第二章、 台灣過往的威權統治與民主化脈絡
第一節、 過往的威權統治型態
第一節、過往的威權統治型態
學說上一般認為台灣過往的威權統治型態，是採取以黨治國（party-state）
的統治方式，此種型態又稱之為黨國體制22，亦可稱之為黨國一體。黨國體制在 台灣的建立應追溯至蔣介石戰敗率國民黨來台後，為鞏固政權所發起的「改造 運動」，藉由此一體制的建立，作為執政黨的國民黨得以控制中華民國此一國 家機器以及台灣社會，以達成鞏固政權之目的。不當黨產的產生，與其說是威 權統治下的產物，毋寧應更具體稱為黨國體制運作下的產物，黨國體制的形成 背景以及運作方式，可說是討論不當黨產所不可或缺的前提認知。
22 倪炎元（1995），《東亞威權政體之轉型》，⾴ 104，台北：⽉旦。
第一項、黨國體制的確立
第一款、緣起：改造運動
改造運動起源於國民黨於國共相爭中之失敗經驗，蔣介石及其領導之國民 黨敗走台灣後，面臨前所未有的嚴峻考驗，為求生存，蔣介石不得不正視國民 黨在大陸地區的失敗原因，並以國民黨之組織改造為起點，重新建立其統治架 構。
1949 年，面對國共內戰失利，蔣介石於 1 月 21 日下野，以國民黨總裁的身 份，開始研究策劃國民黨的改造23，對於國民黨之情況提出反省。當時蔣介石認 為問題關鍵在於黨幹部欠缺思想領導，且黨、政、軍分立甚至衝突，導致黨無 法有效領導黨內幹部，進而導致黨內政策無法貫徹執行。在這種反省之下，蔣 介石以貫徹領袖對黨之領導以及黨對國家之指導為方向，著手進行黨組織之改 造24。
第二款、黨內改造
第一目、組織方面
黨組織方面，經整頓後中央黨部下分為直屬區黨部、中央民意機關黨部、
海外黨部、青年知識黨部、特種黨部、產職業黨部、省市黨部等。其中直屬區 黨部及中央民意機關黨部統稱為機關黨部，青年知識黨部、特別黨部、產職業 黨部統稱為特別黨部。故國民黨中央黨部於改造運動後，可大致上分為機關黨 部、海外黨部、特別黨部、區域黨部等四大部門25，各自在黨國體制下扮演不同 領域的控制角色，作為國民黨控制國家機關以及台灣社會的渠道。
23 許福明（1986），《中國國民黨的改造（1950～1952）兼論其對中華民國政治發展的影 響》，⾴ 53，臺北：正中書局。
24 若林正丈（著），洪⾦珠、許佩賢（譯）（1994），《台灣：分裂國家與民主化》，⼀版，
⾴ 91，台北：⽉旦。
25 龔宜君（1995），《移⼊政府的滲透能⼒（1950-1969）：改造後國民黨政權社會基礎的形 成》，國⽴台灣⼤學社會學研究所博⼠論⽂，⾴ 2-9。
如機關黨部於中華民國中央政府五院中設有下游組織，確保黨中央政策的 貫徹26；區域黨部及特別黨部則職司國民黨對台灣社會群眾的滲透，特別是針對 學校、軍隊、眷村、各公營事業等單位之成員進行滲透的特別黨部，由於這些 社會領域同時也是國民黨當時可以運用國家機器加以壟斷、進行社會控制的核 心部門，於是藉著掌握政經資源以及外省籍追隨者的特殊連帶情感，國民黨可 以直接滲透特定單位中的成員，並將之整編為鞏固政權的重要社會基礎27。
第二目、派閥清理
蔣介石對於國共內戰失敗的反省之一，為「黨派派系傾軋，各顧私利」28， 故改造運動的另一大重點，即為整頓黨內長期累積下來的複雜派系，強化蔣介 石一人於黨內的領導權威，讓強人的意志得以貫徹，並鞏固其接班人蔣經國所 領導的派系之地位，讓黨國體制處於蔣氏父子的控制之下29。在經歷大陸地區的 敗北後，國民黨內勢力未隨蔣介石敗走台灣者，多數不是倒戈就是遠走他鄉，
反而在派系權力的清理上替蔣介石省下了許多功夫30。面對隨其來台最大的黨內 勢力，素有「蔣家天下陳家黨」之稱的ＣＣ派，蔣介石首先是在總理改造工作 的改造委員會中，邊緣化其勢力，16 名委員中僅留下兩名ＣＣ派成員代表性出 席，顯示ＣＣ派對改造運動已無影響力可言31，不久，ＣＣ派領導人陳立夫遠走 美國，陳果夫病逝，ＣＣ派在黨內正式失勢32。
除ＣＣ派外，蔣介石亦透過軍隊重編，將隨其來台之各路軍閥排除於權力 核心之外，如閻錫山、白崇禧、胡宗南、何應欽等。在確定美國對其的支持 後，更將親美派之要員如吳國禎、孫立人等人加以整肅33。自此奠定蔣介石個人 在黨內的絕對領袖地位，建立了以蔣家為首、外省籍菁英為核心的一元化領導
26 龔宜君，前揭註 25，⾴ 2-11。
27 龔宜君，前揭註 25，⾴ 2-12 – 2-14。
28 龔宜君，前揭註 25，⾴ 2-6。
29 薛化元、楊秀菁（2004），〈強⼈威權體制的建構與轉變（1949-1992）〉，《⼈權理論與 歷史論⽂集》，⾴ 280-282。新北：國史館。
30 若林正丈，前揭註 24，⾴ 105。
31 ⺩良卿（2010），《改造的誕⽣》，⾴ 384-385，台北：國⽴政治⼤學歷史學系。
32 若林正丈，前揭註 24，⾴ 105。
33 薛化元、楊秀菁（2004），前揭註 29，⾴ 285-286。
體系，在此一領導體系下，一切重要政策與人事任命都由蔣介石做最後裁定，
形成具高度一致性的黨國威權統治體系34，甚至為將來傳位於蔣經國預先做好準 備，掃除障礙35。
第三目、改造成果：列寧式政黨傾向的國民黨
「列寧式政黨」起源於「列寧主義」，在組織上的特色為「菁英雙軌 制」，舉凡中央到地方大大小小的「公職」都設有黨的組織，方便黨予以指 揮、聯繫及監督，各種「公職」及民間團體機構的職務也絕大多數都由「黨 員」擔任，「公職」人員兼具「黨員」及「公職」的雙重身份36。有學者以「權 力結構的二元性」稱之，亦即黨與國家互有一個互不統屬的體系，但兩者環環 相扣，為二元而一體的型態37。除此之外列寧式政黨的另一個特徵，是以黨領 軍、以黨領政以及一黨專政。國民黨在經過改造運動後，將黨內的統治聯盟完 全統合在以蔣家為核心的一元化權威之下38，奠定了以蔣介石為最高頂點的領導 體系，並藉由深入政府、軍隊、社會、官營企業的黨組織，遂行以其個人意志 為最高指導原則之威權統治，極具列寧式政黨的傾向，研究上不乏認為其為列 寧式政黨者39。亦有學者認為國民黨與一般咸稱之列寧式政黨有兩項結構特徵上 的差別，國民黨既未奉行無產階級專政而以共產黨壟斷政治權力，亦未以社會 主義思想為宗旨，反而實施私產制、自由市場等資本主義下的措施40，在具備這 些特徵的前提下，國民黨並不屬一般認為的列寧式政黨，毋寧應以準列寧政黨 形容之41。
34 朱雲漢（1989），〈寡佔經濟與威權政治體制〉，《壟斷與剝削：威權主義的政治經濟分 析》，⾴ 142，台北：臺灣研究基⾦會。
35 陳正茂（2004），〈挫敗下求⽣：國民黨在臺灣的改造運動〉，《北臺灣科技學院通識學 報》，第 4 期，⾴ 94。
36 葉明德（2006），《政治學》，⾴ 232，台北：五南。
37 倪炎元，前揭註 22，⾴ 104。
38 朱雲漢，前揭註 34，⾴ 147。
39 Sammuel P. Huntington（著），劉軍寧（譯）（2016），《第三波：⼆⼗世紀末的民主 化浪潮》，⾴ 144，三版，台北：五南。
40 Tun-Jen Cheng, Democratizing the Quasi-Leninist Regime in Taiwan, Vol.41, No.4, World Politics. 477-478(1989).
41 Tun-Jen Cheng, Id , 475.
第二項、黨國體制下國民黨對國家的控制
學說上認為，1950年代國民黨在台灣的國家機器制度建構上，具備以黨領 政的政治結構，即黨的決定就是國家的政策42。本文認為此種以黨領政的政治結 構，可由制度上深入各政府機關的黨組織，以及人事比例上佔多數、充斥各政 府機關的國民黨黨員，兩方面進行討論。
1951年2月，中央改造委員會在第92次會議中通過《中國國民黨黨政關係 大綱》，作為改造運動過程中國民黨與國家各機關間連結關係的基礎。依據
《中國國民黨黨政關係大綱》，中央各機關中皆建立國民黨黨團組織，如國民 大會、立法委員、監察委員及行政、司法、考試各院內的政治小組，黨中央則 以民主集權制的精神，使下層意見有機會反映至上層，上層意見能夠貫徹下 層，而下層自行決定之政策亦須通過黨團組織後方能報請中央核定，民意機關 與政府機關間所發生的問題，亦須通過組織報由中央解決。而在地方機關中亦 循相同模式，在民意機關組織黨團、在政府機關組織政治小組，並由黨、政府 機關、民意機關三者內之黨員組成綜合小組，增進黨政間的聯繫，以貫徹黨的 政治決策。此一「黨政大綱」可謂開啟了日後以黨領政之鑰43。
在以黨政大綱初步落實黨內當時最高機構——中央改造委員會對國家各機 關的控制後，1952年國民黨第七次全國代表大會召開，會中蔣介石宣布改造運 動已告完成，會後中央改造委員會將政權移交回國民黨中央委員會44。同年國民 黨於中央委員會下設「黨政關係會議」，此一機構後於1955年，經國民黨中央 常會決議將其改為「中央政策委員會」，隸屬中央委員會，作為黨政關係的最 高領導機關。該機構由蔣介石親自主持，與會成員包括國民黨中央常務委員，
以及具國民黨黨員身份之中華民國五院院長、副院長、總統府秘書長、副秘書 長、國家安全會議秘書長，必要時得邀請國民大會及五院中之黨員或其黨部主
42 ⺩振寰（1996），《誰統治台灣？轉型中的國家機器與權⼒結構》，⾴ 58，台北：巨流。
43 陳明通（1995），《派系政治與臺灣政治變遷》，⾴ 106，修訂⼀版，台北：⽉旦。
44 許福明（1986），《中國國民黨的改造（1950～1952）兼論其對中華民國政治發展的影 響》，⾴ 76-78，臺北：正中書局。
管參加，在威權統治時期，重要政策皆係由此一組織統一領導45。此一制度設計 更強化了蔣介石本人對於國家各機關的掌控，整套機制可說是先將黨的體系與 國家部門的體系合為一體，再透過黨內民主集權式的領導系統，達到「以黨領 政」的目的46。
除制度、組織面的改造外，國民黨改造運動的另一項重點為吸收新黨員，
擴大組織規模，確保國家各機關中皆有一定比例的國民黨黨員，落實蔣介石所 謂「每一黨員必須編入基層組織，每一基層組織務必深入民眾」的指示47，加上 在國民黨壟斷政治權力的統治方式下，具備國民黨黨員身份並對國民黨表達忠
擴大組織規模，確保國家各機關中皆有一定比例的國民黨黨員，落實蔣介石所 謂「每一黨員必須編入基層組織，每一基層組織務必深入民眾」的指示47，加上 在國民黨壟斷政治權力的統治方式下，具備國民黨黨員身份並對國民黨表達忠