國立臺灣大學法律學院法律學研究所 碩士論文
Graduated Institute of Law College of Law
National Taiwan University Master Thesis
「黨」人財路
——台灣的黨產處理脈絡及實質法治國原則之實踐 Settling the Ill-gotten Party Assets and the Application of
“Materieller Rechtsstaat” in Taiwan
宋易修 Yih-Shiou Song
指導教授：許宗力 博士 Adivisor: Tzong-Li Hsu, Dr. iur.
2020 年 5 月
May 2020
謝辭
這本論文能夠完成，首先必須感謝我的指導教授，許宗力老師。許老師對 於論文內容的多元包容，讓我有非常大的自由發揮空間，也唯有在這個條件下 這本論文才有可能完成，謝謝老師。
謝謝口試委員，張文貞老師。儘管只修過老師兩門課，老師還是非常溫暖地在 百忙之中抽空讓我約時間討論論文，無論是撰寫過程中的討論還是口試，老師都提 供了非常多寶貴的意見及突破盲點的觀點，讓這本論文的論述更加厚實，也非常感 謝老師最後所給予的肯定，對我意義非常重大
謝謝口試委員，王韻茹老師。感謝老師特地大老遠從嘉義北上幫我口試，因為 語言的限制，德國法概念的介紹是我在撰寫過程中的一大痛點，謝謝老師提供了許 多對於充實德國法概念介紹的建議，讓這本論文背後的理論基礎有了更扎實的論述
謝謝口試委員，沈伯洋老師。非常感謝老師不介意我這個突然出現在面前、詢 問口試意願的怪人，也謝謝老師願意參加這場口試，由擔任黨產會委員的沈伯洋老 師口試這本論文，對我來說有無可取代的重要意義，謝謝老師
謝謝文葳學姊、旦旦學長、德瀛學長、家慶學長、柏昇學長。特別是文葳學 姊、旦旦學長、德瀛學長，謝謝你們那幾晚的痛電，甚至在下班後趕來參加論發。
儘管被電得眼冒金星，但那些都是這本論文成形的關鍵。謝謝眾多好友們在過程中 一直為我加油打氣，包括大 1811 圈的各位，以及乃其、又豪、家豪、圈主，特別 是一口答應擔任紀錄的小可及老北。
謝謝偉大的媽媽包容兒子學生當這麼久，謝謝親愛的老婆無時無刻的溫暖陪 伴，謝謝可愛的妹妹這麼可愛。同時我也要將這本論文獻給奶奶，阿婆我幫你出一 口氣了。
最重要的是，感謝這塊養育我的美麗土地，以及無數為台灣民主、法治、自由
流汗、流淚、流血的前輩甚至先烈。若無前人的犧牲成就如今的民主台灣，我現在
應該不是在咖啡廳寫謝辭，而是被關在警總裡寫顛覆國家的自白書，準備迎接火燒
島上的餘生，甚至總統無從預測的一行批示隨時魂魄落土。
數百年、戰袂煞、我輩武德；千萬人、拚袂退、勇者無敵。縱然民主化已近二 十載，但吾輩台灣人從未忘卻歷史的傷痛，從武德殿外的血臊滿坑到迎向狂風的火 薰鳳凰，眼前所見盡是被記於生死簿之名。然而生死簿終究無法重寫，面對這些血 債仇冤，吾人只能謹記在心，不求力拚大業，但求不負先人。雨總會停，霧會散，
紲落來，著是咱的代誌矣。
圓百年夢，解千年業。
台灣人，加油。
中文摘要
作為第三波民主化中的一員，台灣歷經無數血淚才終於走過威權統治，進 入民主政治。然而，過往的威權統治陰霾卻未隨著台灣步入民主而徹底消散，
肇因於過往施行威權統治之手段以及由威權政黨所主導的民主化進程，在台灣 民主政治外觀之下的，是政黨間天差地遠的財力差距，此種差距為過往的威權 政黨——中國國民黨——提供了相當有利的競爭優勢。如何處理此種可說是威 權遺緒的政黨間財力差距，即為黨產處理一路以來所面對的難題。
本文之研究重點為黨產處理的論理演變，以及現今黨產處理論理的正當 性。在第一章介紹完本文的研究動機、問題意識及文章架構後，於第一章的最 後本文擬先行介紹黨產處理背後的理論基礎，即德國法上的實質法治國原則。
接著本文於第二章探討台灣過往的威權統治態樣、民主化進程、以及國民黨不 當黨產的形成，為後續的黨產處理討論提供黨產問題複雜性來源的前提認知。
本文認為，中國國民黨過往所採取的統治方式，為以列寧主義傾向的政黨為主 體，遂行對國家的控制，並以排他式國家統合主義為方針遂行對社會的控制。
在此種統治方式下，中國國民黨藉由接收日產、佔用國有財產、國庫通黨庫、
黨營事業、強徵人民財產等 5 種方式累積了大量的不義資產。
接著本文以政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例（下稱黨產條例）的 施行為界，於第三章探討黨產條例施行前的黨產處理經驗，此處之重點為以相 關判決為重心，歸納過往進行黨產處理時所遭遇的論理上障礙。本文認為黨產 處理的呼聲雖始終存在，但直至第 1 次政黨輪替後，才出現較為具體的成果。
即便如此，成果仍十分有限，主要以司法訴訟途徑的追討黨產為主，而透過觀 察相關判決，本文發現以既有的一般法律架構評價、處理不當黨產，會遭遇物 權移轉合法性的限制、形式法律關係上的限制、法院尊重行政機關的判斷、機 關同一性的限制等 4 種法律論理上的限制。第四章整理黨產條例施行後，黨產 處理的論理路徑，以不當黨產處理委員會召開的聽證、做出的處分為重心，歸 納黨產條例通過後黨產處理的論理路徑。本文透過整理前述資料，發現上開第
三章所整理出來的法律論理上限制，仍持續出現在現今黨產處理相對人一方的 辯護說詞中。而黨產會在面對此等困境時，則以「將過往威權統治的脈絡納入 考量因素」為基礎進行黨產處理的論理，此種路徑有效突破了前述種種法律論 理上的限制。
第五章回歸台灣的脈絡，討論以實質法治國原則作為黨產處理的理論基 礎，在我國是否具備憲法正當性，並從憲法規範意旨、台灣的現實脈絡兩個角 度分別觀察。本文認為我國除憲法上確寓有對政黨間競爭機會均等的保障外，
更重要的是肇因於過往威權統治的中國國民黨黨產，確實造成了台灣各政黨競 爭機會上的不均等。從而，黨產會以「實質法治國原則」為基礎，在黨產處理 上所發展出來的法律論理，確實具備憲法上的正當性。最後以第六章作結。
關鍵字：威權統治、民主化、黨產條例、不當黨產、黨產處理、黨產會、實質 法治國原則
英文摘要
Despite of the democratization, the legacy of unjust past never fade away with the authoritarian regime including the ill-gotten party assets. Due to the ill-gotten party assets, there’s still a huge gap of party assets between KMT—the ruling party of the authoritarian in the past—and others, which provides the enormous advantage to KMT. It’s a serious problem we the Taiwanese nowadays must face and confront.
Doubtless, it won’t be a easy task.
This thesis focuses on the numerous methods for settling the ill-gotten party assets by the time. And also, this thesis focuses on the method used to settle the ill- gotten party assets now and its constitutionality. First of all, I’ll introduce the basic theory in settling the ill-gotten party assets. It’s a theory from Germany called
“Materieller Rechtsstaat”. Then in chapter 2, I bring out the discussion about the authoritarian regime in the past in Taiwan. The main idea of chapter 2 is to clarify how did KMT ruling the island by controlling both the R.O.C government and
Taiwanese society. Besides that, i also discuss about the process of democratization in Taiwan. It’s the first step to figure out the appearance of ill-gotten party assets. I claim that KMT is the kind of party so called “quasi-leninist party”. It controls the R.O.C government through this feature. Furthermore, it controls the Taiwanese society in the direction of “exclusionary and preemptive corporatism”. By doing so, KMT is able to accumulate the astonishing rich, which is also known as ill-gotten party assets.
In chapter 3, I introduce the method used in settling ill-gotten party assets before the implementation of “The Act Governing the Settlement of Ill-gotten Properties by Political Parties and Their Affiliate Organizations”. In that period, the main method was to sue through the civil procedural. Unfortunately, it confronted some obstructions. In that case, the point in this chapter is to clarify what kind of obstruction we will confront if we only settle the ill-gotten party assets by the normal regulations which already exist like past. For that purpose, I review all the judgments of that civil procedurals and induct four kind of obstructions from that cases.
In chapter 4, I introduce the method used in present, which is based on the
special regulation for settling ill-gotten party assets called ”The Act Governing the Settlement of Ill-gotten Properties by Political Parties and Their Affiliate
Organizations”. To induct the feature of present method, I review all the hearing records and the administrative disciplinary measures made by “Ill-Gotten Party Assets Settlement Committee”. By doing so, I find that in order to overcome the obstructions presented in old period, “Ill-Gotten Party Assets Settlement Committee” takes the substantial recognition method and it do resolve the problems.
In chapter 5, I ‘ll discuss about the constitutionality of the application of
“Materieller Rechtsstaat”, I try to clarify the origin of this theory and compare the background of Germany to Taiwan’s. I find that Taiwan face the same problem as in Germany, which is to embrace the authoritarian ruling party in the past into
democracy. To protect the equal competition between parties, some measures must be adopted, like settling the ill-gotten party assets. Based on the goal above, I strongly claim that the protection of equal competition between parties is one of the idea contained in our Constitution. Besides that, there is already an unfair competition between parties in Taiwan now. In conclusion, I claim that the present method in settling the ill-gotten party assets is constitutional in Taiwan. In the last, I conclude all the statements in chapter 6.
Keyword: authoritarian; democratization; The Act Governing the Settlement of Ill- gotten Properties; Ill-Gotten Party Assets Settlement Committee; Materieller Rechtsstaa
簡目
謝辭 ... I 中文摘要 ... III 英文摘要 ... V
第一章、緒論... 1
第一節、研究動機與問題意識 ... 1
第二節、本文架構 ... 3
第三節、研究方法、研究範圍及限制 ... 5
第四節、實質法治國原則之意涵與黨產處理 ... 6
第二章、台灣過往的威權統治與民主化脈絡 ... 13
第一節、過往的威權統治型態 ... 13
第二節、民主轉型與鞏固 ... 28
第三節、本章結論 ... 36
第三章、黨產條例前的黨產處理經驗及面臨的障礙 ... 37
第一節、黨產處理的呼聲 ... 37
第二節、過往曾採用過的處理策略 ... 39
第三節、黨產處理的形式法律限制——以追討黨產之法院判決為觀察對象 ... 50
第四節、本章結論 ... 69
第四章、黨產條例之規範及實踐狀況——以附隨組織及不當取得財產之認定為核心 ... 71
第一節、黨產條例之立法歷程 ... 71
第二節、黨產條例之立法架構 ... 74
第三節、黨產條例之運作重點 ... 83
第四節、相對人方之抗辯路徑：強調形式認定 ... 92
第五節、黨產會之論理路徑：突破形式認定的限制 ... 103
第六節、本章結論 ... 118
第五章、黨產條例作為實質法治國原則在台灣的實踐 ... 119
第一節、憲法上正當性 ... 120
第二節、形式認定之極限 ... 143
第三節、實質法治國原則作為突破形式認定的依據 ... 147
第三節、本章結論 ... 150
第六章、結論... 153
第一節、黨產問題的形成背景：過往威權統治與威權主導的漸進式民主化 ... 153
第二節、黨產條例前的黨產處理經驗及面臨的障礙 ... 154
第三節、黨產條例之實踐狀況：以實質認定突破形式認定 ... 155
第四節、現行認定方式的憲法上正當性 ... 155
參考文獻 ... 158
附錄一：舊版黨產條例草案政黨不當取得財產處理條例（舊版黨產條例）草案 ... 166
詳目
謝辭 ... I 中文摘要 ... III 英文摘要 ... V
第一章、緒論... 1
第一節、研究動機與問題意識 ... 1
第一項、前言... 1
第二項、研究動機 ... 2
第三項、問題意識 ... 3
第二節、本文架構 ... 3
第三節、研究方法、研究範圍及限制 ... 5
第四節、實質法治國原則之意涵與黨產處理 ... 6
第一項、實質法治國原則之意涵 ... 6
第二項、於黨產處理中的應用：德國經驗... 6
第一款、德國進行黨產處理的歷史背景 ... 6
第二款、黨產處理之目的：政黨競爭機會均等 ... 8
第一目、東德政黨法 20a 及 20b ... 9
第二目、兩德統一條約 ... 10
第三款、實質法治國原則與黨產處理 ... 11
第三項、小結：實質法治國原則作為進入民主競爭之門檻 ... 12
第二章、台灣過往的威權統治與民主化脈絡 ... 13
第一節、過往的威權統治型態 ... 13
第一項、黨國體制的確立 ... 14
第一款、緣起：改造運動 ... 14
第二款、黨內改造 ... 14
第一目、組織方面 ... 14
第二目、派閥清理 ... 15
第三目、改造成果：列寧式政黨傾向的國民黨 ... 16
第二項、黨國體制下國民黨對國家的控制... 17
第三項、黨國體制下的社會控制 ... 18
第四項、黨國體制下的財產累積 ... 21
第一款、接收日產 ... 21
第二款、佔用國有財產 ... 22
第三款、國庫通黨庫 ... 22
第四款、黨營事業 ... 23
第五款、強徵人民財產 ... 27
第二節、民主轉型與鞏固 ... 28
第一項、民主轉型的驅力：內外交織的壓力 ... 28
第一款、外部壓力 ... 28
第二款、內部壓力 ... 29
第二項、轉型的過程 ... 31
第一款、蔣經國時代：政治自由化 ... 31
第二款、李登輝時代：政治民主化 ... 32
第三款、民主鞏固的外觀 ... 33
第三項、台灣的民主化特色：威權政府主導與分期付款... 34
第三節、本章結論 ... 36
第三章、黨產條例前的黨產處理經驗及面臨的障礙 ... 37
第一節、黨產處理的呼聲 ... 37
第二節、過往曾採用過的處理策略 ... 39
第一項、緣起：監察院調查報告 ... 40
第一款、經過... 40
第二款、意義... 40
第三款、面對的限制 ... 41
第二項、立法方面：黨產條例草案的提出... 42
第一款、立法過程 ... 42
第一目、行政院內部草擬法案 ... 42
第二目、立法院審議... 42
第二款、立法的必要性：解決既存法規的侷限 ... 43
第三款、象徵扁政府時期黨產處理的理想圖像 ... 44
第四款、所遭遇的侷限：國會席次 ... 45
第三項、行政方面：無強制力的黨產處理專案小組 ... 47
第一款、經過... 47
第二款、成果... 47
第三款、面對的侷限 ... 48
第一目、欠缺強制力... 48
第二目、隨行政權輪替而停止 ... 49
第三目、調查範圍以政府部門之資料為限 ... 49
第三節、黨產處理的形式法律限制——以追討黨產之法院判決為觀察對象 ... 50
第一項、法院論理之重點 ... 50
第一款、接收日產類型：財產之取得 ... 51
第一目、中華日報社台南國賓大樓基地案 ... 51
一、案例事實 ... 51
二、訴訟過程 ... 52
三、本案爭點 ... 52
第二目、花蓮民勤路案 ... 53
一、案例事實 ... 53
二、訴訟過程 ... 53
三、本案爭點 ... 53
第三目、板橋民族路案 ... 54
一、案例事實 ... 54
二、訴訟經過 ... 55
三、本案爭點 ... 55
第四目、西門町新世界戲院案 ... 56
一、案例事實 ... 56
二、訴訟過程 ... 56
三、本案爭點 ... 56
第二款、政府補助類型：補助之依據 ... 57
第一目、新北八里案... 57
一、案例事實 ... 57
二、訴訟經過 ... 57
三、本案爭點 ... 58
第二目、彰化芬園案... 59
一、案例事實 ... 59
二、訴訟經過 ... 59
三、本案爭點 ... 59
第三目、嘉義民雄案... 61
一、案例事實 ... 61
二、訴訟經過 ... 61
三、本案爭點 ... 61
第二項、法院論理上的限制... 62
第一款、物權移轉合法性的限制 ... 62
第二款、形式上法律關係的限制 ... 64
第三款、尊重行政機關之判斷 ... 65
第四款、機關同一性之限制... 67
第三項、小結：實質法治國原則難以落實... 69
第四節、本章結論 ... 69
第四章、黨產條例之規範及實踐狀況——以附隨組織及不當取得財產之認定為核心 ... 71
第一節、黨產條例之立法歷程 ... 71
第一項、2016 年後的立法過程 ... 71
第二項、各黨版草案比較 ... 72
第二節、黨產條例之立法架構 ... 74
第一項、組織及程序 ... 74
第一款、黨產會之組織 ... 74
第二款、黨產會之權限 ... 75
第一目、禁止處分 ... 75
一、原則 ... 75
二、例外 ... 75
第二目、調查 ... 77
一、對象 ... 77
二、限制 ... 77
三、調查結果 ... 77
第三目、認定 ... 78
第四目、不黨取得財產之移轉及追徵 ... 78
第五目、獎勵 ... 79
第六目、裁罰 ... 79
第三款、主動申報財產義務... 80
第二項、名詞界定 ... 80
第一款、政黨... 80
第二款、附隨組織 ... 81
第三款、不當取得財產 ... 82
第三項、小結：實質法治國原則的採用 ... 82
第三節、黨產條例之運作重點 ... 83
第一項、凍結財產：凍結黨產條款之效力爭議 ... 84
第一款、黨產會見解：直接產生規制效果... 84
第二款、法院態度：仍須以處分為之 ... 86
第三款、 妥協：採行政法院之見解 ... 86
第四款、法院未准許停止執行 ... 86
第二項、聽證... 87
第三項、附隨組織之認定 ... 89
第四項、不當取得財產之認定 ... 91
第五項、追徵及命移轉財產... 92
第四節、相對人方之抗辯路徑：強調形式認定 ... 92
第一項、附隨組織之認定 ... 92
第一款、營利性社團法人 ... 92
第一目、中投及欣裕台案 ... 92
第二目、中影案 ... 93
第三目、中廣案 ... 93
第四目、小結 ... 94
第二款、財團法人 ... 94
第三款、非營利性社團法人... 95
第一目、婦聯會 ... 95
第二目、救國團 ... 96
第四款、小結：著重形式認定 ... 98
第二項、不當取得財產之認定 ... 98
第一款、違反行為時法律之國產轉黨產 ... 98
第一目、國民黨轉帳撥用土地案 ... 98
第二目、國民黨舊中央黨部案 ... 99
第三目、中廣接收日產案 ... 100
第四目、中廣八里機室案 ... 100
第二款、合於行為時法律之以政養黨 ... 101
第一目、國民黨大孝大樓案 ... 101
第二目、婦聯會勞軍捐案 ... 101
第三款、小結：強調形式認定 ... 102
第五節、黨產會之論理路徑：突破形式認定的限制 ... 103
第一項、附隨組織之認定 ... 103
第一款、營利性社團法人 ... 103
第二款、財團法人 ... 104
第三款、非營利社團法人 ... 105
第一目、婦聯會 ... 105
第二目、救國團 ... 107
第二項、不當取得財產之認定 ... 109
第一款、違反行為時法律之國產轉黨產 ... 109
第一目、國民黨轉帳撥用土地案 ... 109
第二目、國民黨舊中央黨部案 ... 110
第三目、中廣接收日產案 ... 110
第四目、中廣八里機室案 ... 111
第五目、中廣嘉義東區土地案 ... 112
第六目、小結 ... 112
第二款、合於行為時法律之以政養黨 ... 113
第一目、中投及欣裕台案 ... 113
第二目、國民黨大孝大樓案 ... 114
第三目、中廣嘉義民雄案、新北三重案、台北蟾蜍山案 ... 114
第四目、婦聯會勞軍捐案 ... 115
第五目、小結 ... 116
第三款、小結：以實質法治國原則突破形式法治國原則之侷限 ... 117
第六節、本章結論 ... 118
第五章、黨產條例作為實質法治國原則在台灣的實踐 ... 119
第一節、憲法上正當性 ... 120
第一項、我國憲法中之政黨競爭機會平等... 120
第一款、政黨在憲政秩序中的定位 ... 120
第一目、民主政治中的政黨及其功能 ... 120
第二目、我國憲政秩序下的政黨 ... 122
一、憲法層次之指引 ... 122
二、法律層次的具體化規範 ... 123
三、小結 ... 124
第二款、政黨平等之意義 ... 125
第一目、理想的政黨競爭環境 ... 125
第二目、政黨平等原則 ... 126
一、憲法層次之規範 ... 126
二、法律層次之具體化實踐 ... 127
三、政黨平等原則之違反 ... 128
第二項、台灣脈絡下的政黨競爭機會不均等 ... 128
第一款、制度性因素 ... 130
第一目、蔣經國三條件與國安三法... 131
第二目、懲治叛亂條例與刑法 100 條 ... 133
第三目、選舉制度 ... 133
第二款、非制度性因素 ... 134
第一目、社會資本：侍從主義與地方派系 ... 135
第二目、經濟資本：黨產 ... 136
一、黨營經濟事業的演變 ... 136
二、台灣主要政黨間之財力差距及意義 ... 137
第三款、小結：作為威權遺緒的競爭優勢與政黨競爭機會不均等 ... 140
第三項、小結：實質法治國原則之實踐具憲法上之正當性 ... 142
第二節、形式認定之極限 ... 143
第一項、不當取得財產的認定 ... 143
第一款、因政府機關的配合而合法 ... 144
第二款、違法但獲得政府機關配合 ... 145
第三款、小結... 145
第二項、附隨組織的認定 ... 146
第三項、小結... 147
第三節、實質法治國原則作為突破形式認定的依據 ... 147
第一項、不當取得財產 ... 148
第二項、附隨組織 ... 149
第三節、本章結論 ... 150
第六章、結論... 153
第一節、黨產問題的形成背景：過往威權統治與威權主導的漸進式民主化 ... 153
第二節、黨產條例前的黨產處理經驗及面臨的障礙 ... 154
第三節、黨產條例之實踐狀況：以實質認定突破形式認定 ... 155
第四節、現行認定方式的憲法上正當性 ... 155
參考文獻 ... 158
附錄一：舊版黨產條例草案政黨不當取得財產處理條例（舊版黨產條例）草案 ... 166
圖目錄
圖 1:1989 年國民黨黨營事業概圖 ... 26 圖 2:2016 年國民黨黨營事業關係概圖 ... 140
第一章、緒論
第一節、研究動機與問題意識
第一項、前言
在台灣，黨產處理一事長期以來就是中國國民黨（下稱國民黨）最為反感 的議題，凡提及此事，往往會造成國民黨人士非常激烈的反應。但同時，不同 陣營的政黨似乎未將此事視為不能觸碰的禁忌，而是高舉民主價值的大旗理所 當然地推動此一議題的進行。兩者的態度差異可以下列兩段報導為例：
“針對立法院初審通過不當黨產處理條例草案，國民黨行管會主委邱大展 昨向中常會報告指出，該草案立法精神就是抄家滅族，以「有罪推定」為原 則，先假設過去七十一年來國民黨處理黨產有爭議。他強調，會計帳目頂多回 溯十年，稅捐最多回溯七年，地政資料也頂多回溯十五年，民進黨卻要回溯追 究過去七十一年間國民黨所有的動產、不動產經手情形，要國民黨證明自己合 法清白，這樣的法案既違憲且違法。邱大展表示，一旦未來草案立法完成，國 民黨任何現有財產，就必須進入禁止處分狀態，從中央黨部到地方黨部都必須 停止運作關門，這是政治鬥爭與追殺的作法。”1
“立法院院會明天處理《不當黨產清理條例》草案。國民黨主席洪秀柱今 天批評，這是對一個合法政黨抄家滅族的做法。民進黨發言人王閔生回應，這 是轉型正義，是政黨公平競爭的問題。王閔生表示，國民黨的黨產問題，不是 國民黨家務事，所以沒有洪主席所說的抄家滅族問題，這是轉型正義，是政黨 公平競爭的問題，也是台灣民主健全發展的關鍵。他強調，這件事無關藍綠，
1 ⾃由時報（09/06/2016），〈黨產條例回溯 71 年國民黨批抄家滅族〉，
https://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/998667
也不是政黨的鬥爭，我們呼籲國民黨支持政黨法及不當黨產處理的相關立法，
以回應社會的高度期待。”2
從這兩段報導中，明顯可發現不同政黨對於黨產處理一事的態度可說是南 轅北轍，不難看出黨產處理之強烈爭議性，其背後除牽涉到現今兩大黨間的政 黨競爭外，更涉及雙方面對台灣歷史的不同觀點。國民黨作為威權統治時期的 執政黨，面對過往威權統治及民主化的態度，自然與民主化起步時成立的民進 黨，有截然不同的評價。黨產處理在此種特殊脈絡下，雖然更顯其複雜，但卻 是台灣不得不面對的問題，特別是黨產條例之爭議風火炙熱的當下，更具討論 的實益與必要。
第二項、研究動機
黨產處理之所以如此複雜，與台灣的歷史脈絡有很大的關係。台灣曾經走 過一段威權統治的歲月，1987 年隨著解嚴以及黨禁的解除，台灣逐步走向民主 化，也緩步建立起趨近以兩大黨為主的政黨政治運作，發展至今，已歷經 3 次 政黨輪替，台灣的民主政治與政黨政治可說是逐漸成熟。然而，作為現今兩大 黨之一的國民黨，由於曾為威權統治時期的執政黨，承繼著過往威權統治時所 累積的財力優勢，與其他政黨間形成巨大的財力落差。對於其就民主化後政黨 競爭的參與是否公平，長期以來始終有質疑的聲音。
作為第三波民主化浪潮下之國家之一，台灣的民主化路徑在學者分類下，
屬所謂「協商式民主」的民主化路徑，過去威權統治的執政黨持續取得政黨競 爭的優勢並非罕見。但在歷經 3 次政黨輪替後，過去威權時期的執政黨雖已不 具備穩定取得執政權的能力，卻也同時未被民主化後之政黨競爭所淘汰，仍舊 具備作為國內兩大黨之一的政治實力，此種現象即便不是絕無僅有，也可說是 相當罕見。在這種特殊狀況下，2016 年民進黨政府以全面執政的優勢通過「政
2 中國時報（14/07/2016），〈黨產條例抄家滅族？⺩閔⽣：轉型正義〉，
https://www.chinatimes.com/realtimenews/20160714003228-260407?chdtv
黨及其附隨組織不當取得財產處理條例」（下稱黨產條例），試圖消弭國民黨 長期以來的經濟優勢，卻也引起了相當多反對意見。反對意見所持之主張，多 如前述報導所載，認為這不過是一種「抄家滅族」的行為。近年來隨著黨產條 例的順利施行運作，相關正反意見屢次交鋒，讓黨產處理獲得了大眾更多的注 目，在引起廣泛討論的同時，也引起了本文研究此一議題的興趣。
第三項、問題意識
台灣進行黨產處理的特殊之處在於，黨產處理此一事務所要處理的對象，
既是毫無疑問的前威權時期執政黨，卻又同時是歷經了 3 次政黨輪替、在民主 化的台灣政治實力穩定的兩大黨之一；其既可因民主價值下對威權統治的否定 而取得一定正當性，卻又因種種民主化後憲政主義下的要求而面臨極大的挑 戰。在這種脈絡下，黨產條例的形成脈絡，乃至於其憲法上的正當性，不僅饒 富趣味，其是否具備憲法上的正當性更是當下需要迫切處理的問題。是以，本 文的問題意識為，台灣黨產條例如今所呈現的運作方式，尤其是涉及對過往威 權統治評價的部分，其理論基礎為何？發展脈絡為何？是否具備憲法上的正當 性？
申言之，本文嘗試回答的問題包括台灣現行進行黨產處理的方式，尤其在涉 及評價過往威權統治的部分，究係以何原理原則為理論基礎？如何運作？此種 運作方式是在何種脈絡下發展出來的？此種脈絡是否足以為其帶來憲法上的正 當性？
第二節、本文架構
為回答上述問題，本文在論述的順序鋪陳上，擬先於第一章說明本文之研 究動機、問題意識、文章架構，並為了鋪陳後續討論，於第一章最後介紹台灣 為進行黨產處理所採取的德國法理論。接著在第二章進行過往威權統治乃至民
主化脈絡的爬梳，第三章進入過往黨產處理的脈絡，再以第四章介紹現行黨產 條例的運作，最後討論現行運作方式在憲法上的正當性。
申言之，為了在後續黨產處理的脈絡介紹中，能從黨產處理的理論基礎對 其進行檢視，本文擬於第一章最後先行說明黨產處理所採取的德國法理論，亦 即所謂實質法治國原則，作為後續檢視各時期黨產處理策略之前提。
循此鋪陳，於第一章結束後，第二章先行介紹黨產問題成形的背景，透過 對台灣過往威權統治的研究，分析過往威權統治的運作方式以及民主化的過 程，並探討不當黨產是如何在過往的威權統治下形成。蓋不當黨產之議題之所 以複雜難解，重點即在於其形成的背景，唯有瞭解其成因，才能進一步分析黨 產處理中所面對的各種困難及障礙。
為了解黨產條例是在何種脈絡下成為如今台灣進行黨產處理的主軸，過往 的嘗試又對現今的處理方式造成了何種影響，本文以第三章就黨產條例施行 前，由國家所發動的黨產處理嘗試進行介紹，歸納過往嘗試中所獲得之經驗，
以及其在實質法治國原則下的評價。其中特別是以民事訴訟追討黨產各案件的 各審級判決，由於較具成果且說理詳盡，尤為本章的分析重點。
第四章來到現行黨產處理方式的介紹，亦即黨產條例的規範及運作重點，
特別是在黨產條例的運作過程中，對過往威權統治進行評價的「認定附隨組 織」及「認定不當取得財產」兩部分，為黨產條例運作過程中最為關鍵的部 分，同時也是過往進行黨產處理時最難處理的部份。透過黨產會做出的處分內 容，本文嘗試歸納出以現行黨產條例進行黨產處理的特色，探討黨產條例在認 定附隨組織及不當取得財產時的認定方式，以及其與實質法治國原則間的關 係。
承接第四章的結論，本文以第五章討論黨產條例以實質法治國原則作為理 論基礎的認定方式在憲法上的正當性。本章從台灣具備的條件出發，探討此一 原則在我國的憲法規範及現實脈絡下，是否具備憲法上的正當性。此部分除以
憲法學理上的推導論證其抽象規範的依據外，更將台灣過往威權統治的態樣、
民主化特色乃至於過往黨產處理的經驗納入討論，以求進行抽象法學概念演繹 的同時，能夠呼應到台灣的現實情況，最後以第六章做結。
第三節、研究方法、研究範圍及限制
為妥善爬梳台灣的黨產處理脈絡並討論其正當性，本文兼採分析實證資料 的研究方法及文獻分析法。文獻分析方面，作為法學論文，本文將以傳統法學 文獻分析之方式，推導黨產處理在我國憲法上正當性的抽象規範依據，並以政 治學、台灣史文獻為基礎，爬梳台灣過往威權統治乃至民主化的歷史脈絡。同 時，本文同樣重視黨產處理在台灣的發展，故本文除以文獻分析的方式進行概 念的演繹外，亦會輔以實證資料的整理，包括立法院會議記錄、法院判決、聽 證會紀錄、處分書等，描繪出黨產處理過去的嘗試及現在的運作面貌，以求完 整歸納不同時期黨產處理的特色與演變，如此一來方能從憲法學理上予以正確 評價。
然而，本文之研究範圍並未及於黨產條例的所有合憲性爭議，僅針對黨產 條例在運作上，對於過往威權統治進行評價的部分加以討論，亦即如何認定
「附隨組織」及「不當取得財產」，而這也是歷來黨產處理最關鍵的爭議所 在，可說是黨產處理事務的核心關鍵。其餘常見的合憲性爭議，如黨產會的組 織架構、黨產會的調查權限等，雖也相當重要，但礙於研究方向，皆不在本文 所欲討論的範圍內。
另外，在過往威權統治時期，國家以不義行為侵害人民權利所得的獲利，
並非全部成為政黨黨產，許多財產是由中華民國所擁有。此種威權時期對人民 權利侵害並取得利益的行為，固然同屬威權統治下的財產取得，然而由於本文 係以黨產處理為主題，上述未落入黨產範圍的國家不義取得財產，並不在本文 討論範圍內。
第四節、實質法治國原則之意涵與黨產處理
由於本文所欲處理的問題包括黨產處理策略所具備的憲法上正當性，其中 最關鍵的概念指引為所謂「實質法治國原則」此一源自於德國的法律概念。本 文認為有必要在開始黨產處理策略的討論前，於本章先就此一概念做一簡要的 介紹，並介紹其與黨產處理間之關係，以利後續討論。
第一項、實質法治國原則之意涵
實質法治國原則的概念內涵，學者有主張應與形式法治國相互對照，兩者 間為相互補充之關係，形式法治國概念係指權力分立、獨立法院、依法行政、
公權力侵害之權利救濟，實質法治國概念的提出則係納粹政權垮台後，為評價 納粹時期的法律所發展出的概念，強調法治國原則不只是要求存在法律形式，
也包含對於法律內容之要求，法律內容必須符合包括人性尊嚴、自由、平等與 正義、政治自由等特定基本價值。此概念發展的理解同樣適用於東德威權統治 時期，當時的國家統治形式背離形式法治國，因而事後評價過往時，形式法治 國不能提供具體判准，只能依賴實質法治國內涵加以評價政黨取得財產的過程
3。
由此可知，實質法治國原則與形式法治國原則間為一相互補充的關係，當 形式法治國的標準因為某些特殊原因，如國家遂行威權統治，而無法對國家行 為作出妥適的評價時，須由實質法治國原則此一概念填補形式法治國原則之不 足，使對於國家之不義行為不受形式法律的掩護。
第二項、於黨產處理中的應用：德國經驗
第一款、德國進行黨產處理的歷史背景
德國進行黨產處理的必要性，源自於民主化浪潮中的東德情勢，以及兩德 統一後將東德共產黨之繼承者納入德國民主政治中的歷史背景。
3 ⺩韻茹（2017），〈處理政黨不當取得財產的憲法思維〉，《黨產研究》，第 1 期，⾴ 17。
以兩德統一前的東德政治情勢而言，東德共產黨統治末期，各地紛紛出現 和平民主運動，1989 年 11 月 9 日，作為鐵幕象徵的柏林圍牆倒塌，更敲響了東 德威權統治的喪鐘。隔年 3 月，東德舉行了 40 年來第 1 次、也是東德唯一一次 的自由選舉，投票率高達百分之九十三，並由「德國大同盟（Allianz für
Deutschland）」贏得選舉，產生了東德唯一一任的民選政府4。新任總理，同時 也是東德唯一的民選總理 Lothar de Maiziere，考量過往在東德實施威權統治的東 德共產黨——德國統一社會黨（Sozialistische Einheitspartei Deutschlands，下稱Ｓ ＥＤ）仍舊握有相對於其他民主政黨的龐大資產優勢，以及東德末期ＳＥＤ藏 匿其資產的動作頻頻，開始著手推動黨產處理的任務，包括草擬法案送交議會 以及尋覓適合的主事人選5。
另一方面，兩德統一後，面對過往ＳＥＤ的繼承者民主社會主義黨
（Parteides Demokratischen Sozialismus，下稱ＰＤＳ），德國政府在處理策略上 並未選擇將其解散，而是允許其進入德國的民主政治競爭，從而衍生出處理其 黨產的需求。德國政府之所以做此安排，或可從維繫統一後德國政治運作的角 度觀察。在 1990 年的東德大選中，西德諸政黨即對於東德境內逐漸成形的各黨 派展現支配的意圖，將其組成聯盟並置於西德黨派中的策略管轄範圍內，如東 德的社會民主黨（Sozialdemokratische Partei in der DDR）正式改名為德國社會民主黨
（Sozialdemokratische Partei Deutschlands），基督民主聯盟（Christlich-
Demokratische Union Deutschlands）、農民民主黨（Demokratische Bauernpartei Deutschlands）、民主突破（Demokratischer Aufbruch）以及德國社會同盟
（Deutsche Soziale Union）也在西德總理的壓力下組成「德國大同盟（Allianz für Deutschland）」，自由主義民主黨（Freie Demokratische Partei）與德國論壇黨
（Deutsche Forumpartei）、東德自由民主黨（Liberal-Demokratische Partei
Deutschlands）共同成立「自由民主同盟（Bund Freier Demokraten）」，這些在名 義上仍屬自主的黨派，於 1990 年下半年紛紛個別與西德黨派組織進行合併，此 種策略對西德各黨派而言不僅可帶來選票及黨員，亦可接收一定的物質資產，
可說是只有好處沒有壞處6。此種涵納舊東德政黨的政治現象，或為兩德統一後 的德國政府未採取宣告ＳＥＤ的繼承者ＰＤＳ違憲解散，而嘗試將其包容進德 國民主政黨競爭中的考量之一。另一方面，即便是在民主運動風潮正盛的 1990 年東德大選中，代表ＳＥＤ參選的ＰＤＳ仍拿下了超過百分之十六的得票率，
4 Lothar de Maiziere, Transitional Justice and Party Asset, 2.
5 Id, at 6-9.
6 Kurt Sontheimer, Wilhelm Bleek（著），張安藍（譯）（1999），《德國政府與政治》，
⾴ 176。台北：五南。
顯示其仍舊扎實的群眾基礎，貿然採取強硬的解散手段勢必引起其支持者對德 國政府的反感，讓得來不易的兩德和平統一再起波瀾，也是可能的考量之一。
上述考量，或許可以解釋為何西德政府既然傾向將ＰＤＳ包容進統一後德 國的民主政治中。同時，既然選擇將ＰＤＳ包容進德國的民主政治競爭中，自 然必須面對如何處理過往東德威權政黨的難題，也形成了處理東德黨產的歷史 背景。
時至今日，在兩德統一後仍持續參與德國的政黨競爭的東德共產黨後繼者 ＰＤＳ，已在 2007 年改組為「左翼黨（Die Linke）」，與其他德國政黨一樣，
是一個經費只來自黨費、選舉補助款及政治獻金，並具有一定民意支持度的民 主政黨7，甚至在 2014 年的選舉中拿下了圖林根邦邦總理的大位8。此種發展脈 絡顯示了德國的民主政治在包容前東德威權政黨的同時，仍然得以穩定的發 展，乃至於東德共產黨的後繼政黨已成為在今日德國政壇佔有一席之地的民主 政黨。在這段包容前威權政黨進入民主競爭的政治工程中，黨產處理可說是最 關鍵的一環。
第二款、黨產處理之目的：政黨競爭機會均等
1990年東德舉辦了第1次的自由選舉，新選出的國民議會修改了當時東德 既有的「東德政黨暨政治團體法」（下稱東德政黨法），增訂第20a、20b兩條 規定，開始著手處理所有東德政黨、各種從屬於政黨之組織、法人以及群眾組 織的財產清理問題9。同年8月31日兩德簽訂統一條約，10月3日統一條約正式生 效，宣告兩德以東德各邦加盟聯邦德國的方式完成統一，前述東德國民議會所 增定之東德政黨法規定則在兩德統一條約的規定下，於統一後繼續生效10。統一 後德國處理東德黨產之法律依據即係以前述之東德政黨法20a、20b以及兩德統 一條約第9條及附件為主。
7 林育⽴（2017），《歐洲的⼼臟：德國如何改變⾃⼰》，⾴ 246。新北：衛城。
8 林育⽴，前揭註 7，⾴ 236。
9 蔡宗珍（2001），〈德國統⼀後處理東德時期黨產之法制析論〉，《⽉旦法學雜誌》，第 79 期，⾴ 109。
10 蔡宗珍，前揭註 9，⾴ 108。
針對東德時期之政黨或組織進行黨產處理之動機，雖因不同時期的政治情 勢有些微不同，但無論是東德末期所通過的政黨法，或是兩德統一條約中對於 黨產處理之規定，皆相當強調藉由清理東德時期之不當黨產，落實民主政治中 政黨競爭機會均等之概念。
第一目、東德政黨法 20a 及 20b
以東德政黨法20a及20b而言，其背景為在東德末期，雖然經過和平的民主 革命已開始民主選舉，但過去的國家統治結構將政黨黨產與國家財產混為一談 的做法，對政黨間在造成的財產上不公平仍然繼續存在。故東德政黨法20a及 20b之目的在於透過消除政黨與其相關組織在東德執政體制下，藉著佔有經濟上 權力優勢所獲得之財產，避免政黨與其相關組織在民主意志的競爭程序中，使 用此等在民主法治國運作下不可能獲取之財產，參與民主競爭11。該次修正案之 提案說明中更直接指出，政黨及相關組織的財產處理旨在追求政黨之政治競爭 的機會平等12，更可證明此次修法之目的。
從規範面上而言，依據東德政黨法第20b條第1項及第2項，凡於1989年10月 7日前已存在於政黨或其連結的組織、法人與群眾組織的財產，或於1989年10月 7日後成為該等財產者，都將遭到保管，若欲變更財產需得主管之獨立委員會許 可始生效力。而東德政黨法第20a條第2項則規定，政黨及其所關聯的組織、法 人及群眾組織，必須針對自1945年5月8日起經由取得、徵收、或其他方式，成 為該政黨或其組織本身、前身、後繼者所有之財產提出完整的說明；已經由買 賣、贈與或其他方式移轉者亦同13。由此等規定可知，當時歷經民主化選舉後的 東德議會，採取了將政黨及其相關組織於過往威權統治時期所取得的財產，原 則上全數隔絕於往後民主政治競爭的作法，足見其以處理東德黨產確保日後民 主政治競爭之決心。
11 董保城（2019），《轉型正義/黨產條例/法治國原則》，⾴ 16-17，台北：元照。
12 ⿈錦堂（2017），〈轉型正義與不當黨產處理——德國的法制及我國的省思〉，《台灣法學 雜誌》，第 313 期，⾴ 124。
13 ⿈錦堂（2017），前揭註 12，⾴ 124-125。
第二目、兩德統一條約
兩德統一之形式，依據兩德統一條約，係將原東德分成5個邦，以加盟形 式併入原西德之聯邦中，故與其說是兩德統一，毋寧可說是東德加入西德。在 此脈絡下，如何將原施行威權統治之東德共產黨納入統一後德國之民主政治 中，即為兩德統一條約處理東德黨產之重要背景。誠如前德國黨產調查委員會 官員Malte Fischer所言，在享有過往累積的龐大財力優勢下，「口袋很深」的Ｐ ＤＳ參與政黨競爭的行為，被高度懷疑會阻礙其他政黨政治上的公平競爭14。
就兩德統一條約部分，兩德統一後，在處理東德黨產的法規依據上，除保 留原東德政黨法20a及20b外，兩德統一條約第9條及附件內亦對此添加新的規 範。根據統一條約中關於黨產處理的規定，黨產處理主要基於兩項目的：其 一，基於正義的重建，亦即對以前遭受不法待遇者回復其權利；其二，讓統一 後之德國政黨維持競爭機會的均等1516。蓋東德共產黨之所以能取得眾多財產，
係濫用其過往實施威權統治之特權地位而來，在不義的體制消滅後，尤須致力 於消除舊體制所留下的政黨機會不平等的狀況，以保障民主體制下政黨政治的 公平競爭空間17。
為達成上述目的，依兩德統一條約第 9 條及相關附件，前述政黨法第 20b 條所規定之保管，改由新設置之「託管公營造物（或譯為信託營造物法人18）」
處理，該公營造物之任務為將可證明其係合於「實質法治國原則」而取得之財 產，返還於原先之權利人或繼受人，否則則將該等財產用於東德地區之經濟轉 型及重建等公共目的19。
14 Malte Fischer(2007), The Review of the assets of the communist party„Sozialistische Einheitspartei Deutschlands–SED-”(United Socialist Party of Germany) of the former German Democratic Republic(GDR).
15 ⿈世鑫（2000），〈兩德統⼀後之前東德 SED 黨產的處理經驗：他⼭之⽯〉，《新世紀智 庫論壇》，第 9 期，⾴ 83。
16 ⺩韻茹，前揭註 3，⾴ 12。
17 蔡宗珍，前揭註 9，⾴ 109。
18 董保城，前揭註 11，⾴ 14。
19 ⿈錦堂，前揭註 12，⾴ 126。
第三款、實質法治國原則與黨產處理
德國在處理過往東德不當黨產時，即遭遇了形式法治國原則無法妥適評價 國家行為的問題，SED 及其後繼者的財產取得多半在當時具有形式法律上之依 據，國家乃至於執政黨的不義行為受到法律的掩護，以至於事後難以以形式法 治國原則之標準非難當時的財產取得。在此情況下，實質法治國原則遂成為處 理不當黨產所倚賴的重要法原則，用以處理形式法治國原則在處理不當黨產時 所面臨的困境。
實質法治國原則作為一抽象的法原則概念，在適用於各種領域事務時，因 應該事務之特性，可推導出不同之具體原則或標準。在針對過往東德時期之不 當黨產處理上，實質法治國原則主要被用來作為判斷政黨財產之取得是否具正 當性的標準。然亦有學者認為，所謂「合於實質法治國而取得財產」是一個新 創造出來的概念，傳統公法學上的實質法治國理論對於解釋此概念似乎幫助不 大，主張必須另尋法理憑藉，從法治國內涵推導出具體判準，用以判斷東德共 產黨取得之財產是否正當20。此一見解雖與前述實質法治國原則之概念有細微差 異，但皆無礙推導出後為東德黨產處理獨立委員會所決議之 3 種「違反實質法 治國原則取得財產」的具體標準：侵害第三人的自由權或財產權、濫用東德共 產黨之領導地位以及違反人民自決之法治國秩序而濫用權力或恣意性統治。如 由法治國原則強調以基本權防禦國家侵害，可推導出涉及基本權——尤其是對 自由、平等與財產等經濟性基本權保障的侵害，即屬對實質法治國原則之違 反。而從政黨之功能出發，基於政黨在民主政治中所擔負之任務應為中介民 意、協助人民建構政治性意志，因此政黨應自外於國家機器，不得成為國家機 器的一部份，且應確保政黨競爭的機會平等，此亦為德國基本法第 21 條政黨地 位保障之旨趣。從而，若東德政黨脫離相對於國家領域的社會領域，憑藉社會 領域中的團體所不能享有的、準國家權力性質的特權，而獨佔政黨地位並操控 人民意志，則屬於濫用東德共產黨之領導地位或違反人民自決之法治國秩序而 濫用權力或恣意性統治，皆屬對實質法治國原則之違反21。
20 蔡宗珍，前揭註 9，⾴ 112。
21 ⺩韻茹，前揭註 16，⾴ 17-18；蔡宗珍，前揭註 9，⾴ 112-113；董保城，前揭註 11，⾴
117。
第三項、小結：實質法治國原則作為進入民主競爭之門
檻
綜上，實質法治國原則在概念上，應為形式法治國原則無法妥適評價國家 不義行為時，得以填補其不足的概念。適用於黨產處理上時，代表的意義即 為，當政黨財產的不義無法透過形式法治國原則進行適當處理時，即須透過實 質法治國原則建立足以評價不當黨產的標準。東德政黨或相關人民團體之財 產，只有在可以證明其係依基本法之實質法治國原則所取得的財產，才能繼續 持有；若財產之取得違反實質法治國原則，則為不當黨產，不加以排除將對政 黨間的公平競爭造成傷害，不宜隨東德共產黨進入德國民主政治的政黨競爭 中。
由此可知，實質法治國原則在德國的出現，背後代表的是當時德國所面對 的民主需求。兩德的統一意味著民主西德必須將東德的威權政黨包容進其民主 政治中，故此處應注意的除了實質法治國原則的內涵及具體標準外，更重要的 是我們可以從由此觀察出，
一個民主國家面對進入其民主競爭之過往威權政黨
應抱持的審慎態度
。在必須將曾施行過威權統治的政黨納入民主政治的情況 下，篩選該威權政黨所得帶入民主政治、作為日後參與民主競爭的籌碼，是必 要的政治工程，黨產處理即為其中之一。實質法治國原則作為在這段篩選過程 中最關鍵的角色，其功能即在於判斷過往威權統治的東德時期政黨或其聯結性 組織，其所累積的財產是否適宜用以參與兩德統一後的德國民主政治，以免民 主政治內的政黨面對來自威權政黨的不公平競爭。換言之，實質法治國原則其
實是一道民主競爭的入場標準，在民主化之後將不適宜參與民主政治競爭的政
黨財產排除在民主競爭之外
，也因此，其內涵除必然乘載著對於威權的否定以
及民主界限的劃定外，更必須呼應到該國所面對的威權過往及民主化過程
，才 能適當的發揮其作為民主競爭入場標準的篩選功能，相較於德國經驗所發展出 來的若干具體標準，本文認為這才是實質法治國原則之核心概念所在。第二章、台灣過往的威權統治與民主化脈絡
不當黨產為人所詬病之處，即為其發生背景為過往實施威權統治的台灣，
在當時法治不彰、缺乏對執政黨有效制衡手段的環境下，讓執政黨有許多機會 得以其他政黨無法仿效的手段累積財富，甚至有「黨庫通國庫」一詞的出現。
除執政黨本身外，與執政黨關係密切之團體，由於擁有良好的黨政關係，亦常 招致坐擁「不義之財」的批評。
由於不當黨產與台灣過往威權統治的關係密切，甚至可形容過往的威權統 治就是不當黨產之所以產生的根本原因。故欲了解不當黨產之成因，乃至於妥 善界定、處理不當黨產，爬梳台灣過往實施威權統治的樣態實屬不可或缺之步 驟，唯有瞭解過去實施威權統治的具體內容，才能掌握不當黨產之問題根源。
基此，本章將對台灣過往威權統治的運作模式、不當黨產之形成以及威權統治 轉型至民主政治的民主化過程做簡要的整理，建立對黨產產生背景的前提認 知。
第一節、過往的威權統治型態
學說上一般認為台灣過往的威權統治型態，是採取以黨治國（party-state）
的統治方式，此種型態又稱之為黨國體制22，亦可稱之為黨國一體。黨國體制在 台灣的建立應追溯至蔣介石戰敗率國民黨來台後，為鞏固政權所發起的「改造 運動」，藉由此一體制的建立，作為執政黨的國民黨得以控制中華民國此一國 家機器以及台灣社會，以達成鞏固政權之目的。不當黨產的產生，與其說是威 權統治下的產物，毋寧應更具體稱為黨國體制運作下的產物，黨國體制的形成 背景以及運作方式，可說是討論不當黨產所不可或缺的前提認知。
22 倪炎元（1995），《東亞威權政體之轉型》，⾴ 104，台北：⽉旦。
第一項、黨國體制的確立
第一款、緣起：改造運動
改造運動起源於國民黨於國共相爭中之失敗經驗，蔣介石及其領導之國民 黨敗走台灣後，面臨前所未有的嚴峻考驗，為求生存，蔣介石不得不正視國民 黨在大陸地區的失敗原因，並以國民黨之組織改造為起點，重新建立其統治架 構。
1949 年，面對國共內戰失利，蔣介石於 1 月 21 日下野，以國民黨總裁的身 份，開始研究策劃國民黨的改造23，對於國民黨之情況提出反省。當時蔣介石認 為問題關鍵在於黨幹部欠缺思想領導，且黨、政、軍分立甚至衝突，導致黨無 法有效領導黨內幹部，進而導致黨內政策無法貫徹執行。在這種反省之下，蔣 介石以貫徹領袖對黨之領導以及黨對國家之指導為方向，著手進行黨組織之改 造24。
第二款、黨內改造
第一目、組織方面
黨組織方面，經整頓後中央黨部下分為直屬區黨部、中央民意機關黨部、
海外黨部、青年知識黨部、特種黨部、產職業黨部、省市黨部等。其中直屬區 黨部及中央民意機關黨部統稱為機關黨部，青年知識黨部、特別黨部、產職業 黨部統稱為特別黨部。故國民黨中央黨部於改造運動後，可大致上分為機關黨 部、海外黨部、特別黨部、區域黨部等四大部門25，各自在黨國體制下扮演不同 領域的控制角色，作為國民黨控制國家機關以及台灣社會的渠道。
23 許福明（1986），《中國國民黨的改造（1950～1952）兼論其對中華民國政治發展的影 響》，⾴ 53，臺北：正中書局。
24 若林正丈（著），洪⾦珠、許佩賢（譯）（1994），《台灣：分裂國家與民主化》，⼀版，
⾴ 91，台北：⽉旦。
25 龔宜君（1995），《移⼊政府的滲透能⼒（1950-1969）：改造後國民黨政權社會基礎的形 成》，國⽴台灣⼤學社會學研究所博⼠論⽂，⾴ 2-9。
如機關黨部於中華民國中央政府五院中設有下游組織，確保黨中央政策的 貫徹26；區域黨部及特別黨部則職司國民黨對台灣社會群眾的滲透，特別是針對 學校、軍隊、眷村、各公營事業等單位之成員進行滲透的特別黨部，由於這些 社會領域同時也是國民黨當時可以運用國家機器加以壟斷、進行社會控制的核 心部門，於是藉著掌握政經資源以及外省籍追隨者的特殊連帶情感，國民黨可 以直接滲透特定單位中的成員，並將之整編為鞏固政權的重要社會基礎27。
第二目、派閥清理
蔣介石對於國共內戰失敗的反省之一，為「黨派派系傾軋，各顧私利」28， 故改造運動的另一大重點，即為整頓黨內長期累積下來的複雜派系，強化蔣介 石一人於黨內的領導權威，讓強人的意志得以貫徹，並鞏固其接班人蔣經國所 領導的派系之地位，讓黨國體制處於蔣氏父子的控制之下29。在經歷大陸地區的 敗北後，國民黨內勢力未隨蔣介石敗走台灣者，多數不是倒戈就是遠走他鄉，
反而在派系權力的清理上替蔣介石省下了許多功夫30。面對隨其來台最大的黨內 勢力，素有「蔣家天下陳家黨」之稱的ＣＣ派，蔣介石首先是在總理改造工作 的改造委員會中，邊緣化其勢力，16 名委員中僅留下兩名ＣＣ派成員代表性出 席，顯示ＣＣ派對改造運動已無影響力可言31，不久，ＣＣ派領導人陳立夫遠走 美國，陳果夫病逝，ＣＣ派在黨內正式失勢32。
除ＣＣ派外，蔣介石亦透過軍隊重編，將隨其來台之各路軍閥排除於權力 核心之外，如閻錫山、白崇禧、胡宗南、何應欽等。在確定美國對其的支持 後，更將親美派之要員如吳國禎、孫立人等人加以整肅33。自此奠定蔣介石個人 在黨內的絕對領袖地位，建立了以蔣家為首、外省籍菁英為核心的一元化領導
26 龔宜君，前揭註 25，⾴ 2-11。
27 龔宜君，前揭註 25，⾴ 2-12 – 2-14。
28 龔宜君，前揭註 25，⾴ 2-6。
29 薛化元、楊秀菁（2004），〈強⼈威權體制的建構與轉變（1949-1992）〉，《⼈權理論與 歷史論⽂集》，⾴ 280-282。新北：國史館。
30 若林正丈，前揭註 24，⾴ 105。
31 ⺩良卿（2010），《改造的誕⽣》，⾴ 384-385，台北：國⽴政治⼤學歷史學系。
32 若林正丈，前揭註 24，⾴ 105。
33 薛化元、楊秀菁（2004），前揭註 29，⾴ 285-286。
體系，在此一領導體系下，一切重要政策與人事任命都由蔣介石做最後裁定，
形成具高度一致性的黨國威權統治體系34，甚至為將來傳位於蔣經國預先做好準 備，掃除障礙35。
第三目、改造成果：列寧式政黨傾向的國民黨
「列寧式政黨」起源於「列寧主義」，在組織上的特色為「菁英雙軌 制」，舉凡中央到地方大大小小的「公職」都設有黨的組織，方便黨予以指 揮、聯繫及監督，各種「公職」及民間團體機構的職務也絕大多數都由「黨 員」擔任，「公職」人員兼具「黨員」及「公職」的雙重身份36。有學者以「權 力結構的二元性」稱之，亦即黨與國家互有一個互不統屬的體系，但兩者環環 相扣，為二元而一體的型態37。除此之外列寧式政黨的另一個特徵，是以黨領 軍、以黨領政以及一黨專政。國民黨在經過改造運動後，將黨內的統治聯盟完 全統合在以蔣家為核心的一元化權威之下38，奠定了以蔣介石為最高頂點的領導 體系，並藉由深入政府、軍隊、社會、官營企業的黨組織，遂行以其個人意志 為最高指導原則之威權統治，極具列寧式政黨的傾向，研究上不乏認為其為列 寧式政黨者39。亦有學者認為國民黨與一般咸稱之列寧式政黨有兩項結構特徵上 的差別，國民黨既未奉行無產階級專政而以共產黨壟斷政治權力，亦未以社會 主義思想為宗旨，反而實施私產制、自由市場等資本主義下的措施40，在具備這 些特徵的前提下，國民黨並不屬一般認為的列寧式政黨，毋寧應以準列寧政黨 形容之41。
34 朱雲漢（1989），〈寡佔經濟與威權政治體制〉，《壟斷與剝削：威權主義的政治經濟分 析》，⾴ 142，台北：臺灣研究基⾦會。
35 陳正茂（2004），〈挫敗下求⽣：國民黨在臺灣的改造運動〉，《北臺灣科技學院通識學 報》，第 4 期，⾴ 94。
36 葉明德（2006），《政治學》，⾴ 232，台北：五南。
37 倪炎元，前揭註 22，⾴ 104。
38 朱雲漢，前揭註 34，⾴ 147。
39 Sammuel P. Huntington（著），劉軍寧（譯）（2016），《第三波：⼆⼗世紀末的民主 化浪潮》，⾴ 144，三版，台北：五南。
40 Tun-Jen Cheng, Democratizing the Quasi-Leninist Regime in Taiwan, Vol.41, No.4, World Politics. 477-478(1989).
41 Tun-Jen Cheng, Id , 475.
第二項、黨國體制下國民黨對國家的控制
學說上認為，1950年代國民黨在台灣的國家機器制度建構上，具備以黨領 政的政治結構，即黨的決定就是國家的政策42。本文認為此種以黨領政的政治結 構，可由制度上深入各政府機關的黨組織，以及人事比例上佔多數、充斥各政 府機關的國民黨黨員，兩方面進行討論。
1951年2月，中央改造委員會在第92次會議中通過《中國國民黨黨政關係 大綱》，作為改造運動過程中國民黨與國家各機關間連結關係的基礎。依據
《中國國民黨黨政關係大綱》，中央各機關中皆建立國民黨黨團組織，如國民 大會、立法委員、監察委員及行政、司法、考試各院內的政治小組，黨中央則 以民主集權制的精神，使下層意見有機會反映至上層，上層意見能夠貫徹下 層，而下層自行決定之政策亦須通過黨團組織後方能報請中央核定，民意機關 與政府機關間所發生的問題，亦須通過組織報由中央解決。而在地方機關中亦 循相同模式，在民意機關組織黨團、在政府機關組織政治小組，並由黨、政府 機關、民意機關三者內之黨員組成綜合小組，增進黨政間的聯繫，以貫徹黨的 政治決策。此一「黨政大綱」可謂開啟了日後以黨領政之鑰43。
在以黨政大綱初步落實黨內當時最高機構——中央改造委員會對國家各機 關的控制後，1952年國民黨第七次全國代表大會召開，會中蔣介石宣布改造運 動已告完成，會後中央改造委員會將政權移交回國民黨中央委員會44。同年國民 黨於中央委員會下設「黨政關係會議」，此一機構後於1955年，經國民黨中央 常會決議將其改為「中央政策委員會」，隸屬中央委員會，作為黨政關係的最 高領導機關。該機構由蔣介石親自主持，與會成員包括國民黨中央常務委員，
以及具國民黨黨員身份之中華民國五院院長、副院長、總統府秘書長、副秘書 長、國家安全會議秘書長，必要時得邀請國民大會及五院中之黨員或其黨部主
42 ⺩振寰（1996），《誰統治台灣？轉型中的國家機器與權⼒結構》，⾴ 58，台北：巨流。
43 陳明通（1995），《派系政治與臺灣政治變遷》，⾴ 106，修訂⼀版，台北：⽉旦。
44 許福明（1986），《中國國民黨的改造（1950～1952）兼論其對中華民國政治發展的影 響》，⾴ 76-78，臺北：正中書局。
管參加，在威權統治時期，重要政策皆係由此一組織統一領導45。此一制度設計 更強化了蔣介石本人對於國家各機關的掌控，整套機制可說是先將黨的體系與 國家部門的體系合為一體，再透過黨內民主集權式的領導系統，達到「以黨領 政」的目的46。
除制度、組織面的改造外，國民黨改造運動的另一項重點為吸收新黨員，
擴大組織規模，確保國家各機關中皆有一定比例的國民黨黨員，落實蔣介石所 謂「每一黨員必須編入基層組織，每一基層組織務必深入民眾」的指示47，加上 在國民黨壟斷政治權力的統治方式下，具備國民黨黨員身份並對國民黨表達忠 誠，在黨國體制中成為追求政治前途不可或缺的準則，故改造運動後，政府機 關中黨員與非黨員的比例，在中央為5:1，省級為1:1，縣市級為8:1348。國民黨黨 員佔國家機關中職員的比例，雖呈現從中央往地方遞減的分佈模式，但即便是 比例較低的縣市級機關，仍保持超過三分之一的黨員比例。若將前述國民黨在 各政府機關內的組織配置以及黨中央的控制機制比擬為骨幹的話，此種黨員比 例搭配國民黨改造運動後的黨內民主集權制度，可謂是實踐國民黨對國家機關 控制的血肉。國民黨對於國家機器的動員與控制，即是藉由此兩種方式達成。
第三項、黨國體制下的社會控制
有鑒於在國共鬥爭中的失敗經驗，蔣介石意識到國民黨之弱點在於忽略對 於社會大眾的控制，於是改造運動的另一大重點即爲強化國民黨對社會的控制 力，提倡「本黨以青年、知識份子及農民、勞工等廣大的勤勞大眾為社會基 礎」49。具體而言，透過前述改造運動後成立的特別黨部，以先佔的排除方式掌
45 許福明，前揭註 23，⾴ 177，臺北：正中書局。
46 倪炎元，前揭註 22，⾴ 110。
47 陳明通，前揭註 43，⾴ 105。
48 若林正丈，前揭註 24，⾴ 95。
49 許福明，前揭註 23，⾴ 125。
