of making Taipei CCTVC integration (3) To give some suggestions about h e n gpolicy. chi U To investigate the problems from the setting of CCTV by village chiefs. (2) To verify the. how government and citizens work together to improve the community security in the future.. Result as below: (1) Citizens thought security is more important than privacy. (2) Village chiefs aren’t suitable to manage the CCTV because they have no public right to do that. (3) It is difficult for police department to integrate the CCTV system because the monitors were old and the brands of CCTV were different. (4) The new CCTV system from police department is difficult to meet the every requirement from village chiefs. (5) The Opinions from related-stakeholders are not quite objective. (6) The number of police is limited. Thus, it is important to combine the citizen and police together to improve the public security. As follows, I have three recommendations. First, we need to agglomerate social ii.

(7) identity to maintain the public security. Second, we need to improve the abilities on risk management and crisis handling. Third, we need to manage the setting of CCTV system.. Keywords:Closed-circuit television (CCTV) system, Monitors, privacy, Social security, Network. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(8) 目次第一章緒論 .................................................................................... - 1 第一節研究背景與動機 ............................................................................. - 1 第二節研究目的與問題 ............................................................................. - 4 第三節研究範圍與限制 ............................................................................. - 6 -. 第二章文獻探討 ............................................................................ - 9 第一節錄影監視系統與資訊隱私............................................................. - 9 -. 政治大. 第二節里長職權與資源 ........................................................................... - 13 -. 立. 第三節公共政策決策之弔詭................................................................... - 17 -. ‧ 國. 學. 第四節安全管理與危機管理................................................................... - 20 -. ‧. 第五節各國運用錄影監視系統之經驗................................................... - 23 -. sit. y. Nat. 第三章研究設計 .......................................................................... - 27 第一節研究架構 ....................................................................................... - 27 -. er. io. n. al 第二節研究方法 ....................................................................................... - 29 iv 第三節. n U engchi 研究對象 ....................................................................................... - 30 -. Ch. 第四節研究工具 ....................................................................................... - 33 第五節實施程序 ....................................................................................... - 36 第六節研究倫理 ....................................................................................... - 37 -. 第四章系統整合個案分析 .......................................................... - 39 第一節個案說明 ....................................................................................... - 39 第二節利害關係人主張 ........................................................................... - 45 第三節臺北市錄影監視系統之現況....................................................... - 49 iv.

(9) 第五章研究分析 ...........................................................................- 53 第一節目標：社區安全與資訊隱私....................................................... - 54 第二節問題：組織的合作與衝突........................................................... - 69 第三節答案：建構社會安全網絡........................................................... - 85 -. 第六章結論與建議 .......................................................................- 91 第一節研究發現 ....................................................................................... - 91 第二節研究建議 ....................................................................................... - 96 -. 政治大. 第三節未來相關研究建議....................................................................... - 99 -. 立參考文獻 ....................................................................................... - 101 -. ‧ 國. 學. 附錄一臺北市里辦公處設置錄影監視系統設置管理大事紀 - 106 -. ‧. 附錄二臺北市錄影監視系統設置管理暫行辦法 .................... - 110 附錄三臺北市政府警察局管理錄影監視系統注意事項..................- 114 -. y. Nat. n. al. er. io. sit. 附錄四臺北市錄影監視系統設置管理自治條例 .................... - 117 -. Ch. engchi. v. i n U. v.

(10) 表次表 3-1 訪談對象資料一覽表. -32-. 表 4-1 臺北市里鄰錄影監視系統問題一覽表. -41-. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(11) 圖次圖 3-1 研究架構圖. -28-. 圖 4-1 臺北市新錄影監視系統輔助或刑案統計表. -50-. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vii. i n U. v.


(13) 第一章緒論第一節. 研究背景與動機. 壹、研究背景民國 1 9 9 6 年 1 1 月國內發生令人遺憾的「劉邦友血案」「彭婉如命案」接下來在半年內又發生「白曉燕命案」，這幾件重大刑案被視為. 政治大. 臺灣治安敗壞的開端，媒體不斷播放飯店監視器攝錄彭婉如女士搭. 立. 上計程車後失蹤的畫面，社會大眾開始意識到錄影監視系統的重要. ‧ 國. 學. 性。為維護社會治安、犯罪防治與消弭犯罪恐懼感，行政院於 1996 年底召開全國治安會議，內政部依據該決議於 1998 年 3 月 12 日函頒. ‧. 「建立全國社區治安維護體系 - 守望相助再出發推行方案」計畫，積. sit. y. Nat. 極編列預算架設監視系統，其後更於 1 9 9 9 年推動「天羅地網」計畫，. al. n. 視系統的發展。. er. io. 補助各地鄰里架設監視系統經費，啟動臺灣各地積極且全面架設監. Ch. engchi. i n U. v. 臺北市政府依內政部「建立全國社區治安維護體系 - 守望相助再出發推行方案」計畫，於 1998年 5月 12日函頒「建立全國社區治安維護體系 - 守望相助再出發推行方案」實施計畫，並自 1 9 9 9 年起於臺北市治安要點重要路口，偏僻巷道架設錄影監視系統，以建構臺北市社區治安維護體系，民眾信任監視器的治安功能，促成里長普遍設置里鄰錄影監視系統，致使臺北市里鄰監視器數量大幅成長。. 至 2006年為配合警政署整合政策，臺北市政府警察局於 2007起 -1-.

(14) 規劃建置錄影監視新系統以逐部汰換里長設置的里鄰錄影監視系統，新系統於 2012年 11月建置完成，里鄰錄影監視系統也完成階段性任務功成身退。監視系統之管理為警察專業，回顧臺北市錄影監視系統整合過程引發之爭議，除了組織內部的互動，社區治安維護及攝錄影像涉及資訊隱私如何取得平衡也成為社會關注之重點。. 貳、研究動機近年來治安問題日益受到重視，監視錄影系統之設置也成為改. 政治大系統，至 2005 年臺北市里鄰監視器設置數量甚至達全國之冠。里長立. 善治安的重要策略之一，臺北市自 1 9 9 9 年起陸續建置里鄰錄影監視. ‧ 國. 學. 普遍以裝設監視器做為預防犯罪的重要政見，為兌現選舉支票，致使臺北市近年來里監視器數量大幅成長，衍生纜線附掛零亂、維修. ‧. 經費不足及隱私權等問題待解決。. Nat. sit. y. 里長按公職人員選舉罷免法選舉產生，非民意代表，亦非公務. n. al. er. io. 員服務法所稱之公務人員，然除受民眾監督辦理村里公務及交辦事. i n U. v. 項外，並為區公所交辦事項的對象，角色多重又矛盾。實務上里長. Ch. engchi. 定位不僅困擾里長本身，行政機關辦理里長相關業務時也深受困擾。按地方制度法規定里長受區長指揮監督，但指揮監督若無獎懲也無考核制度，其指揮監督就無實際效益。加上里長貼近基層受行政機關高層重視，又是議員爭取支持的選舉樁腳，區長要指揮監督里長實務上有其困難度。監視系統維護管理需高度的專業力，此為里長所缺乏，里長所裝設的錄影監視系統單價偏低，因此效果較差，鏡頭故障頻繁，維修經費不足，故多數里長認為監視系統既為治安而設，應將監視系 -2-.

(15) 統移由警察分局或派出所統一管理。 2005 年 4 間，綜藝天王吳宗憲在臺北市東區遭不明人士圍毆重傷，案發當地正巧有裝設 8 支監視器，全部年久失修，根本無法使用。議員王育誠以「監視器瞎了眼，吳宗憲變豬頭」為標題質詢監視器損壞情形，議員黃姍姍質詢民政局、警察局建置的兩套監視系統系統應予整合，陳慧敏議員調查全市 11,563 之里鄰監視器損壞率是三分之一，此為里鄰錄影監視系統整合之重要關鍵。. 政治大警察局同為里鄰錄影監視系統管理及維護之重要局處。回顧整合期立里長為民政體系指揮監督，警察局為治安專業，是以民政局及. ‧ 國. 學. 間之跨域協調，民政局認為，警察局為治安專業，里鄰錄影監視系. 統理應移由警察局管理。警察局認為，里長辦理區公所交辦事項，. ‧. 區公所依規定受民政局指揮監督，故里鄰監視器系統，應由民政局. sit. y. Nat. 統一監督管理。實務上里民要求裝監視器的觀念，常是基層員警所. io. er. 灌輸，民政局曾接獲市民投訴市長信箱，內容常提及里內治安不佳，基層員警將原因歸咎於里長不肯裝監視器，請里民向里長要求裝設，. al. n. v i n C政h局建議警察局U能修正基層員警觀念，勿造成里長困擾。因此，民 engchi 將監視器設置責任推給里長，並勿將治安不佳原因歸因於里長未裝監視器。整合期間審計處去函糾正部分里辦公處未依規定申請即設置里鄰錄影監視系統，然而警察局表示本府所屬各機關及里辦公處設置錄影監視系統，應向主管機關申請許可，查「臺北市錄影監視系統設置管理暫行辦法」第 6 條第 1 項規範對象為經主管機關許可設置. 之錄影監視系統，管理人若從未申請許可，則警察局無從納入規範。換言之，以里長定位及其角色的多重與矛盾而言，里長設置錄影監 -3-.

(16) 視系統若從未申請警察局亦無從規範，又區公所之指揮監督里長亦有實務上的困難。按地方制度法規定里長受區長指揮監督，但指揮監督若無獎懲也無考核制度，其指揮監督就無實際效益。這也影響民政局在移轉的過程考量以全面拆除里鄰錄影監視系統及纜線的方式一了百了。有關網絡政策治理的理論已逐漸被廣泛運用在各範圍內，將網絡治理概念運用在危機管理中，意涵政府、社會、各利害關係人的網絡中透過不同觀點及途徑發揮密不可分的良性互動關係，以有效. 政治大. 的將危機做最好的防範、規避、處理及化解。在網絡的危機管理模. 立. 式中，政府因擁有相對權力和資源配置優勢扮演領航員及協調者的. ‧ 國. 學. 重要角色。. ‧. 是以，欲透過本研究，瞭解里長對里鄰錄影監視系統移轉警察. sit. y. Nat. 局管理的態度，進一步探討部分里長希望拆除，部分里長希望保留. io. er. 的因素為何？里鄰錄影監視系統是否發揮預防犯罪及協助偵查的功效？若是，錄影監視系統之設置由里長移轉警察專業管理後是否完. al. n. v i n C亦h可覆舟，如何U兼顧治安與隱私實為兩全取代其功能呢？水可載舟 engchi 難。. 第二節. 研究目的與問題. 壹、研究目的本研究主要之重點，在於探討里鄰錄影監視系統設置對於犯罪預防及維護治安之正面功能，及移轉警察專業管理後其功能是否維. -4-.

(17) 持，又面對如今大街小巷公私部門設置之錄影監視系統，目前尚無嚴謹之規範，是否會導致人權及個人隱私的侵犯，亦為研究重點。公共政策的制訂是為了解決公共問題或滿足公眾要求，通常由政府機關之行政與立法部門具有決策權者所制訂。然回顧臺北市里鄰錄影監視系統建置歷程，錄影監視系統整合期間相關決策關係人意見，以及臺北市政府於政策決定過程所扮演的角色，引發研究治安與隱私難以兼顧之政策弔詭。據此，本節在於說明本研究之目的，並界定研究問題。. 政治大. 本研究旨在探討臺北市里鄰監視錄影系統建置的過程，以里長. 立. 為管理人所產生的相關問題，再以網絡政策治理的觀點分析建置監. ‧ 國. 學. 視錄影器統政策決策過程。因此本研究，期望經由公共政策運作過程之探討，瞭解監視錄影系統建置情形及實際運用者之態度與看法，. ‧. 提供錄影監視系統建置策略之參考。進而將研究動機發展為具體建. y. Nat. er. io. sit. 議，研究目的有三，茲分述如下：. 一、探討臺北市里長建置管理錄影監視系統產生的問題。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 二、探討臺北市錄影監視系統整合政策決策過程。三、依據研究結果提供建置監視系統相關建議及公部門如何與民力合作改善治安之未來方向。. 貳、研究問題本研究主要系以臺北市里辦公處建置的里鄰錄影監視系統為主軸，探討里鄰錄影監視系統由里辦公處設置及移轉警察局專業的過程中面臨哪些問題，系統整合相關機關跨域之協調，協調移轉過程 -5-.

(18) 中各利害關係人意見，以及最終影響公共政策決策的因素為何，主要研究問題如下：一、里鄰錄影監視系統於治安與隱私權間之價值衝突如何？二、警察局建置之新錄影監視系統是否取代里鄰錄影監視系統？三、警力有限民力無窮，如何將民間私設錄影監視系統納入管理？. 第三節. 立. 壹、研究範圍. 治圍與限制研政究範大. ‧ 國. 學. 本研究的焦點為臺北市里鄰錄影監視系統建置情形及實際運用. ‧. 者的態度與看法，涉及主觀意識、當事人內在觀點、自然情境脈絡，. sit. y. Nat. 及理解人們解釋其經驗世界之過程，故須將經由系統性描述複雜社. n. al. er. io. 會現象所得到的資料，化約到能被瞭解而有意義的概念中。因此，. i n U. v. 本研究希望透過錄影監視系統設置探討治安與隱私間兩難之政策弔. Ch. engchi. 詭，以整合政策利害關係人的角度進行網絡互動分析。藉由對理論與經驗的檢視，探討個案中行為者的觀點。本研究著重於利害關係人的互動採質的研究途徑，以文獻分析法及個案研究法來產生描述性資料，並搭配訪談進行深度暸解。. 貳、研究限制本研究探討焦點為臺北市里鄰錄影監視系統，大部分已完成拆除作業，警察局規劃設置之新錄影監視系統也已經完成啟用且有良好的治安功效，參與整合作業之承辦人員幾經業務更迭，整合期間 -6-.

(19) 的爭議大致已經落幕，錄影監視系統損壞無經費修復的情形已不復見，因此本研究大部分為回顧性的研究。一、文獻資料的限制有關里鄰錄影監視系統相關研究已不多見，相關臺北市錄影監視系統整合之研究更是極少，因此在相關研究之文獻探討部分略顯不足。二、訪談人員的限制. 政治大. 由於臺北市里鄰錄影監視系統於 1999起陸續建置，於 2005年建. 立. 置達全國之冠，至今已經歷 15個年頭，政策幾經變化加上承辦人員. ‧ 國. 學. 更迭，本研究的受訪對象之選定以目前仍在單位服務者為主，恐在訪談內容上未能深入周詳。. ‧ sit. y. Nat. 三、親身參與之限制. n. al. er. io. 研究者參與錄影監視系統相關業務期間為 2007年至 2012年，未. i n U. v. 參與 2005年間整合議題的討論，僅以相關會議記錄及公文書等作為. Ch. engchi. 參考資料，現況資訊的蒐集也有相對的困難度。. -7-.

(20) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. -8-. i n U. v.

(21) 第二章文獻探討本研究最主要是希望經由臺北市里鄰錄影監視系統之建置產生的種種問題進行回顧，以社區安全及資訊隱私的內涵分析里鄰錄影監視系統設置所遭遇的困難，及隱私權和治安維護兩難之政策弔詭，進一步探討政府部門整合過程中公共政策決策品質及公部門組織對安全管理之緊急應變能力，藉此作為後續實證研究的理論基礎。. 政治大第一節錄影監視系統與資訊隱私立. ‧ 國. 學. 臺北市各里長為協助警察機關維護治安，普遍利用里內各項回饋金、里鄰建設經費或自籌經費裝設錄影監視系統。但里鄰監視器. ‧. 鏡頭設置前未經專業評估，監視鏡頭之設置地點、設置數量、設置. sit. y. Nat. 規格涉高度專業，里辦公處設置者多半未盡符合標準。此外，里鄰. n. al. er. io. 錄影監視系統因設置於戶外極易受天候影響而損壞，里內維修經費. i n U. v. 有限，屢有民眾抱怨鏡頭故障未修。民眾調閱錄影帶的頻率過高影. Ch. engchi. 響里長私人作息也讓里長不勝其擾。里鄰錄影監視系統的主機多半設於里辦公處，為公眾得出入之場所，攝錄影像又無人監管，易產生隱私權問題。在路口裝設監視器嚇阻犯罪、犯罪防治及協助警察偵察案件以維護社會治安，似乎是世界各國趨勢，然錄影監視器系統在預防與打擊犯罪同時，卻無形中限縮了個人的生活空間與隱私。臺北市里鄰監視器建置初期，係各里長為協助警察機關維護治安或為實現其競選政見，多半里民要求即設置，人民重視治安甚於隱私導致里鄰 -9-.

(22) 錄影監視系統架設密度過高，且其監看位置並未經過妥善的事前評估，主機又多半設於里辦公處，為公眾得出入之場所，再加上攝錄影像非由警察機關統一監管，除了對於民眾的隱私權有侵害疑慮也難以通過合憲性的審查。是以，2 0 0 3 年通過警察職權行使法第十條，使里鄰監視器得以就地合法； 2004 年 4 月 19 日臺北市政府於訂頒「臺北市錄影監視系統設置管理暫行辦法」明定各里裝設錄影監視系統採申請許可制，並需經主管機關警察局召集工務局、民政局、交通局、區公所及相關機關共同現場會勘。監視系統攝錄影音不得. 政治大. 針對特定標的或私人處所，以免侵害隱私權，管理人應善盡影音內. 立. 容之保密，非依法定程序不得處理及利用。嗣於 2013 年 7 月 1 日公. ‧ 國. 學. 布施行「臺北市錄影監視系統設置管理自治條例」，目的就是在保護民眾的隱私權。. ‧ sit. y. Nat. 壹、隱私權的意義. n. al. er. io. 隱私權的獨立概念討論最先提倡於美國學者，事實上，我國對. i n U. v. 於隱私權討論也常常參考美國的文獻。美國兩位知學者最 W a r r e n 和. Ch. engchi. Brandeis 於 Harvard Law Review 所發表之 The Right to Privacy 一文，將隱私權定義為不受干擾的權利（ t h e r i g h t t o b e l e f t a l o n e ）。（ W a r r e n & B r a n d e i s ， 1 8 9 0 ： 1 9 3 - 1 9 5 ；轉引自鄧煜祥， 2 0 1 2 ： 6 0 ）。 1 人不能離群索居，故難以避免進出公共場所，相形之下隱私權觀念在東方並不發達，維護治安為政府重要的政策目標，但也不能不考量民眾保有隱私空間的權利。英國是最早、也最廣泛使用監視. 1. 鄧煜祥， (2012)，從隱私權保障之觀點論鄰里監視器之合憲性 — 美國法之借鏡。 48 期學員法學研究報告， 60. - 10 -.

(23) 器的國家，其自 1958 首度測試應用監視器以來，全國共有 440 個城鎮在市中心區監視錄影設備。據估計，若到英國市中心走一趟，平均會被攝入鏡頭 300 次以上。雖然如此，英國政府覺得還是不夠， 2001 年又編列了 7 千 9 百億英鎊（約新台幣 40 億）預算，增設監視攝影機。（李尚仁， 2 0 0 2 ： 7 5 ）. 貳、錄影監視系統的意義錄影監視系統是一種視覺監視的設計，典型的錄影監視系統. 政治大和儲存技術，正快速的取代傳統的類比系統。（張平吾等，2 0 0 3：1 5 ）立. （ C C T V ），包括連結於攝影機和監視器間專用的傳遞。數位攝影機. ‧ 國. 學. CCTV 包括了操作攝影機的系統和連結傳遞至控制室觀看的系統。（ GAO， 2003： 5；轉引自張平吾等， 2003： 15）. ‧. 依據臺北市錄影監視系統設置管理自治條例第三條規定：「本自. Nat. sit. y. 治條例所稱錄影監視系統，指市政府所屬各機關於本市公共場所設. n. al. er. io. 置之攝錄影音設備。」另第四條規定：「錄影監視系統之設置，應以. i n U. v. 維護公共安全、社會秩序、犯罪預防及偵查為目的，並兼顧人民權. Ch. engchi. 益，以適當方法為之，不得逾達成目的之必要限度。錄影監視系統之主要攝影方向，應以公共場所為主，不得針對特定私人處所設置」從以上定義可知界定錄影監視系統的重點在於攝錄方向為公共場所，對不特定人事物的監視，並透過傳輸設備將攝錄影像傳送至控制室。此為本研究所謂之錄影監視系統。. 叁、錄影監視系統之倫理思考人類的安全管理包含甚廣，從個人到國家到國際組織，人們面. - 11 -.

(24) 對各樣的個人生活安寧與資訊隱私需求，需要建立一套安全管理的制度，各國使用錄影監視系統多半為維護治安及人民安全，全球化的安全治理應該朝向全民化的治安治理網絡，科技化的資訊通訊科技廣泛運用網絡化的結合社區安全體制，以良好治安環境來保障人民的生命財產安全（葉育碩， 2 0 1 2 ： 4 1 6 - 4 1 8 ）。鄧煜祥（ 2012）在從隱私保障之觀點論鄰里監視器之合憲性 — 美國法之借鏡研究報告中，提出「公共隱私權」（ p u b l i c p r i v a c y ）的概念，「公共」「隱私權」乍看之是兩個不相容的東西。鄧煜祥認為. 政治大. 公共並不等於公開，即便身處於公共場所，也不代表要公開宣揚，. 立. 即便在公共場所，仍可主張享有隱私權。鄧煜祥（ 2012）首先比較. ‧ 國. 學. 監視器和目視的不同之處，說明監視器對於公共隱私權的侵害實在非常嚴重，遠非單純目視所能比擬。監視器和一般目視的不同之處，. ‧. 諸如眼睛會疲倦監視器不會，監視器單向偷窺之攝錄方式人們不易. y. Nat. io. sit. 察覺，此外監視器過目不忘可以反覆播放的功能及其驚人的視力和. n. al. er. 公信力令人難以辯駁。綜上，我們可以清楚看出監視器對於公共隱. i n U. v. 私權的侵害，遠較目視為甚，而那些主張在公共場所本來就可能被. Ch. engchi. 他人看到，所以被監視器拍下也沒關係的說法，就不攻自破。2 里鄰錄影監視系統，因為具備在公共場所攝錄影像的功能，為維護資訊隱私必須建立一套嚴謹的安全管理制度，如何在各個利害關係人的公平與效率間取得平衡並兼顧資訊隱私安全為本研究探討的重要課題。. 2. 鄧煜祥， (2012)，從隱私權保障之觀點論鄰里監視器之合憲性 — 美國法之借鏡。 48 期學員法學研究報告， 69-71. - 12 -.

(25) 第二節. 里長職權與資源. 壹、里長的角色里長的定位混淆不清，按照公職人員選舉罷免法法規定，里長是民選公職人員，另依照現行地方制度法規定，里長受鄉鎮市區長的指揮監督，辦理村里公務及交辦事項。里長既為民選產生，卻不是民意代表，為區公所交辦事項的對象，卻不是公務員服務法所稱之公務人員，角色多重又矛盾。. 政治大依地方制度法規定，村里長為無給職，故村里長不適用公務員立. ‧ 國. 學. 服務法，亦不適用公務員懲戒法，依法不得移付懲戒。依臺灣省政府函釋，里長為無給職，其非屬公務員服務法規範之公務員，不適. ‧. 用公務員有關懲處、懲戒規定。因此，對有過失之里長處分以記過、. sit. y. Nat. 申誡並無實質作用。而認為村里長如有過失情形，不宜予記過或申. io. n. al. er. 誡處分。（蔡良文， 2004： 18）. i n U. v. 按地方制度法規定里長受區長指揮監督，但指揮監督若無獎懲. Ch. engchi. 也無考核制度，其指揮監督就無實際效益。加上里長貼近基層受行政機關高層重視，又是議員爭取支持的選舉樁腳，區長要指揮監督里長實務上有其困難度。曾擔任臺北市第 10屆里長的現任議員葉林傳，於臺北市議會第 1 1 屆第 1 次定期大會民政部門質詢提出：「里長民選但受區長指揮督導，需受公務規定約束甚至懲處，里長定位不清影響其權利義務，市府應予重視釐清。」。臺北市政府民政局召開 1 0 0 年度里長聯誼會會長與局長座談會，袁俊麒會長提案：「里長目前定位不明，既不 - 13 -.

(26) 是『機關』也不是『團體』，不能對外行文，亦不是民意代表，但里長是依『公職人員選舉罷免法』選出，與縣市長、立法委員、議員一樣，故在薪給、聘用助理、福利等等均應比照，請協助向中央爭取里長定位。」里長的定位，涉及全國一致的里政改革，希望能早一日有明確的法定定位，進而在工作與福利方面都能建立制度。地方制度法第 59條規定，里置里長 1人，受區長之指揮監督，辦理里公務及交辦事項。是以，里長工作事項區分為「里公務」及「交辦事項」兩大類。如非政府機關交辦案件，縱有違規事實，里長也. 政治大. 不能逕為執行。實務上臺北市里長將違法置放機車之房仲業者廣告. 立. 移置於里辦公處，業者控訴里長侵害私權。經環保局召集法規會、. ‧ 國. 學. 交通局、民政局等相關單位召開會議討論，會議決議：有關環保局拆除設置交通工具上「隨手可拆除」之廣告物係受交通局委託，不. ‧. 宜再委託予里長拆除，請民政局向里長加強宣導，如發現交通工具. y. Nat. n. al. er. io. 以避免產生私權爭議。. sit. 上「隨手可拆除」之廣告物宜通知本府環保局各所轄區清潔隊查處，. 貳、里長的工作. Ch. engchi. i n U. v. 依據「臺北市里鄰長服務要點」之規定，「里長受區長之指揮監督，辦理下列里公務及交辦事項」。惟其稱「服務要點」而非「服務須知」，既是「服務」，又是「要點」，似與「應辦事務」不同。因此，「里公務」的內容尚難為里長角色加以定位，但至少這些「里公務」是評估里長功能的一個標準。（高永光， 2004： 36）內政部定有「特優村里長及績優民政人員表揚作業要點」，從村里長必須表現特別良好的工作項目，得知村里長所必須努力完成 - 14 -.

(27) 的工作，里基本上是配合區推動市政工作上的行政協助角色，即便是應里民之要求，必須開具證明書，因為證明書之使用，也常常是配合一些行政事項之要求的書面資料，廣義上應該也屬於行政配合的工作。（高永光， 2004： 37-39）里長為民選公職人員，學者蔡良文（ 2004）的研究認為，依臺北市各區公所組織規程第十一條與第十二條之規定，里長指揮監督所屬鄰長及督導里幹事辦理里公務及交辦事項，村里辦公處之事務，若發生法律責任問題，應由村里長負責。由村里長之權責單元觀之，. 政治大. 村里長似乎沒什麼工作，其工作與法律亦無關聯。惟事實不然，村. 立. 里長在服務地方，為村里民解決問題時，需有法令常識，以免誤觸. ‧ 國. 學. 法網。（蔡良文， 2004： 17）. ‧. 傳統上里長通常在里民心目中是地方仕紳、耆老，能夠找里長. io. n. al. er. 常找村里長出面。（趙永茂， 2004： 3-4）。. sit. y. Nat. 調解地方上的糾紛，碰到困難也會尋求里長的協助，和政府來往亦. i n U. v. 董保城教授從各中央法規整理出里長的工作大致為，出具證明. Ch. engchi. 及協助現場測量、履勘、鑑價、見證、檢查，另外包含公文送達代收處（寄存送達）及擔任委員或其他工作。至於臺北市自治法規所賦予里長的工作，則為出具證明、擔任委員及會勘、查證、督導或其他工作。（董保城， 2004： 58-59）里長在行政體系中幾乎沒有自主決策權，一般里長選舉投票率約在 3或 4成並不高，再加上城市都會型態影響，實際上里長擁有的民意又受到質疑。但是里長最接近基層選民，一般均認為其深具基層影響力，所以，當他被認定擁有群眾力量時其影響力往往可以跨 - 15 -.

(28) 越數個層級。. 參、里長福利有關里長福利，按「地方民意代表支給及村里長事務補助費補助條例」每月編列的村里長事務補助費依規定係指文具費、郵電費、水電費及其他因公支出的費用，以上說法看來既屬因公支出費用，里長事務補助費也算不得為福利。此外，里長的工作按地方制度法第 59條規定，里置里長 1人，受區長之指揮監督，辦理里公務及交辦. 政治大. 事項。實際上，里長的工作可複雜也可以簡單，部分里長形容為「歡. 立. 喜做，甘願受」。. ‧ 國. 學. 攸關里長福利根本大法「地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例」，由立法院於民國 8 9 年 1 月依地方制度法第六十. ‧. 一條第三項規定所制定。依該條例第七條「村（里）長由鄉（鎮、. y. Nat. io. sit. 市、區）公所編列村（里）長事務補助費，其補助標準，每村（里）. n. al. er. 每月不得超過新台幣四萬五千元」。對於事務補助費同條例第七條二. i n U. v. 項明訂係指文具費、郵電費、水電費及其他因公支之費用。（董保誠， 2004）. Ch. engchi. 里長福利沒有一體適用的制度，里長具地方樁腳的角色，因此其福利不斷的以各樣的方式加碼。臺北市在陳水扁擔任市長時調高里長事務補助費為 4 萬 5 千元，各縣市紛紛跟進，地方民意代表暨村里長補助辦法，修法確定里長事務補助費上限為 4 萬 5 千元，各縣市多半也編到足額，造成網路流言里長薪水高。實務上也常有民眾陳情里長領高薪不做事，行政機關則以地方制度法里長為無給職相關規定回應陳情市民。實際上 4 萬 5 千元直接撥入里長個人帳戶， - 16 -.

(29) 支出時也無須憑證核銷，外界傳言為薪水，實際上也沒有相差太遠。. 第三節. 公共政策決策之弔詭. 壹、政策弔詭「弔詭這玩意兒麻煩透了。它們違反了最基本的邏輯原理：一物不可能同時是兩種不同的東西。兩個互相矛盾的解釋不可能同時. 政治大. 正確。弔詭偏偏就是這種不可能的情形，而且充斥於政治生活。」. 立. （ Stone原著，朱凱道譯， 2007， 2）. ‧ 國. 學. S t o n e 寫《政策弔詭》這本書的目的在闡述和傳授一種政治分析，這種分析尊重政治體制與共同生活，在政策制定中透過重視人們多. ‧. 樣意見，讓通常假冒科學真理的政治體制必須提出政策辯解以取得. y. Nat. er. io. 朱凱道譯， 2007）. sit. 大眾對政策的支持。《政策弔詭》增訂版序（頁 5）（ Stone原著，. al. n. v i n C公h共政策學者 DUe b o r a h S t o n e 在「政策弔詭：美國公共政學者英國 engchi. 政治法策的藝術」（ Policy Paradox : The Art of Political Decision Making）一書的導言中，直接點出政策弔詭是麻煩的事，但儘管他棘手在治理過程或政策決定過程他扮演的角色仍是不可忽視的。政府機關在選擇決策的過程中，政治扮演影響政策決定與執行. 的的角色，決策往往無法達到符合各利害關係人滿意的完美的程度，此時政府機關如何說明已執行的政策為最佳政策並獲得多數人支持，在政府尋求最佳方案以達成公共政策的主要功能時，其選擇的過程建構的模型，找出在複雜的政治環境中建立理性分析的過程。（賴 - 17 -.

(30) 沅輝， 2007： 120）。在 Stone 的思維中，城邦面對的是兼顧自我利益和公共利益，政策面臨的最大難題是如何讓人們為了即提的利益而放棄私人的利益，在選擇私人利益時優先考慮到更廣泛的社會成本（ Stone 原著，朱凱道譯， 2007， 5 7-58 ），在民主的理論中，規則往往經由民意機關利益團體影響而訂定，兼具民意代表身分的立法者除了關心實質問題同時也會關心自己是否連任的問題，在選舉制度下，這種使法規訂定趨向模糊化的狀況更加明顯（ Stone原著，朱凱道譯， 2007， 381-383）。. 政治大. 國內學者曾冠球（ 2011）將公私協力中的弔詭現象稱之為「不. 立. 情願的夥伴關係」，公私協力之所以失敗，是因為公部門「權力支. ‧ 國. 學. 配」的慣性雖然一開始宣稱「權力分享」，最後逐漸還是回歸到公部門。一開始秉持「彈性協商與相互調過」的信念，最後因為權力. ‧. 支配的慣性仍逐漸步向「裁量限縮與契約僵化」。（曾冠球， 2 0 1 1 ：. er. io. sit. y. Nat. 124-125）。. 本研究探討臺北市政府錄影監視系統建置決策從一開始鼓勵里. al. n. v i n C後h來產生里長維U護管理困難及治安與隱長設置之「權力分享」，到 engchi 私權難以兼顧之弔詭，最後還是回歸到公部門由警察單位專業建置之「權力支配」，在權力收回的過程中產生各方利害關係人不同角度的論述，政治體制必須為自己在難以兩全其美的政策中尋找最佳方案，並為自己的政策提出辯解，以穩固社會對於政治的期待。. 貳、政策決策分析學者賴沅輝認為，對 Stone 而言，政策論述很重要，政策能不能成功在於他的因果論述能不能被一般大眾接受，雖然在城邦模型 - 18 -.

(31) 中，決策不是那麼有規範的循序漸進，在政治社群中的決策因為牽涉到的利害關係人複雜且變動，決策的決定權通常具有分散、協商和共享的特性，但我們還是要透過一些理性分析來找出最佳決策， Stone 為自己創造了一個弔詭，就是她重拾她原本所要揚棄的「理性計畫」。（賴沅輝， 2 0 0 7 ： 1 2 6 ）。本研究探討臺北市錄影監視系統整合政策，利害關係人意見南轅北轍多半無全面性考量，此時政治利益與公共利益的拉扯影響決策者制定政策，決策決定以最佳方案為決策者的最高指導原則，臺. 政治大. 北市政府以兼顧隱私和治安為其政策論述，整合臺北市錄影監視系. 立. 統之設置回歸警察專業。. ‧ 國. 學. 叁、政策網絡分析. ‧. 在全球化的衝擊下，面對知識經濟時代的來臨官僚組織運作方. Nat. sit. y. 式已無法滿足社會需求。公共管理者應思考如何利用網絡來創造公. n. al. er. io. 共價值以及評估政策運作的績效，政府應強化公共價值考量的角色. i n U. v. 以逐漸轉變原本公共服務的角色。（劉宜君， 2 0 0 6 ： 1 ）。. Ch. engchi. Frederickson 將網絡理論視為描述一種行政連結（ administrative conjunction ）的理論。他指出所謂的行政連結指的是公共服務專業人員之間的連結合作，因為政府機關存在這種錯綜複雜的關係，中央與地方的公共事務管理者經常要處理這些政府行政連結的問題。（轉引自劉宜君， 2 0 0 6 ： 1 1 5 ； F r e d e r i c k s o n , 1 9 9 9 : 7 0 3 ）。網絡管理的重要要素就是協力關係及夥伴的溝通，希望透過利害關係人之互動及參與討論，整合決策者所需要的關鍵訊息，使決策更成熟，以處理複雜的社會與政治問題，網絡協力關係以利害關 - 19 -.

(32) 係人為核心，整合其觀感與評價，這些利害關係人通常應該包括行政人員、服務提供者、民意代表、媒體、社區團體以及第三部門行為者。（朱鎮明， 2 0 0 5 ： 1 ）學者朱鎮明對於政策網絡界定如下（朱鎮明， 2005： 5）「（ W h e t t e n , 1 9 8 1 ； M a n d e l l , 1 9 9 0 : 3 4 ）：兩個或兩個以上彼此互相沒有隸屬關係、但業務上有聯繫、有依存度的行為者（含機構機關）之間的結稱與互動關係，並對互動關係加以管理以達成共同目標。」. 立. 政治大. 利害關係人與政府部門互動的過程形成政策網絡，政府機關是. ‧ 國. 學. 重要且必要的參與者卻不是唯一，參與行為者彼此建立信任依存卻無隸屬的關係，在決策制定的過程中以協商整合的方式取代命令與. ‧. 強制，在行為者互動與溝通對話的中建立共識以達成共同的目標。. io. sit. y. Nat. （朱鎮明， 2005： 4-5）. n. al. er. 本研究針對臺北市錄影監視系統整合個案分析過程，分析相關. i n U. v. 利害關係人意見，以協調協商及循序漸進的方式達成共識，惟不同. Ch. engchi. 利害關係人意見及政府機關間的權力，本來就存在排他性，在整合的過程中政府機關扮演最後決策者的角色，期能取得最大的公共利益。. 第四節. 安全管理與危機管理. 壹、安全管理意涵李宗勳（ 2011）指出「安全管理」個名詞是由兩個概念組成： - 20 -.

(33) 「安全」和「管理」。「安全」是一種無憂無慮的境界，人們可以在這個環境中自在正常的從事各種活動。另一方面，「管理」是一種綜合科學和藝術的方法或程序，其目的是利用最少的資源達到最大的效益。安全管理的重要性是各種災難的事先預防，積極於不可避免的災難中減少傷害的可能性，同時以最快的速度從災難影響中重建。（李宗勳， 2011： 46-47）李宗勳（ 2011）指出資訊化與全球化發展下，治安事務已成為複雜又多元的公共事務，非單一機關可以獨力承擔。中央與地方政. 政治大. 府及非營利或營利組織、社區與民眾都是治安問題的相關利害關係. 立. 人與網絡的行動者與參與者。在政策網絡模式下，政府扮演的角色. ‧ 國. 學. 是全方位的，不僅僅提供直接的維護治安功能，同時也要扮演治安事物導航與整合的角色，維護治安營造安居樂業的環境及凝聚安全. ‧. 社區的認同是政府責無旁貸之公共價值。（李宗勳， 2011： 75-76）. sit. y. Nat. io. er. 新公共行政強調服務機關的社會目的，而非服務機關的自身利益，公民參與、鄰里自治、都是新公共行政的標準課題。效率和經. al. n. v i n C一h部分，社會公U平的理念將逐漸成為現代濟價值也是新公共行政的 engchi. 公共行政人員教育的基本內涵。（ H.George Frederickson原著，曾冠球、許世雨譯，江明修審定， 2007： 17-57）. 貳、公共政策之危機處理 H e r m a n n（ 1 9 6 3 ）提出危機必須具備有三項特徵，第一，組織已經察覺到威脅存在，並感受到到其將阻礙機關團體優先價值之達成；第二，組織體認到反應的時間很有限必須採取急迫性的行動，否則 - 21 -.

(34) 情況就會惡化到危急的地步；第三，組織面對的是超乎預期的極端突發狀況。學者詹中原教授指出，危機管理（ crisis management）是 80 年代美國公共事務（ p u b l i c a f f a i r s ）實務及理論界所面臨的極重要挑戰。危機的類型應包括危機管理理論學者紐德（ M a y e r N u d e l l ）及安托可（ N o r m a n A n t o k o l ）在「緊急及危機管理手冊」（ T h e H a n d b o o k f o r E f f e c t i v e r l e r g e n c y a n d C r i s i s M a n a g e m e n t ）中所界定的五大危機類型 : （ 1 ）天然災害（ n a t u r a l s a s t e r s ）一包括風災、地震、洪水等；（ 2 ）. 政治大. 交通意外事件（ a c c i d e n t s ）；（ 3 ）科技意外事件（ t e c h n o l o g i c a l a c c i d e n t s ）. 立. 一如化學、核能意外災難；（ 4 ）人為誘發之災難（ i n d u c e d t t a s t r o p h e s ）. ‧ 國. 學. - 如政治示威事件、綁票犯罪等恐怖事件；（ 5 ）戰爭對民眾所形成之危機（ w a r - r e l a t e d e m e r g e n c y o f c i v i l i a n s ）。 ( 詹中原， 2 0 0 4 ： 1 ). ‧. sit. y. Nat. 學者 F i n k 提出危機管理的四階段模式，任何一項危機之產生必. io. er. 經過潛伏期（ p r o d r o m a l c r i s i s ）、爆發期（ a c u t e c r i s i s ）、延續期（ c h r o n i c crisis）及解決期（ crisis resolution ）等四個危機發展階段，並且認. al. n. v i n C發h生 , 郤又遽然終為沒有任何一項危機是突然 e n g c h i U 止的，分述如下（ F i n k , 1 9 8 6 : 1 5 ）：. 一、潛伏期（ p r o d r o m a l c r i s i s s t a g e ）：此為危機開始的階段，它會發出警告的徵兆，事件是否會發生轉機也在這個階段決定。二、爆發期（ a c u t e c r i s i s s t a g e ）：當事件已經發生，此時只能將災害造成的傷害降到最小，此時危機以極快的速度發展，這時期的處理方式是控制危機發展的關鍵。三、延續期（ c h r o n i c c r i s i s s t a g e ）：決策者在這個階段除積極補救外， - 22 -.

(35) 同時運用危機延續的期間分析問題發生的原因，擬定進一步的危機處理計畫。四、解決期（ c r i s i s r e s ò l u t i o n s t a g e ）：這是最後的結局，當各個利害關係人都不在關切該事件時，危機就算解除了。在現代多元化民主政治的社會環境下，制訂公共政策的公部門很難制定出滿足多元利害關係人間需求的政策（柯志昌、沈碧桓， 2 0 1 1 ： 1 ）。將網絡治理概念運用在危機管理中，本身即意含著相關. 政治大獨自進行危機處理，而是要倚賴網絡各成員的意見提供及齊心通力立. 利害關係人的參與的過程。在當今新治理時代下，政府不再權威的. ‧ 國. 學. 合作。因此，政府因擁有相對權力與各種資源配置優勢，而在網絡的危機管理模式中扮演了領航員與協調者的重要角色。（柯志昌、沈. ‧. 碧桓， 2011： 3）. sit. y. Nat. 臺北市之里鄰錄影監視系統自 1999 年起陸續由里長大量建置，. n. al. er. io. 到 2 0 0 5 年臺北市里鄰錄影監視系統建置數量達全國之冠，衍生纜線. i n U. v. 附掛凌亂、經費維修不足及隱私權的問題，更大的問題是因為里長. Ch. engchi. 維護經費欠缺，或管理上困難，街頭錄影監視系統損壞率極高，2 0 0 5 年綜藝天王吳宗憲被毆案為導火線，案發當地監視器全部不堪用，除媒體競相揭露外，也成為民意機關質詢重要議題，本研究探討臺北市政府面對此危機生如何扮演領航及協調者的角色。. 第五節. 各國運用錄影監視系統之經驗. 壹、美國近年來美國公共區域使用監視器開始普遍，1 9 9 7 年美僅 1 3 個城市 - 23 -.

(36) 的警察單位在公共場所使用監視器， 1998年已有 60個以上的都會區在公共區域使用監視器，到了 2001年在美國各地皆可發現街頭監視器。在美國這些街頭監視器的設置並沒有法令規範也沒有取得公眾同意，因為地方政府的支持導致公共空間的監控較少考慮到隱私權的侵害。（葉育碩， 2 0 1 2： 4 2 0 ）據統計，僅紐約曼哈頓區就至少 2 , 4 0 0 架戶外錄影監視系統。（艾鵬， 2 0 0 5 ）在私人設置方面， 1 9 9 6 年的美國商業支出全國調查發現，有高達 7 5 % 的企業使用監視器系統。（葉育碩， 2 0 1 2 ： 4 2 0 ）在美國，大部. 政治大. 分大型企業，會將錄影監視統架設在建築物外牆和電梯天花板上，. 立. 甚至安裝在員工的辦公室內。（艾鵬， 2 0 0 5 ）. ‧. ‧ 國. 學. 貳、英國. 英國的閉錄攝影器材及安全防護裝備之市場，可謂全球歷史最. Nat. sit. y. 悠久、技術最先進。（何正光， 2 0 0 9 ： 2 7 ）英國可說是設置監視錄影. n. al. er. io. 系統密度最高的國家。英國建置的錄影監視系統不僅運用在治安需. i n U. v. 求，也提供交通管理和裁罰的功能，大部分舊型的類比系統正朝向. Ch. engchi. 全面更新中，已使影像更容易判讀、保存、檢索和使用。（葉育碩， 2012： 419）大多數英國人能夠接受大量錄影監視系統無時無刻的監視，他們甚至稱這些監視器為「友好之眼」，除了民間的接受度高，英國政府也認為數量龐大的監視器有助於改善治安功能，但因為於街頭監視器設置密度過高，已經有部分英國人也開始重視個人隱私，要求加強監視系統管理的聲音已增加。兼顧社會安全及個人隱私，成為英國政府必須慎重考量的一個問題。（曹祖榮， 2 0 0 9 ： 4 9 ） - 24 -.

(37) 參、德國對監視器之設置管理，德國政府的態度較其他國家嚴格與保守。德國最早在 Saxonian邦 Leipzig 市設置公共場所監視器，其目的為取締東西德統一之麻藥犯罪。 1996年初施行至 1997年初測試，發現被監視的地區麻藥犯罪件數減少，同時未被監視的地區也沒有因為移轉效果增加犯罪案件，此一結果獲得市民良好的回應，邦政府內政部也許可於 1 9 9 7 年 4 月後繼續監視，德國其他各邦也開始受到影響。（葉育碩， 2012： 419）. 立. 肆、我國. 政治大. ‧ 國. 學. 國內的錄影監視系統主要是以治安及交通為首要目的，內政部. ‧. 依據於 1998年 3月 12日函頒「建立全國社區治安維護體系 -守望相助再出發推行方案」計畫，積極編列預算架設監視系統，補助各地鄰. y. Nat. io. sit. 里架設監視系統經費，啟動臺灣各地積極且全面架設監視系統的發. n. al. er. 展，其中以警察機關建立的路口監視系統對刑案嚇阻及破獲功能最. Ch. 具成效。（高志懋， 2 0 0 8 ： 3 3 - 3 4 ）。. engchi. i n U. v. 1997年，內政部配合全國治安年，宣布將透過光纖網路銜接錄影監視系統，構成嚴密的治安天羅地網，成為監控及防堵犯罪行為的重要防護網。（何正光， 2 0 0 9 ， 2 - 5 ）. - 25 -.

(38) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. - 26 -. i n U. v.

(39) 第三章研究設計本研究首先針對國內有關監視系統建置的研究論文或期刊等文獻進行資料蒐集，以質性研究方式進行。學者江明修認為，質性研究方法研究者以親近研究對象及直接的方式取得自然真實的現象。研究者個人對研究範圍的經驗與熟悉也很重要，研究者在參與研究時必須融入現場，但當研究者在報導及分析時又要抽離以維護報導. 政治大. 的中立性。質性研究者於研究當下尊重每一個案的特殊和單一非重. 立. 複的特性，為讓真相進一步展現，在研究過程中質性研究者發現新. ‧. ‧ 國. 120-123）. 學. 目標可靈活因應情境而變化其設計，促進真相展現。（江明修 2009：. sit. y. Nat. n. al. er. io. 第一節研究架構 i n U. v. 本研究依據研究動機，從解決臺北市里辦公處大量建置之里鄰. Ch. engchi. 錄影監視系統困境出發，進而探討錄影監視系統維護社區治安與隱私權保護的價值衝突。再以臺北市錄影監視系統整合政策為研究個案，探討為解決里鄰錄影系統所產生的種種困境及各利害關係人所採取的策略和協調互動，進一步分析組織間的衝突與合作。以臺北市錄影監視系統整合政策為主軸深入了解公部門間、公私部門間之互動狀況與協調性。針對個案的分析，探討不同行為者的意見及角色功能，分析利害關係人的意見，以建構新錄影監視系統回歸警察局專業管理的價值理念。 - 27 -.

(40) 臺北市里鄰錄影監視系統困境. 社區治安. 隱私權. 政治大案研究立組織的合作與衝突. ‧ y. Nat. n. al. 研究架構圖. 資料來源：本研究. sit. 研究發現與結論. er. io. 圖 3-1. 學. 網絡政策. ‧ 國. 錄影監視系統整合個案. Ch. engchi. - 28 -. i n U. v. 安全管理.

(41) 第二節研究方法由於監視錄影系統建置情形及實際運用者態度與看法，涉及主觀意識、當事人內在觀點、自然情境脈絡，及理解人們解釋其經驗世界之過程，故須將經由系統性描述複雜社會現象所得到的資料，化約到能被瞭解而有意義的概念中。因此，本研究希望透過網絡政策治理的理論基礎，以公共事務的角度進行網絡互動分析。藉由對理論與經驗的檢視，探討網絡中各利害關係人的觀點。本研究採質. 政治大配訪談進行深度暸解，使用以下四種質化的研究方法來進行研究：立. 的研究途徑，以文獻分析法及個案研究法來產生描述性資料，並搭. ‧ 國. 學. 壹、文獻分析法. ‧. 本論文系統性的蒐集整理既有的政府機關相關資料，包括官方. sit. y. Nat. 文宣及出版品、統計資料、相關書籍、學術論文、期刊、新聞報學、. io. er. 網路資訊等，檢閱文獻資料分析研究，並參酌「臺北市錄影監視系統建置」文件作深入探討。. n. al. 貳、個案研究法. Ch. engchi. i n U. v. 本論文透過臺北市錄影監視系統整合個案的研究，進一步暸解里鄰錄影監視系統建置的環境系絡，經由對於政策規劃面向初步認識，再就里鄰錄影監視系統拆除政策之網絡連結跨部門互動分析，藉個案研究檢討政府部門危機處理的能力，並提出可能的改進方法。. - 29 -.

(42) 叁、深度訪談法深度訪談是獲取個案研究資料最重要而且最基本的來源。不但可以透過深度訪談具體瞭解特定人士對相關人、事、行動的看法，也可以補充單純文獻分析之不足。為求研究資料之詳盡，本研究進一步針對臺北市錄影監視系統整合之決策關係人及主要行動者進行深度訪談。. 四、次級資料分析法. 政治大. 本研究要將蒐集官方機構（主要為臺北市政府民政局及警察局）. 立. 有關臺北市錄影監視統建置相關資料，藉以瞭解里鄰錄影監視系統. ‧ 國. 學. 建置產生的問題，分析臺北市錄影監視系統整合過程相關利害關係. ‧. 人意見及解決的方案，期能回顧建置過程相關問題並針對現況缺失提出改進之對策。. sit. y. Nat. io. er. 本研究主要採取半結構式問題的方式進行訪談，在半開放型訪. al. 談中，研究者對訪談的結構具有一定的控制作用，但同時也允許受. n. v i n C者h事先備有一個U粗線條的訪談提綱，根訪者積極參與。通常，研究 engchi 據自己的研究設計對受訪者提出問題。但是，訪談提綱主要作為一種提示，訪談者在提問的同時鼓勵受訪者提出自己的問題，並且根據訪談的具體情況對訪談程序和內容進行靈活調整（陳向明，2 0 1 3 ： 2 2 9 - 2 3 0 ）。. 第三節研究對象本研究之主要選定臺北市錄影監視系統整合期間實務運作者為 - 30 -.

(43) 分析研究對象，訪談對象的選取採取立意抽樣方式。B a b b i e （ 1 9 9 8 ）認為 ,所謂立意抽樣，係指抽樣的方式乃依據研究者的判斷，以及該研究目的而為決定的（李美華等譯 , 1 9 9 8 : 3 0 3 ）。質性研究者 P a t t o n （ 1 9 9 0 ）曾論及質性研究的抽樣重點是：「樣本一般都很少，甚至只有一個個案（ n = 1 ），但需要有深度的（ i n d e p t h ）『立意』抽樣。」所以，質性研究抽的樣本，必須是能提供（深度）和多元社會實狀之廣度」資料為標準（胡幼慧主編， 2 0 0 8 ： 1 2 3 ）。除了「立意」原則外 , 研究者為了符合不同的研究目的，亦可產生不同的抽樣策略。. 政治大. 不論策略上的差異為何，質性研究者往往由於重視動態過程之特質，. 立. 也儘量使得抽樣上具備「彈性化」和「隨研究進展而演變」之特質。. ‧ 國. 學. 也就是下一個抽樣可能會視已進行的狀況和需要而定，以「避免重複」和「捕捉進展」為原則。因此，一個有價值的質性研究，其整. ‧. 個過程往往具備著非固定、非僵化的特質。這樣的研究特質對一個. sit. y. Nat. 質性研究者而言 ,他們對研究的不確定性（ ambiguity ）也必須具備極. n. al. er. io. 大的容忍力（胡幼慧主編， 2 0 0 8 ： 1 2 3 ）。故本研究選擇配合拆除態. i n U. v. 度各異之里長（民選公職人員）、具相當務經驗與資歷之業務科主管. Ch. engchi. 及民政課長（公務人員）、基層員警等三類人員做代表，在研究過程中因彈性化再輔以訪談一位關心此政策之議員助理。為保障受訪者隱私，於深度訪談前先進行編碼代號，編碼原則係分別以身分類別碼及受訪先後順序碼來表示，身分類別碼將以英文字母「 A 」代表里長、「 B 」代表承辦業務公務人員、「 C 」代表基層員警，「 D 」代表議員助理，訪談對象之相關資料整理如附表 3 - 1. - 31 -.

(44) 表. 代號. A01. 職稱. 里長. 3-1. 訪談對象資料一覽表. 訪談時間. 訪談地點. 103 年 2 月 27 日. 里辦公處. 代表性及訪談緣由. 政府整合政策前已先拆除里內里鄰錄影監視系統. A02. 里長. 103 年 3 月 24 日. 里辦公處. 迄今仍未拆除里內里鄰錄影監. 政治大. 視系統. 里辦公處. 於整合政策中拆除半數兩年後再自行拆除半數. 103 年 4 月 2 日. 區公所. 於整合過程中擔任民政課長職. ‧. 103 年 4 月 17 日. B03. 業務主管. 103 年 4 月 3 日. io. 民政課長. n. al. Ch. 區公所. 現任民政課長. 餐廳. 規劃整合政策並執行相關業務. e 派n 出g 所c h i. sit. Nat. B02. y. 務. er. 民政課長. 立. 103 年 4 月 3 日. 學. B01. 里長. ‧ 國. A03. i n U. v. C01. 基層員警. 103 年 4 月 5 日. 錄影監視系統承辦人. C02. 基層員警. 103 年 4 月 12 日. 派出所. 錄影監視系統承辦人. C03. 基層員警. 103 年 4 月 12 日. 派出所. 承辦新錄影監視系統相關建置基層業務. D01. 議員秘書. 103 年 4 月 7 日. 會議室. 關心錄影系統相關議題之民意代表助理. 資料來源：研究者自行整理. - 32 -.

(45) 第四節研究工具壹、設計訪談工具本研究訪談工具包含研究者、訪談大綱及錄音器材。研究者將先徵求受訪者同意之下，針對訪談大綱進行實地訪談，將訪談內容錄音，俾利後續整理為訪談逐字稿。. 一、研究者. 政治大. 質的研究不僅受到研究者個人因素的影響，而且也在很大程度. 立. 上受到研究者與被研究者之間關係的影響。質的研究中說的「研究. ‧ 國. 學. 關係」主要包括研究者與被研究者之間的相互角色以及雙方在研究過程中的互動方式。（陳向明， 2 0 1 3 ： 1 7 9 ）. ‧. io. sit. y. Nat. 二、訪談大綱. n. al. er. 為兼具方向性與彈性，本研究採取「半結構式訪談」，在確定訪. i n U. v. 談對象後，分別對不同類型的對象設計訪談大綱，以本研究主題做. Ch. engchi. 為設計訪談大綱之方向，研究者按照訪談大綱透過開放式的問題依序訪問，不限制受訪者的談話內容及方向，必要時依受訪者提供資訊循線深入探討，或略為彈性調整問題的順序及遣詞用字，增加訪談內容的自然性與豐富性，以獲得更多與研究主題相關的脈絡訊息。本研究訪談題綱如下：（一）里長. - 33 -.

(46) 1.請問您里內監視系統建置與拆除的情形如何？ 2.請問在您擔任里長這幾年，里鄰錄影監視系統設置令您感到困擾或您最驕傲最有成就感的部分為何？ 3.請問您對於民政局全面拆除里鄰錄影監視系統的看法？您未拒拆的理由為何？ 4.請問您對里鄰錄影監視系統移轉警察專業管理有什麼看法？您對警察局新建置的錄影監視系統有什麼看法？目前設置數. 政治大. 是否不足？. 立. 5.監視系統是否會侵犯隱私權？目前里辦公處建置的錄影監視. ‧ 國. 學. 系統調閱程序如何？. ‧. （二）地方政府承辦相關業務之公務人員. sit. y. Nat. 1.請問您認為臺北市里鄰錄影監視系統大量建置成為全國之冠. n. al. er. io. 的關鍵為何？. i n U. v. 2.請問您對里鄰錄影監視系統移轉由警察局建置新錄影監視系. Ch. engchi. 統專業管理有什麼看法？. 3.請問里鄰錄影監視系統全面拆除的決策關鍵為何？各機關跨域協調溝通過程有無困難。 4.請問里鄰錄影監視系統拆除，里辦公處回應如何？ 5.請問您里內有哪些資源可挹注於基層建設？里內經費不用於監視系統維護後，是否增加了其他里內建設的可能。（三）基層警察人員 - 34 -.

(47) 1.請問您對里鄰錄影監視系統移轉由警察局建置新錄影監視系統專業管理有什麼看法？ 2.目前轄內監視系統的設置是否不足，應否繼續加裝？設置不足原因為何？ 3.監視系統是否會侵犯隱私權？目前里辦公處建置的錄影監視系統調閱程序如何？ 4.請問除了里鄰錄影監視系統建置，您認為里長可以協助治安的方式為何？（四）民意代表助理. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 1.請問您對里鄰錄影監視系統全面拆除及移轉警察局建置新錄. ‧. 影監視系統專業管理有什麼看法？. sit. n. al. er. io. 見如何？. y. Nat. 2.里鄰錄影監視系統建置與整合過程中與里長有無回應相關意. i n U. v. 3.監視系統是否會侵犯隱私權？目前里辦公處建置的錄影監視. Ch. 系統調閱程序如何？. engchi. 4.請問除了里鄰錄影監視系統建置，您認為里長可以協助治安的方式為何？. 三、錄音設備及訪談紀錄本研究重點採深入訪談法，為避免遺漏訪談重要資訊，於進行採訪前，徵求受訪起者同意後全程錄音，並承諾只供研究之用，非經受訪者同意絕不對外公開。 - 35 -.

(48) 貳、研究信度與效度本研究為提高信度，採用數位錄音筆完整收錄訪談全程內容，以避免訪談內容遺漏。於訪談結束後，作者將依據錄音內容整理成訪談逐字稿，真實的呈現受訪者的意見及看法。然而作者也必須避免做出個人住觀價值判斷之推論，以客觀立場進行訪談內容的整理、歸納及分析。只要是在社會科學領域中，大多數的質性研究者，都會被問及. 政治大. 研究的「效度、信度」問題。（胡幼慧主編， 2 0 0 8 ： 1 1 7 ）. 立. 面對質化研究之信度與效度問題之爭議，部分偏實證主義之質. ‧ 國. 學. 化研究者經過努力，已經發展出一些辨別質化研究與效度之「純粹概念性之語彙」。例如 K i r k 及 M i l l e r （ 1 9 8 8 ）仍以科學的「客觀性」. ‧. 為判定標準，其主要包括兩部分：一是信度：一是效度，信度是指. y. Nat. io. sit. 測量程序的可重複性，效度則是獲得正確答案的程度。i n c o l n 和 C u b a. n. al. er. 早期（ 1984）也曾對質化研究的信度與效度提出見解，認為信度是. i n U. v. 可重複性（ r e p l i c a t i o n ），效度則是指可靠性（ d e p e n d a b i l i t y ）、穩定. Ch. engchi. 性（ s t a b i l i t y ）、一致性（ c o n s i s t e n c y ）、可預測性（ p r e d i c t a h i l i t y ）與正確性（ a e e u r a c y ）。（胡幼慧主編， 2 0 0 8 ： 1 1 8 - 1 2 0 ）. 第五節實施程序本研究之實施程序，分別為聯繫訪談對象、進行當面訪談及整里訪談資料三項步驟，茲說明如下：. - 36 -.

(49) 壹、聯繫訪談對象本研究採取立意抽樣（ purpose sampling）方式選取訪談對象，訪談對象考量其潛在立場，以利資料分析的平衡報導，為期訪談時能與受訪者順利地互動，以利資料蒐集及提高訪談效率，故將已擬定之訪談大綱先予受訪者溝通討論，以便受訪者對於訪談問題能在事前有所思索。. 貳、進行當面訪談. 政治大事先備妥錄音器材及訪談大鋼，依據與受訪者約定的時間前往立. ‧ 國. 學. 約定地點進行訪談，於訪談進行前先表達感謝之意，接著說明本研究的目的與主題，訪談前先徵求全程錄音之同意，並告知將以匿名. ‧. 處理，本研究僅做為學術研究用途即必須遵守之研究倫理等相關事. sit. y. Nat. 項，以取得受訪者認同與信任。. er. io. 叁、整理訪談資料. al. n. v i n 訪談結束後，除再次 C 向h 受訪者致謝，同U時說明將整理成逐字稿， engchi. 遇有疑問或需補充之處，再予電話或第二次邀訪方式洽詢。將訪談錄音檔整理善謝程逐字稿，進行資料整理編碼及分析。. 第六節研究倫理由於質的研究關注研究者與被研究者之間關係對研究的影響，從事研究工作的倫理規範以及研究者個人的道德品質在質的研究中便成了一個不可回避的問題。遵守道德規範不僅可以使研究者本人「良心安穩」而且可以提高研究本身的質量。研究者對當事人的責 - 37 -.

(50) 任與對研究的責任之間並不存在衝突，認真考慮研究中的倫理道德問題可以使研究者更加嚴謹地從事研究工作。（陳向明，2 0 1 3：5 7 9 ）為遵守學術研究倫理，維護受訪者之身分隱匿性，以避免造成受訪者的困擾，本研究受訪者為里長、公務員、基層警察及民意代表助理，由於研究涉及受訪者工作經驗與對工作的看法，為避免受訪者身分曝光，除以代號加以隱匿，訪談內容相關地區身分部分以 ○○代替。訪談資料以審慎的態度保管，並於研究後即予銷毀。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. - 38 -. i n U. v.