第三章、 黨產條例前的黨產處理經驗及面臨的障礙
第二節、 過往曾採用過的處理策略
我國政府開始著手進行黨產處理係於2000年第1次政黨輪替後開始。在政 黨輪替後後，監察院率先提出調查報告，要求行政院務必澈底清查由國產移轉 為國民黨黨產之財產清單。行政院以此調查報告為基礎，以立法、行政、司法3 條路徑試圖進行黨產處理，雖有一定成果，但整體而言仍相當有限。
125 《全民監督黨產改⾰聯盟成⽴》，
http://old.cipas.gov.tw/igpa.nat.gov.tw/ct9342.html?xItem=602&ctNode=6&mp=1
第一項、緣起：監察院調查報告
第一款、經過
2000 年 1 月，監察院在張清溪、陳師孟、黃世鑫、王塗發等人的陳訴下，
由監察委員黃煌雄、趙昌平、林秋山、張德銘著手就行政院及各級政府機關，
是否有將其所管有之公有財產贈與、轉帳撥用或撥歸予中國國民黨所有或經 營，以及是否涉有違失一案進行調查。
隔年 4 月 2 號監察院通過調查報告，4 月 6 日將調查報告函送行政院，該 報告認為就國民黨部分財產之取得，行政院及部分政府機關確有違失之處，要 求行政院應澈底調查清理。該調查報告之標的著重在國民黨黨產中之不動產部 分，發現中華民國政府接收台灣日本人財產後，將其中部分不動產不法移轉於 國民黨所有。該調查報告詳細羅列了國民黨不當取自國家之不動產的所在地、
數量以及日產之原所有日人姓名，並將此種不動產依取得方式分為 3 類：行政 機關已轉帳撥用等帳面處理之方式移轉於國民黨之不動產、台灣省行政長官公 署撥歸國民黨經營而於日後移轉予他人所有或登記為國民黨所有之 19 家戲院、
各級政府機關陸續贈與國民黨之其所管有之公有土地及建築物。
第二款、意義
該監察院所做出的調查報告有幾點特色值得注意，首先，該調查報告是第 1 次由公權力對國民黨黨產所進行的調查，象徵我國開始在黨產處理此一事務 領域中動用國家公權力。在此調查報告之前，對國民黨黨產細節的披露皆為民 間自主調查的成果，雖有不少專家學者持續研究，但終究受限於資源有限，成 果累積不易。由公權力進行調查，除有公部門資源作為後盾外，更重要的是能 夠彰顯此一議題之研究已非只有民間的專家學者在單打獨鬥，而是已被政府視 為國家應參與其中的重要事務。
其次，該調查報告所著重的國民黨黨產類型為不動產，而非如過往民間輿 論及學術討論所著重的黨營事業。更進一步言之，過往民間輿論及學術討論所
著重的黨營事業相關討論，多半圍繞在黨營事業所享有的優勢所造成的不公平 商業競爭環境，或黨營事業對台灣政經環境所造成的影響，而非該等黨產取得 的合法性。而該調查報告則是詳細整理了許多戰後中華民國政府不同部會部門 間、以及與國民黨間的往來文書，高度還原了當初國民黨從國家手上取得該等 不動產的過程，用以論證國民黨取得該等不動產的適法性。
最後，該調查報告作為民進黨政府試圖以政府名義進行黨產處理的第一 步，為往後行政院所採取的後續處理方式提供了正當性。蓋監察院此一調查報 告，是基於憲法上監察權的行使，以行政院作為監察院糾正的對象，就調查報 告之內容進行後續處理，乃是基於對憲法賦予監察院之監察權的尊重，可說是 為行政院後續的黨產處理提供了正當性基礎126。
第三款、面對的限制
然而，以監察院調查報告作為黨產處理的途徑亦有其侷限。監察院作為五 權分立下行使監察權之憲政機關，即便欲發動較具強制力的糾正、糾舉或彈 劾，也只能以總統、副總統以外的公務員或行政機關為對象，而無法向一般私 人發動，對於握有不當黨產之政黨或相關團體無直接強制力可言。且監察院發 動之調查應以向行政院及其各部會調閱所發布之命令及相關文件為限，不當黨 產之資料許多都係威權時期之執政黨或相關團體所有，在沒有公權力可資發動 對私人之調查的情況下，僅以政府部門的資料進行不當黨產調查實有範圍上的 侷限。
126 林佳⻯，前揭註 116，⾴ 9。
第二項、立法方面：黨產條例草案的提出
第一款、立法過程
第一目、行政院內部草擬法案
2001 年 4 月 6 日監察院將調查報告函送行政院，其中要求行政院對調查報 告所揭示國民黨疑似不當自國家取得之財產「確實澈底清理，依法處理」，行 政院於接到監察院函文後，隨即著手研擬針對不當黨產調查及處理的特別法，
以利日後不當黨產調查及清理的順利進行。
2001 年 10 月 12 日，行政院召開第 1 次清理黨產會議，會議結論認為國民 黨在威權統治時代，利用當時的執政優勢將國家財產移轉為自己所有，已違反 實質法治國家原則的要求，惟以既存之法規，無法要求其返還原屬國家之財 產。為維護國家財產及人民權益，建立政黨公平競爭環境，由法務部進一步研 究以特別立法方式處理不當黨產的可行性127。法務部於多次邀集學者專家討論 研擬後，於 2002 年將所研擬之草案成果呈報行政院，同年 9 月 13 日，行政院 將「政黨不當取得財產處理條例」（下稱：舊版黨產條例）草案函送立法院。
第二目、立法院審議
行政院雖於 2002 年 9 月即提出舊版黨產條例草案，但審議進度卻長期停滯 在程序委員會，每每遭到決議擱置，僅僅是欲將該草案列入院會議程報告事 項，就遲至 2005 年 12 月 20 日才成功，且該次院會於宣讀完議事錄後，國民黨 隨即提出散會動議，故所有議程報告事項，包括該草案之討論在內，均未獲得 處理128。
127 ⾼俊宏（2018），《政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例之研究》，⾴ 32，國⽴臺灣
⼤學社會科學院國家發展研究所碩⼠論⽂。
128 ⽴法院第 6 屆第 2 會期第 16 次會議議事錄，⾴ 2。
政黨不當取得財產處理條例草案，直至 2006 年 11 月 20 日才第 1 次在委員 會進行討論，惟在該次會議中，國民黨立委於爭執完會議程序性事項後隨即由 林鴻池委員提出散會動議，引起各方立委爭執，最後以未就草案進行實質討論 的情形下散會129。同年 12 月 14 日，政黨不當取得財產條例草案再度排入委員 會審查，惟同樣在僅討論過程序性事項的情況下，由國民黨立委費鴻泰委員提 出散會的臨時動議，故仍未就該草案進行實質討論即散會130。截至 2007 年 11 月 為止，該草案遭擱置之次數超過上百次131。
而在第 2 次政黨輪替後，民進黨黨團多次提出相關草案的審議，亦在一讀 程序無功而返。整體而言，從第 1 次政黨輪替至第 3 次政黨輪替間的 16 年，國 會內並未就舊版黨產條例草案討論，連通過一讀進行實質審查之機會都未曾有 過132。
第二款、立法的必要性：解決既存法規的侷限
若從監察院調查報告之內容觀察，其中僅要求行政院要對於調查報告內所 列之不當取自國家的黨產「確實澈底清理」，並未要求以何種方式清理，亦未 見應另立新法處理。由此可知，另立新法處理不當黨產，為行政院內部與法務 部討論的結果。參照行政院 2002 年 9 月 13 日函送立法院之「政黨不當取得財 產處理條例」中的草案總說明：「…對於政黨不當取得之財產，如依現行法律 規定請求政黨返還，基於法律安定之考量，或已罹於時效或除斥期間已經過，
且可能涉及第三人已取得權益之保障，實務上有其困難。…」，可知當時主要 的考量似為因不當黨產的取得年代久遠所生之障礙。
然而，從舊版黨產條例草案之內容觀之，可知當時行政院及法務部欲透過 另立新法解決的問題，並不僅止於如時效、除斥期間、第三人權益保障等法安 定性之衍生問題。草案中除規定了不適用現行法有關權利行使期間（第 2
129 ⽴法院公報，第 95 卷，第 3 期，⾴ 17-23。
130 ⽴法院公報，第 96 卷，第 5 期，⾴ 1-6。
131 羅承宗（2011），《黨產解密:⼩豬對⼤野狼的不公平競爭》，⾴ 122，台北：新台灣國策 智庫有限公司。
132 前揭註 127，⾴ 37。
條）、以溯及既往方式推定政黨不當取得之黨產（第 4 條）、善意第三人之權
其關聯密切之組織間的法律關係等等。故從 2002 年的舊版黨產條例草案，足證 扁政府時期雖面臨不少不當黨產處理的障礙，但對於各該障礙之癥結點何在其 實已有所掌握，亦明瞭解決之道在於應另立新法處理。
本文認為，舊版黨產條例與其他處理不當黨產之手段間之關係，應係一種 類似主備位之關係。申言之，舊版黨產條例草案於 2002 即提出，且如前所述，
條文內已預見不少以既有法規處理不當黨產所會遭遇到的障礙，而在舊版黨產 條例難以獲得國會同意的情況下，民進黨政府在之後採取了黨產處理專案小組 及司法民事訴訟的方式，試圖處理不當黨產。應認為舊版黨產條例是民進黨政 府當時所能想像用以處理不當黨產最佳的方案，而其他手段則為舊版黨產條例 無法通過之情況下所退而求其次的選擇。如此一來，方能解釋為何在草擬舊版 黨產條例時，即明知以既有法規處理不當黨產會遭遇何種障礙，卻依然在既有 法律框架下試圖處理不當黨產。
第四款、所遭遇的侷限：國會席次
以立法方式賦予行政權新的權力，並直接對威權統治時期政黨及其附隨組 織取得之財產予以特別定性，確實對不當黨產的處理可以產生很大的幫助，但 要推動立法同時面臨的重大侷限就是，扁政府時代作為不當黨產主要清理對象 的國民黨及立場較為接近的其他泛藍政黨，在當時仍佔國會多數席次。在第 5
以立法方式賦予行政權新的權力，並直接對威權統治時期政黨及其附隨組 織取得之財產予以特別定性，確實對不當黨產的處理可以產生很大的幫助，但 要推動立法同時面臨的重大侷限就是，扁政府時代作為不當黨產主要清理對象 的國民黨及立場較為接近的其他泛藍政黨，在當時仍佔國會多數席次。在第 5