第柒章 台灣宗教用地審議規範之建構
土地開發分為：規劃、審議、開發及建築四階段。台灣現行體制尚無「宗教 用地審議規範專章」，亦無政府核准的26種宗教皆能適用之「宗教專屬法令」。
「宗教用地」與「宗教設施」違規使用問題不僅是政府治理的棘手問題，也影響 著宗教團體自身的運作和發展。世界各國對於宗教事務的治理，已從原來的「立 法管制宗教事務」走向「立法保障宗教信仰自由」的核心價值觀。台灣的宗教事 務治理亦採行以「服務代替管理」、「輔導取代監督」模式。惟數量龐大的宗教 用地與設施違規使用問題日益嚴重；大法官會議第五七三號解釋亦曾宣告1：「監 督寺廟條例違憲問題」；各界籲請政府建置宗教用地變更審議規範的需求頗高，
促進宗教團體的永續發展。
第一節 宗教用地審議規範標準與模型建構
土地使用變更審議是一項價值觀的認定，它受到社會、經濟、政治、環境等 因素的影響。政府自 2002 年以降雖致力於輔導宗教問題的改善措施，先後訂定許 多管理宗教團體的行政命令，協助宗教主管機關輔導宗教團體的組織與用地合法 化（參閱附錄十二），惟迄 2004 年仍有為數龐大的宗教用地與設施的使用和現行 法令抵觸，無法納入政府的管制體系。本研究透過深度訪談研究途徑，彙整「政 府官員」、「專家學者」及「宗教團體」等五十位具高度代表性的受訪者各方意見，
統計出 96﹪受訪者認為：政府有必要建置「宗教用地變更審議規範」專章。因此，
依照土地使用管制體系建置「都市計畫」2與「非都市土地」3的『宗教用地審議規 範』，另擬訂宗教「目的事業主管機關」審查『作業要點』。本研究彙整自深度訪談 的宗教用地問題，透過宗教用地審議規範TGRRL4系統分析模型與層級評分法HSM5 架構運算之研究結果，盼能提供學術研究與政府單位暨宗教界參考。
壹、現行宗教用地審議深度訪談之分析
台灣地區都市計畫與非都市土地的宗教用地，若未符合土地使用分區者，
須透過土地使用變更審議機制變更為「宗教專用區」、「寺廟專用區」、「寺 廟保存區」、「特定目的事業用地」、「遊憩區」或「保存區」等案件甚多。
惟迄 2004 年政府仍未有通案性之審議規範處理原則，造成現行的審議機制未能
1大法官會議第五七三號：2004 年 2 月 27 日大法官會議作成第五七三號解釋：確立了「監督寺廟 條例」具有法律位階，但該號解釋亦作成該條例第二條第一項及第八條有關寺廟處分不動產需經 所屬教會同意並報主管機關許可之規定，妨害宗教團體活動自由及宗教自主權、財產權之憲法保 留原則，在二年後失其效力的宣告。同時對寺廟不動產處分需經主管機關許可部分，其申請程序 及許可要件欠缺，已違反法律明確性原則，並牴觸憲法保障人民自由權利意旨，這號解釋對主管 機關在寺廟管理依據上更形同雪上加霜。
2既有的都市計畫審議規範包括：工業區、農業區、工商綜合專用區、媒體事業專用區四種。
3既有的非都市計畫審議規範包括：學校、住宅區、高爾夫球場、墳墓用地、休閒農場、貨櫃集 散 場、遊憩設施區、工業區開發計畫、工業區細部計畫、海浦地開發、工商綜合區及廢棄物衛 生掩 埋場等 12 種。
4TGRRL系統分析模型：指本研究提出的The Guideline of Reviewing for Religious Land-use Model簡稱 TGRRL模型。
5HSM架構：本研究運用能使資料衡量與整理不易出錯之層級評分法(Hierarchy Scoring Method) 架
符合時需，衍生各界籲請政府制定「宗教用地審議規範專章」的需求。本研究 參考 2003 年 12 月行政院經建會出版的「土地使用變更作業手冊」與 1998 年 4 月 28 日內政部都市計畫委員會第四三七次會議紀錄：「都市計畫區內現有寺廟 土地變更為宗教專用區審議規範草案」之內容為基礎，透過宗教用地審議規範 TGRRL 系統分析模型與 HSM 架構，彙集政府官員與專家學者的問卷調查結果，
據以建置「宗教用地變更審議規範」專章。將其分為都市計畫土地與非都市土 地二類規範，且於非都市土地再區分為「開發許可」與「用地變更」兩種方式；
另擬訂宗教「目的事業主管機關」審查『作業要點』配套措施以完成之。
本研究採「深度訪談」研究途徑，精選五十位深度訪談對象，含「政府官員」、
「專家學者」與「宗教團體」代表進行深度訪談，藉以瞭解「台灣宗教特性」、
「政府治理宗教事務」及「宗教土地使用與取得問題」。首先從政府辦理「土地 使用變更審議」案件文獻中進行收集與分類，釐清民眾申請土地審議之問題類 別，從中整理出「政府官員暨專家學者」與「宗教團體」之深度訪談題目（參 閱附錄一、二）。另為了深入問題核心與廣泛接觸問題層面，將「深度訪談調查 表」設計為可供量化整理與質化性質的內容。其次從中整理預計做「深度訪談」
的對象，找出最具專業的「政府官員」二十位訪談對象。另根據「土地使用變 更審議」機關推薦兼具理論與實務最具代表性的「專長學者暨審議委員」十位，
包括專長於：都市土地、非都市土地及都市暨非都市土地三類資深審議委員。
再從政府核准的 26 種宗教中，依照內政部民政司推薦具代表性又願意接受深度 訪談的宗教類別及其主要負責人二十位進行深度訪談。本研究將訪談結果分為
「同類訪談題目」與「異類訪談問題」二類內容進行分析如次：
一、同類題目深度訪談結果分析
本研究研擬的「深度訪談調查表」因「政府官員」暨「專家學者」各有三 十題相同內容，致將其分別彙整成一份可供量化整理的「政府官員暨專家學 者深度訪談結果統計」（參閱附錄十七）與不能量化的「政府官員」暨「專家 學者」兩份文字表述意見內容（參閱附錄十九、二十）；亦將「宗教團體」的
「深度訪談調查表」六十題彙整成一份可供量化整理的「宗教團體深度訪談 結果統計」（參閱附錄十八）與一份不能量化的文字表述意見內容（參閱附錄 二十一）。上開「同類」的深度訪談題目計有 26 題，本研究採取將「宗、官、
學」三方面的訪談結果統整分析；另有「異類」的深度訪談題目：屬於「政 府官員暨專家學者」有 4 題，屬於「宗教團體」有 34 題，將其分為「政府官 員暨專家學者」與「宗教團體」二種方式進行分析，並整理出深度訪談結果 以使其具有深度與廣度，茲依序分析如次：
（一）興建宗教設施申請規劃作業階段最困難之法規為何？
（參閱附錄一第四十七題與附錄二第一題，此議題三方意見呈現分歧）
1.政府官員：百分之六十認為「環境保護」法規之適用是申請規劃作業階段
最困難的問題；百分之五十五認為「土地使用」法規與「水土保持」法 規是第二困難問題；另有部分政府官員口述意見表示：建築管理相關法 規，如：建築法、建築技術規則、消防法等是最困難之處，但若公共安 全不打折扣，依法申請當無困難可言。
2.專家學者：百分之九十認為此議題應以「土地使用」法規最為困難；70
﹪認同「環境保護」與「水土保持」法規是第二困難的問題；亦有專家 學者口述意見表示：非都市土地使用管制規則之內容較為複雜，應是民 眾在土地開發興建宗教設施申請規劃作業階段中最感困難之處。
3.宗教團體：百分之六十五宗教團體認為「水土保持」與「環境保護」相規 的困擾最大；百分之四十認同「土地使用」法規是第二困難的問題。
（二）宗教用地開發過程中最難通過的行政程序為何？
（參閱附錄一第三十八題與附錄二第二題，此議題三方意見呈現分歧）
1. 政府官員：百分之六十五認為最難通過的程序是「環境影響評估」；百 分之四十認為其次是「水土保持」程序；另有部分政府官員口述意見表示：
「用地變更編定」或「變更都市計畫」才是宗教團體在申請開發過程中最 難通過的程序，其困難程度視個案而定，以非都市的申請程序較難通過。
2.專家學者：百分七十認為最難通過的程序是「水土保持」程序；百分四十 認為其次是「環境影響評估」程序；部分專家學者口述意見表示：非都市 土地之開發最難。
3.宗教團體：百分三十認為最難通過的程序是「水土保持」程序；百分二十 五認為其次是「建築執照」；其餘宗教團體口述意見表示：政府績效不 彰問題最大，因該團體已申請審議十年了還沒辦下來；或因共同持分土 地的產權取得困難是最大困難；等待政府推動社子島開發才能突破困 境；亦有認為消防問題最困難。
（三）宗教團體申請土地變更過程中最常遭遇的困難
（參閱附錄一第三十九題與附錄二第三題，此議題三方意見部份雷同）
1.政府官員：百分之五十認為「土地變更面積、區位不符規定」問題最多；百 分之四十五認為其次是「使用國有土地未獲同意變更」問題；另有部分政 府官員口述意見表示：「資金取得不易」與「違規開發在先」的問題亦很 困難。
2.專家學者：百分之五十認為：「土地變更面積、區位不符規定」與「未能 先取得開發許可文件」是最常遭遇的困難；百分之四十五認為其次是「使 用國有土地未獲同意變更」與「審查程序冗長不便」的問題；部分專家學 者口述意見表示：宗教團體所提出的水土保持與環境影響評估若能合乎規 定，則審議通過應無太大困難。
3.宗教團體：百分之二十五認為政府的審查程序冗長不便最受詬病。
（四）宗教團體申請土地規劃作業最耗費時間的手續為何？
（參閱附錄一第四十一題與附錄二第四題，此議題三方意見部份雷同）
1.政府官員：百分之五十五認為「環境影響評估審查」是最耗費時間的手續；
百分之四十五認為其次是「變更編訂」的作業；另有部分政府官員口述意 見表示：應視視個案而定。
2.專家學者：百分之八十認為「變更編訂」的作業最冗長；百分之四十認為 其次是「環境影響評估審查」作業；部分專家學者口述意見表示：若能符 合審查規定，所需審議時程應不會太長。
3.宗教團體：百分之四十五認為「環境影響評估審查」是最耗費時間的手續；
百分之三十五認為其次是「建築執照」手續。
（五）宗教團體申請規劃作業時程較合理的時間為何？
（參閱附錄一第四十二題與附錄二第五題，此議題三方意見大致雷同）
1.都市土地：
（1）政府官員：百分之三十認為六個月較合理。
（2）專家學者：百分之五十認為一年較合理。
（3）宗教團體：百分之四十五認為一年以上較合理。
2.山坡地：
（1）政府官員：百分之四十認為二年內較合理。
（2）專家學者：百分之五十都認為二年內較合理。
（3）宗教團體：百分之四十五認為二年內較合理。
3.非都市土地：
（1）政府官員：百分之四十五認為二年內較合理。
（2）專家學者百分之五十都認為二年內較合理。
（3）宗教團體：百分之四十五認為二年內較合理。
（六）宗教團體申請審議過程中較困難通過的問題為何？
（參閱附錄一第四十題與附錄二第六題，此議題三方意見大致雷同）
1.政府官員：百分之六十五認為「未能符合水土保持標準」的問題最難通過，
百分之五十的政府官員認為「宗教事業計畫之核准」與「未能通過環境 影響評估」是第二難通過的問題；另有部分政府官員口述意見表示：「國 有地需國有財產局同意」與「辦理重劃之農地不得變更」是宗教團體在申 請審議過程中最困難克服的問題。
2.專家學者：百分之八十認為「未能符合水土保持標準」的問題最難通過，
百分之七十認為「宗教事業計畫之核准」是第二難通過的問題；百分之五 十認為未能通過「環境影響評估審查」是第三難通過的問題；亦有專家學 者認為若位於斷層帶區位與地質的審議過程較難通過。
3.宗教團體：百分之三十認為「宗教事業計畫之核准」與「未能符合水土保 持標準」的問題最難通過；百分之二十五認為「經費昂貴無法負擔」其次；
另有部分宗教團體口述意見表示：「水土保持」申請七年才通過的問題最 困難；配合政府社子島開發才有機會突破問題；人為因素造成土地產權訴 訟的問題最困難；受限於容積規定無法擴建的問題最困難。
（七）宗教信仰場所的插花地是否會影響宗教用地申請合法化？
（參閱附錄一第三十三題與附錄二第七題，此議題三方各有看法不同）
1.政府官員：百分之五十認為不會影響，其理由為：應將其踢除於申請面 積、申請合併使用或由建管機關協調合併使用、進行整編、公有未登錄 土地應陳請專案讓售；百分之四十五認為會影響，其理由為：須留設道 路，不可納入申請範圍、應保留插花地聯外道路，否則會影響權利。
2.專家學者：專家學者有百分之八十認為不會影響，其看法認為只要證明 有無同意或購買即可，亦透調解機制處理或依建築法規定並辦理。
3.宗教團體：百分之七十五認為會影響；另有部分宗教團體口述意見表示：
此事很難協調，因對方常會開出超高地價使其無法負荷無力購買；解決 此事的困難度很高；等到大塊土地解決才解決插花地，需要一些時間處 理；將其合併提供做停車使用；因土地購買後無辦理過戶而衍生訴訟或 土地登記產權問題的困擾。
（八）政府的政策與措施是否會造成宗教開發案的不確定性？
（參閱附錄一第四十三題與附錄二第八題，此議題三方看法部份雷同）
1.政府官員：百分之五十認為「錯誤的政策影響最大」；百分之二十認為 其次是「行政措施規定及執行」；另有些政府官員口述意見表示：「審 議規範與相關規定時常改變」、「政策會造成行政規定的改變」、「時 空變遷會影響政策制定與執行」皆會造成開發案的不確定性。
2.專家學者：百分之五十認為「行政措施規定及執行」最會造成開發案的 不確定性；百分之三十認為其次是「錯誤的政策」；另有專家學者認為：
「審查委員與宗教界見解不一致」；「法規」對於開發案的不確定性較大。
3.宗教團體：百分之四十五認為「錯誤的政策」影響最大；百分之三十五 認為其次是「行政措施規定及執行」也會造成開發案的不確定性。
（九）申請宗教信仰場所開發興建案最大的問題為何？
（參閱附錄一第二十四題與附錄二第九題，此議題三方看法部份雷同）
1.政府官員：百分之六十五認為「宗教人士只管修行，這些事交給專家去做」
是最大問題；百分之四十五認為其次是「法規太多不懂」與「太複雜了 不想申辦」的問題；另有些政府官員口述意見表示：宗教團體沒有找到 優良專業代辦人處理的問題最大；宗教人士不守法的問題最嚴重；沒經
費買土地是申請宗教信仰場所開發興建案的最大問題。
2.專家學者：百分之六十認為「法規太多不懂」是最大問題；百分之四十 認為其次才是宗教團體沒找到優良專業代辦人處理的問題。
3.宗教團體：百分之三十五認為「法規太多不懂」是最大問題；百分之三 十認為其次是宗教人士將這些事交給專家做；另有宗教團體口述意見表 示：燒紙錢產生環保的公共安全問題、水源保護管制區無法取得建造、
經費有限與法令限制太多都是申請開發興建案的最大問題。
（十）宗教信仰場所的興建過程中有何因素會造成停工？
（參閱附錄一第四十四題與附錄二第十題，此議題三方看法部份雷同）
1.政府官員：百分之六十五認為「因籌措興建經費」是停工最主要的因素；
百分之五十認為其次是下列因素停工：水土保持、環境影響評估檢查不通 過或對興建過程的噪音不能控制；水保環評檢查沒通過；雜項執照施工無 法取得完工證明；水保、環評與雜項執照沒通過及不符建築技術規定；土 地先行違規開發使用尚未合法化；不守法；建築施工不合建築技術規定；
水保環評沒通過與雜照問題；水土保持與環評檢查沒過等而停工。
2.專家學者：百分之六十認為「因籌措興建經費」是停工最主要因素；百分 之五十認為其次是下列因素停工：合法地沒錢施工，違法地有人檢舉而 停工；因雜項執照施工無法取得完工證明而停工；因水土保持與環境影 響評估檢查不通過而停工；因水保環評與雜照檢查沒過而停工。
3.宗教團體：百分之六十亦認為「因籌措興建經費」是停工最主要的因素；
百分之三十五認為其次是因為下列因素停工：附近居民反對；附近居民 檢舉；天災地變如颱風等災變；建材漲價於議價時暫時停工。
（十一）制定宗教審議規範專法是否有助於宗教用地合法化？
（參閱附錄一第四十八題與附錄二第十一題，此議題三方看法差異極大）
1.政府官員：百分之六十五認為政府制定宗教審議規範專法有助於宗教團體 申請合法化；百分之三十認為無助益。認為有助益的理由包括：應由宗 教主管機關制定專法規範：制定適合宗教的專法當然有幫助但需考量其 特殊性；若能排除相關法令的競合，則制定宗教的專法應有幫助；目前 水保、建管等相關法規應由更高層級規範始能解決。認為無助益者的理 由包括：基於法律之公平性、穩定性所以不宜另立法律規範；不宜採個 類訂定法律；現行規定已足夠宗教團體申請；仍應依相關法規規定辦理，
避免不公平現象；現行法令已完備無需再設置宗教審議規範專章。
2.專家學者：百分之五十認為政府若制定宗教審議規範專法有助於宗教團體 申請合法化；百分之五十認為無助益。認為有助益者主張應制定特別法
以解決申請問題；或可比照特別法方式如 2003 年 7 月 3 日公佈實施的溫 泉法排除建築法。認為無助益者認為：修正現行法令即可，不必設置宗
教審議專法；宗教團體之設施若屬程序違建，只需補辦手續即可合法，
無需再立審議規範。
3.宗教團體：百分之百認為政府有絕對的必要應制定宗教審議規範專法方能助於 合法化。所持理由包括：現行宗教法令對外來宗教申請無涵蓋應予重新規範；
最好有專法並印製成冊提供參考使用；政府有必要了解宗教團體需求。
（十二）成立宗教專責機關是否助於宗教土地與設施合法化？
（參閱附錄一第四十九題與附錄二第十二題，此議題三方看法差異大）
1.政府官員：百分之五十五認為政府應成立宗教專責機關幫助宗教團體的土地 與設施之合法化；百分之五十五反對府應成立宗教專責機關。認為有助益者
所持理由包括：成立宗教司可作為解決宗教土地與建築之單一窗口；目前由 民政單位主管此項業務之專業性不足，曠日費時；應成立專法的單一窗口；
若有專法可成立單一窗口，使對口單位單純化。反對政府成立者的理由包括：
應由宗教主管機關研擬詳細作業手冊規範指導申請即可；宜由中央宗教主管 機關主動積極協調整合以達事半功倍來代替制定宗教審議規範專法；政府已 設有土地與建築機關不必另設專責單位；制定宗教審議規範專法無法遏止新 違規的宗教土地與建築仍會繼續增加；從政府再造立場不應成立太多機關。
2.專家學者：百分之四十認為政府應成立宗教專責機關；百分之六十反對成立。
認為有必要成立者所持理由包括：政府應設立單一窗口以減少申請人奔波；
大部分宗教團體皆有合法化之意願。反對政府成立者的理由包括：基於社會 公平原則，社會多類違建可能比照辦理；短期成立任務小組然後考慮專責機 關的可行與必要性；因為對於建築與土地的管理政府都已有專責單位。
3.宗教團體：百分之百認為政府有必要成立宗教專責機關。其所持理由包括：應 成立宗教司以協助宗教團體申請合法化並提升宗教事務的治理；實際接受本 研究訪問者表示：原向省政府申請，到縣政府被打官腔挑毛病，很痛苦。政 府應成立單一窗口方便宗教團體作聯繫。
（十三）山坡地宗教建築用地免受十公頃限制是否合理？
（參閱附錄一第五十題與附錄二第十三題，此議題三方看法差異極大）
1.政府官員：百分之五十認為免受十公頃限制是合理的；百分之四十五認為不合 理。認為合理的理由包括：應符合興辦公益事業才合理；因都市土地取得不 易，只要符合法令規定能做宗教用地即合理；因地制宜才合理；為符合目前 眾多加蓋在山坡地寺廟之現狀，解決之道應訂定合理之審查項目，如興辦公 益慈善事業才是正途。認為不合理的理由包括：很多宗教建築的規模不需要 十公頃；宗教建築所需土地規模應無十公頃之必要；水土保持、生態保護、
國土保安不因基地小而無影響；應與其他設施同等待遇；山坡地開發規定應 有一致性；會造成不公平現象；可能造成山坡地大量開發之虞。
2.專家學者：百分之七十認為是合理的；百分之四十五認為不合理，認為合理
的理由包括：有助於現有宗教信仰場所之合法化。認為不合理的理由包括：
就社會公平角度，政府之規定應適用一切對象不應有差別待遇；台灣有宗教 信仰場所越大越好趨勢，政府不應鼓勵宗教團體的建設與大自然作對。
3.宗教團體：百分之九十認為是合理的；百分之十認為不合理。認為合理的宗 教團體有的強調：很多宗教團體買不起這麼大的土地，一般在一公頃左右面 積為數最多；亦有宗教團體主張須在地質安全處才能容許開發。
（十四）未涉及通盤檢討之都市土地審議時程以多久為宜？
（參閱附錄一第五十一題與附錄二第十四題，此議題三方看法很雷同）
1.政府官員：百分之五十認為三個月；百分之二十五認為應依地政司規定。
2.專家學者：有百分之五十亦認為以三個月為宜；百分之三十認為以六個月 為宜；另有百分之十專家學者認為應依建管單位規定。
3.宗教團體：百分之七十五認為三個月為宜；百分之二十認為以六個月為宜。
（十五）未涉及通盤檢討之非都市土地審議時程以多久為宜？
（參閱附錄一第五十一題與附錄二第十五題，此議題三方看法很雷同）
1.政府官員：百分之三十五認為以三個月為宜；百分之三十認為以六個月為 宜或應依都計單位規定。
2.專家學者：百分之四十認為應三個月；百分之三十認為以六個月為宜。
3.宗教團體：百分之七十五認為三個月；百分之二十認為以六個月為宜。
（十六）都市宗教信仰場所應限制於宗教專用區或保存區？
（參閱附錄一第五十二題與附錄二第十六題，此議題三方看法具一致性）
1.政府官員：百分之六十認為應限制位於宗教專用區或保存區：百分之三十 五反對此項限制。認同的理由包括：宗教團體不守法所以需做限制；宗教 信仰場所不同於其他土地利用型態，必須加以限制；為避免妨害原來使用 分區之功能等。持反對者的理由包括：只要不影響都市發展與周圍居民，
在其他土地分區亦可；應依都計單位規定；符合規定即可，因有些都市道 場容許在商業區面臨大馬路興建；住宅區、商業區均可興建寺廟；只要符 合容許使用規定即可。
2.專家學者：百分之六十認為應予限制；百分之三十反對此項限制。認同的 理由包括：宗教具有社會教化功能，不應帶頭違法帯壞社會風氣；容易管 理；做限制才合於土地分區使用；方便政府管理減少影響週遭之土地分區。
3.宗教團體：百分之八十認為應予限制；百分之二十反對此項限制。應限制 的理由認為：政府應讓宗教設施走向專區專用。反對者的理由包括：既有 宗教道場若公共安全無虞應予以就地合法化；需考慮地理風水問題，劃定專 區不一定適用；應視信眾需求而定，不宜以宗教專區限制之；不宜設置，
因為國土太小；因都市土地不可能做到除非在重劃區或保護區；各種宗教
的互斥性與信徒觀念的差異，不宜在同一區。
（十七）都市宗教信仰場所除於宗教專用區外尚可設在何處？
（參閱附錄一第五十三題與附錄二第十七題，此議題三方看法頗為接近）
1.政府官員：百分之四十五認為適合在風景區；百分之三十五認為適合在 商業區；另有政府官員口述意見強調應依都計單位規定。
2.專家學者：百分之七十認為適合在風景區；有百分之六十認為適合在商 業區；另有專家學者口述意見認為應有「宗教用地使用分區」。
3.宗教團體：百分之七十五認為適合在風景區；百分之六十認為適合在住
宅區；另有宗教團體口述意見表示宗教用地應有「總量管制或比例原則」。
（十八）是否應延長民政單位輔導宗教團體合法化期限？
（參閱附錄一第五十七題與附錄二第十八題，此議題三方看法差異大）
1.政府官員：百分之七十反對延長輔導期限；百分之二十五贊成延長輔導期 限。反對的理由包括：延期輔導不是根本原因，應從審議規範根本改善；
輔導合法化不屬於常態措施，不宜延期；輔導違規者合法化形同鼓勵新違 規；應促請儘速合法；應視輔導成效決定是否延期；延長輔導將使問題永 無休止；應依規定期限。贊成延長輔導期限理由包括：至少應延期三年；
有的認為應無限期輔導合法化才合理。
2.專家學者：百分之九十贊成應延長輔導期限。百分之十反對延長期限。
贊成應延長者之中，有百分之三十三認為應延期三年；百分之三十三認為 考慮現實面應無限期輔導；亦有認為至少應延長輔導三個月。反對延長輔 導者強調反對政府輔導宗教團體合法化，違法者即應予以取締。
3.宗教團體：百分之九十五贊成應延長輔導期限，其中有百分之六十認為 應無限期輔導，直到宗教團體合法化為止；百分之五反對延長輔導期限。
贊成應延長的理由包括：政府應盡量輔導宗教團體合法化；至少應再延期 輔導三年；其中百分之七十認為應輔導到宗教團體合法化為止。
（十九）政府是否有必要重視台灣宗教建築的高度發展現象？
（參閱附錄一第五十八題與附錄二第十九題，此議題三方看法接近）
1.政府官員：百分之八十五認為有必要重視台灣宗教建築高度發展現象；百 分之五主張讓它自由發展。認為有必要重視的理由為：宗教能教化人心不 應帶頭違法；應依建築法規規定辦理，不應隨意興建。
2.專家學者：百分之八十認為有必要重視；百分之二十主張讓它自由發展，
其理由為：在合法前提下讓它自由發展。
3.宗教團體：百分之八十認為有必要重視，其理由包括：宗教建築已經太多，
民族性不容亦須加以重視；百分之二十主張讓它自由發展。
（二十）政府是否應對宗教信仰場所不断興建適度加以限制？
（參閱附錄一第五十九題與附錄二第二十題，此題三方看法幾乎一致）
1.政府官員：百分之八十五認為應該加以限制；百分之十主張不應限制。
應該限制的理由強調應採總量管制並由民政司決定；主張不應限制的理由認 為宗教發展應讓市場需求來自然限制。
2.專家學者：百分之八十認為應該加以限制；百分之二十主張不應限制。
主張不應限制的理由認為：民主國家交由市場供需決定，不須限制；有財力 有市場就可蓋宗教道場。
3.宗教團體：百分之九十認為應該加以限制；百分之十主張不應限制。
（二十一）對政府解決宗教信仰場所持續增加的問題之建議？
（參閱附錄一第六十題與附錄二第二十一題，此議題三方看法接近）
1.政府官員：百分之九十認為應該制定專屬宗教用地合法化適用的規範；百 分之十五主張法令規定應有限度地鬆綁；另有政府官員口述意見表示：宗 教設施興建不應破壞國土須納入管理；亦有認為應由市場經濟機制決定。
2.專家學者：百分之七十認為應該制定專屬宗教用地合法化適用的規範；另 有百分之四十主張政府與學術機構合作協助宗教用地開發。
3.宗教團體：百分之九十認為政府應制定專屬宗教用地合法化適用的規範；
百分之四十五反應政府有必要訂定土地開發業者的收費標準。另有宗教團 體口述意見表示：目前宗教道場大都無整體規劃，政府應訂出一套可行的 審議規範，讓有機會合法化的宗教用地得以合法化，進而落實整體規劃，
避免宗教信仰場所之財源來自社會資源的浪費，並應建立有特色的宗教建 築永續發展；既存寺廟在地方已生根，若土地無安全問題應盡量輔導其合 法化；申請案若需補件時，行政人員不應以退件方式處理，而應通知須補 何資料代替退件方式才合理；既成寺廟應輔導其就地合法化：新建的宗教 設施應教導其配合法令應以合法目標興建；政府應公平；政府應趕快立法 通過宗教法，並盡快制訂宗教審議規範供參考使用。
（二十二）一般宗教設施除從事宗教活動外尚有何其他活動？
（參閱附錄一第二十三題與附錄二第二十二題，此題三方看法差異大）
1.政府官員：百分之九十認為最多的活動是社會教化；百分之七十五認為其 次是民俗活動。
2.專家學者：百分之七十認為最多的活動是社會教化；百分之六十認為其次 是民俗活動。
3.宗教團體：百分之九十五認為最多的活動是社會教化；百分之八十五認為 其次是節慶活動。
（二十三）台灣宗教信仰場所之面積應該多大較為合理？
（參閱附錄一第二十八題與附錄二第二十七題，此題三方看法部份雷同）
1.政府官員：百分之三十認為二公頃或一公頃以下；百分之十五認為五公頃 以下或主張由宗教團體視其面積需求而定，或維持原限制規定。
2.專家學者：百分之三十認為二公頃以下就好；百分之三十認為不必限制面 積；百分之三十認為應視需求而定，或依層級與規模大小而異，或由市場 機制及環評決定。
3.宗教團體：百分之三十認為二公頃以下或五公頃以下就好；百分之二十五 認為一公頃以下就好；另有宗教團體強調台灣地區的宗教設施已經過量，
政府應予限制，不要鼓勵再興建或增加宗教設施。
（二十四）台灣宗教信仰場所之建築物類別主要有那些型式？
（參閱附錄一第二十九題與附錄二第二十八題，此題三方看法接近）
1.政府官員：百分之九十五認為寺廟建築最多；百分之八十認為其次是教會
（堂）；另有政府官員強調違章建築物與鐵皮屋不少。
2.專家學者：百分之九十認為寺廟與教會（堂）最多；百分之六十認為其次 是民房。
3.宗教團體：百分之八十認為寺廟建築最多；其次是教會（堂）。
（二十五）台灣宗教信仰場所較為傾向何種型式的建築？
（參閱附錄一第三十題與附錄二第二十九題，此題三方看法非常雷同）
1.政府官員：百分之七十五認為傳統式建築最多；百分之三十認為其次是中 西合壁；另有政府官員強調越來越多宗教團體主張其建築物應有宗教文化 特色已成趨勢。
2.專家學者：百分之五十認為傳統式建築最多；百分之三十認為其次是具有 宗教藝術風格且要莊嚴為主，或依不同宗教別而定，視性質及地點而定。
3.宗教團體：百分之五十五認為傳統式建築最多；百分之三十五認為其次是 中西合壁。
（二十六）台灣宗教建築物之地點應以何處較佳？
（參閱附錄一第三十一題與附錄二第三十題，此題三方看法頗為相近）
1.都市土地：
（1）政府官員：百分之三十五認為應以郊區最佳；百分之十認為其次是都 市區或平原區或因宗教信仰場所的功能而異。
（2）專家學者：百分之五十認為應以郊區最佳；百分之十認為其次是都市 區或平原區或視性質及地點而定。
（3）宗教團體：百分之四十認為應以郊區與平原區最佳；百分之十認為其 次是都市區。
2.非都市土地：
（1）政府官員：百分之六十五認為應以郊區最佳；百分之十五認為其次是 因宗教信仰場所的功能而異。
（2）專家學者：百分之八十認為應以郊區最佳；百分之二十認為其次是山 坡地。
（3）宗教團體：百分之四十認為應以郊區與平原區最佳；百分之十認為其 次是山坡地。
二、異類題目深度訪談結果分析
（一）政府官員暨專家學者
政府官員暨專家學者深度訪談題目之第二十三至二十六題沒有在宗教團體 之題目中出現，茲分別將其深度訪談結果分析如次：
1.第二十三題：您認為都市土地五公頃宗教道場基地開發費用為多少？
（1）政府官員：百分之三十五認為一千萬元以下；百分之二十五認為應需五 千萬元。
（2）專家學者：百分之五十認為視區位與內容而異或應視區位與規模而論；
百分之四十認為需要花費一億元以上。
2.第二十四題：您認為都市土地開發案的規劃費以花費多少較為合理？
（1）政府官員：百分之三十認為一百萬元以內；百分之二十認為應需二百萬 元以內。
（2）專家學者：百分之三十認為應需花費五百萬元以內。
3.第二十五題：您認為非都市土地五公頃宗教道場基地開發費用為多少？
（1）政府官員：百分之二十五認為應需花費五千萬元或一千萬元以下；百分 之十五認為應需花費一億元以上。
（2）專家學者：百分之四十認為應視區位與規模而定；百分之三十認為應需 花費一億元以上。
4.第二十六題：您認為非都市土地開發案的規劃費以花費多少較為合理？
（1）政府官員：百分之二十認為應需花費一千萬元以內；百分之十五認為應 需花費五百萬元以內或一百萬元以內。
（2）專家學者：百分之二十認為需花費一千萬元以內或五百萬元以內。
上述四題的深度訪談結果，政府官員與專家學者僅第二十六題非都市土地 的規劃費用看法一致，其餘三題雙方對於都市與非都市土地的「宗教團體之基 地開發費用」與「宗教團體之基地規劃費用」的見解差異很大。經查其差異原 因，主要係雙方皆非實際付費的當事者，僅依一般概念回答上述問題所致。
（二）純粹宗教團體之問題
本研究擬定宗教團體「深度訪談」的研究途徑，係為了瞭解宗教團體所 面臨的問題。首先從政府辦理「土地使用變更審議」案件文獻中進行分類，釐 清「宗教團體」申請土地使用變更審議之問題類別，從中整理出「深度訪談問 題」共六十題（參閱附錄一）。另從政府核准的 26 種宗教類別中找出「主要宗 教」、6成立較久或信仰人數較多的「新興宗教」，7選出其中具有代表性的宗教 類別作為預計進行深度訪談的名單；再依照政府主管宗教事務之目的事業主管 機關所推薦的宗教團體創辦人、負責人、管理人或實際負責申辦土地使用變更 程序有豐富經驗的執事者，篩選出本研究做為深度訪談的對象，分別進行深度 訪談研究共計 20 份，茲將其訪談結果扣除與「政府官員」暨「專家學者」同 類題目，餘 34 題為「宗教團體」專屬題目，茲將其彙整分析如次：
1.第一題：當初興建此宗教信仰場所的動機為何？
百分之六十五以「信眾心願」的動機最多，其次為「神的指示」，另有清 初從福建將廟宇香火帶來台灣供奉建廟宇者；或屬明清時代聚落信仰中心所 形成的；或由故蔣經國總統指示興建的；或由外交部主導興建者。
2.第二題：為何選擇此地點興建貴宗教信仰場所的原因？
百分之三十五表示地理與環境適宜，百分之三十表示：係依神的旨意，
或因自 1738 年堪輿師選擇依山傍水之現址；或因交通方便、風水好之地；或 因歷史背景淵源；或因土地價格合理等因素。
3.第三題：貴宗教信仰場所共有多少信徒人數？
接受的深度訪談的宗教團體最多的信徒人數有四十多萬人；百分之四十表示 在十~三十萬人之間；百分之三十五表示在一千~一萬人之間；百分之十表示在五 百~一千人之間。
4.第四題：貴宗教信仰場所開始建設與完工日期？總共建設幾年時程？
受訪的宗教團體之設施的興建時程有數年或數十年甚至數百年不定。有 的從 1730 年代、1740 年代開始興建迄今仍持續興建或維修不断；有的自乾隆 時代興建至今陸續增建或改建未停。本研究從訪談中得悉：宗教團體有建設 時程越久則越興旺之說流傳。
5.第五題：貴宗教信仰場所之建築物材料是何種類？
百分之四十係磚造，百分之三十五表示為 RC，亦有石材建造等。
6.第六題：貴宗教信仰場所之興建費用大約花費多少錢？
受訪的宗教團體都回答難以估計。因為有些是年代久遠無法估計，有些 表示因興建期間很長，當累積信徒捐獻足夠就動工，經費不足即停工，致無 法計算已經花費多少費用。
7.第七題：貴宗教團體申請土地變更過程中的規劃費用共花費多少？
百分之七十五表示對於沒有概念，交由專人處理，因此不清楚應付多少 費用才合理；百分之二十表示共花費二百萬元左右。
8.第八題：貴宗教團體認為購買宗教信仰場所土地費以多少較為合理？
6「主要宗教」：指台灣地區信徒多或歷史久的佛教、道教、基督宗教、伊斯蘭教、一貫道。
百分之四十五表示：因個案而異，視地段與大小為而定，市區與郊區的 費用不同；百分之二十表示以花費一千萬元至五千萬元較為合理。
9.第九題：貴宗教團體的信仰場所之建造過程狀況如何？
百分之四十五表示：完全依照規定程序開發興建。百分之三十五表示：
自 1975 年起已被指定為市定古蹟列管；該宗教場所土地屬於祠地可用作宗教 用途；配合政府社子島開發計畫作興建規劃安排；1960 興建當時尚無建築法 令規定等。深度訪談對象之中有百分之二十五屬於先建設後補辦證照手續。
10.第十題：承上題，貴宗教團體未按照規定程序開發興建的原因？
百分之三十認為手續太繁複耗時廢日；百分之十五表示：法令太嚴苛怕 通不過而直接興建，未按照規定程序開發辦理。
11.第十一題：貴宗教團體尚未取得建築執照的原因？
百分之四十五表示：因土地產權問題；等候政府進行社子島開發計畫推 動後才提出申請。百分之二十屬於不符合法令規定的問題。
12.第十三題：貴宗教團體申請變更宗教用地使用係由誰辦理？
百分之五十表示：委託專業人士辦理；百分之三十五表示：自己辦理。
13.第十四題：貴宗教團體申請道場開發興建案係由誰辦理？
百分之五十表示：委託開發公司辦理；百分之二十表示：自己辦理。
14.第十五題：貴宗教團體的建築物規劃配置係由誰設計？
百分之七十表示：委託專家設計；百分之三十表示：由宗教團體領導人 由自行設計；由信徒設計。
15.第十六題：貴宗教團體所經營的宗教信仰場所的土地現況為何？
百分之六十表示：已取得土地所有權，但尚未完成變更編定程序；百分 之四十表示：已取得建築執照。
16.第十七題：貴宗教團體之土地權屬為何？
百分之八十五表示：土地權屬為私有，其中有百分之七十五為自有，百 分之十為非自有；另有百分之十為國有地。
17.第十八題：貴宗教團體之土地使用狀況？
百分之九十表示：自用狀態；百分之十表示：處於租賃狀況。
18.第十九題：貴宗教團體之土地面積有多少？
百分之五十五表示：未滿○.五公頃；百分之三十表示：二公頃以上，未 滿五公頃；百分之十五表示：○.五公頃以上，未滿二公頃。
19.第二十題：貴宗教團體之土地區位及使用類別為何？
百分之六十五表示：屬於都市土地；百分之二十表示：屬於非都市土地；
其餘為山坡地或國家公園土地。
20.第二十一題：貴宗教團體之宗教信仰場所主要設施各約有多大面積？
受訪的宗教團體之主要設施各不相同，主要依需求配置，大小不定。
21.第二十二題：貴宗教團體目前經營之志業包括那些機構項目？（可複選）
百分之九十五有經營教化項目與慈善項目；百分之八十五有經營文教項
目；百分之六十五有經營福利項目、服務項目、訓練項目等。
22.第二十五題：貴宗教團體之人力資源包括那些人員？
百分之八十五有義工（志工）；百分之五十有在家眾支援；百分之四十五 由出家眾組成。
23.第二十六題：貴宗教團體之宗教信仰場所的土地使用分區為何？
受訪的宗教團體之土地使用分區類別非常不同，其中有百分之十五屬於 非都市土地的一般農業區或其他使用區或特定專用區；百分之十分屬於都市 土地的保存區或風景區或保護區或住宅區；其餘分別屬於都市土地的農業 區、商業區、市定古蹟、特定區、其他使用區或特定專用區等。另有屬於非 都市土地的水源保護管制區、林地、山坡地保育區、鄉村區等。
24.第二十七題：貴宗教場所若為非都市土地其性質屬於何種使用地？
本研究篩選的深度訪談宗教團體有九家位於都市計畫土地，有十一家位 於非都市土地。非都市土地之中有百分之三十屬於遊憩用地；百分之二十分 屬於林業用地或乙種建築用地；其餘則為水利用地、農牧用地、特定目的事 業用地、其他使用區或特定專用區等，種類紛雜，態樣迥異。
25.第三十二題：貴宗教場所之土地有無申請變更土地使用？
百分之七十五表示無申請變更土地使用；百分之二十五有申請。
26.第三十四題：貴宗教場所之聯外道路的所有權屬為何者所有？
百分之七十五表示由政府無償提供公用；百分之二十五表示自用。
27.第三十五題：貴宗教場所之聯外道路係由何單位所興建？
百分之七十五表示由政府興建；百分之二十五表示由宗教團體自建。
28.第三十六題：貴宗教場所有無設置停車場？
百分之六十有設置停車場；百分之四十無停車場，但都反應停車場的需求 性很高，未來若再增建新的宗教設施，停車場都會列入規劃的重要考量。
29.第三十七題：貴宗教場所之水資源是否充足？
百分之九十五表示水資源充足；百分之五表示不充足。
30.第四十五題：貴宗教團體是否了解目前土地開發建築之相關法規？
百分之五十五表示不了解；百分之四十五表示了解或大概了解。
31.第四十六題：貴宗教團體是否了解宗教道場興建及登記之程序？
百分之六十五表示了解；百分之三十五表示不了解。
32.第五十四題：貴宗教團體在經營運作上有無遭遇困難？（可複選）
接受深度訪談的宗教團體僅有三家表示在經營運作上無遭遇困難，其餘 百分之八十五提出行政方面、運作方面、道場資源方面的問題分述如次：
（1）行政方面：百分之四十表示以「政府政策未能配合」所遭遇的困難最大；
其次為「宗教登記手續太複雜」的問題亦困擾著經營運作。
（2）運作方面：百分之二十表示以「信徒奉獻太少」的問題最困難；其次依 序是「缺乏熟悉相關業務人員」及「人力不足無法維護道場環境」、「道 場管理不易」等。
（3）道場資源方面：百分之四十反應因為宗教團體的發展導致目前使用的面 積不敷需求的「面積太小」問題最大；其次「交通不便」也是相當大的 問題；另外「停車問題」也相當困擾，還有「變更地目很困難」與「水 源不足」皆是宗教團體在經營運作上的困難之處。
33.第五十五題：貴宗教團體在興建過程是否被列入政府的輔導對象？
百分之六十五未被列入政府的輔導對象；百分之三十五是政府輔導對象。
34.第五十六題：貴宗教場所是否違規使用列入民政單位輔導合法化對象？
百分之八十未被列入民政單位輔導合法化對象；百分之十五屬於民政單 位輔導合法化對象；百分之五被民政局與寺廟有關單位已輔導合法化完成。
貳、宗教用地審議選擇評估模型之設計
本研究擬建置之「宗教用地審議規範」評估構想，首先透過深度訪談研究 途徑，彙整出「政府官員」、「專家學者」、「宗教團體」等三方代表性人物所提 出的問題，將其區分為涉及審議規範部分的「宗教用地審議規範草案」及涉及 作業要點或行政流程部分的「相關配套措施方案」二類。再將上述兩部分中除 了基本需求與基本要件之外的內容，需要透過專家評估選擇部分以評估模型進行 選擇較佳的「宗教用地審議規範草案」與「作業要點配套措施」內容。將其中需 要進行評估之內容，經彙集「政府官員」與「專家學者」的問卷調查結果，採用 HSM 層級評估法的試算方式，將上述「宗教用地審議規範草案」與「作業要點 配套措施」內容進行評估，再將其評估結果擇優納入「宗教用地審議規範條文」
與「作業要點配套措施內容」的規定，另加入基本需求與基本要件之內容，因 而建置「宗教用地審議規範」專章。茲將本研究選擇評估方法時，所面臨的研 究限制及其問題特性分析如次：
1.本研究所探討的宗教用地審議規範問題，是由一些交互影響的要素所組成，
需要透過一套程序將其進行分析與分類。
2.影響宗教用地審議規範的評估因素很多，本研究從深度訪談結果將其歸納 為：社會面、經濟面、環境面、政治面等四項主要因素。
3.宗教用地審議規範評估內容之績效衡量不完全可予以數量化。
4.宗教用地審議規範評估內容之績效，因相關文獻之取得非常不易，致可供搜 集的資料仍有其侷限性。
5.宗教用地審議規範評估內容之績效，本研究在有限的時間及政府行政命令隨 時有可能頒布的前提下，以 2004 年現有法規為研究基礎。
基於上述問題特性因素，本研究在選擇宗教用地審議規範及其配套措施 時，採用理論嚴謹、架構清楚的多準則決策方法(Multi-Criteria Decision Making, 簡稱 MCDM) 進行量化分析。再依據多準則決策問題類型，將所探討主題的決 策問題之性質整理歸類為下列六種問題類型：
一、離散型評估問題(discrete evaluation problems)
指「宗教用地審議規範」方案事先已知，例如：它可參考其他類似既有 的土地使用變更審議規範內容，經本研究進行歸納分析，繼而做出「宗教用 地審議規範」專章及其「作業要點」內容，用以做為 HSM 評估之待評估方案。
二、群體決策問題(group decision making)
決策者為一群此領域最具代表性的專家所組成。由於本研究之議題屬 於：問題具有複雜性、問題具有長期性、問題的影響面深遠、所牽涉的問題 多又廣等情形。例如：本研究透過「深度訪談」與「官學雙方問卷調查」的 二類研究途徑，採用「共識決」(Major Rule)方式，選擇優越的方案建置「宗 教用地審議規範」及其「作業要點配套措施」，如此將可集思廣益，降低個人 的主觀因素存在，促進參與範圍並提高其研究結果的認同度。
三、評估尺度採取比例尺度(ratio scale)
常用的衡量尺度包括：名目尺度(nominal scale)、二元尺度(binary scale)、
順序尺度(ordinal scale)、區間尺度(interval scale)及比例尺度等，其數學運算 程度由小逐漸加大。本研究在進行「宗教用地審議規範」草案評估時，採用 的衡量尺度係以「比例尺度」為主，因其數值可用數學的加減乘除加以運算 之，屬於基數尺度(cardinal scale)類別，致易於將其量化處理。
四、依據資料性質的問題
本研究將「宗教用地審議規範」評估準則權重及方案績效值之評估方法，
採用「定量評估」方式之評分(scoring)法。由於「資料性質」可區分為：軟性 評估問題(soft evaluation problems)、硬性評估問題(hard evaluation problems) 及混合評估問題(mixed evaluation problems)三類。軟性評估問題又稱為定性評 估問題(qualitative evaluation problems)，運用於質化(qualitative)或序數(ordinal) 資料。硬性評估問題又稱為定量評估問題(quantitative evaluation problems)，
適用於量化(quantitative)或基數(cardinal)資料。混合評估問題則分析「方案績 效值」或「準則權重」，包括質化及量化的資料在內。因此，本研究將「宗教 用地審議規範」的「資料性質」採用「定量評估」方式進行評分，作為確定 所要建置的「宗教用地審議規範」內容之篩選依據。
五、依據理性程度的區分
本研究將「宗教用地審議規範」區分為：理性決策(rational decision making) 與 滿 意 決 策 (satisfying decision making) 二 類 。 前 者 又 稱 為 「 經 濟 模 型 」 (economic model)，其過程屬於規範性決策(normative decision)，需透過搜集充 分資料的途徑，計算精確效益並進行比較分析，並以理性原則選擇出最佳的 計畫方案。惟本研究所探討的宗教用地審議問題之決策特性屬於「滿意決 策」，又稱為「行政模型」 (administrative model)，其決策者為政府行政人員，
於決策時應顧及行政上的考量因素。加上本研究可搜集到的資料受限於政府 機關與宗教團體因各種考量因素，致無法充分且完整地提供，亦即所產生之 成本與效益難以完整估計。(Dye, 1987: 357)鑑於上述研究的侷限性，且其決 策結果亦不能完全預知；另在時間方面亦未能及時獲得政府最新頒布的行政 命令等限制，故決策時只能追求近似情況，期能在主觀上獲得滿意為前提。
六、依決策程序區分屬於程序化決策(programmed decision)
本研究的「宗教用地審議規範」決策型態，若依據決策程序區分，理應 屬於「程序化決策」。因其決策過程明確，且具有固定的處理方式，故本研究
「宗教用地審議規範」的問題型式，適用於能夠將其結構化與簡單化者的「程 序化決策」。
基於上述分析，本研究所進行的「宗教用地審議規範」研究之量化資料處 理係採用多準則評估法(MCDM)(鄧振源, 2002: 363)之中，類似AHP（Analytic Hierarchy Process）8的層級分析方法，該法資料衡量容易與不易出差錯為其優 點。該法以「基數尺度」之「準則權重」及「方案績效值」進行評分，以之作 為建置「宗教用地變更審議規範專章條文」的準則及其「相關配套措施」之評 估方法。
参、宗教用地審議規範評估準則之建立
本研究依據宗教用地審議規範決策問題之性質，建立「宗教用地審議規範 系統分析模型」（參閱圖 7-1）。採用多準則決策分析法(MCDM)之層級評分法 (HSM) 作為方案選擇，進行審議規範及相關配套措施之篩選。其所建置之「宗 教用地審議規範」模型構想依序為：1.透過深度訪談彙整出「政府官員」、「專家
資料來源：本研究整理。
深度 訪談 結果
宗教 用地 審議 問題 彙整
涉及 審議 規範 部分
研擬 審議 規範 草案
研擬 配套 措施 草案
HSM 篩選 審議 規範 與措 施 涉及
行政 流程 部分
宗教 用地 審議 規範 條文 基本
需求
基本 要件
配套 措施 及 審查 作業 要點
圖 7-1 宗教用地審議規範 TGRRL 系統分析模型
8AHP為 1971 年Thomas L. Saaty（美國匹茲堡大學教授）發展出來的研究方法，主要應用在 不確 定情況下及具有多數個評估準則的決策問題上，以使複雜的問題能夠簡化，並建立具有相 互影響 關係的層級結構（Hierarchical Structure）（Saaty, 1980）。
學者」、「宗教團體」等三方代表所提出的問題；2.將宗教用地審議問題歸納為二部 分，含涉及「審議規範」的「宗教用地審議規範草案」與涉及「作業要點」之「相 關配套措施方案」；3.將上述二部分條文先剃除其基本需求與基本要件(即在其他法 規已明文規定或客觀要求者)之內容，直接納入審議規範或相關配套措施而不需進 行評估，其餘整理成後續的宗教用地審議規範評估方案(Alternatives)。再透過政府 官員與專家學者問卷結果，採用 HSM 評估法(層級架構如圖 7-2)進行決策分析，並 試算每一評估方案的加權評分值，篩選出優越之條文方案，建立「宗教用地審議 規範草案」與「作業要點配套措施」主要內容，最後結合基本需求及基本要件建 置「宗教用地審議規範及其配套措施」之專章內容。
本研究有關宗教用地審議規範中屬於「基本需求」部分，應包括：1.依照「寺 廟登記規則」規定辦理合法登記有案之寺廟，或依法成立的「宗教法人」組織者，
或經由宗教目的事業主管機關同意其補辦登記之既有宗教團體之土地者。2.既有宗 教團體使用的土地，除供宗教用途之外，其附屬設施的開發計畫如係從事：文教、
教化、福利、訓練、醫療、慈善等宗教團體的興辦事業項目，應依循其土地使用 之目的事業主管機關的規範辦理之。3.環境影響評估、水土保持計畫、交通影響評 估等作業，皆須依循該相關法令之規定辦理。4.宗教團體申請變更使用之土地，非 位於主管機關依法劃定或法令規定禁建、限建區域。5.宗教設施位於地形及地質安 全無虞且不破壞自然環境者。6.宗教團體申請審議之土地與實際使用面積相符。至 於宗教用地審議規範中相關行政程序的「基本要件」，則應包括：1.行政流程的環 境影響評估、水土保持計畫、交通影響評估等作業，皆依現行法令規定辦理之。
2.應檢具的相關書圖資料須依規定備齊提出申請。
（ c
1, c2, …, cm）
資料來源：
總目標
評估準則
審議條文 考量目標
宗教用地審 議規範專章
社會
公平 交易
成本
時間
成本 環境
品質
國土 永續
條文1 條文2 條文3 條文j 條文N
…
社會 經濟 環境
民眾 參與
政治
法令 規範
現行 政策
資料來源：本研究整理。
圖 7-2 宗教用地審議規範 HSM 評估架構
本研究HSM評估架構之建立如圖 7-2 所示。其建立層級依序為：HSM架構第 一層的總目標(overall objective)，此即為建置本研究宗教用地審議規範之「總目 標」；其次為第二層建置宗教用地審議規範須考量的主要目標(goals)，其中「社
會」、「經濟」、「環境」為公共政策需要考慮之主要因素，亦是永續發展三大主題，
因其與「政治」息息相關，故將第二層考量目標設立為四項，包括：「社會」、「經 濟」、「環境」與「政治」等主要的「考量目標」；並將其分別整理出各自的兩項主 要評估準則(criteria)。因此，第三層的評估準則，係由第二層「考量目標」發展出 各自最主要的兩項評估準則共計八項，包括：社會公平、民眾參與、交易成本、
時間成本、環境品質、國土永續、法令規範及現行政策等。其準則集合的表示為：
C={c
1, c2, …, cm}。第四層是待評估方案，係透過前段TGRRL步驟而研擬發展出 的，此即為本研究透過「定量評估」層級評分法之「問卷調查」評分試算，篩選 與擇優建置「宗教用地審議規範條文」與「作業要點配套措施」內容。肆、宗教用地審議規範系統模型之建構
本研究針對宗教用地審議規範所建立的「TGRRL」宗教用地審議規範系統分 析模型如圖 7-1 所示，其模型操作之步驟分述如次：
Step 1. 搜集現行宗教用地審議機制之問題
本研究經由深度訪談結果，整理出「台灣宗教特性」、「政府治理宗教事務最 棘手之問題」、「宗教土地使用與取得問題」以及「目前宗教用地申請審議面臨之 有關審議作業、行政流程問題」等。
Step 2. 歸納出涉及審議規範部分之問題並提出審議規範草案
針對涉及宗教用地審議規範部分研擬審議規範草案，並將已經在相關法規中 有明文規定的「基本要件」與「基本需求」內容先行挑出，因其不需要透過本研 究的評估步驟篩選而可直接納入審議規範中。
Step 3. 歸納出涉及行政流程部分之問題並研擬配套措施草案
本研究將涉及行政流程部分研擬「作業要點」之配套措施草案，亦將不需 要透過評估步驟篩選的「基本要件」與「基本需求」內容，自相關配套措施中先 行挑出，於篩選出「作業要點」後，再將其合併於「作業要點」內容中。
Step 4. 將基本要件之外的內容整理成評估方案以確立決策問題
本研究所建置的「宗教用地審議規範」，包括：宗教用地審議規範內容及其 配套措施方案(alternatives)，透過審慎選出最具代表性的政府官員與專家學者所完 成的問卷調查結果，以求得「共識決」之優先評分方案，將其納入建置宗教用地 審議規範及宗教目的事業主管機關行政作業要點之配套措施中。
Step 5. 建立宗教用地審議規範評估準則之層級架構
依據總目標、考量目標、評估準則等不同層級，逐步發展而決定評估指標及 獲得評估準則C={c1, c2, …, cm}。本研究HSM之層級架構分別為：第一層的「總 目標」；第二層以探討宗教用地審議規範的四項主要「考量目標」，包括：社會、
經濟、環境及政治等。第三層為「評估準則」，係由第二層分別提出的各自兩項 主要評估準則共計八項，包括：社會公平、民眾參與、交易成本、時間成本、環
境品質、國土永續、法令規範及現行法令等所建立之層級架構(如圖 8-2 所示)。
Step 6. 透過政策分析選擇可能之政策方案
本研究經由深度訪談結果歸納之問題，區分為「審議規範」與「配套措施」
二類，除了相關法規已規定或客觀的基本要件之外，凡具有選擇彈性部分將其列 為需要評估的項目，將其透過政策分析選擇，提出本研究之評估方案，其方案集 合為A={a1, a2, …, an}。
Step 7. 決定評估準則層級中各群組內要素之重要性順序
此步驟為：在做問卷調查時，提供決策群體成員（專業的政府官員與專家 學者）進行評分之參考。經過群組內要素之排列順序的擬定再進行評分，將可避 免評分方式錯誤，能使其達到一致性，並容易決定評分值大小。
Step 8. 進行評分與衡量
對於評估指標層級中各群組內要素進行評分利用 0~S 評分尺度衡量。決策群 體成員依據評估準則層級中各群組內要素的重要性順序排序結果進行評分，再應 用平均數法、中位數法或多數決法，決定最後的評分結果。本研究採用以下方法，
使評分時避免有分佈過於集中現象。若以 0~10 評分尺度為例：1.將最不重要的 要素指定為「1」，再往上對於重要性較高的項目逐項比較與評分。2.將最重要的 要素指定為「10」，再往下針對重要性較低的項目逐項比較與評分。3.將各群組 內所有要素重要性評分合計為「10」，再依要素的重要性進行順序分配評分。
Step 9. 要素重要性評分的歸一化
進行評估準則層級中各群組內要素重要性評分的歸一化(normalization)。茲
l t k
為：
將第 層第 群組第 要素的評分以 表示，則該群組的總評分應為 ，其結果
(1) 其中 ，表示第 l 層第 t 群組要素的個數，故第 l 層第 t 群組要素的權
l
Rtk Ttl
t l R T
mlt
k l tk l
t , ,
1
∀
=∑
=
mlt
重(weight)λltk，依以下歸一化方式求得：
R l t k
l tk ,∀, ,
=
Tt
l l
λtk (2)
每一層級中每一群組內各要素的權重是分配該群組直接關聯上一層級要素 的權重，即若(l-1)層級第 h 群組的第 g 要素 ，在第 l 層直接關聯到 個次要
，
λ−
Step 10. 計算整個層級架構下各評估準則的權重
−1 l
hg lt
素。該 t 群組個mlt次要素的權重即在分配λlhg− 其次要素整體權重wtkl 即為：
wtkl = 1λltk,∀l,t,k (3)
λ m
1
l hg
