安全管理與危機管理

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係 人 為 核 心 ， 整 合 其 觀 感 與 評 價 ， 這 些 利 害 關 係 人 通 常 應 該 包 括 行 政 人 員 、 服 務 提 供 者 、 民 意 代 表 、 媒 體 、 社 區 團 體 以 及 第 三 部 門 行 為 者 。（ 朱 鎮 明 ， 2 0 0 5 ： 1 ）

學 者 朱 鎮 明 對 於 政 策 網 絡 界 定 如 下 （ 朱 鎮 明 ， 2 0 0 5 ： 5 ）

「（ W h e t t e n , 1 9 8 1 ； M a n d e l l , 1 9 9 0 : 3 4 ）： 兩 個 或 兩 個 以 上 彼 此 互 相 沒 有 隸 屬 關 係 、 但 業 務 上 有 聯 繫 、 有 依 存 度 的 行 為 者 （ 含 機 構 機 關 ） 之 間 的 結 稱 與 互 動 關 係 ， 並 對 互 動 關 係 加 以 管 理 以 達 成 共 同 目 標 。 」

利 害 關 係 人 與 政 府 部 門 互 動 的 過 程 形 成 政 策 網 絡 ， 政 府 機 關 是 重 要 且 必 要 的 參 與 者 卻 不 是 唯 一 ， 參 與 行 為 者 彼 此 建 立 信 任 依 存 卻 無 隸 屬 的 關 係 ， 在 決 策 制 定 的 過 程 中 以 協 商 整 合 的 方 式 取 代 命 令 與 強 制 ， 在 行 為 者 互 動 與 溝 通 對 話 的 中 建 立 共 識 以 達 成 共 同 的 目 標 。

（ 朱 鎮 明 ， 2 0 0 5 ： 4 - 5 ）

本 研 究 針 對 臺 北 市 錄 影 監 視 系 統 整 合 個 案 分 析 過 程 ， 分 析 相 關 利 害 關 係 人 意 見 ， 以 協 調 協 商 及 循 序 漸 進 的 方 式 達 成 共 識 ， 惟 不 同 利 害 關 係 人 意 見 及 政 府 機 關 間 的 權 力 ， 本 來 就 存 在 排 他 性 ， 在 整 合 的 過 程 中 政 府 機 關 扮 演 最 後 決 策 者 的 角 色 ， 期 能 取 得 最 大 的 公 共 利 益 。

第 四 節 安 全 管 理 與 危 機 管 理

壹 、 安 全 管 理 意 涵

李 宗 勳 （ 2 0 1 1 ） 指 出 「 安 全 管 理 」 個 名 詞 是 由 兩 個 概 念 組 成 ：

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「 安 全 」 和 「 管 理 」 。 「 安 全 」 是 一 種 無 憂 無 慮 的 境 界 ， 人 們 可 以 在 這 個 環 境 中 自 在 正 常 的 從 事 各 種 活 動 。 另 一 方 面 ， 「 管 理 」 是 一 種 綜 合 科 學 和 藝 術 的 方 法 或 程 序 ， 其 目 的 是 利 用 最 少 的 資 源 達 到 最 大 的 效 益 。 安 全 管 理 的 重 要 性 是 各 種 災 難 的 事 先 預 防 ， 積 極 於 不 可 避 免 的 災 難 中 減 少 傷 害 的 可 能 性 ， 同 時 以 最 快 的 速 度 從 災 難 影 響 中 重 建 。 （ 李 宗 勳 ， 2 0 1 1 ： 4 6 - 4 7 ）

李 宗 勳 （ 2 0 1 1 ） 指 出 資 訊 化 與 全 球 化 發 展 下 ， 治 安 事 務 已 成 為 複 雜 又 多 元 的 公 共 事 務 ， 非 單 一 機 關 可 以 獨 力 承 擔 。 中 央 與 地 方 政 府 及 非 營 利 或 營 利 組 織 、 社 區 與 民 眾 都 是 治 安 問 題 的 相 關 利 害 關 係 人 與 網 絡 的 行 動 者 與 參 與 者 。 在 政 策 網 絡 模 式 下 ， 政 府 扮 演 的 角 色 是 全 方 位 的 ， 不 僅 僅 提 供 直 接 的 維 護 治 安 功 能 ， 同 時 也 要 扮 演 治 安 事 物 導 航 與 整 合 的 角 色 ， 維 護 治 安 營 造 安 居 樂 業 的 環 境 及 凝 聚 安 全 社 區 的 認 同 是 政 府 責 無 旁 貸 之 公 共 價 值 。 （ 李 宗 勳 ， 2 0 1 1 ： 7 5 - 7 6 ）

新 公 共 行 政 強 調 服 務 機 關 的 社 會 目 的 ， 而 非 服 務 機 關 的 自 身 利 益 ， 公 民 參 與 、 鄰 里 自 治 、 都 是 新 公 共 行 政 的 標 準 課 題 。 效 率 和 經 濟 價 值 也 是 新 公 共 行 政 的 一 部 分 ， 社 會 公 平 的 理 念 將 逐 漸 成 為 現 代 公 共 行 政 人 員 教 育 的 基 本 內 涵 。 （ H . G e o r g e F r e d e r i c k s o n 原 著 ， 曾 冠 球 、 許 世 雨 譯 ， 江 明 修 審 定 ， 2 0 0 7 ： 1 7 - 5 7 ）

貳 、 公 共 政 策 之 危 機 處 理

H e r m a n n（ 1 9 6 3 ） 提 出 危 機 必 須 具 備 有 三 項 特 徵 ， 第 一 ， 組 織 已 經 察 覺 到 威 脅 存 在，並 感 受 到 到 其 將 阻 礙 機 關 團 體 優 先 價 值 之 達 成；

第 二 ， 組 織 體 認 到 反 應 的 時 間 很 有 限 必 須 採 取 急 迫 性 的 行 動 ， 否 則

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情 況 就 會 惡 化 到 危 急 的 地 步 ； 第 三 ， 組 織 面 對 的 是 超 乎 預 期 的 極 端 突 發 狀 況 。

學 者 詹 中 原 教 授 指 出 ， 危 機 管 理 （ c r i s i s m a n a g e m e n t ） 是 8 0 年 代 美 國 公 共 事 務（ p u b l i c a f f a i r s ）實 務 及 理 論 界 所 面 臨 的 極 重 要 挑 戰。

危 機 的 類 型 應 包 括 危 機 管 理 理 論 學 者 紐 德（ M a y e r N u d e l l ）及 安 托 可

（ N o r m a n A n t o k o l ） 在 「 緊 急 及 危 機 管 理 手 冊 」（ T h e H a n d b o o k f o r E f f e c t i v e r l e r g e n c y a n d C r i s i s M a n a g e m e n t ）中 所 界 定 的 五 大 危 機 類 型 :

（ 1 ） 天 然 災 害 （ n a t u r a l s a s t e r s ） 一 包 括 風 災 、 地 震 、 洪 水 等 ；（ 2 ） 交 通 意 外 事 件（ a c c i d e n t s ）；（ 3 ）科 技 意 外 事 件（ t e c h n o l o g i c a l a c c i d e n t s ） 一 如 化 學、核 能 意 外 災 難；（ 4 ）人 為 誘 發 之 災 難（ i n d u c e d t t a s t r o p h e s ） - 如 政 治 示 威 事 件 、 綁 票 犯 罪 等 恐 怖 事 件 ；（ 5 ） 戰 爭 對 民 眾 所 形 成 之 危 機 （ w a r - r e l a t e d e m e r g e n c y o f c i v i l i a n s ）。 ( 詹 中 原 ， 2 0 0 4 ： 1 )

學 者 F i n k 提 出 危 機 管 理 的 四 階 段 模 式，任 何 一 項 危 機 之 產 生 必 經 過 潛 伏 期（ p r o d r o m a l c r i s i s ）、爆 發 期（ a c u t e c r i s i s ）、延 續 期（ c h r o n i c c r i s i s ） 及 解 決 期 （ c r i s i s r e s o l u t i o n ） 等 四 個 危 機 發 展 階 段 ， 並 且 認 為 沒 有 任 何 一 項 危 機 是 突 然 發 生 , 郤 又 遽 然 終 止 的 ， 分 述 如 下（ F i n k , 1 9 8 6 : 1 5 ）：

一 、 潛 伏 期 （ p r o d r o m a l c r i s i s s t a g e ）： 此 為 危 機 開 始 的 階 段 ， 它 會 發 出 警 告 的 徵 兆 ， 事 件 是 否 會 發 生 轉 機 也 在 這 個 階 段 決 定 。 二 、 爆 發 期 （ a c u t e c r i s i s s t a g e ）： 當 事 件 已 經 發 生 ， 此 時 只 能 將 災 害

造 成 的 傷 害 降 到 最 小 ， 此 時 危 機 以 極 快 的 速 度 發 展 ， 這 時 期 的 處 理 方 式 是 控 制 危 機 發 展 的 關 鍵 。

三、延 續 期（ c h r o n i c c r i s i s s t a g e ）：決 策 者 在 這 個 階 段 除 積 極 補 救 外 ，

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同 時 運 用 危 機 延 續 的 期 間 分 析 問 題 發 生 的 原 因 ， 擬 定 進 一 步 的 危 機 處 理 計 畫 。

四 、 解 決 期 （ c r i s i s r e s ò l u t i o n s t a g e ）： 這 是 最 後 的 結 局 ， 當 各 個 利 害 關 係 人 都 不 在 關 切 該 事 件 時 ， 危 機 就 算 解 除 了 。

在 現 代 多 元 化 民 主 政 治 的 社 會 環 境 下 ， 制 訂 公 共 政 策 的 公 部 門 很 難 制 定 出 滿 足 多 元 利 害 關 係 人 間 需 求 的 政 策 （ 柯 志 昌 、 沈 碧 桓 ， 2 0 1 1 ： 1 ）。 將 網 絡 治 理 概 念 運 用 在 危 機 管 理 中 ， 本 身 即 意 含 著 相 關 利 害 關 係 人 的 參 與 的 過 程 。 在 當 今 新 治 理 時 代 下 ， 政 府 不 再 權 威 的 獨 自 進 行 危 機 處 理 ， 而 是 要 倚 賴 網 絡 各 成 員 的 意 見 提 供 及 齊 心 通 力 合 作 。 因 此 ， 政 府 因 擁 有 相 對 權 力 與 各 種 資 源 配 置 優 勢 ， 而 在 網 絡 的 危 機 管 理 模 式 中 扮 演 了 領 航 員 與 協 調 者 的 重 要 角 色 。（ 柯 志 昌、沈 碧 桓 ， 2 0 1 1 ： 3 ）

臺 北 市 之 里 鄰 錄 影 監 視 系 統 自 1 9 9 9 年 起 陸 續 由 里 長 大 量 建 置 ， 到 2 0 0 5 年 臺 北 市 里 鄰 錄 影 監 視 系 統 建 置 數 量 達 全 國 之 冠，衍 生 纜 線 附 掛 凌 亂 、 經 費 維 修 不 足 及 隱 私 權 的 問 題 ， 更 大 的 問 題 是 因 為 里 長 維 護 經 費 欠 缺，或 管 理 上 困 難，街 頭 錄 影 監 視 系 統 損 壞 率 極 高，2 0 0 5 年 綜 藝 天 王 吳 宗 憲 被 毆 案 為 導 火 線 ， 案 發 當 地 監 視 器 全 部 不 堪 用 ， 除 媒 體 競 相 揭 露 外 ， 也 成 為 民 意 機 關 質 詢 重 要 議 題 ， 本 研 究 探 討 臺 北 市 政 府 面 對 此 危 機 生 如 何 扮 演 領 航 及 協 調 者 的 角 色 。