第一章、 緒論
第四節、 實質法治國原則之意涵與黨產處理
由於本文所欲處理的問題包括黨產處理策略所具備的憲法上正當性，其中 最關鍵的概念指引為所謂「實質法治國原則」此一源自於德國的法律概念。本 文認為有必要在開始黨產處理策略的討論前，於本章先就此一概念做一簡要的 介紹，並介紹其與黨產處理間之關係，以利後續討論。
第一項、實質法治國原則之意涵
實質法治國原則的概念內涵，學者有主張應與形式法治國相互對照，兩者 間為相互補充之關係，形式法治國概念係指權力分立、獨立法院、依法行政、
公權力侵害之權利救濟，實質法治國概念的提出則係納粹政權垮台後，為評價 納粹時期的法律所發展出的概念，強調法治國原則不只是要求存在法律形式，
也包含對於法律內容之要求，法律內容必須符合包括人性尊嚴、自由、平等與 正義、政治自由等特定基本價值。此概念發展的理解同樣適用於東德威權統治 時期，當時的國家統治形式背離形式法治國，因而事後評價過往時，形式法治 國不能提供具體判准，只能依賴實質法治國內涵加以評價政黨取得財產的過程
3。
由此可知，實質法治國原則與形式法治國原則間為一相互補充的關係，當 形式法治國的標準因為某些特殊原因，如國家遂行威權統治，而無法對國家行 為作出妥適的評價時，須由實質法治國原則此一概念填補形式法治國原則之不 足，使對於國家之不義行為不受形式法律的掩護。
第二項、於黨產處理中的應用：德國經驗
第一款、德國進行黨產處理的歷史背景
德國進行黨產處理的必要性，源自於民主化浪潮中的東德情勢，以及兩德 統一後將東德共產黨之繼承者納入德國民主政治中的歷史背景。
3 ⺩韻茹（2017），〈處理政黨不當取得財產的憲法思維〉，《黨產研究》，第 1 期，⾴ 17。
以兩德統一前的東德政治情勢而言，東德共產黨統治末期，各地紛紛出現 和平民主運動，1989 年 11 月 9 日，作為鐵幕象徵的柏林圍牆倒塌，更敲響了東 德威權統治的喪鐘。隔年 3 月，東德舉行了 40 年來第 1 次、也是東德唯一一次 的自由選舉，投票率高達百分之九十三，並由「德國大同盟（Allianz für
Deutschland）」贏得選舉，產生了東德唯一一任的民選政府4。新任總理，同時 也是東德唯一的民選總理 Lothar de Maiziere，考量過往在東德實施威權統治的東 德共產黨——德國統一社會黨（Sozialistische Einheitspartei Deutschlands，下稱Ｓ ＥＤ）仍舊握有相對於其他民主政黨的龐大資產優勢，以及東德末期ＳＥＤ藏 匿其資產的動作頻頻，開始著手推動黨產處理的任務，包括草擬法案送交議會 以及尋覓適合的主事人選5。
另一方面，兩德統一後，面對過往ＳＥＤ的繼承者民主社會主義黨
（Parteides Demokratischen Sozialismus，下稱ＰＤＳ），德國政府在處理策略上 並未選擇將其解散，而是允許其進入德國的民主政治競爭，從而衍生出處理其 黨產的需求。德國政府之所以做此安排，或可從維繫統一後德國政治運作的角 度觀察。在 1990 年的東德大選中，西德諸政黨即對於東德境內逐漸成形的各黨 派展現支配的意圖，將其組成聯盟並置於西德黨派中的策略管轄範圍內，如東 德的社會民主黨（Sozialdemokratische Partei in der DDR）正式改名為德國社會民主黨
（Sozialdemokratische Partei
Deutschlands），基督民主聯盟（Christlich-Demokratische Union Deutschlands）、農民民主黨（Deutschlands），基督民主聯盟（Christlich-Demokratische Bauernpartei Deutschlands）、民主突破（Demokratischer Aufbruch）以及德國社會同盟
（Deutsche Soziale Union）也在西德總理的壓力下組成「德國大同盟（Allianz für Deutschland）」，自由主義民主黨（Freie Demokratische Partei）與德國論壇黨
（Deutsche Forumpartei）、東德自由民主黨（Liberal-Demokratische Partei
Deutschlands）共同成立「自由民主同盟（Bund Freier Demokraten）」，這些在名 義上仍屬自主的黨派，於 1990 年下半年紛紛個別與西德黨派組織進行合併，此
6 Kurt Sontheimer, Wilhelm Bleek（著），張安藍（譯）（1999），《德國政府與政治》，
⾴ 176。台北：五南。
顯示其仍舊扎實的群眾基礎，貿然採取強硬的解散手段勢必引起其支持者對德 國政府的反感，讓得來不易的兩德和平統一再起波瀾，也是可能的考量之一。
上述考量，或許可以解釋為何西德政府既然傾向將ＰＤＳ包容進統一後德 國的民主政治中。同時，既然選擇將ＰＤＳ包容進德國的民主政治競爭中，自 然必須面對如何處理過往東德威權政黨的難題，也形成了處理東德黨產的歷史 背景。
時至今日，在兩德統一後仍持續參與德國的政黨競爭的東德共產黨後繼者 ＰＤＳ，已在 2007 年改組為「左翼黨（Die Linke）」，與其他德國政黨一樣，
是一個經費只來自黨費、選舉補助款及政治獻金，並具有一定民意支持度的民 主政黨7，甚至在 2014 年的選舉中拿下了圖林根邦邦總理的大位8。此種發展脈 絡顯示了德國的民主政治在包容前東德威權政黨的同時，仍然得以穩定的發 展，乃至於東德共產黨的後繼政黨已成為在今日德國政壇佔有一席之地的民主 政黨。在這段包容前威權政黨進入民主競爭的政治工程中，黨產處理可說是最 關鍵的一環。
第二款、黨產處理之目的：政黨競爭機會均等
1990年東德舉辦了第1次的自由選舉，新選出的國民議會修改了當時東德 既有的「東德政黨暨政治團體法」（下稱東德政黨法），增訂第20a、20b兩條 規定，開始著手處理所有東德政黨、各種從屬於政黨之組織、法人以及群眾組 織的財產清理問題9。同年8月31日兩德簽訂統一條約，10月3日統一條約正式生 效，宣告兩德以東德各邦加盟聯邦德國的方式完成統一，前述東德國民議會所 增定之東德政黨法規定則在兩德統一條約的規定下，於統一後繼續生效10。統一 後德國處理東德黨產之法律依據即係以前述之東德政黨法20a、20b以及兩德統 一條約第9條及附件為主。
7 林育⽴（2017），《歐洲的⼼臟：德國如何改變⾃⼰》，⾴ 246。新北：衛城。
8 林育⽴，前揭註 7，⾴ 236。
9 蔡宗珍（2001），〈德國統⼀後處理東德時期黨產之法制析論〉，《⽉旦法學雜誌》，第 79 期，⾴ 109。
10 蔡宗珍，前揭註 9，⾴ 108。
針對東德時期之政黨或組織進行黨產處理之動機，雖因不同時期的政治情 勢有些微不同，但無論是東德末期所通過的政黨法，或是兩德統一條約中對於 黨產處理之規定，皆相當強調藉由清理東德時期之不當黨產，落實民主政治中 政黨競爭機會均等之概念。
第一目、東德政黨法 20a 及 20b
以東德政黨法20a及20b而言，其背景為在東德末期，雖然經過和平的民主 革命已開始民主選舉，但過去的國家統治結構將政黨黨產與國家財產混為一談 的做法，對政黨間在造成的財產上不公平仍然繼續存在。故東德政黨法20a及 20b之目的在於透過消除政黨與其相關組織在東德執政體制下，藉著佔有經濟上 權力優勢所獲得之財產，避免政黨與其相關組織在民主意志的競爭程序中，使 用此等在民主法治國運作下不可能獲取之財產，參與民主競爭11。該次修正案之 提案說明中更直接指出，政黨及相關組織的財產處理旨在追求政黨之政治競爭 的機會平等12，更可證明此次修法之目的。
從規範面上而言，依據東德政黨法第20b條第1項及第2項，凡於1989年10月 7日前已存在於政黨或其連結的組織、法人與群眾組織的財產，或於1989年10月 7日後成為該等財產者，都將遭到保管，若欲變更財產需得主管之獨立委員會許 可始生效力。而東德政黨法第20a條第2項則規定，政黨及其所關聯的組織、法 人及群眾組織，必須針對自1945年5月8日起經由取得、徵收、或其他方式，成 為該政黨或其組織本身、前身、後繼者所有之財產提出完整的說明；已經由買 賣、贈與或其他方式移轉者亦同13。由此等規定可知，當時歷經民主化選舉後的 東德議會，採取了將政黨及其相關組織於過往威權統治時期所取得的財產，原 則上全數隔絕於往後民主政治競爭的作法，足見其以處理東德黨產確保日後民 主政治競爭之決心。
11 董保城（2019），《轉型正義/黨產條例/法治國原則》，⾴ 16-17，台北：元照。
12 ⿈錦堂（2017），〈轉型正義與不當黨產處理——德國的法制及我國的省思〉，《台灣法學 雜誌》，第 313 期，⾴ 124。
13 ⿈錦堂（2017），前揭註 12，⾴ 124-125。
第二目、兩德統一條約
兩德統一之形式，依據兩德統一條約，係將原東德分成5個邦，以加盟形 式併入原西德之聯邦中，故與其說是兩德統一，毋寧可說是東德加入西德。在 此脈絡下，如何將原施行威權統治之東德共產黨納入統一後德國之民主政治 中，即為兩德統一條約處理東德黨產之重要背景。誠如前德國黨產調查委員會 官員Malte Fischer所言，在享有過往累積的龐大財力優勢下，「口袋很深」的Ｐ ＤＳ參與政黨競爭的行為，被高度懷疑會阻礙其他政黨政治上的公平競爭14。
就兩德統一條約部分，兩德統一後，在處理東德黨產的法規依據上，除保 留原東德政黨法20a及20b外，兩德統一條約第9條及附件內亦對此添加新的規 範。根據統一條約中關於黨產處理的規定，黨產處理主要基於兩項目的：其 一，基於正義的重建，亦即對以前遭受不法待遇者回復其權利；其二，讓統一 後之德國政黨維持競爭機會的均等1516。蓋東德共產黨之所以能取得眾多財產，
係濫用其過往實施威權統治之特權地位而來，在不義的體制消滅後，尤須致力 於消除舊體制所留下的政黨機會不平等的狀況，以保障民主體制下政黨政治的 公平競爭空間17。
為達成上述目的，依兩德統一條約第 9 條及相關附件，前述政黨法第 20b 條所規定之保管，改由新設置之「託管公營造物（或譯為信託營造物法人18）」
處理，該公營造物之任務為將可證明其係合於「實質法治國原則」而取得之財 產，返還於原先之權利人或繼受人，否則則將該等財產用於東德地區之經濟轉
處理，該公營造物之任務為將可證明其係合於「實質法治國原則」而取得之財 產，返還於原先之權利人或繼受人，否則則將該等財產用於東德地區之經濟轉