實質法治國原則作為突破形式認定的依據

面對以既存法律進行黨產處理所會遭遇的形式認定限制，黨產條例藉由附 隨組織及不當取得財產的定義，授權黨產會以能夠突破形式上限制的實質認定 方式，進行附隨組織及不當取得財產的認定。

對於黨產會所採取的實質認定方式，論者有認為此為「時空錯亂」之違法 判斷，更強調此種認定方式與德國經驗多有不合之處，實屬不當³²⁹。惟本文認 為認定方式除須以實質法治國原則為基礎外，更重要的是貼合當地的本土脈 絡，而非事事皆以法理母國為尊。黨產會所採取的實質認定方式，除係以實質

329 董保城，前揭註 11，⾴ 188-210、243-261。

法治國原則為基礎外，更是從台灣的本土經驗出發，循著這塊土地上過往威權 統治的脈絡所發展出來，相較於直接援用德國的判斷標準，此種貼合本土脈絡 的標準反而更具正當性。

第一項、不當取得財產

誠如本章第一部分之結論，實質法治國原則之意義在於避免過往以威權統 治方式聚積的財產進入民主政治的政黨競爭中，進而損害政黨間公平競爭，故 實質法治國原則必然蘊含對於威權統治的否定，而具體而言否定的標的為何，

則須視該民主化國家的歷史脈絡而定。以台灣的歷史脈絡而言，國民黨過往的 威權統治採取的是黨國一體的統治方式，藉由以黨領政控制國家、進而控制社 會、鞏固政權。在國民黨過往的威權統治是以控制政府機關達成的前提下，基 於實質法治國的概念，此處黨產條例必須否定的就是「國民黨透過控制政府機 關為財產取得所形塑的合法外觀」。故實質法治國原則在實際應用上，重點在 於辨識何種財產是過往以威權統治手段所累積，而非如以既存法規進行黨產處 理時，將重點置於財產之取得有無符合形式上的法律規範，最終陷入形式認定 上之限制中。

觀察黨產會認定不當取得財產的論述路徑，可發現黨產會在認定不當取得 財產時，相當強調「國民黨過往威權統治時的執政優勢」此一元素，將各種政 府機關在相對人取得財產時的配合，詮釋為「國民黨藉由黨國不分之特權及優 勢地位，使該政府機關所做出之配合」，進而認定該筆財產的取得「悖於民主 法治及實質法治國原則，並有違黨國分離之憲政體制」，從而應認定為不當取 得財產。此種直視並否定過往威權統治手段的認定方式，不受限於該筆財產之 取得在國民黨以黨領政的統治方式下所呈現的合法外觀，可謂實質法治國原則 在台灣脈絡下的實踐，也唯有此種奠基於實質法治國原則的認定方式，黨產處 理才能真的發揮篩選不該進入民主政治競爭之經濟資本、促進政黨間公平競爭 的功能。

第二項、附隨組織

實質法治國原則在德國法上之功能，雖係用以審查政黨之財產是否為不適 宜用以參與民主政治競爭的經濟資本，亦即是否為過往透過威權統治之手段所 累積之財產，而非用以認定附隨組織之標準。惟本文認為黨產會在認定附隨組 織的論理中，用以突破形式認定限制之論證方式，實為實質法治國原則核心概 念的借用，並以此突破形式認定之限制。

實質法治國原則作為過往威權政黨進入民主政治時的篩選機制，乘載著對 威權統治的否定，其核心概念應為盡最大努力防止威權政黨累積的經濟資本進 入民主競爭中。惟在認定的順序上，必須先進行附隨組織之認定，接下來才能 對其財產進行是否為不當取得財產的認定，若無法認定為附隨組織，意味著喪 失往後認定其財產為不當取得財產之可能性。在德國的脈絡下，附隨組織憑藉 著形式上的組織章程即可認定，然而在台灣的脈絡下，包括婦聯會、救國團等 非營利性社團法人，在過往威權統治時期由威權執政黨扶植、用以掌控個別社 會領域的團體，雖具備與東德共產黨附隨組織相似的功能，卻未在組織章程等 處明文規範其與國民黨間之從屬控制關係，導致認定附隨組織時會面臨形式認 定上的限制。此種認定結果將導致以威權統治手段所累積的部份財產，因形式 上限制無法認定財產所有人與過往威權政黨間之關聯性，形成此一篩選機制的 漏洞，讓部分不應參與民主競爭的經濟資本成為前威權政黨參與民主競爭的優 勢，造成政黨間競爭機會上的不均等，此結果顯與實質法治國原則所欲追求之 目標背道而馳。

對於此一困境，黨產會在認定此類附隨組織之論證中，強調帶入過往威權 統治脈絡的思考，回歸國民黨實施威權統治時之黨內權力結構，以及此類團體 所獲得之國家幫助與黨國體制間之關聯，否定以組織章程上無從屬關係之明文 即不具控制關係的判斷。此種思維模式，實與實質法治國原則所強調之核心概 念不謀而合，亦即在進行威權過渡至民主的黨產篩選時，必須具有否定過往威 權統治的思考，不應受限於過往威權統治手段所形塑之外觀。認定此類附隨組

織之論理，即為不受限於過往威權統治模式下，協助國民黨進行社會控制之非 營利性社團法人，因國民黨實施威權統治之手段所呈現出來的獨立外觀，並在 否定此種威權統治的前提下所進行認定。從而得出在當時國民黨的權力結構及 黨國體制下，國民黨以位居黨內權力核心之成員充任各該團體領導人，藉此達 成對該團體的人事、業務上的控制，輔以以黨領政下透過國家給予的資源挹 注，達成對該團體財務上的控制，最終目的為在各社會領域扶植特定團體產生 先佔效果，實現對於社會的控制，亦即學者所謂排他式國家統合主義路線。

論者所有謂此種認定方式，特別是在認定婦聯會及救國團此種已脫離國民 黨實質控制之組織上，係以其過往曾受國民黨控制為考量而認定其為附隨組 織，實有違反法律不溯及既往原則之嫌³³⁰。然而本文須強調，法律不溯及既往 原則之保障，若係基於過往威權統治而生，亦應同屬實質法治國原則所欲突破 之限制。以婦聯會及救國團而言，其在仍受國民黨控制之時，倚靠黨國一體的 優勢所累積之財產之所以未於當時適時獲得處理，即係因為在過往的威權統治 下政府受國民黨以黨領政之控制所導致，無疑係因威權統治而生之現象。若以 事過境遷、不得溯及既往為由而不加以處理，無異於讓黨產處理的進行受限於 因過往威權統治而生之障礙，與實質法治國原則有違。

故，本文認為在形式上難以認定此種威權時代成立之非營利性社團法人為 附隨組織的台灣脈絡下，黨產會得以突破形式認定限制的論證途徑，實係借用 實質法治國原則之核心概念作為論理依據，透過此一對實質法治國原則概念的 借用，黨產會用以突破形式認定限制的實質認定方式有其憲法上之正當性。

第三節、本章結論

本文在整理完黨產處理所遭遇的形式上認定限制，以及黨產會在黨產條例 授權下所採取的實質認定途徑後，進一步於本章討論此種認定方式在台灣憲法 上的正當性。

330 董保城（2019），前揭註 11，⾴ 220-223、272-274。

由於黨產條例的核心概念「實質法治國原則」係承襲自德國處理東德黨產 之立法例而來，本文首先爬梳此一概念在德國脈絡下之意義及功能，發現實質 法治國原則之功能為篩選進入民主政治競爭之經濟資本，防止前威權政黨運用 以威權手段所累積之財產參與政黨競爭，目的為保障政黨間競爭機會的均等，

進而使民主下的政黨政治維持正常運作。因此，實質法治國原則若欲在我國憲 法上取得正當性，應具備兩項條件，其一為我國憲法寓有保障政黨間競爭機會 均等之意旨，其二為台灣確實存在以過往威權統治所累積之經濟資本參與政黨 競爭的情況。

就憲法上對政黨競爭均等之保障而言，本文透過觀察憲法增修條文、相關 大法官解釋以及政黨法之規範內容，認為在我國之憲政秩序，確實肯認政黨之 特殊地位，以及政黨間競爭機會均等之保障。透過此一保障，政黨在民主政治 下具備的特殊功能才得以順利發揮，維持民主政治的正常運作。

其次就台灣的現實狀況而言，承接本文第二章之討論，台灣的民主化是由 過往實施威權統治之國民黨所主導，且為漸進式的民主化方式，在此種民主化 脈絡下，國民黨在民主化過程中刻意延續了許多威權統治下的競爭優勢，以利 其在民主化後仍舊居於政黨競爭之優勢地位。這些競爭優勢可分為制度性及非 制度性，且多數都已隨著民主化而解消。經濟資本為其中少數依然存在的競爭 優勢，且確實對台灣的政黨競爭造成不公平的影響，可認台灣確實存在以過往 威權統治所累積之經濟資本參與政黨競爭之情況。從而在具備憲法上政黨競爭 機會均等保障意旨，以及政黨間競爭機會不均等的現實情況下，本文認為實質 法治國確實具有我國憲法上的正當性。

確立了實質法治國原則在憲法上的正當性後，本文進一步討論在認定附隨

確立了實質法治國原則在憲法上的正當性後，本文進一步討論在認定附隨