行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告
立法委員的代表行為(II)
Representative Behavior of Taiwan's Legislators(II)
計畫編號：NSC：89-2414-H-004-031
執行期限：民國 88 年 8 月 1 日至民國 89 年 11 月 30 日
主持人：盛杏湲（國立政治大學政治學系副教授）
共同主持人：陳義彥（國立政治大學政治學系教授）
研究助理：吳宜蓁、蔡韻竹、王文岳（國立政治大學政治
學研究所碩士班研究生）
壹、中文摘要 本研究係一個三年期計畫「立法 委員的代表行為」的第二年部分。本 年度計畫係以立法委員在立法院的法 案審查行為 --立 法 參 與--為 研 究 焦 點。本研究將立法參與分為正式與非 正式兩種，前者指立法委員公開的立 法提案、連署、發言與表決行為，立 委從事這些活動以爭取可見度以向選 民邀功。而後者是指立法委員非正式 公開的立法行為，如勸導說服、協調 溝通、或甚至是威脅利誘，立委從事 這些行為是想得到某種立法結果，但 卻不見得想公開其作為。本研究發現 立委的正式與非正式的立法參與行為 之間的關連性因政黨與法案的類別而 有差異，在政黨有固定選民支持與既 定政策的法案上，立委在正式與非正 式的立法參與上較為一致，但是在某 些 涉 及 立 委個 別 利 害， 立 委期 望 通 過，又不願太過凸顯自己的法案上， 立委正式與非正式立法參與的歧異較 大。因此，本研究建議當研究立委的 立法行為時，應同時涵蓋正式與非正 式的立法參與。 關鍵詞：立法行為、代表行為、立法 參與、議會政治Abstract
This research is the second part of a three-year project “Representative Behavior of the Legislators.” The proposal of this year focuses on legislators’ participation in the process of lawmaking. There are two modes of legislative participation: formal and informal. The former is
legislators’ public and formal behavior, such as initiating, sponsoring, speaking, and voting. Legislators engaging in those activities may try to raise visibility and take credit, and hence get reelection. On the other hand, the latter mode of
participation relates to those activities behind the scene, such as persuasion, negotiation, threat, and seduce. Legislators engaging in those activities may try to
achieve legislative outcomes without publicity. The research finding shows that the
relationships between formal and informal participation are
different cross parties and bill categories. The correlation coefficient is greater in the bills where a party has the endorsement of the electorate and has a clear policy. However, the correlation coefficient may approach to zero in the bills where legislators hope to pass without publicity. This suggests that when we study
legislators’ behavior in the law-making process, we must pay
attention to these two modes of legislative participation. Keywords：legislative behavior, representative behavior, legislative participation, legislative politics 貳、計畫緣由、目的與執行 近些年來，隨著一連串政治的改 革與全面的民主化，立法委員面臨選 戰的競爭也愈為激烈，為了爭取連 任，大多數立委一反過去橡皮圖章的 角色，而扮演較積極的代表角色，他 們或者在立法院中積極地參與立法過 程，或者在選區裡積極地服務選民， 更多的是他們兩者都作。伴隨著立委 行為的這一轉變，國內在立法行為研 究上的努力也逐漸增多，然而，這些 研究大多缺乏對立委的不同代表行為 作普遍關照，同時，除了少數研究之 外，大多缺乏涵蓋性的理論與有系統 的經驗驗證，因此無法對立法行為提 出全面與有效的解釋。本計畫的主要 目的是經由對第三屆立委的深入研 究，以澄清立法研究的若干重要概 念、內容，並對立委的代表行為作全 面性的瞭解。 本年度的研究係以立法委員的立 法參與為研究焦點。立法參與包括立 委的正式與非正式的法案審查與推動 行為，前者指立法委員正式的立法提 案、連署、發言與表決等行為，這部 份的資料都記錄在立法院公報上，經 由內容分析可得，而後者是指立法委 員非經公開的立法行為，例如立法委 員為了通過法案或阻礙法案的通過而 有的溝通協調，甚至是威脅利誘的行 為，這些行為並未記載在正式的文書 上，一般人無從觀察，但是卻可能是 決定法案結果的重要一環。立委之所 以從事許多公開的立法活動，是試圖 提升他們的可見度與宣稱功勞，如此 有利於他們的選票與連任，這對於面 臨大選區單記不可讓渡投票制選舉制 度的立委們尤其重要。而在另一方 面，立委們從事許多非公開的立法行 為，有一部份原因是法案推動所必 須，為了法案的順利過關，必須要促 動起其他立委的認可與支持，並且協 調溝通反對的意見，有時候甚至必須 作某種讓步與妥協。這些過程不見得 在正式場合進行，許多是在檯面下進
行，尤其是在那些牽涉到特殊利益， 而不便在公開場合進行勸導說服或協 調溝通，甚至是分贓利誘。理論上來 說，對法案通過有強烈意願的立委在 正式與非正式的立法過程都會努力以 赴，因此我們可以預期公開與非公開 的立法行為之間有某種程度的關連性 存在。然而，某些法案有較多特殊利 益糾葛，或者利益團體遊說，或者牽 涉到立委本身的利害，立委介入恐怕 引起潛在的反對，此時某些立委可能 採行較多非公開的行為。在這些法案 上，公開與非公開行為之間的關連性 可能較低。 第三屆立委總共通過 263 個法 案，但其中有 14 個法案是主要審議在 第一或第二屆的跨屆期法案，以及 64 個立委參與極少的法案（係行政院提 案、立委無提案、投票，且發言人數 少於十人），排除掉這些法案後，總 共 185 個法案。對這 185 個法案，本 研究皆一一對於立委公開的立法參與 行為--提案、連署、發言以及投票進 行檢視與過錄。最後選取較重要的二 十個法案作深入的分析。這二十個法 案分為四類：政治類、兩岸關係類、 社會福利類，以及社會經濟類（分類 方式詳見附錄）。 非正式立法參與由於係屬於非正 式公開的行為，因此資料蒐集較為困 難，本研究採行兩個資料蒐集策略。 第一是針對立委助理與政黨工作人 員，詢問他們自己政黨的立委在那二 十個法案的介入程度，請其就 1 至 4 給分，1 表示幾乎沒有介入，2 表示有 少許介入，3 表示介入相當多，4 表示 該委員本身就是法案的推動者，如果 不清楚則給 0 分。之所以請立委助理 與黨工僅就其政黨的立委評分，是因 為考慮他們對自己政黨的立委較為熟 悉，且較能掌握。但是這部分的評分， 因為較為困難，因此多半遭受拒絕， 最後僅有三名接受訪問。他們是國民 黨與新黨的立委助理各一名，以及一 名民進黨的黨務工作人員。第二個資 料蒐集策略是直接訪問立法委員本 人，就立委就他所介入較深的那些法 案加以深入訪談，看看是哪些立委與 他們一同努力使法案通過，或者相反 的阻撓法案的通過。這些立委多半能 述說他們去找哪些立委一同努力，有 哪一些立委介入。本研究總共訪問了 十六位立委。將此訪問結果與對立委 助理與黨工的訪問結果相互對照，如 果有不符者，（指立委助理或黨工並 未指出某立委有介入，但受訪立委有 提到該立委介入）則以立委的意見為 主。 參、主要研究結果與討論 第一，立委的正式立法參與行 為：從表 1 得知，民進黨立委在連署 與投票上最為踴躍，而新黨立委在提 案與發言上拔得頭籌，國民黨立委在 各項立法活動，除連署一項以外，都 居三黨最後一名。同時，將立委在四 項活動的表現，依活動的難易度給 分，然後將四項分數予以累加（詳細
指標建構方式見表 1 註 a），得到一個 立委的正式立法參與分數，同樣的， 民進黨與新黨立委的表現遠較國民黨 來得積極。這一發現與一般的觀察與 學術研究一致（盛杏湲，1997；盛杏 湲，1999）。 第二，立委的非正式立法參與行 為：同樣參見表 1，國民黨與新黨立委 表現差不多，平均分數為 1.7 與 1.76 （分數最小為 1，最大為 4），較民進 黨立委的 1.23 為高，顯示整體而論， 民進黨立委相較於國民黨與新黨立委 可能非公開的立法行為較少。 第三，立委的正式與非正式立法 參與行為之間的關連性：整體而論， 立委的正式與非正式立法參與之間的 相關程度依政黨與法案類別而有異。 在政治類法案中，民進黨在正式與非 正式立法行為上表現較為一致，亦即 介入較多正式立法活動的立委也介入 較多的非正式立法活動，而國民黨與 新黨立委則此兩種活動的關連性較 低。 兩岸關係類法案是三黨同時正式 與非正式立法參與較為一致的法案。 這可能是因為三黨在兩岸關係議題上 立場較為固定，也有固定選民群的支 持，三黨必須就自己政黨的政策方向 努力，無論是在正式或非正式的場合 皆然。就立委個人而言，在公開場合 積極介入立法過程以凸顯自己，在私 下場合積極推動法案的過關，將有利 於在法案通過後來宣稱自己的功勞， 無論最後的立法方向是否一定與自己 的原始立場相同，但是立委積極的作 為將使選民認識到或認同他的努力。 如此可以提升其可見度與連任的可能 性。 同樣的，在社會福利法案方面的 邏輯也相同，由於三個法案牽涉到國 民黨與新黨的固定選民群，兩黨有既 定的政策立場，民進黨雖然有杯葛， 但是著力較少，在這類法案上，兩黨 立委必須盡力以赴，無論是訴諸正式 或非正式的行為，因此正式與非正式 的立法參與相關程度較高，但是民進 黨立委，則正式與非正式參與的關連 性較低。 至於在社會經濟法案方面，這些 法案所涉及的利益牽涉到廣泛的社會 大眾，一般稱為民生法案，某些人或 團體可能因法案的通過而特別受惠或 受害，因此促使立委去介入這些法 案，或者立委因為自身背景而與該法 案利害攸關，都有強烈的動機去促成 某種立法結果。某些立委由於為了避 免激起潛在反對者的不滿，可能採私 下的方式進行某些立法活動。從表 2 得知，國民黨立委在這類法案上，正 式與非正式立法參與的相關程度幾近 於零，新黨立委相關程度頗高，而民 進黨立委相關程度中等。此一發現與 我們對國民黨立委有較多財團背景， 且介入較多財經法案的印象相符，同 時，這一發現也說明了只觀察正式立 法參與，將無法窺得財團立委介入財 經法案的證據。 第四，影響立委非正式立法參與 行為的主要因素：除包括前述政黨與 法案類別之外，也包括了選區的政黨 競爭程度、立委是否是審議該法案的 委員會成員、立委是否具有黨職，以 及立委是否具有財團或派系的背景。 第五，影響立委非正式立法參與 行為的主要因素：除政黨與法案差異 本身是影響的主要因素之外，立委的
委員會活動（立委是否是審議該法案 的委員會成員、立委是否是召集委員 或程序委員），以及財團與派系背景 都會影響立委的非正式立法參與行 為。 肆、研究成果自評 立委在立法審查上的表現無疑是 研 究 立 法 行 為 的 最 重 要 應 變 項。 然 而， 有 些法 案 涉 及 較 多 的 檯 面 下 行 為，同時立法院自第三屆第三個會期 開始，多數法案都經過政黨協商，且 自 第 四屆 開 始政 黨 協 商 已 正 式 制 度 化，因此立委在立法院的正式參與減 少了，取而代之的是較多的非正式參 與。研究發現顯示正式與非正式的立 法參與之間的相關程度並不如想像中 的高，尤其在社會經濟類法案，國民 黨立委正式與非正式立法表現差距更 大。因此本研究建議研究立委的行為 時 應 同時 涵 蓋正 式 與 非 正 式 兩 個 面 向，如此方能窺得立法參與的全貌。 本研究是學術界首次較全面性與 系統性地試圖撥開立法審議的面紗， 疏漏與不完整在所難免，期望本篇論 文能夠拋磚引玉，有更多學界人士投 入立法行為的研究，尤其是非正式立 法行為的研究領域。 伍、參考文獻 盛杏湲，民 86 年 3 月，「立法委 員的立法參與：概念、本質與測量」， 問題與 研究，第 36 卷，第 3 期，頁 1-25。 盛杏湲，民 88 年 11 月，「立法 問政與選區服務：第三屆立法委員代 表行為的探討」，選舉研究，第 6 卷， 第 2 期，頁 89-120。 附錄：研究法案 政治類法案 國民大會組織法（修正） 公職人員選舉罷免法（修正） 國民大會代表報酬及支給條例（修正） 刑事訴訟法（修正） 僑務委員會組織法（修正） 台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例 地方制度法 兩岸關係類法案 台灣地區與大陸地區人民關係條例 （85.7.2 修正，成立財團法人基金會管理 榮民遺產） 台灣地區與大陸地區人民關係條例 （86.4.18 修正，對台灣大陸地區居民的定 義及居留規定） 社會福利類法案 國軍老舊眷村改建條例（修正） 陸海空軍軍官士官服役條例（修正） 老年農民福利津貼暫行條例（修正） 社會經濟類法案 洗錢防制法 組織犯罪防治條例 強制汽車責任保險法 期貨交易法 中小企業發展條例修正（修正） 公共電視法 藥事法（修正） 核子損害賠償法（修正）
表 1: 各政黨立法委員在各項立法參與行為上的平均分數 國民黨 民進黨 新黨 F 值 平均提案數 .33 .62 .84 25.14*** 平均連署數 2.21 3.64 .84 46.22*** 平均發言數 .28 .70 1.35 36.62*** 平均投票數 4.41 7.66 5.68 44.62*** 平均正式立法參與分數a 1.62 2.32 2.30 62.10*** 平均非正式立法參與分數 1.70 1.23 1.76 113.53*** 分析個數b 1560 960 420 註：a.正式立法參與分數是將立委在各個法案的審議過程中是否參與四項活動的 情形分別加以給分，然後將四項分數予以累加。有參與提案，給 2 分，否 則 0 分；有參與連署，給 1 分，否則 0 分；有發言，給 2 分，否則 0 分； 有參與投票，給 1 分，否則 0 分，如此每一個立委在每一個法案上都有一 個正式立法參與分數，最高為 6 分，最低為 0 分。 b.分析個數是各黨立委人數 X20（個法案）。 c.***表 P<.001. 表 2: 立法委員在各類法案上正式與非正式立法參與的 Pearson 相關係數 國民黨 民進黨 新黨 政治類 .10* .33*** .15* 兩岸關係類 .43*** .55*** .33*** 社會福利類 .36*** .11 .54*** 社會經濟類 .03 .23*** .54*** 註：*表 P<.05, **表 P<.01, ***表 P<.001.
