第三波民主化後的蒙古政治體制設計

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(1)《政大民族學報》第二十八期，頁 33-72 民國九十八年六月國立政治大學民族學系. 第三波民主化後的蒙古政治體制設計王維芳. 摘要本文從新制度主義中的制度設計探討蒙古在第三波民主化後的政治體制，包括蒙古總統的權力、蒙古國會政黨體系，以及府會關係的運作，並經由此三個影響半總統制的重要變項，建構蒙古政治體制的面貌。蒙古經過十幾年的民主政治經驗，其半總統制的制度設計或可作為其他新興民主國家的比較參考。惟要論斷一個制度的優劣，必須有制度因素與非制度因素互相搭配觀察。由於非制度因素較難掌握，更應排除其對制度運作的影響，重視制度設計層面，以期民主政治的穩定發展。. 關鍵字：蒙古政府體制、蒙古總統權力、蒙古國會政黨體系、蒙古府會關係、蒙古政治發展. . 現任蒙藏委員會藏事處處長、清雲科技大學中亞研究所兼任助理教授.

(2) 34 《政大民族學報》‧第二十八期卷. 壹、前言自 1974 年由葡萄牙、南歐、拉丁美洲至亞洲的「第三波民主化」風潮，到八 0 年代末期，連東歐、前蘇聯加盟共和國及同屬亞洲共產集團的蒙古亦紛紛受到波及。依據巴哈羅（Horst H. Bahro）所研究的 39 個新興民主國家中，有 19 個後共產國家於轉型後採行半總統制。 1 該體制是由法國學者杜維傑（Maurice Duverger）於 1970 年提出的概念，直至 1980 年才確立該體制的標準定義有三：總統由普選產生、總統擁有相當的權力、總理及內閣成員需要國會的支持才能任職並擁有行政及政府的權力。 2探究這些國家之所以偏好半總統制之因雖多，但普遍認為一個直選的總統可以提供政經改革遽變之時一個行政統合及團結凝聚的力量。同時由於半總統制賦予總統一些相當的權力，而權力規範各國不同，再加上新興民主國家的憲政體制仍在建立階段，對有關行政與立法關係的規定不夠明確，遂提供總統居間協調甚至介入空間。 3有關研究後共國家政治轉型後的制度設計論著甚繁，惟蒙古屬亞洲共產集團中第一個進行民主轉型的國家，與台灣民主化後的半總統制設計各有異同，呈現不同的半總統制型態，或可提供台灣學界不同的參考模式。由於蒙古一直被視為是前蘇聯的第十六個加盟共和國，其轉型前的政治制度深受蘇共的影響。80 年代末，戈巴契夫（Mikhail Gorbachev）表示蘇聯不會採取行動來維持現有的共黨獨裁政權，反而採取經濟自由化與政治改革措施，4這些改革作法受到留學蘇聯的蒙古改革人士青睞，將改革思想帶回蒙古。5若從解釋共產主義國家政治變遷的學說看， 6可能從國際影響理論更可以說明蘇. 1. 2. 3. 4 5. 6. Horst H. Bahro,“Virtues and Vices of Semi-presidential Government,”《人文及社會科學集刊》，第 11 卷第 1 期，1999，頁 1 至 35。 Maurice Duverger,“A New Political System Model: Semi-Presidential Government,”in Arend Lijphart, ed., Parliamentary versus Presidential Government (Oxford: Oxford University, Press, 1992), pp.142-149. Thomas A. Baylis,“Presidents Versus Prime Ministers-Shaping Executive Authority in Eastern Europe,”World Politics, 48 (3)(April 1996): 297-323. Samuel P. Huntington, 劉寧軍譯，《第三波：二十世紀末的民主浪潮》（台北：五南，1994），頁 101。 Morris Rossabi,“Mongolia: A Peaceful Transition,”《蒙古民族與周邊民族關係》學術會議論文集（台北：蒙藏委員會，2000），頁 105。解釋後共國家政治轉型理論有 5 種：經濟社會理論（一種是強調經濟發展以及由其所帶來的社會變遷會產生要求民主的壓力，另一種則是人民的經濟生活境遇會決定他們對政權的態度）；政治文化理論（只有政治文化和政治制度相契合，才會有政治穩定）；國家自主理論（包括單一組織模式、團體衝突模式、修正主義、統治菁英的世代交替）；國際影響理論（影響機制包括國家上的競爭挑戰、依賴外國、及外國示範作用）；過程途徑理論。參見吳玉山，《共產世界的變遷－四個共黨政權的比較》（台北：東大，1995），第 2 章。.

(3) 第三波民主化後的蒙古政治體制設計. 35. 聯對蒙古民主改革的示範影響占最重要地位。另一個值得注意的問題是，蒙古在轉型之時不採取武力鎮壓反對派之因，除當時蘇共不支持外，最主要原因在於深恐武力鎮壓帶來社會動亂，給予鄰近的中國大陸可乘之機。因此當時的蒙古執政精英無論是保守或改革派，均選擇與反對人士妥協的方式，使蒙古得以順利進行民主轉型。 7 由於篇幅有限，本文擬從新制度主義（neo-institutionalism）途徑三個面向，包括制度選擇（上游研究）、制度設計（中游研究）、制度影響（下游研究）， 8集中討論蒙古在政治轉型後的制度設計本身。由於許多新興後共國家在政治轉型之時，偏好選擇半總統制，但半總統制的實際運作卻呈現多樣的面貌，西方研究半總統制的學者將蒙古的政治制度歸類為半總統制。 9同時，在比較各個半總統制政權時，最早提出半總統制概念的杜維傑再進一步提出三個重要變項，作為說明半總統制有不同體現的因素，包括：主要政治角色的憲法權力（係指憲法所賦予的總統權力具有保護者角色、仲裁角色，以及治理角色）、政權形成時的環境（係指政權轉型時周遭所面臨的政治環境會影響總統權力設計的強弱）、國會多數的本質及總統與國會多數的關係（係指國會多數屬於單一或聯盟政黨，而國會多數的政黨體系會影響總統是屬於絕對統治抑或是象徵領導）。 10因此，為了解蒙古民主化後的政治制度設計，除從憲法規範的條文中了解總統、國會及總理三邊的權力關係外，另外一個影響總統、國會、總理三角運作關係的因素則是國會政黨體系。林茲（Juan J. Linz）指出政黨制度在半總統制下比總統制下的影響更大，惟有當總統擁有政黨支持或國會中形成穩定多數政黨聯盟時，政權才能順利運作。 11因此，本文將討論蒙古的總統權力、國會政黨體系，以釐清總統與國會兩個權力機構的權力範圍，而後再就府會關係運作實務，搭建分析蒙古政治狀況的三個主要變項。關於府會關係、總統權力及國會政黨體系三個變項的權重如何分配，以及 7. Morris Rossabi,“Mongolia: A Peaceful Transition,”頁 110。吳玉山，〈歐洲後共產社會的政治制度變遷：以俄羅斯聯邦為例〉，《美歐季刊》，第 12 卷第 4 期，1997，頁 97 至 98。 9 Robert Elgie,“The Politics of Semi-Presidentialism,”in Robert Elgie ed., Semi-Presidentialism in Europe (New York: Oxford University press Inc., 1999), p.14. 10 Robert Elgie,“The Politics of Semi-Presidentialism,”pp.16-19. 11 Juan J. Linz,“Introduction: Some Thoughts on Presidentialism in Postcommunist Europe,”in Ray Taras, ed., Post Communist Presidents (Cambridge: Cambridge University Press, 1997), p.10. 8.

(4) 36 《政大民族學報》‧第二十八期卷. 不同的配置導致何種程度的政治穩定變化其實是一個相對比較的概念。由於各國半總統制對行政權的規定與監督各不相同，使得實施此種憲政體制的國家因為各自不同政治環境而有不同政治穩定情形，其中總統是否有機會或能力介入政務就變成影響半總統制運作很重要的因素。總統介入政務必須符合兩個前提，一為總統具有介入的動機，另一為總統具有介入的能力。前者的發生在於府會分立，因為總統與國會多數不同政黨，且又牽涉國會的政黨體系是否穩固，以致總統想介入政務並主導政府組成的動機大增。至於總統介入的能力包括總統本身及總統對手（國會）的權力。總統本身的權力視憲法規定而來，而國會權力則視政黨體系是否穩定。此兩個變項的相互搭配決定總統介入政務能力的程度。當然府會關係、總統權力與國會政黨體系三個變項的變化並非僅如上述，為使分析更為具體而簡化，本文遂將此三個自變項賦予雙值定義，以利探討。因此府會關係被界定為府會一致或分立；總統權力則依據舒格（ Matthew Soberg Shugart）及凱瑞（John Carey）以總統任命總理是否需要國會同意的標準來界定半總統制的次類型，而分為總統權力小或大； 12國會政黨體系則簡化為兩黨制或多黨制。 13 至於這三個自變項對政治穩定影響力的順序排列應該依次為府會關係、總統權力大小及國會政黨體系。若依半總統的運作特性，只要府會一致，無論總統權力大小，應能獲得國會多數黨的支持，比較能與國會維持和諧關係。其次，在府會關係變項不變的前提下，總統權力變項則比國會政黨體系更為重要，因為總統權力小的設計較能制約總統與國會相抗衡的能力，減少府會衝突的機會。而國會政黨體系則因涉及制度與非制度因素，需要較長時間形成穩固體系，在順序上遂被擺放在最後的位置。在府會關係變項上，因為半總統制下的總統擁有相當權力，而行政又需對立法負責，總統並不直接向立法機構負責，因此，在落實民主政治監督與制衡 12. 13. Shugart and Carey 依總統任命總理需不需要國會同意來分類，將半總統制區分為「總理－總統制」及「總統－議會制」兩個次類型。前者總統任命總理需要國會同意；後者則不需要國會同意。Matthew Soberg Shugart and John Carey, Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics (Cambridge: Cambridge University Press, 1992), pp.23-24. 本論文將有效政黨數在 1-2.3 歸為兩黨制、2.7-3 以上歸為多黨制。至於 2.4-2.6 則視個案依實際運作情形判斷。.

(5) 第三波民主化後的蒙古政治體制設計. 37. 功能的規範下，在雙元行政方面，應予區隔，將總統與總理所負職責界定清楚，以降低總統介入政務的動機與能力，避免總統與國會爭奪對政府的控制權，進而減少府會衝突的機會。所以府會一致比府會分立在政務推動上較易取得共識，總統介入動機相對減少，與國會關係和諧，政治較為穩定；而總統權力小，則介入政務的能力相對降低，遂比權力大的總統較不易與國會爭奪行政權的控制；國會政黨體系兩黨制比多黨制較能凝聚政黨力量以對抗總統想控制行政權的能力。依此推斷，府會一致、總統權力小、兩黨制最有利於半總統制下的政治穩定，而府會分立、總統權力大、多黨制最不利於半總統制下的政治穩定。此三個雙元變項的變化會影響總統介入政務的動機與能力。基於前述三個變項對政治穩定的影響狀況，本文假設若府會越分立、總統權力越大、政黨體系越分散，則總統介入政事的可能性就越高，府會衝突機會相增大，造成半總統制下的政治穩定就相對越小；反之，如果府會越一致、總統權力越小、政黨體系越整合，則總統介入政事的可能性就越小，府會衝突機會減少，以致半總統制下的政治穩定就相對越大。換言之，半總統制下的政治穩定條件為府會一致、總統權力小、兩黨制；最不利的條件為府會不一致、總統權力大、多黨制。以下就三個變項的雙值變化建構出八種穩定級數如表 1，此種穩定級數是相對比較而來，以茲明瞭不同權力配置可能產生的變化。表1. 府會關係、總統權力及國會政黨體系互動下的八種政治穩定級數. 政治穩定. 府會關係. 總統權力. 國會政黨體系. 1. 一致. 小. 兩黨制. 2. 一致. 小. 多黨制. 3. 一致. 大. 兩黨制. 4. 一致. 大. 多黨制. 5. 分立. 小. 兩黨制. 6. 分立. 小. 多黨制. 7. 分立. 大. 兩黨制. 8. 分立. 大. 多黨制. 資料來源：作者參考吳玉山教授的分析架構自行整理製表。.

(6) 38 《政大民族學報》‧第二十八期卷. 本文於後節將一一針對蒙古總統權力、國會政黨體系及府會關係進行討論，而後再以不同府會狀況所形成的內閣平均任期，印證蒙古在上述架構下所搭建出的政治穩定狀況是否相互吻合。此種分析方式或可作為民主政治經驗的比較參考。. 貳、蒙古政治轉型初期基本上蒙古的經改與政改受到蘇聯的影響至深。蘇聯戈巴契夫提出「重建」（perestroika）經濟改革計畫之時，由於仍然受到蘇聯保守官僚派如布里茲涅夫（ Leonid Brezhnev ）時代的老人，及改革官僚派如安德洛波夫（ Yuri Amdropov）所提攜的黨政幹部的掣肘， 14遂於 1986 年開始，將改革的重心轉向政治參與，並於當年蘇共第 27 屆代表大會上，發表「公開性」（glasnost’）的改革方針，鼓吹言論自由，批評時政。 15同時蘇聯在進行自己的政經改革之際，已無暇顧及蒙古，遂終止對蒙古提供經援。蒙古歷經親蘇前領袖喬巴山（K. Choybalsan）與澤登巴爾（Y. Tsedenbal）統治之後，1984 年由巴特蒙赫（J. Batnonkh）繼承澤登巴爾擔任蒙共總書記。由於巴氏具經濟學家的背景，上任後採行開明作風，對國營企業減少干預，要求蒙古人民革命黨進行行政改革。 16而實際的改革則於 1986 年 5 月 28 日蒙古人民革命黨所召開的 19 屆大會開始，政治改革實源於該次大會的經濟改革。17 而後巴特蒙赫於蒙古人民革命黨 19 屆 8 大的會議中遭到罷黜，由大呼拉爾主席團主席奧其爾巴特（P. Ochirbat）繼任。蒙古經濟狀況嚴重受創，在經濟改革訴求無效後，於 1988 年 12 月底，蒙古人民革命黨（原共黨 Mongolian People’s Revolutionary Party, MPRP）召開第十九屆五中全會時，正式提出政治改革的具體方針，成立了黨綱修改委員會、憲法修改委員會、平反委員會，並在黨基. 14 15. 16. 17. 吳玉山，《遠離社會主義：中國大陸、蘇聯和波蘭的經濟轉型》（台北：正中，1996），第 4 章。初始戈巴契夫有意透過參與領域的改革，創造在經濟領域內的社會壓力，以排除經濟改革的障礙，亦即利用公開性進行重建，用政治改革來推動經濟改革，自由化和民主化在此是被當作工具來使用。吳玉山，《共產世界的變遷－四個共黨政權的比較》，第 4 章。 Alan J. K. Sanders, Mongolia: Politics, Economics and Society (London: F. Pinter; Boulder: Rienner,1987), p.324. 廖淑馨，《外蒙古現階段的政治改革》（台北：蒙藏委員會，民國 80 年），頁 36。.

(7) 第三波民主化後的蒙古政治體制設計. 39. 層領導人上改變以往由上級任命的作法，首次以選舉方式產生。 18但是這樣的改革方式卻被反對人士批評為表面文章，蒙古反對人士於 1989 年開始組成「蒙古民主聯盟」（Mongolian Democratic Union）反對組織，進行打倒官僚及要求民主的示威遊行。 19長期執政的人民革命黨不得不同意刪除 1960 年第三部憲法對於該黨特殊權益的保障規定。 20 同時為因應社會對於政治多元化的需求，於 1990 年 3 月召開的十一屆人民呼拉爾（蒙古最高政權機關）的第八次會議中，通過第一部政黨法與選舉法。211990 年 7 月，蒙古順利地舉行第一次的自由選舉，組成聯合政府，開啟政治轉型工程。當時的反對黨有社會民主黨（Social Democratic Party, SDP），成員包含曾於東歐受過教育的都市知識份子。另一個反對黨則是民族進步黨（National Progress Party, NPP），成員則以年輕的經濟學家為主。而最大反對黨民主黨（Democratic Party, DP）的支持群眾集中於首都烏蘭巴托。所以基本上反對黨缺少鄉間選民的支持。 22 1990 年 7 月蒙古舉行第一次各級大人民呼拉爾的選舉，23每一選民在這次的選舉中有四張選票，一選全國人大代表（亦即大人民呼拉爾），一選黨派，以決定各黨在小呼拉爾的代表比例，一選地區人大代表，第 4 張選市人大代表。蒙古人民革命黨在全國人民大呼拉爾獲得 85%的席次，且政黨信任票亦獲 18. 19. 20. 21. 22. 23. 林理建，〈外蒙積極推行政治改革擴大對外交往〉，《蒙藏地區現況週報》，255 期，1989 年 7 月 1 日，頁 7 至 18。 Ole Bruun and Ole Odgaard,“A Society and Economy in Transitions,”in Ole Bruun and Ole Odgaard eds., Mongolia in Transition (Nordic Institute of Asian Studies: Curzon Press Ltd.), pp.23-41. 蒙古第三部憲法規定：「……蒙古人民革命黨是領導國家及社會的力量。」Alan J.K. Sanders,“Mongolia’s New Constitution,”Asian Survey, 32 (6)(June 1992): 508. 廖淑馨，《民主改革後的蒙古國家大呼拉爾－「民主團結聯盟」的國會》（台北：蒙藏委員會，1998），頁 2。 Tom Ginsburg,“Political Reform in Mongolia: Between Russia and China,”Asian Survey, 35 (5)(May 1995): 463. 蒙古於 1921 年宣布成立「蒙古人民政府」，繼而於 1924 年通過第一部憲法之後，於烏蘭巴托召開首次「大呼拉爾」會議。由「大呼拉爾」經選舉產生「小呼拉爾」成員。當時「大呼拉爾」為最高政權機關，「小呼拉爾」則為「大呼拉爾」的常設機關，在「大呼拉爾」閉會期間由「小呼拉爾」行使職權。「大呼拉爾」與「小呼拉爾」是「大人民呼拉爾」和「大人民呼拉爾主席團」的前身。 1949 年 2 月，在第九次「大呼拉爾」會議後，將「大呼拉爾」改為「大人民呼拉爾」，意為「國會」，「小呼拉爾」改為「大人民呼拉爾主席團」，繼續分別行使職權。「大人民呼拉爾」是由年滿 18 歲以上的公民直接選舉的代表組成，每屆任期原為 4 年，從 1969 年第七屆「大人民呼拉爾」起改為 5 年，由其中代表再選出「大人民呼拉爾主席團」，其任期與「大人民呼拉爾」相同，而且在「大人民呼拉爾」閉會期間為蒙古的最高政權機關。寶音主編，《蒙古人民共和國》（呼和浩特：內蒙古大學蒙古研究所，1991），頁 63 至 68。.

(8) 40 《政大民族學報》‧第二十八期卷. 60%選民的支持，24但因反對黨在小呼拉爾選舉中贏得 40%的席次，25使得蒙古人民革命黨在組成政府時必須延攬部分在野黨人士社會民主黨領導人貢其格道爾濟（R. Gonchigdorj）出任副總統及小呼拉爾主席、民族進步黨領導剛寶德（Da. Ganbold）出任第一副總理等職。蒙古人民革命黨之所以願意將反對人士納入政府成員之中，係因該黨領導世代交替與反對人士的知識背景較為相似，而且經濟專長的學者大多加入反對派中，如果將經濟事務交由反對人士負責，可將反對人士融入蒙古人民革命黨中。 26 此次選舉過程其實並不完善，首先，選舉法訂定不夠週全，難以顧及中央及地方的特殊性。有關城鄉選民與代表比例的差異達十比一（即城市每萬人選一個代表，鄉間每千人選一個代表），以當時鄉間人口占蒙古總人口的一半，且鄉民思想保守有利於人民革命黨；再加上多數地區的選委會成立於反對黨登記為政黨之前，以致選委會並無反對黨人士參與其中，有欠公平；而選舉時間過於急迫，導致反對黨準備不及等等因素， 27造成蒙古的首次選舉雖有民主形式，但民主內涵與精神仍顯不足。總而言之，1990 年至 1992 年期間，雖有自由選舉，但事實上就籌備時間及經驗來看，其選舉過程瑕疵甚多，同時此時期的總統、副總統、總理、全國人民大呼拉爾主席、副主席、小呼拉爾主席等，均由全國人民大呼拉爾集會時選出，可見當時蒙古政府各重要職位均非人民直選產生，蒙古的憲政體制仍在型塑階段。蒙古在轉型過程中，國際強權雖未多加干預，但因缺乏單一且強而有力的領導人， 28以致其他東歐國家轉型之時所喜好的強勢總統搭配絕對多數選出的立法代表的方式， 29並未在蒙古發生。當前蘇聯勢力撤出蒙古之後，蒙古原執政黨及反對人士雙方討論，並於 1992 年共同制定了蒙古第四部憲法。當時的奧其爾巴特總統（P. Ochirbat）於轉型前由大呼拉爾主席團主席身分，經過 1990 24 25. 26. 27 28. 29. 廖淑馨，〈一年來外蒙古的政治改革〉，《中國大陸研究》，第 34 卷第 5 期，1991 年，頁 41。 Eugene Theroux and Mixhael J. Moser, Business Guide to Mongolia (Hong Kong: Asia Information Associates Limited, 1996), p.8. 1990 年至 1992 年期間，蒙古國會為兩院制。大呼拉爾是國家代表，由區域選出，負責決定國家大事，任命總理及內閣並修正憲法。小呼拉爾則依政黨比例代表選出，負責通過普通法律。Tom Ginsburg,“Political Reform in Mongolia: Between Russia and China,”pp.464-465. 廖淑馨，〈一年來外蒙古的政治改革〉，頁 41。 Steven M. Fish,“The inner Asian Anomaly: Mongolia’s Democratization in Comparative Perspective,”《十年來蒙古的政經發展及未來展望學術會議論文集》（台北：蒙藏委員會，2000 年），頁 87 至 109。 Barbara Geddes,“A Comparative Perspective on the Leninist Legacy in Eastern Europe,”Comparative Political Studies, 28 (2)(July 1995): 261..

(9) 第三波民主化後的蒙古政治體制設計. 41. 年的人民大呼拉爾間接選出擔任總統。至於總統與國會的權力結構問題上，蒙古人民革命黨領導人分為兩派，以總統奧其爾巴特為首的派別，在制度選擇上自然承繼後共國家的制度遺緒，傾向選擇直選的總統，例如蒙古人民革命黨黨魁達西雲登（B. Dashyondon）等人支持總統制，而其他蒙古人民革命黨的社會科學家及理論家寶勒德巴特爾（J. Boldbaatar）等改革派則與反對派結合，偏好議會制。因為他們認為議會制的權力較為分散，不易為單一外國力量所操縱，而總統制則容易將權力集中在單一個人身上，易為鄰近大國俄羅斯及中共所掌控。此種想法係因蒙古在蘇聯統治時期，經過喬巴山（H. Choybalsan）及澤登巴爾（Y. Tsedenbal）的極權統治後所導致。因此大多數蒙古人無論是蒙古人民革命黨或反對黨，均較為偏好強勢的議會，同時又需要一個不要太強的總統，以免出現像澤登巴爾之類的強人。最後蒙古選擇以議會為主導的半總統制作為最終妥協結果。 30至於國會部分則由 1990 年至 1992 年的兩院制改為一院制「國家大呼拉爾」（State Great Hural）。顯然，在後極權的蒙古政權中，蒙古人民革命黨在共黨意識形態漸次減弱之時，由於舊政權精英的勢力減弱，為防止再度出現強人政治，導致執政的改革人士與反對人士以傾向議會的半總統制作為主要的政治體制，確立蒙古政治轉型後的憲政體制。. 參、蒙古總統的權力蒙古在尚未通過 1992 年新憲法之前，其總統是由全國人民大呼拉爾間接選舉產生。直至 1992 年 1 月 13 日通過新憲法， 31依規定自 1992 年 6 月起，每四年舉行一次國家大呼拉爾（State Great Hural，國會）選舉，同時自 1993 年起，每四年舉行總統直選，截至目前已舉行過 1992 年、1996 年、2000 年、 2004 年、2008 年五次國會選舉，及 1993 年、1997 年、2001、2005 年四次總統選舉。符合半總統制的第一要素。依據蒙古 1992 年憲法規定，總統經與國會多數黨協商，若無多數黨則與國會所有政黨協商，向國會提出總理人選（第 33 條第 1 項第 1 款），而總理之任命、替換及解職需由國會決定（第 25 條第 6 項），符合半總統制的第二要素。總理領導政府執行國家法律，對國家大呼拉爾（國會）負責，政府亦應向國家大呼拉爾提出工作報告，符合半總統制第 30. 31. Steven M. Fish,“Mongolia: Democracy without Prerequisites,”Journal of Democracy, 9 (3)(July 1998): 132-134. 蒙藏委員會譯，《外蒙古新憲法》（台北：蒙藏委員會，1992 年）。.

(10) 42 《政大民族學報》‧第二十八期卷. 三要素。本文所要討論的總統權力係指總統的政治性權力，亦即總統掌握對總理去留及國會存續的權力。 32因此，本文依據舒格特（Matthew Soberg Shugart）及凱瑞（John M. Carey）為總統權力所標列的組織內閣權、撤換內閣權、國會對內閣的免職權，及總統解散國會權等四個非立法權（政治性權力）指標來衡量，惟因國會免職內閣權力屬於國會範圍，且可在撤換內閣權中涵蓋，本文遂略而不論，僅以三種指標釐清蒙古總統權力大小（表 2）。 33. 表2 評估指標. 蒙古總統權力非立法權計分表. 評估說明. 得分. 蒙古憲法規定. 計分. 總統任命內閣不需經國會批准 (confirmation) 或授職. 4. (investiture) 總統任命內閣需經國會同意 (consent)或授職總統任命內閣需得到國會信任(confidence) （一）組織內閣權. 總統任命總理需得國會信任，並由總理任命內閣閣員. 3. 2. 1 總統經與國會多數黨協商，若無多數黨則與所有政黨協商，向國會提出總理候選. 總統只能在國會建議下，任命內閣閣員. 0. 人。（第三三條第一項第二款）. 0. 總理之任命、替換及解職需由國會決定。（第二五條第六項） 32. 33. 此處係採取林繼文對總統權力的劃分，包括：政治性與政策性權力。後者指總統對政策形成的影響程度，而政治性權力涉及權力結構的重組，比政策性權力重要。林繼文，〈半總統制下的三角政治均衡〉，林繼文主編，《政治制度》（台北：中央研究院，2000 年），頁 141。 Matthew Soberg Shugart and John Carey, Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics, pp.148-166..

(11) 第三波民主化後的蒙古政治體制設計總統按個人意志免職內閣. 4. 總統在國會同意下免職內閣. 3. 43. 總統更換閣員受某些限制（總（二）撤換內閣權. 統需在免職內閣前，先提出國. 1. 會可接受的新人選）總理之任命、替換及解職需總理及閣員只能由國會免職. 0. 由國會決定。（第二五條第六. 0. 項）總統隨時可解散國會總統解散國會受到次數及任期時點的限制總統解散國會後，必須同時面臨總統改選只有在國會通過內閣譴責案 (三). 時，總統才能解散國會. 4 3. 2. 1. 解散國會權. 如經三分之二的大呼拉爾成員認為國家大呼拉爾不能行使職權時，國家大呼拉爾得總統無解散國會權. 0. 決議解散；或總統依相同理. 0. 由與國家大呼拉爾主席協商後，作出相同建議。（第二二條第二項）資料來源：王維芳，《半總統制新興民主國家的制度設計與政治穩定：蒙古及波蘭的比較分析》（台北：政治大學中山人文社會科學研究所博士論文，2003 年），頁 25-27。. 上表雖然顯示蒙古總統的非立法權力極小，但是在其憲政運作過程中因憲法規定較為籠統，遂提供總統介入空間，若發生府會分立狀況時，就有可能發生組織內閣的政治僵局。在 1992 年至 1996 年蒙古人民革命黨主政時期，當時的總統奧其爾巴特雖是民主聯盟的總統，但原先在 1990 年至 1992 年係擔任蒙古人民革命黨的總統，再加上 1992 年國會選舉是由蒙古人民革命黨獲得國會多數。因此在總理人選或政務推動方面並未產生過多困擾。但 1996 年至 2000.

(12) 44 《政大民族學報》‧第二十八期卷. 年第一次政黨輪替，由民主聯盟主政，因為經濟問題一直未有起色，使得政府多次遭到國會行使不信任投票而多次改組。但在政府改組過程中並不順利，因為蒙古人民革命黨的巴嘎班迪（N. Bagabandi）總統行事作風較為強勢，而且因為蒙古憲法相關條文的規定僅為原則性質，不論由總統或國會提名總理人選，在程序上需由雙方協商後，由總統向國會提出，並由國會同意。所以，巴嘎班迪總統光在總理的提名程序上就採取多次退回或不同意國會所提人選來加以阻撓，不過最終總理的產生仍須國會行使同意權，顯示政府向國會負責的精神。當時曾造成代理政府運作了好幾個月。蒙古在民主聯盟主政時期所引發的總理提名問題，雖經憲法法庭於 1999 年 12 月 24 日提出憲法修正案試圖解決，但遲至 2000 年 7 月蒙古人民革命黨勝選，由該黨黨魁兼國會議員的恩和巴亞爾（N. Enkhbayar）擔任總理始將問題再度浮現，最後國會於 2001 年 6 月 21 日通過修憲案，包括允許國會議員兼任政府官員但不能超過三分之一，如果總統決定解散國會，必須在解散一週內宣布國會改選日期，或國會決定自行解散，必須決定改選日期之後始能解散。直至蒙古人民革命黨於 2000 年國會選舉再度掌握多數，且 2001 年巴氏再度當選總統之後，才將總理產生程序及其他相關條文予以修正。 34顯然蒙古總統在內閣任命和解散國會權遠大於表 2 憲法所規定的狀況。在實際的組織內閣政治運作過程中，若依蒙古自 1992 年以後的國會及總統選舉結果來看，已有三次的左右共治經驗。1992 年國會選舉係由蒙古人民革命黨（Mongolian People’s Revolutionary Party，MPRP）勝選，76 個議席中雖占了 71 席，但事實上在選票（56.9%）與席次（93.4%）之間卻呈現非常明顯的不比例性（disproportionality）， 35並由人民革命黨的扎斯萊（P. Jasrai）擔任總理。而 1993 年的總統選舉，人民革命黨未推薦當時的總統奧其爾巴特，卻推出另一人選圖德夫（L. Tudev）。反觀反對黨蒙古民族民主黨（Mongolian National Democratic Party ， MNDP ）及蒙古社會民主黨（ Mongolian Social Democratic Party，MSDP）因推不出 45 歲以上的候選人，遂決定提名現任的奧其爾巴特總統代表反對黨競選。 36最後選舉結果由代表在野黨的奧其爾巴特 34. 王維芳，〈2001 年蒙古國會選舉後的憲政爭議〉，《蒙藏現況雙月報》，第 10 卷第 4 期，2001 年，頁 59-66。 35 Tsedendambyn Batbayar,“Mongolia in 1992-Back to One-party Rule,”Asian Survey, 33(1)(January 1993): 62-63. 36 Tsedendambyn Batbayar,“Mongolia in 1993-A Fragile Democracy,”Asian Survey, 34(1)(January 1994): 41..

(13) 第三波民主化後的蒙古政治體制設計. 45. 總統獲勝， 37形成第一次的「左右共治」。 38此時在野黨的總統面對蒙古人民革命黨的總理，卻因執政的蒙古人民革命黨掌握國會絕對多數席次，且因總理需經國會同意，所以即使新總統擁有最新的民意，也無法藉此解除總理之職。 1996 年的國會選舉，由原主要反對黨蒙古民族民主黨及蒙古社會民主黨聯合綠黨及宗教民主黨等組成的民主聯盟（Democratic Union, DU），以 50 席勝過蒙古人民革命黨的 25 席， 39成為最新的國會多數執政黨，並由民主聯盟的恩和賽汗（M. Enkhsaikhan）擔任總理，結束共治。然而此種政治氛圍至 1997 年的總統選舉之後又再度改變。由於蒙古人民對民主聯盟政府主政一年來實施快速經濟改革的不滿，1997 年的總統選舉結果由蒙古人民革命黨的巴嘎班迪以 60.8%當選， 40形成第二次的左右共治。此時蒙古人民革命黨的總統亦無法依據新民意來解除民主聯盟的總理。但是這次的共治於 1998 年至 1999 年之間因為經濟問題，以及國會政黨結構為多黨聯盟，以致發生一連串的倒閣事件。第一次於 1998 年 4 月 22 日，國家大呼拉爾通過對總理恩和賽汗的罷免案，次日通過由額勒畢格道爾濟（Ts. Elbegdorji）繼任總理。第二次於 1998 年 7 月 24 日，國家大呼拉爾又以 42 票對 33 票罷免現任政府，41新任總理納蘭查薩拉特（J. Narantsatsralt）遲至 1998 年 12 月 9 日產生，其間國會多數黨民主聯盟提名的總理人選雖連遭人民革命黨的總統否決， 42但最後總統仍需就國會所提出的人選妥協，提交國會通過。第三次於 1999 年 7 月 22 日，國會又以 41 票通過罷免納蘭查薩拉特， 43 並於 7 月 30 日通過由阿瑪爾扎爾格勒（ R. Amarjargal）擔任總理。 44 37. 奧其爾巴特總統得票率為 57.8%。National Statistical Office of Mongolia, Mongolian Statistical Yearbook 1997 ( Ulaanbaatar: National Statistical Office of Mongolia, 1998), p.19. 38 「左右共治」一詞，在政治領域上的意義係指一個總統和一個與其不同方針的國會多數黨同處一起。張台麟，《法國政府與政治》（台北：漢威，2000 年），頁 13。此處蒙古的蒙古社會民主黨（MSDP）在蒙古政黨意識型態的分類上依據蒙古學者所示應為社會主義政黨（Socialist），但因其長期與自由民主政黨的蒙古民族民主黨（MNDP）結盟，以致在屬性上已與該黨融合。Jigjidiin Boldbaatar,“Parliamentary System and Multi-Party Structure in Mongolia,”《十年來蒙古的政經發展及未來展望學術會議論文集》（台北：蒙藏委員會，2000 年），頁 133-134。 39 Tom Ginsburg,“Mongolia in 1996-Fighting Fire and Ice,”Asian Survey, 37 (1)(January 1997): 61. 40 National Statistical Office of Mongolia, Mongolian Statistical Yearbook 1997, p.19. 41 The UB Post, July 7, 1998, p.1. 42 執政的民主聯盟曾先後向總統提名 14 次，總計 7 位總理人選，其中曾任副總理及現任國會經濟委員會召集人達．剛寶德（Da. Ganbold）被提名 8 次。而總統亦曾自行提名總理人選卻遭國會否決。 “At Long Last, Mongolia Has A New Prime Minister,”Mongoliaonline, 〈http:www.mol.mn/argamag/ub_post/main.htm〉(accessed on 1998/12/15). 43 “Government of J. Narantsatsralt Resigned,”Mongoliaonline, 〈http:www.mol.mn/montsame/news/English/Friday/htm〉( accessed on 1999/7/23). 44 “Mongolia Gets Moscow-Educated Economist as New Prime Minister,”CNN, 〈http://customnews.cnn.com〉( accessed on 1999/7/30)..

(14) 46 《政大民族學報》‧第二十八期卷. 第三次左右共治則是 2004 年國會改選後，由蒙古人民革命黨及祖國民主聯盟平分秋色，簽訂協議，組成大聯合政府。此階段的政府改組頻繁之因來自於國會內部左右翼政黨之間的角力遠超過蒙古總統干預的程度，此種情形與第二次左右共治情形不同。從以上蒙古倒閣事件及產生總理過程的角力戰中證實，蒙古總統雖然有創造憲政慣例的企圖，但最終對總理的任免權力仍需國會同意。此外，蒙古總統的撤換內閣權力若依表 2 所列，其總理之替換及解職需由國會決定。蒙古總統在撤換內閣的主動權力極小。另外，蒙古總統的解散國會權必須與國家大呼拉爾主席協商，始得作出解散國會建議，在實務運作上，國會主席不太可能同意自行解散國會。基此，蒙古總統的解散國會權力亦形同虛設。雖然蒙古的總統並未擁有主動解散國會的權力，但是在 1998 年第二次倒閣之後，卻因總統與國會對總理人選的提名有所僵持，以致引發總統是否有權主動解散國會的爭議。當時巴嘎班迪總統認為自己擁有解散國會以維持社會安定的權力，甚至於總統及其所屬政黨蒙古人民革命黨亦曾提出解散國會的要求，以解決總理無法順利產生的政治僵局。 45額勒畢格道爾濟於代理總理期間，亦呼籲應修憲解決此種問題。 462001 年 6 月 21 日蒙古憲法法庭終於通過修憲，允許國會議員兼任政府官員但不能超過三分之一，並對國會的解散設定規定。如果總統決定解散國會，必須在解散一週內宣布改選日期；如果國會決定自行解散，則需決定改選日期之後始能解散。 47. 此項規定僅針對國會解散後作成處理原則，但對總統在何種情形下可以解散. 國會，卻未明確規定，不過修憲後的蒙古總統應當擁有主張解散國會的權力，比起表 2 所列 1992 年憲法規定的解散國會權較大。在此必須附帶一提的是本文僅討論蒙古總統的政治性權力，事實上蒙古總 45. 46. 47. 蒙古人民革命黨議會黨團領袖 N. Enkhbayar 及議員 D. Lundeejantsan 向國會提出決議案，要求如果內閣總辭後 60 天內未任命新總理，將推動舉行公民投票以解散國會。“MPRP Submits Drafts Resolution on Referendum to Speaker,”Mongoliaonline, 〈http:www.mol.mn/montsame/news/english/Monday/htm〉( accessed on 1998/9/25). “Ts. Elbegdorj: Can’t Decide PM’s Problem in Current Legal Condition,”Mongoliaonline, 〈http:www.mol.mn/montsame/news/english/Monday/htm〉( accessed on 1998/11/2). “Ikh Khural Approves New Law on Ikh Khural,”Mongoliathisweek,〈http://www.mongoliathisweek.mn〉 ( accessed on 2001/6/22)..

(15) 第三波民主化後的蒙古政治體制設計. 47. 統尚擁有其他包括立法權（包裹否決權或部分否決權）、行政命令權（緊急命令權）、提請公民複決權等政策性權力，其權限比起政治性權力較為具體。 48 因此，蒙古總統仍被認定為擁有一些權力的半總統制的總統。. 肆、蒙古國會政黨體系另一個影響半總統制運作的關鍵性因素是國會政黨體系。由於總統權力大小與國會制衡力量是相對性的關係，如果國會政黨體系是穩定的兩黨制，則在國會穩定多數的狀況下，總統如非國會多數黨，則總統介入政事的能力就受到限制；反之，如果國會政黨體系是多黨制，則國會在多黨林立的情況下，即使總統制度上的權力不大，但總統有機會扮演政黨間的仲裁角色，其介入政事的能力將相對增加。事實上，經過學者跨國研究的比較之後發現，國會政黨體系的確影響半總統制的政府運作，當國會政黨數目愈少，愈易形成穩定國會，此時如果總統所屬政黨又在國會取得多數，則政務推動將較為順暢，即使總統政黨並非國會多數，國會中仍有一穩定政黨，無論總統是否可以自行任命總理，此政黨仍可令總統有所顧忌，並發揮一定的制衡功能；相反地，當政黨數目愈多，國會愈難發揮穩定力量，總統要獲過半數支持的機率相對減少，此時如果總統權力小，任命總理需國會同意，政務重心仍可依國會多數原則所組成的政府來運作。但是如果總統權力大，可自行任免總理，此時國會又因無法形成穩定多數，遂提供總統介入政務的空間，則總統勢必易與不穩定的國會難以達成共識，政治將相對較難維持穩定。 49因此半總統制的成功在相當程度上必須依賴國會政黨體系的穩定。 48. 49. 蒙古總統所具有的政策性權力包括：（一）否決權：包裹否決權：總統具有否決國家大呼拉爾通過之部分或全部之法律或其他決議的權力。倘國家大呼拉爾出席議員 2/3 不接受總統之否決，則該項法律或決議仍然有效。（第三三條第一項第一款），部分否決權：總統具有否決國家大呼拉爾通過之部分或全部之法律或其他決議的權力。倘國家大呼拉爾出席議員 2/3 不接受總統之否決，則該項法律或決議仍然有效。（第三三條第一項第一款）；（二）緊急命令權：當發生自然災害或其他意外危險、或遇政府無法應付有組織暴力非法行動、或遇外來軍事侵略之情況而國家大呼拉爾在休會期間一時不及召開，總統可在全國或部份地區宣佈緊急狀態或戰爭狀態，並命令佈署軍事力量。國家大呼拉爾應於七日內審議總統宣佈之緊急狀態或戰爭狀態命令，予以通過或廢止。倘國家大呼拉爾對於此事未能有所決定，則總統之命令失效。（第三三條第一項第十二款）；（三）提請公民複決權：總統未擁有此項權力，由國會擁有決定舉行全民投票權。（第二五條第十六項）。參見王維芳，《半總統制新興民主國家的制度設計與政治穩定：蒙古及波蘭的比較分析》，頁 52 至 58。同樣在總統制國家中，政黨數目的多寡與政局安定以及政府的統治能力相關。但在內閣制國家中主要影響則為政黨間的互動。王月玫，《總統與國會選舉制度的政治影響：以總統制、半總統制國家為例》（台北：政治大學政治學系碩士論文，1998 年，頁 4。.

(16) 48 《政大民族學報》‧第二十八期卷. 為使分析更為具體，本文將依據拉克索（ Lakso ）及塔格培拉（ Rein Taagepera）所設計的公式確立蒙古國會有效政黨數，此兩位學者的算法是將各黨在國會中的席次佔有率的平方相加，作為政黨體系的集中指數，如果指數越大，代表政黨體系越完整，指數越小，政黨體系越形零碎。此一集中指數之倒數即為國會有效政黨數目。 50基本上當有效政黨數在 1-2 之間時，政黨體系被認定屬於一黨、霸權黨、優勢黨及兩黨，在本文分析上均歸類為兩黨制；當有效政黨數在 3 以上時，則被歸類為包含有限多黨、極度多黨、零碎多黨的多黨制。至於 2-3 之間的分類，則以 2.5 作為區分點，2.5 以下仍屬兩黨制，2.5 以上則屬多黨制。 51 蒙古自 1990 年解除黨禁並通過政黨法之後，各種大小政黨如雨後春筍般地成立。依據規定，只要有 800 人聯署，並向蒙古最高法院登記即可成立政黨。521992 年舉行修憲後的第一次國會選舉，採行 26 個複數選區全額連記法的選制，53獲得席次的政黨有 5 個，但因其應選名額比單一選區多，政黨候選人只需一定比例的票即可當選，其選舉結果原本不容易造成兩黨，惟因當時反對黨成立太多，造成力量分散， 54以致選情有利長期執政的政黨，使得當時執政的人民革命黨獲 93.4%席次，但選票比率僅為 56.9%，55若依國會有效政黨數公式計算，此時蒙古的國會有效政黨數為 1.14，形成蒙古人民革命黨一黨獨大的局面，參見表 3。. 表3. 50. 51. 52 53. 54. 55. 1992 年蒙古國會選舉結果. Rein Taagepera and Matthew Soberg Shugart, Seats and Votes: The Effects and Determinants of Electoral Systems ( New Haven & London: Yale University Press, 1989), Ch.8. 薩托里（Giovanni Sartori）將政黨體系分成 7 種，包括：一黨（one party）霸權黨（hegemonic party）優勢黨（predominant party）兩黨（two party）有限多黨（limited pluralism）極度多黨（extreme pluralism）零碎多黨（atomized pluralism）。Giovanni Sartori, Parties and Party Systems ( Cambridge: Cambridge University Press, 1976), Ch.5. 廖淑馨〈外蒙古的在野黨〉，《中國大陸研究》，第 37 卷第 12 期，1996 年，頁 81。複數選區相對多數決制依選民可圈選候選人數目的不同，又可分為（１）全額連記法（block vote）；（２）限制連記法（limited vote）；（３）單記非讓渡投票（SNTV）。全額連記法是指應選名額有幾名，每個選民即可投幾票。王業立，《比較選舉制度》（台北：五南，1998 年），頁 17。廖淑馨，〈外蒙「國家大呼拉爾」選舉之研析〉，《中國大陸研究》，第 39 卷第 11 期，1996 年，頁 66、68。 Tsedendambyn Batbayar,“Mongolia in 1992-Back to One-party Rule,”p.62..

(17) 第三波民主化後的蒙古政治體制設計. 政. 黨名稱. 席. 位. 49. 選票比率. 席次比率. 71. 56.9%. 93.4%. 4. 17.5%. 5.3%. 1. 10%. 1.3%. 獨立候選人. 0. 15.6%. 0%. 合計. 76. 100%. 100%. 蒙古人民革命黨（Mongolian People’s Revolutionary Party, MPRP）三黨聯盟：蒙古民主黨（Mongolian Democratic Party, MDP）、蒙古民族進步黨（Mongolian National Progress Party, MNPP）、聯合黨（United Party, UP）蒙古社會民主黨（Mongolian Social Democratic Party, MSDP）. 資料來源：Tsedendambyn Batbayar,“Mongolia in 1992-Back to One-party Rule,＂p.62.. 有鑒於 1992 年選舉結果，反對黨雖獲 43.1%選票，卻僅得到 5 個席次，無法充分反映民意。56於是在奧其爾巴特總統及反對黨的催生下，1996 年蒙古通過選舉法的修正案，將 26 個複數選區改為 76 個單一選區，再加上百分之二十五的選舉門檻限制，候選人必須超過該選區的百分之二十五的選票才算當選，否則由前兩名獲票最多的候選人於十四天內再次投票。 57此種單一選區制度會壓縮小黨的生存空間， 58使反對黨必須結盟，形成 1996 年的選舉是由人民革命黨與民主聯盟兩大黨派對決局面，選舉結果由蒙古民族民主黨、社會民主黨、綠黨、宗教民主黨結盟的民主聯盟（Democratic Union）獲 50 個席次，選票比率為 47.2%，贏得執政地位，蒙古國會經歷第一次的政黨輪替。有關 1996 年蒙古國會選舉結果參見表 4，此時期的蒙古國會政黨體系看似兩大黨派，其實則為薩托里所稱有限多黨制（Limited Pluralism）。因為依據學者對後共國家的選舉制度所作的跨國研究發現，在政黨體系尚未制度化的後共國家中，單一選區相對多數決或絕對多數決均無法有效限制政黨數目， 59再加上蒙古人民 56. 57 58. 59. Sheldon R. Severinghaus,“Mongolia in 1994-Strengthening Democracy,”Asian Survey, 35 (1)(January 1995): 70. “Election Laws Amended,”The Mongol Messenger, March 20, 1996, p.3. 杜維傑法則（Duverger’s Law）係指在無嚴重社會分歧的情況下，單一選區相對多數決會導致兩黨制；而杜維傑假說（Duverger’s Hypothesis）則指比例代表制強調比例性，讓小黨有甚高的生存機會，容易形成多黨制。Maurice Duverger,“Duverger’s Law: Forty Years Later,”in Bernard Grofman, and Arend Lijphart, eds., Electoral Laws and Their Political Consequences ( New York: Agathon Press, 1986), pp.69-84. William H. Riker,“The Two-Party System and Duverger’s Law: An Essay on the History of Political Sciences,”American Political Science Review, 76(4)( December 1982): 753-766. Robert G. Moser,“Electoral Systems and the Number of Parties in Postcommunist states,”World Politics, 51 ( April 1999): 361..

(18) 50 《政大民族學報》‧第二十八期卷. 對地區及親族的忠誠度遠超過對政黨的忠誠， 60蒙古人民對政黨意識型態的區隔並不明顯，以致民主聯盟的團結基礎非常薄弱，此種情形在 1998 年到 1999 年之間國會對總理的罷免案中即可看出執政黨蒙古民族民主黨及蒙古社會民主黨兩大政黨意見不一之處。 61所以蒙古於 1996 年之後的國會政黨體系如依各政黨所獲席次分別計算，其有效政黨數為 2.95， 62應被歸為有限多黨狀況，但屬於趨近兩元聯合政府的構形。 63本文依據西方民主國家進行政黨分類的標準，將蒙古人民革命黨（原共黨）歸為左翼政黨，而多年從事反對運動的政黨歸為右翼政黨。同時依據其有效政黨數將此時期的蒙古政黨體系歸屬於多黨制，不易形成國會多數的狀況條件。. 表4 政. 1996 年蒙古國會選舉結果. 黨名稱. 選票比率. 席次比率. 40.6%. 32.9 %. 47.2%. 65.8 %. 1. 1.8%. 1.3 %. 其他政黨. 0. 10.2%. 0%. 合計. 76. 100%. 100%. 蒙古人民革命黨（MPRP）. 席. 位 25. 民主聯盟：蒙古民族民主黨（Mongolian National （蒙古民族民主黨 Democratic Party, MNDP）、蒙古社會民主黨. 34、蒙古社會民主黨. （MSDP）、綠黨（Green Party, GP）、蒙古宗教民主 13、獨立候選人 3）. 黨（Mongolian Religious Democratic Party, MRDP）. 50. 蒙古傳統統一黨（Mongolian Traditional United Party, MTUP）. 資料來源：Tom Ginsburg,“Mongolia in 1996-Fighting Fire and Ice,＂p.61。民主聯盟各黨席次參見《內蒙古日報》，1996 年 7 月 3 日，4 版。至於各黨選票比率參考 Onoodor（今日報，烏蘭巴托），February 24, 2000, p.2. 60. 61. 62. 63. Morris Rossabi,“Mongolia in the 1990s: from Commissars to Capitalists?”Soros Foundation, 〈http://www.soros.org/mongolia/rossabi.html〉( accessed on 1998/8/1), p.11. 1998 年 7 月 24 日，蒙古國家大呼拉爾在人民革命黨 26 位議員的提案下，以 42 票對 33 票罷免額勒畢格道爾濟（Ts. Elbegdorj）政府，顯然民主聯盟成員中亦有 16 位投下不信任票。王維芳，《政治制度設計與政治穩定：以外蒙古為例》（台北：蒙藏委員會，2000 年），頁 38。由於民主聯盟的結合基礎來自勝選的考量，基礎非常薄弱，而且兩個主要政黨均各自提名人選，並非結合成一黨或經過討論共同推出人選，是以有效政黨數的計算方式應該各黨分別計算。 Sartori 認為溫和的多黨制的特性有三：（一）相關性政黨之間意識形態的距離比較小；（二）二元聯合政府的構形；（三）向心的競爭。Giovanni Sartori，雷飛龍譯，《政黨與政黨制度》（台北：韋伯， 2000 年），頁 224。此處「溫和多黨」即指原文的「有限多黨」。.

(19) 第三波民主化後的蒙古政治體制設計. 51. 至於 2000 年 7 月 2 日，蒙古舉行修憲後的第三次國會選舉，此次選舉共有 13 個政黨與 3 個聯盟、候選人有 678 名參與選舉，此數目比起 1992 年 11 個政黨、293 名候選人，及 1996 年 8 個政黨、302 名選人， 64在政黨與候選人數目上明顯增加。至於選舉制度的修改問題亦曾於選前討論，但因各黨派看法不同，非議會政黨不贊成修改，而國會中最有實力的三黨意見不一。 65最後經過 53 位出席國會議員的 56.6%投下反對票， 66確定 2000 年的國會選舉制度仍依 1996 年的選制進行。惟選舉結果卻與 1996 年大相逕庭，蒙古人民革命黨獲得總席次 76 席中的 72 席，比 1992 年的席次多一席位，原來的民主聯盟最大黨蒙古民族民主黨僅獲一席，另蒙古民主新社會黨（Mongolian Democratic New Socialist Party, MDNSP）獲得一席，公民意志黨（Civil Will Party, PCW）獲得一席，獨立候選人一席，在野的三個政黨顯然因為分裂無法發揮影響力，蒙古人民革命黨是明顯的優勢黨，其有效政黨數為 1.12，其政治運作甚至較 1992 年的政黨體系更為穩定，選舉結果見表 5。. 表5 政. 2000 年蒙古國會選舉結果. 黨名稱. 席. 位. 選票比率. 席次比率. 蒙古人民革命黨（MPRP）. 72. 50.2%. 94.7 %. 蒙古民族民主黨（MNDP ）. 1. 13%. 1.3 %. 1. 10.7 %. 1.3 %. 公民意志黨（Party for Civil Will, PCW）. 1. 3.6 %. 1.3 %. 獨立候選人. 1. 2.7%. 1.3%. 蒙古社會民主黨（MSDP）. 0. 8.9%. 0%. 0. 4.07%. 0%. 蒙古民主新社會黨（Mongolian Democratic New Socialist Party, MDNSP）. 蒙古共和黨（Mongolian Republican Party, MRP ）. 64 65. 66. “Elections: Great Expectations and Ambitions for Candidates, The Mongol Messenger, May 31, 2000, p.1. 蒙古社會民主黨傾向改為混合制（26 個單一選區絕對多數決及 50 個政黨比例代表制），但此版本被認為違反憲法投人不投黨的規定；至於蒙古人民革命黨傾向維持 1996 年選制；蒙古民族民主黨則願與各黨妥協。“Parties are Anxious about System to Apply for the Election,”The Mongol Messenger, February 16, 2000, p.3. “Election Set for July 2,”The Mongol Messenger, April 19, 2000, p.3..

(20) 52 《政大民族學報》‧第二十八期卷. 蒙古民主黨（Mongolian Democratic Party, MDP）合計. 0. 1.7%. 0%. 76. 100%. 100%. 資料來源：“MPRP Won Big with Half of Popular Vote,＂The Mongol Messenger, July 26, 2000, p.2.. 從三次的國會選舉所實施的兩種不同選制分析，若從選區大小來看，應選名額越多，當選所需得票比例越小；應選名額越少，當選所需得票比例越大。 67. 因此，1992 年選舉的候選人只需小比例的票即可當選，遂有 11 個政黨參選，. 容易促成多黨競爭的情況。但因反對黨過多，力量分散，遂由人民革命黨獲勝，而形成不比例性過高狀況（指選票無法反應到席次上）。而 1996 年的選舉因實施單一選區再加百分之二十五門檻，對大黨較為有利，小黨若要贏得選舉勢必結盟。因此在蒙古民族民主黨及蒙古社會民主黨兩大反對黨的主導下，成立民主聯盟，一舉贏得國會多數，使蒙古經歷第一次的政黨輪替，而當時參選的政黨及聯盟已明顯縮減為 8 個。 2000 年的國會選舉制度雖仍與 1996 年的一樣，但因選前民主聯盟的兩大黨形象不佳，多名國會議員涉及貪污，使得多名成員出走另組他黨。 68此次選舉雖有 13 個政黨與 3 個聯盟登記參選，但因單一選區的選制本就不利小黨，民主聯盟的分裂給予人民革命黨可乘之機，一舉拿下 72 席，使蒙古的議會政黨體系又重回一黨獨大局面。 69 2004 年蒙古國會選舉之前，蒙古的政黨、政治家、律師、學者等人於 2002 年 3 月 28 日至 29 日，舉行一場「蒙古選舉制度的發展」會議，會中雖然各黨所提意見不一。 70 事實上，蒙古每逢國會選舉之前就會討論是否修改選舉制 67 68. 69. 70. 謝復生，《政黨比例代表制》（台北：理論與政策雜誌社，1994 年），頁 14 至 15。民主聯盟的第一大黨 MNDP 成員分裂為蒙古民主黨（Mongolian Democratic Party, MDP），另部分成員則成立公民意志黨（Civil Will Party, PCW）。“Parties are Anxious about System to Apply for the Election,” The Mongol Messenger, February 16, 2000, p.3. ；“Party for Civil Will Registered,”March 29, 2000, p.2. 有關民主聯盟敗選之因除制度因素外，經濟改革情況不佳，執政精英行政經驗不夠，政府整體形象欠佳等亦為其中原因。蒙古人民革命黨主張維持現制，蒙古民主新社會黨（Mongolian Democratic New Socialist Party, MDNSP）贊成比例代表制，公民意志黨（Civil Will party, CWP，該黨於 2002 年 2 月 22 日與共和.

(21) 第三波民主化後的蒙古政治體制設計. 53. 度，經美國國際共和機構（International Republican Institute of the USA）及德國 Konrad Adenauer 基金會出資，邀集蒙古選民教育中心（Voters Education Center of Mongolia）、公民社會代表、新聞界、專家等與會討論，大多人士表示已臨選舉，若倉促修法，將導致選民困擾，亦難預測選情，且人權協會亦認為在國會由一黨執政的狀況下修法將不盡公平。惟選民教育中心及中央選舉委員會秘書等人則批評「過去的絕對多數選制，造成不比例性過高」71（即 2000 年的國會選舉，民主聯盟各分立政黨總得票率為 40%，但席次卻僅獲 3 席，選票與席次不成比例）。最後主辦單位美國國際共和機構代表引述美國副國務卿阿米塔吉（Richard Armitage）於 2004 年初訪問蒙古時的談話，建議在即將舉行選舉之時不適宜修法。 72 2004 年 6 月 27 日蒙古國會舉行自 1992 年新憲法實施以來的第四次選舉，選後結果出乎意料之外，依據中央選舉委員會公告，蒙古人民革命黨在民調一片看好中僅得 37 席，未能取得國會多數席次。而選前紛紛擾擾的祖國民主聯盟（以下簡稱聯盟，Motherland- Democratic Coalition）卻獲得與人革黨不相上下的 35 席次，另獨立候選人 3 席、共和黨 1 席， 73國會有效政黨數為 2.23，此種結果將蒙古的政治帶向前所未有的狀況。在沒有一黨過半數的情形下，蒙古民主政體的運作模式轉而為西方學者李帕特（Arend Lijphart）所分類的「協合式民主」（consociational democracy）的部分特徵。 74. 71. 72 73 74. 黨 Republican Party 合併，稱為公民意志黨 CWRP）及綠黨（Green Party, GP）提出混合兩制，民主黨（Democratic Party, DP）未表示意見。“What Is the Best Election Structure for Mongolia,”The Mongol Messenger, April 3, 2002, p.1、p.5. 此處的資料雖指稱蒙古的選制是「絕對多數選制」，但實際上蒙古 1996 年所通過的現行國會選舉制度是 76 個單一選區，再加上百分之二十五的選舉門檻限制，否則由前兩名獲票最多的候選人於十四天內再次投票。“Election Laws Amended,”The Mongol Messenger, March 20, 1996, p.3.此種選制既非單一選區相對多數決，亦非單一選區絕對多數決中的兩輪決選制（需超過百分之五十的選票），惟選舉方式與兩輪決選制一樣。由於前者容易形成兩黨，而後者易造成多黨聯盟的政治影響，因此蒙古的選舉制度的比例性問題就介於此兩種選制之間。再加上單一選區本就容易壓縮小黨的生存空間，其不比例性就較複數選區高。王業立，《比較選舉制度》，第三章。 “Warning Sounded about Amendments to Election Law,”The Mongol Messenger, February 25, 2004, p.3. “MPRP Win One More Seat,”The Mongol Messenger, July 21, 2004, p.1. 李帕特依社會結構（同質性或異質性）及菁英行為（聯合或競爭），將民主政體分成：去政治式民主、協合式民主、向心式民主、離心式民主四類。其中「協合式民主」是指縱使社會結構屬高異質性，但政治菁英彼此摒棄歧見攜手合作，採取「棄競爭而就合作」的途徑。其特點之一就是組成大聯合政府，政府職位以比例方式產生。不過蒙古的社會結構並非高異質性，所以只能說是部分符合。 Arend Lijphart, 陳坤森譯，〈新制度主義與政治制度的構思－代譯序〉，《當代民主類型與政治》 ( Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-one Countries)(台北：桂冠，1995 年)，頁 8 至 12。.

(22) 54 《政大民族學報》‧第二十八期卷. 選後的蒙古政情因政府遲遲未能順利組成，引起蒙古各政治人物憂心國家發展，也因此促成兩大政治勢力願意以協商方式決定各項事務，兩大陣營各派代表簽署聯合聲明，爾後四年建立聯合政府，共同合作。 75隨後於 2004 年 8 月 20 日，由出席國會的 66 位議員一致通過，由額勒畢格道爾濟擔任蒙古第 22 屆總理。在此必須說明的是為何蒙古要組成「大聯合政府」而非由獲 37 席的蒙古人民革命黨聯合其他小黨組成「最小獲勝聯合內閣」（ minimum winning coalition cabinet），76因為其他三位獨立候選人原屬祖國民主聯盟但獨自參選，在黨派屬性上自然傾向祖國民主聯盟，且依蒙古憲法第 33 條第 1 款第 2 項規定，獨立候選人不具組閣資格。而另一名共和黨當選人雖在屬性上屬祖國民主聯盟，但因其個人與公民意志黨的主席歐雲（S. Oyun）不合，以致與祖國民主聯盟結盟不易，即使加入蒙古人民革命黨仍未超過半數。在雙方均無法拉攏其他小黨組成「最小獲勝內閣」時，只好選擇兩大政治勢力組成「大聯合內閣」，以化解社會分立的危機。 2008 年 6 月 29 日蒙古舉行第 5 次國會選舉，選舉制度採取 2005 年 12 月通過的選舉法，從 26 個複數選區選出 76 個席次。 77選後 7 月 1 日反對黨支持民眾爆發示威抗議暴力行動，蒙古宣布戒嚴，雖於 7 月 5 日解除，卻重創蒙古自 1990 年民主化後的亞洲民主典範形象。選舉結果為蒙古人民革命黨 45 席、民主黨 28 席、公民意志黨 1 席、公民聯盟（Civil Coalition, CC）1 席、獨立候選人 1 席， 78國會有效政黨數為 2.05。2008 年 9 月 17 日蒙古人民革命黨黨主席巴亞爾（S. Bayar）經國會 98.5%支持擔任總理。79同時兩大黨同意簽訂協議，組成聯合政府，其中蒙古人民革命黨占 60%職務，民主黨占 40%， 80新政 75 76. 77 78 79 80. “Joint Declaration Signed,”The Mongol Messenger, August 18, 2004, p.1. 一般聯合內閣的組成方式有四：（一）最小獲勝內閣：指數個政黨組成勉強過半數的聯合內閣，由於此種內閣並無多餘成員，如果其中小黨退出，則此內閣立即失去多數的優勢而瓦解。（二）超量聯合內閣（oversized coalition cabinet）：多個政黨組成超過議會半數席位還要多的聯合內閣，當其中一個或二個政黨退出，不致於使該內閣掌握的席次降至半數以下。（三）多黨少數聯合內閣（multi-party minority coalition cabinet）：指某單一或多個政黨在議會未能掌聲過半數的席位，但是由於某個關鍵小黨可能與執政的少數內閣，存在政策上的默契，或反對陣營彼此猜忌而未能立即聯合起來倒閣，使未過半數的政黨得以繼續保有執政的地位。（四）大聯合內閣（grand coalition cabinet）：指通常在議會贏得百分之七十五以上席位的多黨聯合內閣（王業立、陳坤森，2001：4-11）。 “Election Date Announced,”The Mongol Messenger, May 14, 2008, p.1. “New Faces in Parliament,”The Mongol Messenger, July 9, 2008, p.3. “S. Bayar again Elected as Prime Minister,”The Mongol Messenger, September 17, 2008, p.1. “Joint-Government Cooperation Agreement Signed,”The Mongol Messenger, September 17, 2008, p.3..

(23) 第三波民主化後的蒙古政治體制設計. 55. 府連同總理計 15 個人組成。 81有關蒙古 5 次國會選舉結果之有效政黨數見表 6，除 1996 年接近多黨運作外，1992 年及 2000 年均由蒙古人民革命黨一黨獨大，而 2004 年與 2008 年則均由蒙古人民革命黨與民主黨兩黨組成聯合政府共治。. 表6. 蒙古 5 次國會選舉的有效政黨數目. 1992 年. 1996 年. 2000 年. 2004 年. 2008 年. 95.3%. 92.15%. 82.43%. 81.84%. 74.3%. 11 個政黨. 8 個政黨. 候選人數目. 293. 國會有效政黨數. 1.14. 投票率參與選舉政黨數目. 13 個政黨與 3 7 個政黨 1 個聯 12 個政黨 1 個聯盟. 盟. 個聯盟. 302. 678. 339. 356. 2.95. 1.12. 2.23. 2.05. 資料來源：作者自行整理。投票率參考“Voter Turnout Lower in 2008 Elections,＂The Mongol Messenger., July 2, 2008, p.1、p.5.. 蒙古各屆國會政黨體系對半總統制的實際運作上最直接的影響將是與總統之間的府會關係運作。若以 1993 年的奧其爾巴特總統與 1997 年的巴嘎班迪總統兩次府會分立的狀況為例，1993 年的右翼總統對上的是左翼蒙古人民革命黨占多數的國會，雖是蒙古政治史上的第一次左右共治，在政府組成上並未發生太多衝突。相對地，1997 年的左翼總統對上的是右翼民主聯盟的國會，在有限多黨的國會生態中，國會多數並不穩定，巴嘎班迪就比奧其爾巴特多了組閣的運作空間，使得蒙古第二次左右共治提供總統干預政事的動機與能力（詳見後文府會關係）。另一個不同的範例則是 2005 年的恩和巴亞爾總統，當時面對的是兩黨大聯合政府，國會有效政黨數雖比第二次左右共治時期較趨近兩黨制，惟因兩黨實力相當，國會更難形成共識，以致政府穩定度更差。因此，半總統之下的政治運作除了總統的權力之外，國會政黨體系亦會影響總統使用權力的空間。. 伍、蒙古府會關係 81. 新政府計有總理、11 個部長、2 個副總理、1 個總理辦公室秘書長，分別由 8 名蒙古人民革命黨、6 名民主黨出任。“Newly-formed Government,”The Mongol Messenger, September 24, 2008, p.1..

(24) 56 《政大民族學報》‧第二十八期卷. 依據國內外學者對半總統制的研究，總統、國會及總理是半總統制中三個重要政治角色，此三個政治角色在半總統制中的兩個次類型「總理－總統制」及「總統－議會制」各有不同的運作情形。在「總理－總統制」之下，由於國會擁有對總理的任命同意權，若總統政黨為國會多數黨，則即使總理人選需經國會同意，但因基本上為府會關係一致，總統與國會對總理人選不致有太多衝突。但若總統失去國會支持，而國會本身能夠形成有效多數時，在國會擁有總理同意權之下，憲政體制向議會制移動不會遭遇太大困難，此時總理為政府首長，而總統為國家元首。然而在總統失去國會支持，而國會又無法形成穩定多數，則總統比較容易在各政黨之間縱橫捭闔，爭奪對政府的控制權，此時政治穩定度將相對減低；另一方面，在「總統－議會制」下，由於總統擁有完全的任命總理權不需經國會同意，若總統政黨為國會多數黨，總統自然以自己屬意人選擔任總理毫無困難。但若總統失去國會支持，而國會能形成穩定多數時，雖然總統仍有自主任命總理權，惟可能顧忌總理需對國會負責且國會可能採取杯葛手段，不得不被迫與國會協調人選。此時總統當然亦可依憲法所賦予權力，不顧國會多數意見自行提名總理，則一個團結的國會多數黨勢必有所反制，發動倒閣，衝突及政治僵局將不可避免。更進一步地，當總統面臨一個更為分散的國會時，由於總統可自行任命總理，在一個多黨林立的國會很難有效反制總統時，總統可採取逕行控制政府，並由政府背負政策責任方式，規避國會監督，造成政局動盪。由上述分析得出，在半總統制下，總統與國會是否府會一致將影響總統是否產生介入政務的動機，而總統權力大小及國會是否具有穩定多數以對抗總統權力，則決定總統是否具有足夠的介入政務能力。因此府會關係、總統權力大小及國會政黨體系三個變項會影響半總統制的政治運作。由於蒙古總統權力依據憲法規定屬於「總理－總統制」的半總統制，在總統權力變項上已是總統權力小的固定狀態。而國會政黨體系經歷多次國會選舉，大致形成代表左翼的蒙古人民革命黨與代表右翼的民主政黨聯盟，兩黨制的狀態居多。因此，本節擬以府會關係探討蒙古的政治變化。蒙古在 1992 年及 1993 年分別舉行國會與總統選舉之後，府會關係大半時間一直處於分立狀態，直至 2000 年及 2001 年的國會與總統選舉後，才形成較長時期的府會一致局面。不過此種穩定情況至 2004 年之後因國會未能產生明.

(25) 第三波民主化後的蒙古政治體制設計. 57. 顯多數黨，遂以聯合政府運作。2008 年國會選舉後，蒙古人民革命黨雖為國會多數，但因選舉之後曾發生遊行、示威、戒嚴等脫序現象，選後該黨仍依協商方式，與反對黨共組聯合政府，以化解各方政治情緒。本文依據國會及總統的選舉時程，將蒙古政治期程分成八個階段，以利討論蒙古的府會關係。. 一、1992 年至 1993 年為蒙古人民革命黨（左翼）掌控國會及同黨的奧其爾巴特總統 1992 年新憲制定後所舉行的第一次國會選舉，仍由執政多年的原共黨蒙古人民革命黨獲得近 56.9%選票，搭配依據舊憲法，於 1990 年由全國人民大呼拉爾間接選舉選出的奧其爾巴特總統，政府運作屬於府會一致、總統權力小、兩黨制的狀況，應為表 1 的第 1 級政治穩定。. 二、1993 年至 1996 年為民主聯盟（右翼）的奧其爾巴特總統與左翼的國會 1993 年代表民主聯盟的奧其爾巴特總統再度當選之後，面對蒙古人民革命黨佔多數的國會，形成蒙古民主轉型之後的第一次左右共治。奧其爾巴特總統雖然擁有 57.8%的選票，但遇到佔有 93.4%席次率的左翼一黨獨大國會，即使總統具有府會不一致之時介入政務的動機，卻受限於總統權力小以及團結的國會政黨結構，而使總統無法發揮介入能力。所以此時期蒙古是處於府會分立、總統權力小、兩黨制的政治穩定第 5 級。. 三、1996 年至 1997 年為右翼民主聯盟主政的國會及右翼的總統 1996 年國會改選，由右翼的民主聯盟以 47.2%選票，獲 65.8%席次，造成蒙古國會的第一次政黨輪替。其整體結構雖然是處於府會一致及總統權力小的狀況，但因國會政黨體系已改變為有限多黨制，比 1992 年由左翼政府及左翼總統共同執政時期的穩定度較差，其區別即在國會政黨體系的變化上,屬於第 2 級的政治穩定。. 四、1997 年至 2000 年為左翼的巴嘎班迪總統及右翼的國會由於民主聯盟執政的表現不佳，經過一年的府會一致運作後，1997 年總統選舉又由左翼的巴嘎班迪獲勝，再度形成第二次的左右共治。此次共治比第.

(26) 58 《政大民族學報》‧第二十八期卷. 一次共治的情形又有所不同。巴氏以 60.8%選票面對一個不夠團結的國會，即使憲法賦予總統的權力較小，但在多黨體系下，總統不僅具有介入政務的動機，亦有介入的能力。從 1998 年到 1999 年發生的三次倒閣事件來看，民主聯盟曾先後向總統提名 14 次總理人選，其中或遭到總統退回，或因未獲國會通過，而導致蒙古政府在 1998 年 7 月至 1998 年 12 月，將近五個月的時間由代理政府運作。可見總統能以提名總理的權力與國會進行角力，當然國會越不團結，總統越有介入的空間。所以此時期的蒙古是處於府會分立、總統權力小、多黨制狀況，比第一次左右共治的穩定度更差，屬於第 6 級的政治穩定。. 五、2000 年至 2001 年左翼的國會及左翼的總統經歷第二次左右共治的教訓，蒙古人民在 2000 年的國會選舉中改支持蒙古人民革命黨，使該黨在國會中擁有 76 席中的 72 席，國會又歷經第二次政黨輪替，政黨體系又重回一黨獨大，其他政黨無法發揮制衡的力量。政治穩定是處於府會一致、總統權力小、兩黨制，與 1992 年至 1993 年的第 1 級政治狀況一樣。. 六、2001 年至 2004 年為左翼總統及左翼國會 2001 年左翼總統巴嘎班迪再度以 58.1%選票擊敗右翼政黨的候選人。巴氏在 2000 年 7 月蒙古人民革命黨組成政府之時對國會議員可否兼任政府官員的問題提出質疑，並三度拒絕同黨黨魁恩和巴亞爾出任總理， 82最後由憲法法庭修憲始解除僵局，由蒙古人民革命黨順利組閣。此時的政治穩定與 2000 年後的局面一樣，處於府會一致、總統權力小、兩黨制，屬於第 1 級的政治穩定。. 七、2004 年至 2005 年為兩黨聯合政府與左翼恩和巴亞爾總統 2005 年蒙古舉行總統選舉，由 2000 年即擔任總理的蒙古人民革命黨的恩和巴亞爾以 53.4%選票當選。 83此階段處於兩黨協議，輪流組閣狀況，總統能介入的空間雖然有限，但國會未能形成明顯多數，使得此時的政局處於府會分 82. 83. 廖淑馨，〈外蒙古第三屆國會大選後的政治發展〉，《中國大陸研究》，第 44 卷第 3 期，2001 年，頁 51。 National Statistical Office of Mongolia, Mongolian Statistical Yearbook 2006 ( Ulaanbaatar: National Statistical Office of Mongolia), p.19..

(27) 第三波民主化後的蒙古政治體制設計. 59. 立、總統權力小、兩黨制，屬於第 5 級的政治穩定。. 八、2005 年至 2008 年聯合政府與左翼總統此段時期因國會未能形成明顯多數，由蒙古人民革命黨與祖國民主聯盟（Motherland-Democracy Coalition）依各 50%比例組成新政府，先由聯盟所推出的額勒畢格道爾濟出任總理，兩年一輪。 84此任政府至 2006 年 1 月 13 日被國會倒閣，結束由聯盟主政時期。 85新政府輪由蒙古人民革命黨黨主席恩和寶勒德（M Enkhbold）擔任總理組閣。 86此後蒙古政局即面臨一連串的不信任投票、部長解職事件等等動盪，弱化蒙古政府效能。 872007 年 10 月因蒙古人民革命黨改選黨主席，由巴亞爾（S. Bayar）接任，國會於 11 月 22 日投票，以 97.1%支持其擔任蒙古第 25 任總理。 88此時期為總統權力小、府會分立、兩黨制的第 5 級狀況。 2008 年國會選後，蒙古人民革命黨雖掌握國會多數，惟為平息選舉紛爭，選後仍由巴亞爾擔任總理，並與民主黨協商，組成聯合政府。不過以蒙古人民革命黨掌握國會多數來看，2008 年的聯合政府應比 2004 年的大聯合政府來得穩定。若再依蒙古總統任期之內的內閣穩定觀察，本文發現，其政治穩定變化與府會關係是一致的。以下分 4 個階段說明。. 一、奧其爾巴特總統（1993 年至 1997 年）. 84. 85. 86. 87. 88. “Prime Minister Submits Bill on Government Formation and Structure,” The Mongol Messenger, September 15, 2004, p.1. 2004 年至 2006 年內閣係由 10 名蒙古人民革命黨及 8 名民主黨組成。“Cabinet 2004-2006,” The Mongol Messenger, January 25, 2006, p.5. 此屆政府由 11 名蒙古人民革命黨、5 名民主黨、1 名共和黨及 1 名聯盟成員組成。“New Cabinet Formed,” The Mongol Messenger, February 8, 2006, p.1、p.3. 2006 年 10 月 25 日不信任案未獲國會通過。“Government Survives Vote,” The Mongol Messenger, November 1, 2006, p.1.。另，衛生部部長、社會福利勞工部部長、工商部部長、道路運輸觀光部部長、能源燃料部部長陸續遭解職。“Dismissals Weaken Government,”The Mongol Messenger, May 2, 2007, p.1. “Mongolia’s 25th Prime Minister, Sanjiin Bayar Promises He Will Tackle High Priority Issues,” The Mongol Messenger, November 28, 2007, p.1.新政府由 18 個精簡為 16 個（包含總理），部會首長由 10 名蒙古人民革命黨、2 名公民意志黨、2 名國家新黨（National New Party, NNP）、1 名共和黨，共 15 人組成。“PM Reshapes Cabinet with New Nominees,” The Mongol Messenger, December 5, 2007, p.1..