憲政體制與政黨政治：我國與法國第五共和之比較
張台麟 一．中文摘要 憲政體制與政黨政治是一體的兩面，息息相關。本研究以憲政體制與政黨政 治為中心，並比較我國與法國第五共和當前的政治現況。在憲政體制方面，我國 當前的憲政體制與法國第五共和有相當類似之處。事實上，近年來我國進行了多 次的修憲，企圖將原有的憲政模式轉變為傾向、甚至於能與法國第五和相類似的 運作方式。但是自二○○○年的政黨輪替以來，我國的憲政體制面臨了重大的危 機，換言之，我國憲政體制雖然與第五共和相類似，不過實際的運作中卻缺乏許 多相對應的機制。本研究除了先探討第五共和的憲政運作以及三次「左右共治」 之外，並將就相關內容與我國的憲政運作加以比較，最後並進一步就相異之處提 出未來我國憲政定位及發展方向應採行的措施。 關鍵詞：比較政府、法國第五共和、台灣、半總統制、左右共治 二．英文摘要Constitutional regime and party politics are two face of Janus. The French fifth Republic has adopted a semi-presidential system and the political parties have played an important role. But, since the arrival of new DPP power in Taiwan, the
constitutional and political situation has not been stable, one of the major reasons is the ambiguity of the Constitution. The object of this research is :
- to study the constitutional regime on France and Taiwan - to study the party politics on France and Taiwan
- to compare the significant differences between the two
- to make some suggestions of constitutional and political system in Taiwan
Keywords: Comparative politics, French 5th Republic, Taiwan, Semi-presidential system, Cohabitation. 三．緣由與目的 自二○○○年政黨輪替以來，由於我國憲政體制的權責不清（諸如，總統有 權無責、行政與立法權間的關係）、政黨政治的互動機制不夠成熟（選舉制度的 缺失以及政黨規範的不夠嚴謹），造成政局不穩定，經濟持續惡化，人民生活不 安的困境。為了使國家的政局能長治久安，我們應該就我國憲政體制的發展予以
檢討，並期盼由第五共和的他山之石而能收具體之效。簡言之，本研究是希望藉 著我國與法國在憲政體制及政黨政治的模式差異與實質運作機制下的不同來相 比較，並探討出我國未來所可能會引發的種種相關政局變革及應採之措施。 四．結果與討論 台灣自八○年代所歷經六次的修憲當中，行政權的修改方向大體上是參考法 國第五共和憲政架構的「雙首長制」。不過，在經過二○○○年的政黨輪替的考 驗之後，當前我國憲政存在以下重大缺失︰ 一．憲政體制定位不清，違反民主政治運作精神—就法國第五共和雙首長制 （或半總統制）的憲政運作情形來看，總統直選產生，在任命總理時也不需經過 國會（立法院）的同意，但因為總理對國會負責且國會有權以不信任案倒閣，因 此通常總理皆要有國會的支持，換句話說，總理是由國會多數的政黨及聯盟所支 持並施政，這也是合乎民主政治的運作中所強調的「 權責相符」的精神。在此 原則之下，一旦總統的多數與國會的多數黨或聯盟不屬同一陣營之時，總統多以 維持憲政秩序與穩定的前提下任命與自己不同陣營但卻有國會多數支持的人士 出任總理，形成所謂「左右共治」的局面。 然而，我國在二○○○年五月總統大選之後，民進黨陳水扁當選，他不但未 考量其是以一輪相對多數（百分之三十九，法國總統則是兩輪絕對多數決）的選 票當選，反而更刻意的扭曲憲政條文與當時修憲的精神，一方面在面對以國民黨 佔多數的國會中提出所謂「新民意」對「舊民意」的說詞，二方面則是一口咬住 「總統任命行政院長，不需經立法院同意」的條文，並希望將我國的憲政體制朝 向「總統制」的方向發展。如此一來不但完全破壞了原有「雙首長制」的精神， 同時也造成唐飛內閣執政時期的亂象以及行政院與立法權互相對立且無法施政 的困境（如核四案）。簡言之，我國目前的憲政體制不是內閣制，不是總統制， 也不是法國式的雙首長制，再加上執政者又刻意扭曲憲法條文與民主政治的精 神，因此形成目前憲政的缺失。事實上，二○○一年十二月的國會改選並未真正 解決此一問題，民進黨游內閣仍是一個少數政府。 二．總統與行政院長的權責不清—由於陳總統堅持任命行政院長且不需要立 法院的同意或支持，再加上執政初期的強勢領導與刻意推動民進黨的政策（批評 所謂「聯合政府」或「左右共治」是不可行，否則就不必政黨輪替等之說詞）， 不但造成嚴重的朝野對立，同時行政院長也因理念不合而下台。如此一來，我們 試問，行政院到底是否仍為依憲法所規定的國家最高行政機關？行政院長是否已 成為總統的幕僚長，有責無權，而總統則是有權無責？在如此的情形下，朝野互 動只有惡性循環，在野政黨藉核四停建案組成聯盟，將行政院長張俊雄列為不受
歡迎人物，因而進不了立法院，嚴重影響政局安定與施政效率；而陳水扁總統及 執政的民進黨則將正、副總統罷免案提升為統獨大戰並訴諸於族群矛盾。 三．憲政機關的組織，職掌分散不整—中華民國憲法在歷經六次修憲後，除 了行政與立法的權力互動有所改變之外，原有的若干憲政機關也遭遇到大幅的改 變。一方面國民大會已經形同廢除，但相關的配套法令則尚未建立；二方面立法 院雖有調查權，但似乎仍未建立好良好的制度，且監察院的功能也無法發揮，再 者如何避免考試院長及委員成為政治酬庸的運用也是一個值得檢討的問題。 四．同床異夢的一部憲法—如前所述，民國八十六年的修憲基本上是以法國 第五共和憲政體制為參考架構，特別是在行政權的設計上，也就是所謂的「雙首 長制」或「半總統制」，當時修憲的國、民兩黨皆認為我國是「雙首長制」，並有 可能因總統多數與國會多數屬不同政黨而施行「左右共治」（當時主負責參與修 憲的民進黨重要人士認為民進黨不可能贏得總統大選，但可能贏得立法院多 數）。此外，陳水扁在其總統競選時所提出的「憲政白皮書」中也認定我國為「雙 首長制」。換句話說，憲政體制可依國會多數時而偏向「總統制」，時而偏向「內 閣制」的可換軌的運作，如此以確保行政與立法的良性互動與順暢運作。當時並 無所謂「新民意」、「舊民意」。 事實上，研究法國憲政體制的學者都非常清楚，總統選舉後會視政治情況做 出因應之道，若當時新當選總統與國會多數屬同一陣營則總統通常任命第二號人 物出任總理，若當時新當選總統與國會多數不屬同一陣營，則總統通常會解散國 會以爭取自己的國會多數，倘若總統無法獲得國會多數則選擇「左右共治」，這 種做法不但合乎民主憲政的原理，同時也已成為法國憲政慣例，幾乎不可能有其 他操作的空間。然而陳水扁當選總統後卻不願承認憲政共識，不顧立法院「朝小 野大」的政治現實，執意推動「全民政府」、「少數政府」，另方面，國民黨也在 挫敗之中尚未調整好步伐，黨中央一時也無法提出有效策略以及凝聚多數之向心 力，造成以國民黨為首的在野力量畏首畏尾，使得憲政精神及實際運作遭受扭曲。 由以上的分析可以了解目前憲政體制缺失的主要原因及重點。展望未來的修 憲方向應注重於總統的選民基礎、行政院長的任命以及立法院的同意權、立法委 員的選舉方式、國會改革（如政黨政治的運作，減少作秀式的質詢，強化政策性 的辯論等）。 五．計畫成果自評 在經由文獻的分析以及實地的訪察，大體上本研究計畫的成果已達到預期的 目標。換句話說，本研究之內容除了可提供我國憲政與政黨相關單位參考之外，
同時也將會在學術性刊物發表，以對比較政治及我憲政體制之研究有所貢獻。 六．參考文獻
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Thierry Renoux, Michel de Villiers, Code constitutionnel 2001(Paris: Litec, 2000). Claude Leclercq, Droit constitutionnel et institutions politiques(Paris: Litec, 1999). 七．附件—國外研究心得報告 （一）訪察時間：二○○二年九月四日至十五日 （二）訪察主要地點：法國巴黎 （三）訪察主要機構及人士： Dominique Chagnollaud, 巴黎第二大學憲政法學研究中心主任。 Jean-Dominique Giuliani, 法國舒曼基金會董事長 Jean-Paul Hebert, 法國高等社科院研究員 Pascal Lorot, 法國地緣經濟研究中心主任 Jean-Marie Le Pen, 法國「國家陣線」黨主席 Charles Zorgbibe, 巴黎第一大學政治學教授 （四）重要內容與心得 1）右派在贏得二○○二年五月總統的寶座後又立即贏得六月的國會選舉（總 統與國會任期皆為五年），進一步的確立未來五年的執政主導權。這是自一九八 一年左派密特朗當選總統以來，右派第一次將可連續且穩定地執政五年（因為， 一九八一年到二○○二年間，右派掌握實際執政權的時間每次都未超過二年且實 際掌握執政的時間共為六年）。1 2）以支持席哈克總統為主的「總統多數聯盟」一個黨在國會中佔有三百六 十五個席位的絕對優勢。這個情形是第五共和成立以來第三次出現，第一次是在 1 一九八六年到一九八八年是為第一次「左右共治」，一九九三年到一九九五年為第二次「左右
一九六八年戴高樂總統執政時期的「擁護共和同盟」（Union pour la défense de la République - UDR），第二次則是在一九八一年密特朗總統當選執政之時法國社會 黨。在此情形下，法國憲政體制應會再朝向「總統綜攬大權」的模式發展。我們 看到，哈發林總理在七月三日向國民議會所提出的施政報告中就一再強調他的施 政方針及重點主要是為落實總統的政策與競選政見。 3）政黨生態的改變—二○○二年五月及六月間的大選之後，法國政黨勢力 出現重組的現象。就國民議會的組合而言，右派原有兩大政黨聯盟的情形不再， 「共和聯盟」被「總統多數聯盟」取代，而「法國民主同盟」僅有二十九個席次， 形成一大一小的態勢；左派也由原一大兩小（社會黨、激進-公民-綠色聯盟、共 產黨）轉變為一大一小（社會黨及共產黨）的情形。換句話說，新的國民議會中 僅有四個黨團，而且是左右兩極、兩大兩小的政黨生態，未來是否走向左右兩極 的兩黨制則有待觀察。
