第二章 賭博與社會
本章內容分成六節，分別就賭博的定義、臺灣贊成與反對發行彩券的理由、
臺灣運動彩券相關論文的整理、賭博在休閒中的定位、探討發行彩券的動機與彩 券的性質、介紹世界各國發行運動彩券的現況，由於網際網路的賭博已經非常盛 行，本章也藉著文獻蒐集探討網際網路賭博活動。並針對反對發行彩券的理由進 行探討。
第一節 賭博與彩券
一、賭博之定義
中國最早並沒有「賭博」這個名詞，最早出現的是「博」，而後有「賭」。《論 語•陽貨篇》當中出現「博弈」一詞：子曰：「飽食終日，無所用心，難矣哉。
不有博弈者乎？為之，猶賢乎已！」當中的意思具有單純的娛樂性質，但是並沒 有牽涉到金錢上的輸贏。「賭」的意義則是在《說文新附》出現，「賭，博塞也；
從貝者聲」。中文大辭典當中也提到說明：「錢戲曰賭」，可以瞭解「賭」是指以 錢財為輸贏的遊戲（引自江育民，1996）。
關於「賭博」的定義，各家不一。在一般辭典上的定義包括，大不列顛百科 全書（1987）對賭博的定義是：「在意識到冒險和希望獲利的情況下，以某些有
價值的東西做為賭注所進行的競賽，其結果全憑機會決定」。大美百科全書（1980）
認為「賭博一般意指自願將一筆錢（即賭注）用於投機賽局或其他事件上」。雲 五社會科學大辭典的法律學部分定義賭博為：「係指以偶然輸贏互爭財物得喪之 共同行為」（王雲五、何孝元，1996）。
其他學者的定義則包括，林山田（1999）認為賭博係「以偶然的事實決定輸 贏，而博取財物」。Sills（1968）對賭博的解釋是：「一群人自願以某種不確定事 物的發生結果，使他們的金錢或其他具有價值的物品發生移轉的一種行為」。
郭雙林、蕭梅花（1996）則是將賭博區分成狹義與廣義的賭博。狹義的賭博 是指觸犯法律規定的民間賭博行為並以營利為目的，例如：刑法中規定的賭博 罪。廣義的賭博是指具有賭博性質的活動，但不是以營利為目的。例如，政府發 行公益彩券。
綜合上述的定義，可以發現賭博的共同特性「以不確定之事實對結果加以預 測，憑藉機率與運氣來決定財產的得失」。
江育民（1996）對於賭博活動的內容分析如下：
（一）需有一群人：至少需有兩人以上，這些人必須有自願的意志參與賭博活動。
（二）需有賭注：主要是以具有價值的物品，不限於金錢方面。
（三）需要有決定勝負的依據：決定勝負的依據即是以不確定事物的結果決定勝 負，但必須是公平公開不為人所操控。
（四）有財物的移轉：參與賭博的當事人於結果產生之後，發生財物移轉的行為。
在許多國家賭博行為都是合法的，但是在一般民眾的心目中仍是一種非道德 的行為，臺灣在賭博方面的確是有法律上的刑罰規定，也因此給人一種「不正 當」、「不太光明」的感覺（孫義雄，1996）。
二、運動賭博
運動賭博是範圍較大的名詞，運動賭博的主要定義是指以運動比賽為下注標 的，範圍有職業運動、業餘運動、大型正式錦標賽等。以運動種類來看，目前各 國較常見的有：棒球、籃球、足球、美式足球、自由車、賽馬、賽車、拳擊、划 船……等。
但是運動賭博的範圍比運動彩券廣泛，且大部分是非法賭博活動（王宗吉 譯，2000）。歸納上面的說法可以做一個簡單的解釋，運動賭博是指以運動比賽 為標的，在違反政府法律規定下進行運動賭博活動。例如：臺灣目前的非法職棒 賭博。
三、運動彩券
運動彩券是指政府為籌集發展體育事業基金，配合運動賽會或運動項目而發 行之彩券，依發行性質與發行方式之不同，有不同的規則與中獎方式。運動彩券 主要以分析比賽隊伍的資訊，並以分析後的資訊進行投注；收益主要用來回饋體 育發展並具有專款專用的性質（金兌妍，2002；劉燕惠，2000）。
四、運動彩券與運動賭博的不同
運動彩券是政府以籌集發展體育事業基金為目的，配合運動賽會或是運動項 目發行的彩券，簡單的說，運動彩券是由政府定義彩券的性質與用途。運動賭博 幾乎都是非法的賭博活動，單純的以職業運動為標的，但是標的的範圍較運動彩 券大。
第二節 臺灣運動彩券相關論文
目前有關運動彩券的文獻，大部分的研究報告是以政府的角度或是民眾對於 運動彩券的態度切入。劉燕惠（2000）指出曾購買公益彩券者較未曾購買公益彩 券者贊成運動彩券的發行。以下研究者整理目前臺灣現有運動彩券相關論文分別 整理如下。
一、「運動彩券規劃制度之研究」
李宗哲（2000）的「運動彩券規劃制度之研究」，該研究主要內容整理如下：
（一）社會上對彩券的定位（余致力，2001）
1. 視彩券為賭博、罪惡
抱持這個觀點的人是由宗教、道德的角度出發，他們認為彩券的本 質就是賭博，認為賭博不會產生新的經濟效益。加上賭博是一種罪惡，
是必須加以懲罰的行為。
2. 視彩券為限制財
這個論點主要是以寓禁於徵 (sumptuary approach)的方式來說明彩券 的本質，認為彩券如同菸酒等財貨，如果要全面禁絕是絕不可能的事情，
一旦強行去禁止，將對社會產生更大的危害與社會成本。賭博是人們的 天性，無法根絕，彩券相對非法賭博來說是良性的，是一種可以被政府 管制的活動，設計一個可以合法管制的環境，將可以減少地下非法賭博 活動的存在，政府也可以透過發行彩券獲得稅收。這個觀點無關社會道
德，純粹是以社會最大利益為出發點所不得不為的結果。
3. 視彩券為一般財貨
關於這個論點，主要是以一般經濟學原理的觀點，認為彩券也跟一般 商品一樣，彩券是一種遊戲，也是雙方都自願的交易。消費者擁有足夠的 外部資訊以判斷是否要購買彩券，彩券的銷售也不會產生社會成本，相反 的，彩券的發行對社會是好的，因為會產生社會福利。
以上三種觀點也顯示，社會對彩券是否發行都有不一樣的看法，政府在規劃 運動彩券的時候，必須考量到社會大眾對於彩券的觀感，這個是政府必須要解決 的問題。
（二）關於彩券發行的反對意見
當然，關於彩券的定位問題是受到許多人的關心，社會對於彩券的認知也有 不同角度的意見，這裡將發行彩券的反對意見說明如下：
1. 發行彩券會助長賭風等社會不良風氣
葉智魁（2002）指出，彩券的本質是賭博的一種，僅僅是進行金錢所 有權的轉換，毫無生產性活動的效益，也會使人們減少生產性的活動，對 於經濟發展毫無幫助。余致力（2001）也說明美國的例子，發現彩券發行 以後會使得一部份的人陷入賭博，形成沈溺的現象，更令人擔心的是會形 成黑道介入與詐欺的事件。
2. 違反公平正義原則
持這個論點的人認為，發行彩券以後大多都是低所得者購買彩券，對 於所得分配來說是不利的。另外，現代的政府都倡導市場經濟原則，強調 自由市場，透過市場機制來淘汰不合適的企業。但是彩券發行往往都是政 府獨家授權一個機構發行，即是由該機構獨佔整個彩券市場，這樣事實上 是違反市場經濟的原則。
3. 彩券收入不穩定且不可靠
這是由經濟角度切入，認為發行彩券所得的收入會受到許多因素影 響，收入會時有波動，以歐美國家的經驗來看，也有出現收入波動很大的 情況，如果單以彩券的收入來支應社會福利支出或是體育發展基金是可行
的，若是要用來填補政府的財政收入，長期來看是不穩定的。
4. 彩券收入不夠豐富
臺灣發行愛國獎券時期，曾經面臨非法賭博活動的競爭，使得政府的 獎券收入越來越少，最後為了防堵大家樂的原因停辦愛國獎券。
5. 實質收益小，付出更大代價
這個論點是從國家經濟發展的角度來看，認為發行彩券對於經濟發展 的實質效益很小，民眾購買彩券會使得一般消費性支出減少，還會產生其 他的社會成本，政府可能還要花費一筆錢來處理社會成本。
下頁是該研究整理發行彩券的反對意見，如表 2-1。
表 2-1 發行彩券的反對意見與原因
反對意見 反對原因 資料來源
增加其他非法的賭博，不良於社會 風氣。
劉代洋，「彩券課稅問 題的研究」。
造成不可遏抑的賭風，黑道介入等 悲劇。
中國時報，1999 年 6 月 15 日，社論。
彩券的本質，無論如何加以包裝，
都是一種賭博。
葉智魁，「彩券興邦，
天 方 夜 譚 」， 中 國 時 報，1999 年 6 月 16 日，時論廣場。
1、助長賭風等不 良社會風氣
（1）部分人士認為彩券就是賭博，
而賭博對社會有諸多負面影 響，是一種社會罪惡。
（2）彩券的發行不但無法取代減少 非法賭博，更會增加助長合法 賭風的風氣。
（3）美國彩券研究的相關文獻便指 出彩券的產銷會造成一些上 癮無法自拔的賭徒，助長了好 逸惡勞、冒險犯法的社會風 氣，加劇了相對剝奪感，擴大 了貧富差距等問題。
（4）容易造成黑道介入與詐欺舞弊 之情事。
余致力，「我國彩券發 行的理論探討與政策 分析」。
（續下頁）
（續上頁）
彩券的銷售具有累退性，低所得者 負擔了較高的所得比例於彩券的購 買。
劉代洋，「論發行彩券 的財政收支效果。」
彩券收入來自中下階層，形成逆分 配效果。
中國時報，1999 年 6 月 15 日，社論。
發行彩券等於是課「累退稅」，有劫 富濟貧之嫌。
工商時報，「國民年金 財 源 以 加 稅 為 宜 」，
1999 年 9 月 2 日。
機制上只有少數幾家可以合法經 營，市場競爭功能無法產生，造成 壟斷現象，豈非違反公平交易法。
葉智魁，「彩券興邦，
天 方 夜 譚 」， 中 國 時 報，1999 年 6 月 16 日，時論廣場。
2、有違公平正義 原則
政府一再強調經濟要自由化的論 點，其實是假經濟自由化之名，行 產業「壟斷獨裁」之實。
陳德斌，「發行權中央 獨攬，未見其利」，中 國時報，1999 年 6 月 15 日，時論廣場。
彩券的銷售受很多因素的影響，致 使收入來源不易掌握。
劉代洋，「彩券課稅問 題的研究」。
彩券性的收入是不穩定的。根據歐 美等國家的經驗，彩券的需求通常 有巨幅波動。
工商時報，「國民年金 財 源 以 加 稅 為 宜 」，
1999 年 9 月 2 日。
3、彩券收入來源 不穩定也不可
靠 彩券的發行收入，固可作為支應社 福費用之需，但由於其收入的穩定 性與充裕性皆難保控，故若過度強 調或依賴該項收入來改善政府的財 政，勢必無法徹底解決目前財政收 支波動起伏過大所形成的根本問 題。
工商時報，1999 年 3 月 14 日，社論。
（續下頁）
（續上頁）
收入不多，意義不大。 劉代洋，「彩券課稅問 題的研究」。
收入有限。 中國時報，1999 年 6 月 15 日，社論。
4、彩券收入不夠
豐富 在臺灣，彩券還會面臨其他「地下 彩券」的競爭，使得利潤越來越微 薄，像愛國獎券因為六合彩的出 現，最後不得不停辦，就是最好例 子。
工商時報，「國民年金 財 源 以 加 稅 為 宜 」，
1999 年 9 月 2 日。
彩券的發行可能會對其他稅收產生 負面影響，例如，民眾購買彩券使 得其他消費支出減少，營業稅稅收 因而減少。
余致力，「我國彩券發 行的理論探討與政策 分析」。
5、實質收益小，
付出更大代價
將對國家經濟力產生進一步地耗 損。因賭博人口擴大而衍生的種種 社會問題，最後爛攤子還是得由政 府來收拾，原先所抽得的稅收可能 不足以來補這些爛攤子所造成的黑 洞。
葉智魁，「彩券興邦，
天 方 夜 譚 」， 中 國 時 報，1999 年 6 月 16 日，時論廣場。
資料來源：李宗哲（2000）。
運動彩券制度規劃之研究
。行政院體育委員會。（三）運動彩券的發行方案規劃
1. 方案甲：發行多標的物、多樣式但不定期的運動彩券
這個方案主要是以現行公益彩券發行條例第四條為法源依據，這也提 供政府以短期運動賽會發行運動彩券的依據，公益彩券發行條例第四條如 下：
「公益彩券之發行，由主管機關指定銀行（以下簡稱發行機 構）辦理之，其發行、銷售、促銷、開兌獎作業、管理及其他相 關事宜之辦法，由主管機關定之。
為舉辦國際認可之競技活動，得申請主管機關核准發行特種公 益彩券；特種公益彩券之發行、銷售、促銷、開兌獎作業、管理及 其他相關事宜之辦法，由主管機關定之。
發行機構經主管機關同意，得委託適當機構辦理各類公益彩券 之發行、銷售、促銷、開兌獎作業及管理事宜。」
在世界各地也有以運動賽會為標的發行彩券的例子，可是因為賽會舉辦 有時間間隔的特性，對於收入穩定性是一個問題。
2. 方案乙：發行定期性的透透型運動彩券
這個方式是世界上有運動彩券的國家最常採用的發行方案，這些國家 國內都有職業運動聯盟，這個方式的好處是彩券收入較穩定，缺點在於職業
運動有非球季期間，這段期間是無法收到彩券收入的。西班牙為了彌補這段 期間，在球季結束後另外發行以國外職業運動聯盟為標的的運動彩券。
對臺灣來說，從來沒有發行運動彩券的經驗，在標的物的選取上面應該 更加謹慎，因為以前曾經發生臺灣職棒球員配合場外組頭放水事件，建議應 以多場比賽的結果為標的發行運動彩券，以避免這種不公平的事情發生。
3. 方案丙：修改公益彩券發行條例，明訂公益彩券充作體育發展經費的盈 餘分配比例。
這個方案主要是建議修改公益彩券發行條例第六條的規定，主要有關 盈餘使用分配的條例，但是修改這個條例牽涉的層面太大，因為現在的公 益彩券盈餘主要用在國民年金準備、全民健保與社會福利慈善事業，一旦 修改將牽動許多層面，一來必須經過立法院的程序，二來必須與不同的利 益團體溝通，在時間成本方面耗費較高。
表 2-2 三個發行方案的優缺點比較
方案 優點 缺點
方案甲
1、有法源依據，可立刻著手發 行。
2、發行標的物可多元化，彩券種 類亦可多樣式。
3、世界各國可資參考的經驗與 教訓相當豐富。
1、 彩券收入不多且不穩定，很難 做為持續推動體育發展的重 要經費來源。
2、 間歇性的本質造成負責主辦 與承辦的機關單位，在人事與 財務安排上諸多困擾。
3、 發行彩券之盈餘分配用途仍 待修法以明確之。
方案乙
1、彩券收入的持續性高。
2、主辦與承辦機關單位的人事 及財務之穩定性高。
3、顧客吸引力大。
4、推動某些運動項目發展的有 效性大。
1、由於賽季的安排，彩券收入存 在著季節性的問題。
2、容易產生「打假球、吹黑哨」
式的舞弊事件。
3、職 業 運 動 比 賽 需 健 全 且 普 及，才能吸引顧客購買彩券。
4、相關運動產業需健全發展，才 能有效促銷彩券。
方案丙
1、不必發行特種公益彩券，可避 免額外的成本開銷。
2、體育發展經費來源較穩定亦 具持續性。
1、 涉及公益彩券發行條例之修 正，不易一蹴可及。
2、 涉及不同利益團體之利益爭 逐，溝通協調較複雜。
資料來源：李宗哲（2000）。
運動彩券制度規劃之研究
。行政院體育委員會。（四）該研究對於發行彩券反對意見的建議解決方式
該研究建議針對外界反對發行彩券的意見的解決方式，政府在發行運動彩券 時應該事先建立好防弊機制以化解疑慮。技術層次方面，世界各國在發行運動彩
券時所建立的防弊機制，有下列四點：
1.精確、高效率的硬體設備，如電腦連線及優良搖獎機的使用
2.公正、公開的開獎方式，如採用電視開獎、公證人監督等
3.慎選經銷商與對經銷商的輔導
4.彩券購買的限制。
二、「我國發行運動彩券可行性之評估—以中國大陸發行體育彩票為例」
劉代洋（2003）的研究報告「我國發行運動彩券可行性之評估—以中國大陸 發行體育彩票為例」，主要研究重點整理如下：
為了推展全民體育，行政院體育委員會於 2001 年 12 月召開「國家競技運動 發展會議」，會議當中對於如何整合體育資源並充實體育經費有相關議題的討 論，其中，延續著體育白皮書裡面的議題，提到三點共識，鼓勵企業贊助、設立 體育發展基金、發行運動彩券。
如果將體育和運動兩者視為產業發展的一環，不單是將運動侷限於一般運動 比賽項目裡面，那麼運動產業的發展如同其他高科技產業或傳統產業的發展一 樣，必需注入企業經營管理的專業技能和募集充裕的資金，以全力支持和協助運 動產業的健全發展。但是，近年來政府財政日益困難，體育預算的增列受到相當 大的限制。所以，發行運動彩券以募集更充裕的資金成為籌措體育資金的一種手 段。這個論點是以現代經營管理的角度來看，認為發行運動彩券是一種單純的商 業方式，用以籌集體育資金的方式，其中並不牽涉到道德面的問題。
（一）歷史背景沿革
中國大陸發行體育彩票的歷史可以追溯到 1850 年上海的賽馬會，當時的體 育彩票是伴隨賽馬而發行的，但是賽馬會只在幾個大城市裡面舉辦，購買的人也 只侷限在少數的外國籍人士。1909 年後，賽馬會開始發行彩票並帶動賽馬活動
的發展，也因為賽馬彩票也具備以小搏大的特性，所以吸引了許多人購買。以當 時發行賽馬彩票的規模來看，換成目前中國大陸的貨幣人民幣來估算，一年約有
900 萬人民幣的市場規模，這個金額在當年是很大的收入來源。但是賽馬彩票與 目前的體育彩票還是有一點不同，賽馬彩票只具有一點點的體育成分，體育彩票 的特性是國家准許體育主管單位壟斷發行，所獲得的收入主要還是用來資助體育 事業的發展。
中國大陸自從改革開放以後，吸引許多資金進入中國投資，也引進許多新式 的管理觀念。其中對於透過發行彩票籌措運動賽事的資金，是一個創新的觀念。
因為以前中國民眾對於運動會的籌辦都認為應該是由國家出資，中國民眾對於社 會主義一切以國家至上的觀念才被鄧小平打破，發行體育彩票是有助中國的體育 發展，並不牽涉到企業化或資本化的問題。也因為這樣，中國對於發行體育彩票 非常注意，在發行初期將發行體育彩票的動機定位為辦理大型運動會及大型比賽 活動，籌集體育發展所需資金。
（二）中國大陸發行體育彩票的歷程回顧
1. 萌生起步階段（1984-1993）
這段時期主要是各省市為承辦大型賽事或建造體育館，經中央有關部 門同意後，陸續發行地方性的體育彩票，啟動了中國大陸的體彩事業。其 中比較重要的幾個以運動賽事為標的發行的體育彩票有 1984 年北京國際
馬拉松賽，發行「發展體育獎：北京國際馬拉松獎券」。1984 年 11 月，福 建省發行的「福建省體育中心建設券」。1989 年 5 月初，中共國務院總理 辦公會議批准了亞運會獎券的發售計劃，這是中共首次為大型國際運動會 進行籌款集資而發行的體育彩票，也是第一次在全國範圍內發行的體育彩 票，後來陸續有 20 幾個省分也跟進發行體育彩票。
另外，廣東省在 1985 年成立中國第一個體育彩票發行管理機構。雖然 各省分也跟進發行體育彩票，但是出現一些主要問題：
（1）各省分可以單獨發行體育彩票，但是相關的規定必須遵照中國國務院 的法令規定辦理。例如：上海於 1992~1993 年為籌資舉辦首屆東亞運 動會，有關經費的支用是經過國務院與中央人民銀行批准才能動支。
上海市藉由發行體育彩票的方式一共籌資 5000 多萬人民幣，也為東亞 運動會的籌辦注入一股資金。
（2）監管不明確。發行機構並未明確以及未強調建立法規的重要性。
2. 初步發展階段（1994-1997）
在這階段裡面，最重要的一件事就是中國為有效管理體育彩票的發行能 夠有管理單位直接管理，於 1994 年正式成立中國體育彩票管理中心。全中國 體育彩票的印製、行銷與發行工作全部由國家體育總局統一管理，並制訂
1994-1995 年度體育彩票發行管理辦法，為中國體育彩票建立了一個統一的管 理軌道。並且要求中國各省必須成立體育彩票管理中心，以做為與中央對話
的窗口，於 1994 年底將中國發行的體育彩票命名為「中國體育彩票」。
1994 年是中國體育彩票發行初期，當時正是中國剛進行改革開放的時 期，國務院對於體育彩票的心態是認為先進行試辦，發行的額度規定為 10 億人民幣，以即開型彩票為主。在 1994 年大陸生活情況低落，民眾常常需 要一些民生物資，像是電器，再加上主管機關認為給予獎金會有助長賭風的 疑問，所以剛開始以獎品代替現金作為得獎人報酬。但是後來給獎品的方式 對於民眾來說已經失去吸引力，購買體育彩票的滿意度漸漸下降，所以才又 改成給予現金的方式。
3. 走向成熟階段（1998 年以後）
中國大陸進行改革開放以後已經漸漸改善人們的生活，於 1998 年正式取 消以獎品代替現金給獎的方式。但是，即開型體育彩票的銷售金額逐漸減少，
所以沿海各省又推出新型態的體育彩票—電腦體育彩票。主要的標的是以足 球運動為主，但是中國大陸國內的甲級足球在制度上並不完善，對民眾的吸 引力也不如國外職業足球比賽，所以中國體育彩票管理中心也修訂法令，准 許可以選定英格蘭超級足球聯賽的 13 場比賽結果作為投注標的。中國體育彩 票管理中心也必須支付相當的權利金，也因為這筆金額太大，後來轉而選取 義大利、法國與德國甲級足球聯賽一共 13 場比賽作為投注標的。
（三）中國大陸體育彩票面臨的競爭與相關問題
1. 市場上的競爭者
（1）國外彩票的競爭
中國大陸周邊的國家或是歐美國家也有發行彩票，尤其針對世界各 項大型職業運動也有賭盤，例如：英格蘭超級足球聯賽、美國職籃、美 國職棒世界各國也都設有賭盤。
另外，國外彩票相對中國的體育彩票的優勢有以下三點：
i. 獎金高
以美國威力球彩票為例，2002 年的頭獎高達 3 億美元，臺灣的電 腦彩券頭彩獎金也有 1 億台幣左右（約為 300 萬美元），兩相比較之下，
中國大陸的體育彩票頭獎金額是受法令限制，最高不能超過 500 萬人民 幣（約為 65 萬美元）。如果單以獎金金額來看，在吸引力方面自然不如 其他國家的彩票。
ii. 玩法多樣性
中國大陸 2001 年發行的足球彩票，以對戰的比賽結果為依據，但 是國外也有類似的賭盤，玩法更多樣化。
iii. 網路下注模式
中國大陸體育彩票仍然是要直接跟經銷商購買，購買時一手交 錢，一手交貨，相對於國外運動賭博已有網路可以提供賭客進行網路
下注，中國大陸將面臨更多的競爭。
（2）地下彩票的競爭
中國境內的體育彩票是經由國務院批准以後，各省才可以由各省分 體育彩票管理中心發行體育彩票，但是，中國境內仍然也面臨地下彩票 的競爭，這些私下經營的組織大多以國外職業運動為下注對象，地下彩 票的優勢有下列兩點：
i. 中獎獎金免稅：
中國大陸稅法規定，彩票中獎獎金超過人民幣 10,000 元以上需依 法課徵「個人偶然所得稅」，相對於地下彩票的中獎獎金不必課稅，當 然會提高民眾購買地下彩票的意願。
ii. 發行成本低：
中國大陸體育彩票發行條例規定，中獎獎金佔銷售金額比例的
50%，公益金（上繳政府的部分）為 35%，發行費用佔銷售金額的 15%。
地下彩券獎金金額較合法彩券高，中獎率也較高。
（3）社會福利彩票的競爭
中國大陸除了體育彩票以外，還有較早發行的社會福利彩票，兩者 都是具有公益性質的彩票，是經過國務院批准發行的彩票。因為社會福 利彩票發行較早，在發行經驗較體育彩票成熟，銷售金額也比體育彩票 高。直到 2001 年體育彩票推出足球彩票以後，銷售金額才在某幾個省市
超過社會福利彩票。但是在大部分的省市，這兩種彩票的銷售金額大致 上相當，這兩者彩票目前形成一種良性競爭的情況，但是在體育彩票發 展接近成熟期時候，兩者的競爭將不可避免。
（4）其他省市體育彩票的競爭
中國大陸的法令規定各省市，如果有舉辦大型運動會，需要發行體 育彩票籌集資金，可以向國務院申請。但是各省市常常沒有經過國務院 的批准，逕自發行體育彩票，也會造成與其他省市體育彩票的競爭。
2. 管理方面的問題
（1）主管機關疊床架屋，執行單位負擔加重
中國大陸目前體育彩票之發行集權在中央國務院，其主管機關為 財政部及國家體育總局，各省市為配合體育彩券及銷售大都設有各省 市體彩中心，下圖 2-1 是中國大陸彩票的管理架構圖。
圖 2-1 中國大陸體育彩票發行架構圖
資料來源：劉代洋（2003）。
我國發行運動彩券可行性之評估—以中國大陸發行 體育彩票為例
。行政院體育委員會。區域體彩辦
體育彩票 福利彩票
體育總局 財政部
省市民政局 各省市財政
省市體育局
民政福彩中 民政部
總局體彩中
省市福彩中 省市體彩中
銷售點 銷售點 區域福彩辦
彩票購買者
新聞媒體、稅務、審計單位
由圖中可以發現體育彩票的發行機構都受到至少兩個單位以上的監 督，加上主管機關的權責並沒有明確的劃分，如果主管機關之間意見不同 的時候，會形成下面的執行單位無所適從的情況發生。
（2）主管機關與銷售部門相互掣肘
傳統政府行政部門的工作通常較制式化，工作效率也遠不如民間 企業。體育彩票的銷售是處在一個隨時都會變化的市場當中，體育彩 票主管機關必須視市場情況去調整，以滿足彩票購買者的需求，才能 創造更高的銷售額。
（3）銷售獎金制度的設計誘因不足
目前中國大陸體育彩票有規定，如果經銷商的銷售金額到達一定 標準，對於省市體育彩票管理中心有一定獎金紅利的獎勵，但是對於 主管機關或是財政部而言，並沒有相對的獎勵制度，也形成底下努力 宣傳，主管機關卻顯得興趣缺缺，形成一種一冷一熱的情況。
3. 宣傳銷售方面的問題
體育彩票是中國大陸一個剛起步的事業，但是體育彩票本身具備賭博 的特性，對於中國政府當局在宣傳體育彩票的銷售活動上自然會小心謹 慎。以下是中國大陸面臨宣傳銷售方面的問題：
（1）中國政府對於宣傳彩票上面的限制
即使中國當局將體育彩票定位成以公益為出發點，但是體育彩票本 身是具有賭博的特性，雖然是定位為公益性質，可是傳統上的觀念會認 為不能有助長賭博風氣的事物存在。所以中國體育彩票管理中心在宣傳 體育彩票上面會面臨如何合理的推展體育彩票的問題，因為傳統的觀念 認為賭博是不好的，對於中國彩票主管機關推展彩票形成一種阻力。
（2）民眾對於公益金使用的瞭解程度不夠
上海市曾經針對民眾進行調查，發現大多數的民眾對於公益金的使 用情形不夠瞭解，如圖 2-2 所示，上海市調查了 3,294 位民眾，其中只有
181 位對於體育彩票很瞭解，另有 881 位表示瞭解。這兩部分的民眾佔 所有的受訪者的 32%。從這個調查可以知道，中國體育彩票主管機關對 於彩票的宣傳上面仍顯不足。
圖 2-2 上海市體育彩票購買者對於公益金使用程度瞭解比例
4. 足球彩票標的選取的問題
之前提過中國國內足球比賽本身精彩程度不夠，以及一些規則並未完善，所 以才選取英超足球的 13 場比賽結果當作投注標的，後來因為英國方面對於權利 金的開價過高，才轉而選取法國、德國與義大利的甲級足球比賽的 13 場比賽結 果為標的，投注標的在短期內不會出現問題，但是標的物的主導權在國外，長期 下還是有不確定的因素存在。
5. 建議
劉代洋最後也對於中國大陸體育彩票提出了立即可行建議，對於臺灣未來運 動彩券的規劃也提供了參考的意見。相關的參考意見整理如下：
（1）發行體育彩票的目的與定位要明確
很了解
5% 了解 27%
一般 44%
不了解
24%
中國大陸對於發行體育彩票的定位從一開始的為籌辦大型運動賽事 到近年來的全民健身工程，訴求都非常明確，臺灣未來發行運動彩券也 應該要將定位說明清楚，並明確規定收入的使用途徑。
（2）體育彩票的發行應該要多元化，也可以因地制宜
中國大陸從一開始發行的即開型體育彩票，到現在的足球彩券，都 是循序漸進的方式逐漸推出不同的新產品。建議臺灣可以漸進式的先從 即時樂、電腦彩券、最後是棒球運動彩券，以達成推動運動彩券的發行。
（3）發行機關人力的妥善運用
中國大陸可以成功發行體育彩票的原因就是運動界人士的團結，臺 灣發行運動彩券也應該參考中國大陸的經驗，由體育界人士結合運動管 理專家，共同推動運動彩券的發行工作。
（四）良好和規則性的運動比賽是關鍵
中國大陸國內有甲級足球聯賽，但是在制度上未完善，所以才選取國外 職業足球的比賽結果當作投注的標的，形成對國內的運動幫助有限。建議臺 灣發行運動彩券也可以先參考美日職業運動較成熟的國家，選取他們的比賽 結果當作投注標的。
（五）完善的管理制度
中國大陸發行體育彩票的模式是採用統一的管理模式，有一套專門的法 律規範體育彩票的發行與公益金的使用途徑，以及專門的主管機關管理所有
的發行程序。建議臺灣也應該參考中國大陸的發行模式發行運動彩券，以避 免權責不清的情況發生。
三、「臺灣發行職棒彩券的社會影響、經濟效益與行銷策略之研究」
朱文增（2003）以臺灣民眾對於職棒彩券的社會影響、經濟效益與行銷策略 進行研究，其中輔以日本足球彩券與臺灣、日本職棒球員的薪資結構，並透過經 濟學的訊息不對稱理論探討球迷對職棒彩券的喜好與需求以及研訂職棒彩券發 行制度、產品設計、整體行銷策略與防止弊端的方法。主要研究結果有四點：
（一）有 80%的現場球迷贊成職棒彩券的發行，但是也有 70%的球迷擔心 會有舞弊的情形發生。
（二）不宜以單場比賽的結果作為標的，建議應以一週的比賽來進行。
（三）從臺灣與日本職棒球員的薪資結構比較發現，臺灣職棒球員的薪資 結構差距不大，建議改善薪資結構，提高球員的競爭與爭取加薪的誘 因，才能根絕舞弊的情形。
（四）建議的防弊措施：
1. 加強稽核與監督。例如：球賽現場實況轉播、球員電話錄音等。
2. 縮小球團、球迷與球員之間的資訊差距。
3. 提供產品保證。球團保證金、球員保證金等。
4. 不滿意可退貨。遞延支付、股票選擇權。
四、「亞洲發行彩券之分析—以中、日、韓三國為例」
金兌妍（2003）的「亞洲發行彩券之分析--以中、日、韓三國為例」，主要 內容整理如下。
該研究主要的研究目的有三點：
（一）瞭解中國、日本、韓國運動彩券的發行現況。
（二）探討中國、日本、韓國運動彩券之營運模式。
（三）探討中國、日本、韓國運動彩券發行之缺失。
論文中的營運模式是指運動彩券的經營運作模式，包含了運動彩券的種類、
運動彩券的發行方法、運動彩券的購買方式、運動彩券的玩法、運動彩券的中獎 情形及獎金兌換、運動彩券的組織運作架構、運動彩券的通路、運動彩券的收入 金額和發行的收益分配、運動彩券收入金額的使用途徑。
該論文整理有關賭博與彩券的相異點為：
（一）相同點：
1. 必須具備賭博參與者、賭博工具（媒介）與賭金這三個條件。
2. 不必經過勞動或工作的過程可以得到利益。
3. 憑機率來決定賭金的移轉。
（二）相異點：
1. 賭博當中的賭金除了以現金以外，還可以用其他有價值的物品替代。
而彩券不能，彩券購買者只能以現金購買彩券。
2. 有關投注的金額，賭博在結果沒確定以前，財物還是屬於原來的擁有 者，等到結果產生以後才有所有權移轉的情形。彩券則是購買以後，付 出的金錢即為發行單位所有。以兩者的變化彈性觀察，賭博較有變化的 彈性。
3. 賭博的賭金則是私人所有，發行彩券獲得的收入則有相關法令規範，
有一定的用途。
對於發行彩券的目的，各國的目的都不一樣，中國、日本、韓國、臺灣四個 國家中，中國發行彩券的目的是為了籌募社會福利基金，日本是為了籌募經濟發 展基金，韓國是為了籌募申辦奧運的經費，臺灣是為了籌措社會福利的資金。
韓國最早發行運動彩券是在1947年，主要目的是為了籌措參加第16屆倫敦奧 運會的資金來源。1983年，漢城奧林匹克委員會為了籌措足夠的資金舉辦1988 年奧運會並興建國民住宅，發行奧林匹克彩券，時間是從1983年4月10日到1988 年，每週日發行250萬張。1988年漢城奧運會以後，韓國民眾對於運動的關注增 加，韓國政府接著發行世界盃福券，時間從1988年到2002年6月底。會改名為世 界盃福券的原因是韓國承辦2002年世界盃足球賽，為了支應龐大的賽會開銷，於 是將原本的體育福券改名成世界盃福券。
韓國自1989年開辦體育福券開始，至2002年的運動福券都為韓國政府賺得大 筆的資金，十幾年來的收益大約有5.35億美元，來源為1,327億元韓幣（約1.02億
美元）的「體育福券」和5,632億元韓幣（約4.33億美元）的「競輪」。這些收益 幾乎都用來投注在韓國體育發展上面。漢城奧運會運動推廣基金會補助金的總額 約7億美元，其中有77.7%（約5.35億美元）的金額是由「體育、運動福券」來應 用。另外，「世界盃福券」總金額約2,300萬美元，其中85%（約2,000萬美元）
是用來補助2002年世足賽。故可知，運動彩券的發行不僅能解決政府的財政困 難，更能推動體育運動的發展，帶動國家經濟的繁榮。
韓國除了上述的彩券之外，還有以自行車比賽為標的的「競輪」彩券，以及 以水上摩托車運動為標的的「競艇」彩券與「Sports toto」。在發行與銷售方面，
值得一提的是，日本對於購買彩券的民眾，在購買上會驗證身份證號碼，以避免 未滿18歲的人購買彩券。
中國於1984年開始發行運動彩券，主要目的是福建省為了籌措體育發展資 金。真正進入系統化與制度化則是在1988年，中國國務院批准第11屆亞運會基金 獎券的發行，之後的每年也累積了許多盈餘，中國對於彩券的發行經歷並不是很 成熟，但是經過幾年的嘗試，也獲得了不少的經驗。像是中國陸續以亞運會、東 亞運動會等大型運動賽會發行運動彩券，希望可以藉此來證明發行運動彩券可以 籌措體育發展資金。1994年，中國為了統一管理彩票發行相關制度，成立了「體 育彩票管理中心」，並制訂體育彩票管理辦法，經過中國人民銀行批准，對於彩 券的發行有一個管理的機構統一管理。中國政府也規定發行彩券的權力為政府獨 有，禁止民間私下發行彩券。
日本一開始發行的運動彩券是以自由車運動為標的，主要目的是為了籌募二 次世界大戰後重建的資金，自1948年開始發行。日本近年來因為職業足球已被日 本民眾支持，但是對於足球彩券的發行卻是經過許多年的計畫評估才發行的。在
1992年開始評估是否可行，並成立「運動振興安全檢查委員會」。1998年也制訂 了「體育振興彩票的實施等相關法令」，該年11月19日正式發行足球彩票，發行 方式是以公辦民營，負責的機構是「日本體育學校健康中心」，性質為特種法人。
接受委託發行的銀行是「大和銀行」，執行單位是「日本運動振興彩券株式會社」， 於2001年正式開始發行，但是對於購買者有年齡上的限制，未滿18歲者不能購買。
收益的使用與分配方面，中國的分配比例依序是，50%是獎金的分配，20%
是發行成本，30%則是政府留用，性質是專款專用，主要是用在社會福利事業與 體育發展上面。
日本則是因為有不同的運動彩券，會有不同的盈餘分配。以日本的振興彩券
(Sports toto) ，在收益方面的分配比例一共分成三等分，1/3提供給運動團體，1/3 上繳國庫，主要用在青少年體育發展、教育發展與國際交流之用，1/3提供給地 方團體作為發展體育活動。日本另一種競賽型運動彩券的分配比例依序如下，
45.7%是中獎獎金分配，41.2%是分給地方運動團體，3%是透過彩券協會來贊助 社會公共事業，7.1%則是用來支付彩券經銷者與處理中獎的手續費，3%則是一 般的發行成本。
韓國運動彩券的分配比例如下，以球類式彩券來說，40%用在世界盃比賽場
地興建的補助，30%是給體育振興基金會，10%是給比賽主辦單位，10%用以發 展體育與文化產業，10%給世界盃足球賽組織委員會的必要開銷。非球類彩券方 面，70%是中獎獎金的給付，18%做為賦稅的收益，12%作為社會公益基金的用 途。在社會公益基金的用途，40%是體育振興基金，30%是青少年基金，17.5%
是產業發展基金，10%用來補助地方財政，2.5%是其他公益事業基金。
以管理型態來說，中國是由政府直接管理，韓國是委託國營事業與基金會管 理，日本則是委託民間企業發行、販賣與廣告。發行種類方面，中國主要以國外 職業運動義大利甲級足球聯賽與英格蘭超級足球聯賽的部分比賽為標的。日本以
J聯盟、競艇與競輪為標的，所以日本有三種不同性質的運動彩券。韓國以國內 籃球、足球以及競艇與競輪為標的。
最後，該論文在發行建議上面，建議以韓國的半官方組織的方式，以現有公 益彩券的模式，但是需要做小幅調整來發行運動彩券。發行種類方面，建議以棒 球與撞球為投注的標的。但是該論文當中並沒有介紹臺灣的棒球與撞球運動相關 現況以及臺灣現行公益彩券的發行模式，亦沒有分析以棒球與撞球為標的物的原 因，為該論文美中不足的地方。
第三節 臺灣發行彩券的贊成與反對意見
本節主要是從臺灣對於發行彩券的贊成與反對意見的角度，以及目前臺灣有 關運動彩券發行的相關論文，分析政府發行運動彩券時所面對的正反意見。
一、贊成發行彩券的理由
根據劉代洋（1989）對於發行彩券贊成與反對者理由的調查結果，發現贊成 發行彩券的理由有三點。第一，政府發行彩券是提供民眾一種合法賭博的方式，
並且可以減少參與地下非法賭博所帶來的風險，例如參與地下賭博活動常有民眾 無法拿到獎金的情形發生。第二，對政府來說，發行彩券是一種「理想的財政收 入來源」，民眾購買彩券是為了高額獎金自願購買，比起增稅的措施是比較不會 受到阻礙。第三，發行彩券可以減少一般稅收的壓力，並且可以對於彩券盈餘制 訂法令並設定用途，當政府預算拮据的時候更可以發揮功能。
以下本研究整理出發行彩券會引起社會討論的相關問題，賭博除罪化與發行 彩券的動機。賭博除罪化主要是近年臺灣法學界重視的問題，發行彩券的動機也 牽涉到許多的利益，以及從所得分配的角度，發行彩券會產生累退的效果，分述 如下。
（一）賭博除罪化
仔細審視上述關於「賭博」的一般解釋（辭典）和學者們對於「賭博」定義，
可以發現彩券的本質為「賭博」的答案。孫義雄（1996）的看法，雖然賭博給一 般民眾「不正當」、「不太光明」的感覺，在過去時代被視為犯罪的行為，經過社 會的變遷與法律觀念的進步，會使得某些行為被討論是否該除罪化，賭博是否該 除罪化也是近幾年來受到臺灣法學界人士討論的重要議題（鄭善印，2005）。
臺灣的刑法是 1935 年施行至今的法律條文，在當時的時空背景下所規定的 法令經過社會變遷以後有些已經變得不適時代使用，甚至需要適當地予以修訂。
例如麻將在過去，即使是在家和家人朋友一起打所謂的「衛生麻將」，也曾經被 視為是賭博行為。但是，現在只有在職業賭場所進行的賭博行為才會被視為賭博 行為，才會遭到警方的取締。因此我們可以從中看到社會變遷和社會文化價值的 改變，而且這種變化直接影響民眾對某些犯罪的看法。因此，在以前被視為不道 德、非法的賭博，近年來開始有法律界的學者從賭博犯罪是一種「無被害者犯罪」
的角度，針對賭博除罪化與賭博合法化的問題提出討論（江育民，1996；孫義雄，
1996）。
（二）發行彩券的主要動機有兩點
劉代洋（1989）認為政府發行彩券的主要動機有兩點，第一，減少或抑制非 法賭博。發行彩券會使一部份人得到大額的獎金，不但具有娛樂的作用，並且可 以減少或替代非法地下賭博活動。一般來說，不同的賭博工具都具有相互替代的 性質，可是替代效果的大小，在不同的情況下有不同的結果。
第二是為了增加稅收。發行彩券的權力都掌握在政府手中，換句話說，政府
在彩券發行市場是位於獨佔的地位。這筆由政府獨佔的收入比向民眾增稅的方式 還容易取得。加上現在民眾厭惡增稅的心態，可是民眾購買彩券的行為相對增稅 來說卻是自願性的支出，政府自然願意以發行彩券的方式增加財政收入。
由一些報告及文獻指出，賭博似乎是人們的天性，加上具有花費小成本可以 博取大量彩金的機率（熊秉元，1999）。此外也因為時代的演變，人們對於賭博 的看法也不再像以前視為不道德、非法的行為，漸漸被視為一種可以接受的休閒 娛樂（孫義雄，1996）。
（三）發行彩券造成累退的效果
社會上普遍認為發行彩券以後，購買者都是社會的中下階層，發行彩券對所 得分配具有逆分配效果，國外的文獻也說明發行彩券造成累退的效果，整理如下。
Spiro(1974) 的研究主要以美國賓夕法尼亞州的彩券 1,250 位得獎者做為樣 本，以他們的個人所得與彩券購買金額進行迴歸分析，發現彩券的收入具有累退 的性質，並指出發行彩券的結果會使得所得分配更不平均。
Brinner & Clotfelter(1975) 的研究主要以美國國民所得的所有級距探討各所 得級距的民眾購買彩券的行為，研究發現美國的中產階級所得介於$10,000∼
$15,000 之間的民眾購買彩券的比例最多，對於彩券的需求也較高。此外，如果 以彩券的支出金額佔所得的比例觀察，所得增加，彩券的支出金額佔所得的比例 會下降。
Suits(1977) 以羅倫茲曲線 (Lorenz Curve) 分析發現各個所得階層的所得支
出並計算舒茲指數 (Suits Index)，發現彩券收入也是累退性的。證實大多數的彩 券的確吸引較多的低所得階層民眾購買。
Heavy(1978) 也以美國賓夕法尼亞州的民眾進行研究，計算出每人購買彩券 的支出、每人負擔彩券隱含稅佔所得的比例，研究顯示彩券收入也是累退性，但 是不如其他研究顯著。
Clotfelter(1979) 的研究以美國馬里蘭州政府發行的每日開獎與每週開獎的 彩券為主，並計算馬里蘭州民眾個別的所得彈性。研究結果發現，民眾對這兩種 彩券所得彈性小於一，顯示具有累退性。值得注意的是，Clotfelter 發現民眾對每 日開獎彩券的所得彈性小於零，這個意思是表示當家庭所得增加，購買彩券的支 出減少。另一個值得注意的研究結果則是購買地下非法彩券的支出，與合法彩券 相比較發現地下非法彩券的累退性高於合法彩券，購買非法彩券的民眾也是收入 較低者。
Livernois (1987) 的研究發現，民眾所得增加，在彩券上面的支出佔所得的 比例將會下降，顯示所得高低與彩券支出金額具有反向的關係，說明了彩券收入 具有高度的累退性。
Villancourt & Grignon (1988) 的研究是以加拿大發行彩券做相關研究，研究 結果發現低所得階層的民眾在購買彩券支出佔所得比例大於高所得階層的民眾 的彩券支出佔所得比例，也顯示彩券收入具有累退性。
Borg & Mason(1988) 的研究是針對民眾購買彩券的支出佔所得的比例作研
究，也發現當購買彩券的支出與所得成反向的關係，彩券收入也具有累退性。
二、反對發行彩券的理由
劉代洋（1989）也說明對於發行彩券贊成與反對者理由的調查結果，發現反 對發行彩券的理由有四點，分述如下：
（一）彩券的收入常常不夠豐富，除非將獎金給付比率降低，可是這樣又會使民 眾購買的意願降低，造成收入減少。但是這樣很可能會引起地下非法賭博 取代合法的彩券，對政府來說則是另一個嚴重的問題 (Suits, 1979)。此 外，彩券收入也被視為一種隱含稅的一種。
（二）發行彩券所獲得的收入並不穩定，因為彩券的銷售會受到許多因素的影 響。例如：地下非法賭博的競爭、民眾的偏好改變。
（三）彩券跟政府菸酒專賣一樣，收入具有「累退性」，主要購買者都是收入較 低的中下階層，由這些人負擔較多的稅賦並不合理。
（四）關於發行彩券可以減少部分地下非法賭博活動，但是有少數的研究指出發 行彩券也有可能增加其他非法賭博活動。彩券的發行單位往往將行銷的方 式以強調高額獎金或是強調致富的途徑，並沒有把彩券的角色當成具有娛 樂性質與為政府累積財政收入的方式，這樣會造成賭風助長與社會不良風 氣。
葉智魁（2002）也對於發行彩券持反對的看法，他認為發行彩券對於經濟成
長毫無貢獻，發行彩券的收入只是單純的金錢所有權轉換，從民眾手中轉到政府 手中，這種非生產性的活動對於改善政府財政收入效果不大，反而會使得誘發民 眾的賭性。此外，臺灣目前發行的公益彩券合作廠商為外國廠商，且持股比例超 過四成，表示每年將有數百億的金額進入外商口袋，對於政府想要藉著發行彩券 改善財政收入的想法，這種情況如果不加以改善，對臺灣經濟是一大傷害。
運動彩券也是彩券的一種，回歸到彩券的本質，利用發行彩券來籌集資金會 產生累退的效果。劉代洋（1993）曾做實證研究發現彩券具有「累退」的性質，
購買者大多是中低所得階層人士，而且彩券的收入並不穩定，要時時保持創新以 穩定收入。張雅婷（2003）的研究發現，彩券也具有累退性質，在購買者方面，
會購買彩券的人主要以男性對彩券購買較熱中，每月所得以新台幣 30,000-55,000 為最多。由以上研究可以發現，彩券具有累退性質與購買者大多為中下階層民眾 的特性。政府既然想推動運動彩券發行，則必須考慮到購買者的角度，將其他影 響彩券收入的因素考慮進去，未來發行以後的收入才會比較穩定。
三、科技進步與網際網路賭博
網際網路 (World Wide Web) 的出現，使得許多事情都變得快速，也改變人 們的生活模式。像是查詢資料或生活上的購買物品都可以透過網際網路的方式來 達成。網際網路的特性是資訊可以跨越國界分享，以及產業之間的分界也因為網 路的出現使得進入的門檻改變。這裡先對網際網路下一個定義，使個人、企業或
團體等，直接地以雙向互動式之方式，為跨越國境之資料收發行為之網路作業系 統（蕭愛貞，1999）。
因為網路上的行為並沒有時間點的分別，可以 24 小時進行相關的賭博活 動，與傳統的生活方式其實已經有很大的差別，只要有電腦設備與終端機就可以 進行（余德正，1999）。這個也是目前網際網路應用於賭博業，使得網路賭博活 動盛行最主要的一個因素。
以前臺灣賭博業經營的方式還要透過組頭當面或電話進行投注，還要有場地 供人賭博。可是因為網路的出現產生改變，只要坐在電腦前面就可以完成投注的 動作，對賭博業者來說，最重要的是這樣可以減低被警察查緝的風險，因為所有 的活動包括獎金的給予都是透過轉帳的方式進行，也減少面對面進行賭博活動所 產生的風險。
透過網路進行線上賭博或是運動比賽投注是近幾年盛行的，臺灣近幾年也引 進這種模式，網路賭場近年來在國內興起，所需設備不多，只要透過電腦網路連 結國外賭博網站，加上電腦鍵盤、電話機、數據機、傳真機和電視螢幕等周邊設 備，就可以經營。另外，經營網路賭場的空間不大，一間十坪大的套房就可以設 站，所耗費的成本不高，卻可以吸引許多民眾投注（張企群，2005）。
以美國近年來對於網路賭博活動的態度是主張禁止的，美國國會於 1997 年 3 月提出「網際賭博禁止法」草案，這個法案主要是提供美國法院禁止電信或網 路業者接收或傳遞網路賭博資訊的權力。另外，因為美國是聯邦制國家，各州都
有不同的州法令，所以透過修法的方式，對於所有透過網路、傳真或電話方式進 行下賭注或收受賭注的行為都是違法的行為（蕭愛貞，1999）。
以美國每年三月的籃球瘋—NCAA 男子籃球錦標賽來看，全美陷入瘋狂下注 的現象，全美國所有關於 NCAA 下注的賭資約有 35 億美元，其中只有 8,000-9,000 萬美元是拉斯維加斯莊家當場收的賭資，其他的金額都是透過網路下注（阮志 良，2005）。
但是先前提到網路的特性是跨國界、沒有時間性的分別，美國也發現如果不 管制網路賭博的活動，會使得更多人接觸到這種活動，所以才會制訂相關法令管 制這方面的活動。臺灣其實也面臨這方面的問題，以臺灣現行的法律來看，其實 對於網路賭博並沒有明確的罰則，只有在刑法當中說明賭博罪的處罰，但是臺灣 目前仍然有活躍的地下運動賭博活動，舉凡賭盤數據或是投注的參考，都是利用 架設在國外的主機提供賭客相關參考數據，臺灣警調單位想取締的難度也更是提 高不少。先前 SportingBet 曾經來臺灣辦過招商說明會，也引起社會注目，這家 公司大略估計臺灣的運動投注市場一年約有五億美元的價值，當時換算成台幣約 有二百億的價值（蘇嘉祥，2003）。
也因為有這麼龐大金額的運動投注市場，所以吸引國外業者來臺灣委託代理 商經營地下運動投注，並刊登廣告，運用企業化的手法吸收會員，加入的會員都 有專屬密碼，隨時可以上網查詢賭盤的狀況。也因為先前提到網路具有跨越國 界、無時差的限制，形成一種無法防制的情形。
關於網路行為的法律規定，事實上都還處於初始階段，可是世界各國對於規 範使用者在網路的隱私權與所有權已經有先例，但是仍然不足以成為通例(Hardy,
Mullin, & Sutton, 2003)。這也顯示網路上的行為，即使以法律規範，在執行上仍 有很大的模糊地帶。
四、本研究觀點
（一）公益彩券的收入確實不穩定
有關公益彩券發行三年多以來為國庫增加八百多億的收入，這些收入依法律 規定是要提供社會福利的用途，下圖 2-3 與 2-4 是公益彩券樂透彩與大樂透彩券 的銷售趨勢（見附錄十、十一），單從圖表與銷售金額可以發現銷售金額確實不 穩定。
臺灣目前唯一的職業運動是職業棒球，也是受到最多人注意的一項觀賞性運 動。場外的職棒投注活動十分熱烈，政府想將這筆地下游資納入管理，並藉此可 以獲得財政上的利益，但是從發行公益彩券的經驗上，我們發現公益彩券的收入 確實不穩定，是政府未來發行運動彩券要考慮的一點。
0 500,000,000 1,000,000,000 1,500,000,000 2,000,000,000 2,500,000,000 3,000,000,000
2002/1/22 2002/4/22 2002/7/22 2002/10/22 2003/1/22 2003/4/22 2003/7/22 2003/10/22 2004/1/22 2004/4/22 2004/7/22 2004/10/22 2005/1/22 2005/4/22
開獎日期
銷售金額
圖 2-3 公益彩券樂透彩券銷售金額
0 500,000,000 1,000,000,000 1,500,000,000 2,000,000,000 2,500,000,000 3,000,000,000
2004/1/5 2004/3/5 2004/5/5 2004/7/5 2004/9/5 2004/11/5 2005/1/5 2005/3/5 2005/5/5
開獎日期
銷售金額
圖 2-4 公益彩券大樂透彩券銷售金額
（二）發行彩券並不一定造成累退性
2004 年台北銀行發佈新聞稿，說明公益彩券億萬中獎人的背景分析，從新 聞稿當中的數據可以發現，中頭獎的民眾並不是刻板印象中認為經濟較為弱勢的 一群，換句話說，購買彩券也必須要有一點經濟能力才可以購買。下表 2-3 是研 究者整理公益彩券億萬中獎人背景分析。
另外，受訪者 D 對於臺灣目前發行彩券是否造成累退的效果，他認為臺灣 現階段的商業活動與並不如國外成熟，臺灣還是個發行彩券起步不久的國家，他 認為發行彩券帶來的累退效果相對國外來說是比較溫和的。
發行彩券在租稅上面的效果具有累退性質，其實應該這麼說，先前 的相關研究，大多都是在商業活動與彩券商品發展較為成熟的國家，發 行彩券的效果在這些國家來說（美國與歐洲各國），累退效果才會非常顯 著。
對於累退的意義，是指所得高者花費在生活用品的支出只佔所得的 一小部分，相對於所得較低者，生活用品的支出佔所得的比例自然較高。
但是，對於累退的效果，以台灣目前的現況，不必太過於強調這個效果。
因為我也做過相關的研究，發現購買彩券的支出佔所得比例較高的族群
是月收入
40,000台幣以下的族群。我做過的研究也發現台灣在發行彩券
所造成累退的效果是很溫和的，不像歐美彩券商品發展成熟的國家嚴 重。對於所得分配方面的影響，事實上影響也不大
（附錄四）。發行彩券的效果一直都是給人有一種「劫貧濟貧」的印象，認為只是窮人間 的所得重分配，呈現一種累退的情況。先前許多的文獻指出發行彩券的確會造成 累退的情形(Borg & Mason, 1988; Brinner & Clotflter, 1975; Clotfelter & Cook,
1979; Heavy, 1978; Livernois, 1987)，受訪者 D 提出累退的效果是發生在歐美彩券 商品發展成熟的國家。近年來，Oster(2004)的研究指出，當彩券的獎金出現大量
累積的情形，針對購買者做分析的結果發現呈現一種累進的情形，但是這個例子 在歐美國家是少數的情況。
李明惠（2002）的研究也發現，各所得階層由公益彩券盈餘基金支出而獲得 的受益隨所得提高而下降，呈現微幅累進情形。整體社會由公益彩券盈餘基金支 出獲得的受益也隨著所得提高而下降。但是對所得改善幅度並不顯著，主要原因 在於 2002 年公益彩券盈餘分配至台北市的金額占台北市社會福利預算 9%，盈 餘實際執行率為 70%。這也說明臺灣發行公益彩券是有幫助的，只是縣市政府 在彩券盈餘管理工作仍有待加強。
陳欣佩（1999）說明發行累退性必須要從發行彩券所產生的兩種歸宿合併後 的淨效果才能夠衡量是否真有累退的效果。這兩種歸宿分別是租稅歸宿與支出歸 宿，租稅歸宿是以政府稅收來源的角度，包含了彩券收入，支出歸宿主要以政府 支出的角度來說明政府如何使用彩券盈餘所產生的效果，經過實證研究也發現，
臺灣發行公益彩券的租稅歸宿與支出歸宿是正向的效果，呈現累進的情況，這也 說明臺灣發行公益彩券並不一定造成累退性。
以上的文獻與訪談內容的討論可以發現，臺灣發行彩券並不一定造成累退的 效果，受訪者 D 也表示臺灣發行彩券造成累退的效果是很溫和的，並不如國外 那樣顯著。加上台北銀行先前公布公益彩券億萬中獎人的背景資料，從職業與收 入的分佈可以發現，購買者不全是窮人，可以解釋政府發行彩券造成累退的效果 並沒有那樣嚴重。
表 2-3 公益彩券億萬中獎人背景分析 中獎人性別分佈
中獎人年齡分佈
中獎人職業分佈
中獎人職位分佈
中獎人每月收入
中獎人購買行為
資料來源：中華民國公益彩券網站（2004）。
網址：http://www.roclotto.com.tw/shownews.asp?id=211。
性別 百分比
男 64.65%
女 34.35%
年齡 百分比
30-50 歲 64.65%
其他 34.35%
職業 百分比
服務業 39.39%
製造業 17.17%
退休、家庭主婦、學生 22.22%
其他 21.22%
職位 百分比
一般職員和主管 43.43%
公司負責人 34.34%
月收入 百分比
30,000-69,999 64.65%
70,000 以上 34.35%
購買行為 百分比 每期購買 64.65%
首次購買 34.35%
（三）發行彩券與政府稅收的問題
政府發行公益彩券對於社會福利是否有幫助，是社會大眾所關心的，臺灣公 益彩券在發行初期是有一點瑕疵，相關的問題說明如下。
1.公益彩券發行的質疑
葉智魁（2002）卻舉出一些數據說明了現行電腦公益彩券在執行上面有 瑕疵的地方。當時爭奪臺灣彩券市場這塊大餅的廠商，樂彩(GTECH、宏碁)、
臺灣樂透(SGI)、樂多坊(AWI)、國揚(ILTS)與和鼎(Essnet)等五家廠商，這五 家廠商的股權分佈，外商入股比率均高達四成至五成，以每年電腦公益彩券 銷售額起碼千億以上，得標廠商的利潤勢必相當可觀，再看上述所提外資股 權比例可以推論臺灣每年彩券的收益將至少有四成要送進外商口袋，這對臺 灣經濟有什麼影響？以台北銀行網頁公布的數據得知，台北銀行每年自發行 電腦彩券所獲得的盈餘為彩券營業額的0.2%，這數據對照得標廠商所獲得的 利潤真的是微不足道。
針對以上的問題，受訪者D則認為，以他掌握相關的數據，其實數據並 不是像上述那樣，就他所瞭解的，與外商技術合作每年只需給技術合作廠商
6%，並不像外傳的那麼高。
對於這點要澄清的一點是，其實並沒有到三四百億台幣那麼
多。以我參與政府公益彩券規劃發行的經驗，我手邊的數據顯示過
去三年公益彩券的規模，收入是八百億至一千億台幣，其中大約有
6%的收入要給技術合作的廠商，這筆金額在一百億台幣以內
（附錄 四）。這裡可以知道，臺灣目前發行公益彩券的規模每年約為八百至一千億台 幣，與台北銀行所公布的數據差不多（中華民國公益彩券網站，2004）。受 訪者D提到每年支付給技術廠商的金額不超過一百億台幣，張旻（2001）也 提到技術合作廠商與台北銀行所能分到的盈餘是依據與政府簽訂的合約規 定的3.8%，台北銀行與技術廠商在五年彩券發行期間內想獲利的機會並不 容易。研究者認為技術廠商獲得的利潤並沒有像先前提到的30%-40%那麼 多，臺灣發行公益彩券與國外技術合作的主要原因是以前從來沒有發行過電 腦彩券，與技術廠商合作是最快最省成本的方式（附錄四）。
此外，彩券盈餘後續的分配與規劃是否透明化？也是大眾關心的問題。
究竟彩券盈餘對於社會福利及弱勢團體有沒有幫助？現行公益彩券盈餘分 配方式之依據係根據「公益彩券發行條例」第六條第一項之規定本法所稱盈 餘，係指售出彩券券面總金額扣除應發獎金總額及發行彩券銷管費用或為發 行彩券而舉辦之活動費用後之餘額。根據該條例第五條公益彩券獎金支出不 得超過發行彩券券面總金額之百分之七十五。同時第六條後段也規定，但發 行彩券銷管費用不得超過售出彩券券面總金額百分之十五。目前台北銀行所 發行的公益彩券獎金為百分之六十，銷管費用有經銷商的佣金為百分之八點 四，還有台北銀行的管理費用為百分之四點三，還有彩券發行損失及其他賠 償責任準備為百分之零點五，加起來所有管銷費用為百分之十三點二五。根 據台北銀行網頁所公布管銷費用的細目，發現一個特殊的現象，這些細目加
總起來並不等於台北銀行所說的管銷費用比率為13.25%，經銷佣金8.4%、
北銀與樂彩的管理費用4.3%、彩券發行損失及其他賠償責任準備金0.5%，
這些細目加總起來為13.20%，與13.25%相比少了0.05%，這0.05%究竟是什 麼？經研究者訪談的結果得知，銷售的佣金其實分兩類，甲類（刮刮樂）經 銷商佣金10%，乙類為（電腦彩券）8%，數值8.4%是一個估算的結果，臺 灣彩券的市場估算是一千億，以這個數據為估算基礎計算，台北銀行應將網 頁的數據更正，以免令人產生誤解（附錄四）。
王建程（2003）也認為公益彩券發行初期各縣市對這筆盈餘最大的問題 是使用上未透明化，雖然有部分縣市有寫明分配盈餘用於何種項目，但是卻 未列相關細目說明，且各縣市政府把這筆款項當成財政救急的工具，卻也少 列了原本預算法所明訂每年應編列一定比例的社會福利預算，如此也失去公 益彩券盈餘對社會弱勢團體「錦上添花」的美意。
附表2-4與2-5所列2003-2004年度各縣市彩券盈餘分配款的管理方式可 以發現重大的問題，許多縣市在公益彩券剛發行時候並未對這筆分配盈餘做 妥善運用，仍採統收統支2的方式處理這筆盈餘，前已提及愛國獎券時期省 府官員面對省議員質詢時所回應的處理方式相同，如此會使公益彩券的美意 喪失。後來各縣市對於公益彩券盈餘分配款項的使用也漸漸以專戶管理這筆 收入，先前違反規定的縣市已經減少許多。
2 以統收統支方式管理的縣市，通常將彩券盈餘的收入編在「其他收入—雜項收入」的科目裡，
使彩券盈餘和規費、罰鍰…等其他自主財源混合在一起，歲出的部份更無法看出與彩券盈餘相 關的計劃項目（中華民國殘障聯盟，2003）。
表2-4 2003年臺灣各縣市公益彩券盈餘分配款管理方式
縣市 管理方式 縣市 管理方式
台北市 基金管理 雲林縣 收支併列
高雄市 收支並列有瑕疵 嘉義縣 收支併列
台北縣 收支併列 嘉義市 收支併列
基隆市 統收統支 台南縣 收支併列
宜蘭縣 收支併列 台南市 基金管理
桃園縣 收支併列有瑕疵 高雄縣 收支併列 新竹縣 統收統支 屏東縣 收支併列有瑕疵
新竹市 收支併列 花蓮縣 收支併列
苗栗縣 收支並列 台東縣 統收統支
台中縣 收支併列 澎湖縣 收支併列
台中市 收支併列 金門縣 收支併列有瑕疵 彰化縣 收支併列 連江縣 收支併列有瑕疵 南投縣 統收統支
資料來源：內政部社會司（2004）。網址：http://sowf.moi.gov.tw。
