第五章、 黨產條例作為實質法治國原則在台灣的實踐
第一節、 憲法上正當性
第一項、我國憲法中之政黨競爭機會平等
學說上雖有認為，我國憲法本文與增修條文並無政黨公平競爭之規定，政 黨公平競爭從我國實定憲法而言僅屬立法上之衡量，而非憲法上之誡命283，否 定憲法寓有對政黨間公平競爭之保障。然而本文認為，憲法本文與增修條文中 雖未明文保障政黨公平競爭，惟從政黨在我國憲政秩序中之定位，以及憲法本 文、憲法增修條文、相關大法官乃至於法律層次的專法，應認我國憲法確實寓 有保障政黨間競爭機會均等之意旨。
第一款、政黨在憲政秩序中的定位
第一目、民主政治中的政黨及其功能
在現代民主政治中，強調主權在民之價值，認為人民之意志才是國家之所 歸。為符合此種價值判斷，民主國家的國家組織與政府形式，在設計上乃是將 國家組織活動過程與人民意志形成過程做一種反向式的連結，若從國家社會二 元論之角度出發，民主政治實為一套連結的機制，使國家與社會間形成必要的 交互作用與相互關聯，避免國家由上而下的集權統治284。在此架構下，政黨的 存在從百餘年前被視為「干擾因素」、到視為是「必要惡」被容忍、一直到發 展成政治意志形成所「不可缺的中介者」285，已成為現今民主政治運作下所不 可或缺之核心機制286。
283 ⿈錦堂，前揭註 12，⾴ 133。
284 李建良（2000），〈⾃由、⼈權與市民社會〉，⽒著，《憲法理論與實踐（⼆）》，⾴
17。臺北：新學林。
285 ⿈世鑫（2003），〈正義重建抑或政黨公平競爭——評中國國民黨黨產之處理兼論政黨財 源問題〉，《⽉旦法學雜誌》，第 92 期，⾴ 87-88。
286 林⽔波（2006），《政黨與選舉》，⾴ 3，臺北：五南。
學說上認為政黨在民主社會中之所以重要，係因其所具備的以下功能：首 先是溝通、整合與利益傳達的功能，蓋民主政治就是民意政治，故民意與政府 間的連結至關重要。政黨在其中可扮演連結人民與政府間的橋樑，同時為避免 意見過於紛雜導致實際上政府回應困難，政黨可發揮整合不同意見的功能，將 不同利益團體之利益加以整合並傳達予政府287。
其次為政治的甄補與政治社會化的功能。在現實世界中，政黨是提供政治 人物訓練的最佳場所，舉世皆然，故政治人才乃至於領袖的訓練與甄補，為政 黨在民主政治中的重要功能。同時政黨為爭取選民支持，必須對群眾傳達其政 治理念，並對國家大事與政治問題進行解說與分析，進而爭取人民認同，此即 為政黨的政治社會化功能288。
最後是政治動員與執政的功能。政黨的存在目的就是贏得選舉、取得政 權，故政黨必須在未取得執政權之前就進行政策的規劃，以提出政見吸引選民 支持，同時積極參與各項選舉活動，在這段過程中組織選民、動員社會支持其 候選人。而在贏得選舉後，政黨為實現其政治理念，即須提出組織政府的重要 人員，以主導政府決策，發揮其執政的功能289。
從政黨所具備的以上功能觀之，更可以清楚政黨在現代民主政治運作中的 重要性，故有學者認為當代民主就是政黨民主，甚至政黨就是民主政府的核心
290。
287 ⺩業⽴主編（2010），《政治學》，⾴ 346。新北：晶典。
288 ⺩業⽴，前揭註 287，⾴ 346-347。
289 ⺩業⽴，前揭註 287，⾴ 347-348。
290 陳淳⽂（2008），〈憲政民主體制之政黨規制：國際準則與中華民國政黨法制⽐較〉，
《政治科學論叢》，第 75 期，⾴ 105。
第二目、我國憲政秩序下的政黨
一、憲法層次之指引
而政黨在我國憲政秩序下之定位為何，本文認為可從憲法增修條文、相關 大法官解釋以及關於政黨的法律規範中觀察。首先，憲法增修條文第 4 條第 1 項第 3 款規範了我國國會席次中的不分區立委名額，依同條第 2 項之規定，不 分區立委名單係由政黨依政黨票得票比例做分配。此種在國會中劃定一定比例 的立委席次僅能透過政黨取得的規範，意味著憲法對政黨爭取政治權力功能的 肯定與重視，顯見在我國憲政秩序下，政黨實具政治運作上的特殊地位。
其次，憲法增修條文第 5 條第 5 項規範了政黨違憲解散制度，若政黨之目 的或行為危害中華民國存在或自由民主憲政秩序，可由大法官組成憲法法庭宣 告其違憲解散。由此一規定亦可觀察到，制憲者可說是相當重視政黨在我國憲 政秩序中的地位，肯認政黨具備影響、甚至危害自由民主憲政秩序的能力，同 時亦可發現制憲者明顯認為政黨之地位與其他社團有所不同，對宣告政黨觸犯 界限後解散一事非常慎重以待，可認為制憲者在肯定政黨對憲政秩序之影響 力、並劃下界限的同時，也對政黨之存續給予高度保障，非由憲法法庭不得宣 告其違憲解散。
而從歷來大法官解釋中，也可以觀察到政黨在我國憲政秩序下的特別地 位。首先，大法官對於「小黨林立」之現象向來抱持負面評價，從釋字第 340 號解釋至釋字第 721 號解釋，皆肯認「避免小黨林立」足以作為給予政黨差別 待遇或甚至選票不等值之正當事由。在釋字第 340 號解釋中，大法官認為小黨 林立會影響政黨政治之健全，而在釋字第 721 號解釋中，大法官更進一步認為 小黨林立造成的政黨體系零碎，會影響到行政權與立法權間的順暢互動，可見 大法官相當肯認政黨在我國民主政治、憲政秩序中的重要性。其次，在釋字第 468 號解釋中，大法官肯定未取得政黨推薦之總統及副總統候選人，於登記參 選時須取得最近一次中央民意代表選舉選舉人總數百分之一點五以上之連署，
並繳交保證金新台幣 100 萬元之規定的合憲性，認為該規定之其目的為防止人 民任意參選、耗費社會資源。相對地，若一政黨於前次總統副總統選舉中有超 過百分之五的得票率，其所推薦之總統副總統候選人即無此限制。可見大法官 認為政黨具備一定程度的篩選功能，能夠阻絕任意參選之人民，篩選出確實有 意參選的少數政治菁英，可說是肯定政黨訓練、舉薦政治人才的功能。從這兩 點來看，大法官確實肯定政黨在我國民主政治、憲政秩序下具有特殊的地位。
二、法律層次的具體化規範
除憲法層級的規範外，在法律層級中，從我國公職人員選舉罷免法以及近 年新通過的政黨法，也可觀察出政黨之特別地位。2017 年政黨法通過實施，為 我國第 1 部規範政黨事務之專法。其中除了在第 3 條重申政黨之功能在於讓人 民以共同政治理念，協助形成國民政治意志，參與選舉爭取政治權力外，更強 調政黨應維護自由民主憲政秩序，並於同法第 5 條強調政黨之組織及運作應符 合民主原則，顯見政黨之於我國民主政治運作的重要性。
政黨法中除就自由民主憲政秩序與政黨間之關係明文規定外，由於政黨之 本質為參與政治活動、競逐政治權力，而政黨之一切活動皆仰賴經費支持，故 經費來源為何對政黨而言至關重要。就此部分政黨法第 19 條規範政黨之經費及 收入，皆應與人民對其政治理念之支持相關，如自願加入政黨之黨員繳交的黨 費、政治獻金、依得票比例計算之政黨補助金、宣傳政治理念之出版品出售所 得等，並在第 23 條規定政黨不得經營或投資出版品以外之營利事業，該條之立 法理由進一步說明「政黨係以共同政治理念，協助形成國民意志，促進國民政 治參與為目的，非以營利為目的，自不得藉本身權力與民爭利，方符合公平正 義原則」。
在政黨合法的經費來源中，最重要的來源之一為政黨補助金制度。政黨補 助金制度原規範於公職人員選舉罷免法第 43 條第 6 項，依該條規定國家應每年 對政黨撥給競選費用補助金，其撥款標準以最近一次立法委員選舉為依據。全 國不分區及僑居國外國民立法委員選舉政黨得票率達百分之三點五以上者，應 補貼該政黨競選費用，每年每票補貼新臺幣 50 元。蓋政黨之各種活動皆有賴經 費支持，此規定顯示立法者有意以國家財政補助維繫一定規模以上之政黨運
作，使其除了來自支持者的資助外，亦能依其最近一次的選舉結果獲得相對應 的國家資助，有助於此等政黨繼續維持運作、參與政黨競爭。而國家依選舉結 果，每年予以財力上的支持，意味著國家有意維繫此等政黨之存續，顯見立法 者認為政黨除了作為人民自主結合之社團外，同時對我國民主政治的運作具特 殊重要性，維持一定規模以上之政黨存續具一定程度的公益性質，始有必要由 國家定期予以財產上之補助，直至選舉結果說明該政黨不具備該等規模為止。
此一規定於 2017 年政黨法通過後，依同法第 45 條已不再適用，政黨補助制度 改以政黨法第 22 條作為法源依據，並調降補助的得票率門檻至百分之三。在目 前我國政黨實務上，選舉補助金對多數政黨而言，實屬不可或缺之經費來源
（詳後述）。
從政黨法中之種種規定，可發現立法者除認同以自由民主憲政秩序作為政 黨之界限外，亦以具體規範試圖讓政黨之組織及財源皆服膺民主政治的運作原 則。顯見在政黨的專法中，亦將政黨視為我國民主政治運作中的關鍵角色。
三、小結
綜上，透過觀察憲法增修條文、歷來大法官解釋之見解以及對政黨而設的 專法，可發現政黨在我國憲政民主的運作中，為憲法所肯認的重要參政機制，
具有左右行政權與立法權互動的關鍵地位，亦具備影響自由民主憲政秩序之能 力，除此之外亦兼有篩選政治人才之功能，其存續受憲法高度保障；另一方
具有左右行政權與立法權互動的關鍵地位，亦具備影響自由民主憲政秩序之能 力，除此之外亦兼有篩選政治人才之功能，其存續受憲法高度保障；另一方