社會政策之修訂：以我國勞工保險條例修正案為例

國立臺灣大學社會科學院國家發展研究所 碩士論文

Graduate Institute of National Development College of Social Sciences

National Taiwan University Master Thesis

社會政策之修訂：以我國勞工保險條例修正案為例

Revising Social Policy: Reform of Taiwan’s Labor Insurance System

吳興隆 Hsing-Lung Wu

指導教授：周嘉辰博士 Advisor: Chia-Chen Chou, Ph.D.

中華民國 104 年 1 月

Jan 2015

謝辭

不知不覺就過了三年半的時間，猶記 2011 年年初台大碩士班考試的情景，考 試當天早上我遲到了 15 分鐘，匆匆忙忙趕到教室寫完考卷…….如今也順利從台 大畢業了。碩一時最為辛苦，一邊工作還要一邊念書，直到碩二上學期成為全職 學生後才能專注在課業上。

本論文能夠完成最感謝指導教授周老師的細心指導，讓從未寫過論文的我也 可以交出成品；兩位口試委員林宗弘和張國暉老師也給了我不少寶貴的意見，讓 我可以看見自己論文的盲點；中研院的焦老師和曾老師協助我尋找訪談對象，讓 我可以得到足夠的訪談資料；感謝六位受訪者讓我得到豐富的資訊，使我的論文 更為充實；最後也感謝所上其他老師，在 3 年多的修業生涯中獲益良多。

摘要

民國 101 年勞工保險財務危機引爆，根據 101 年 9 月底的勞保財務精算報告 指出，勞保未來 50 年若要收支平衡，最適費率應為 27.84%，但現行（104 年）費 率卻只有 9%（加計就業保險費後為 10%），若勞工保險收支狀況仍不變，勞保基 金到民國 107 年就開始入不敷出，116 年就會破產。此報告一出引發社會大眾對勞 保的信心危機，不少被保險人申請老年退休給付。這次事件使得勞動部開始推動 修法，行政院在 102 年 4 月 25 日提交正式修法草案到立法院，但迄今尚未審議通 過。

本文以我國 102 年度之勞工保險條例修正案為例，意圖探討行政部門與勞工、

工商團體在修正案中的角色和立場，勞工、工商團體又用哪些方式試圖影響決策？

成效又如何？藉著收集新聞稿、修法草案、立法院會議紀錄等以瞭解勞保條例修 正的程序，並和勞動部、勞保局官員、勞工團體代表進行訪談，了解不同行動者 對於勞工保險修正案的意見和想法？他們用了哪些方式去影響勞工保險修正案？

另一方面，臺灣民主化以後社會力量崛起，政府自主性是否不如以往威權時代，

尤其勞保被保險人高達九百多萬人，如此龐大的社會力量是否能左右政府決策。

研究發現，政府在修正案中的表現符合 Theda Skocpol 所言，國家在決策過程 中扮演重要角色，行政部門面對勞工團體強大的反彈所做的讓步非常有限，從這 點也可以觀察到行政部門確實有自己的想法和意志，儘管行政部門之決定並未得 到社會支持，從 Nordlinger 對國家自主性的分析來看，該修正案所呈現的情勢是國 家自主性高但社會支持程度低的「獨立國家」，即便修正案在立法院未能貫徹修 法理念，但也不能否認行政部門在此修正案中所展現的意志。反觀勞工團體在決 策過程中角色較為被動，只能應邀參加政府舉辦的公聽會辦說明會，或是各自間 接透過民意代表陳情。

關鍵字：勞工保險、決策過程、國家自主性、行政部門、勞工團體

Abstract

Labor Insurance financial crisis occurred in 2012. According to the Labor Insurance financial report published in September 2011, labor insurance fund will go bankrupt, the optimum rate should be 27.84% the next 50 years but the current (2015)

meet in 2018, and it will go bankrupt in 2027. The report triggered a public confident crisis for Labor Insurance, many insured apply for retirement payment. The incident made the Ministry of Labor began to amend the law of Labor Insurance. The Executive Yuan submitted a formal revised draft to the Legislative Yuan on April 25, 2013, but the draft has not been approved yet.

In this paper, I want to explore the role of government, labor groups and

commercial organizations in the amendment of Labor Insurance during 2013. How did they influence the decision-making process? How effective is it? I tried to understand different actors’ ideas by collecting news, the draft law of Labor Insurance, the record of Legislative Yuan, and interviewing with the officials of Ministry of Labor, Bureau of Labor, and representatives of labor groups. How did they influence the Labor Insurance amendment? On the other hand, the rise of social forces after Taiwan's democratization, government autonomy is not as good as in the past, especially the sum of insured of Labor Insurance is more than nine hundred million people. Can such a huge social force influence government decisions?

In this study, I found that the government's performance in the amendment meets what Theda Skocpol said, the government played an important role in the

decision-making process. Faced with labor groups, the government only made little concession. The government indeed had its own ideas and will despite of that the government did not get social support. According to the national autonomy analysis of Nordlinger, the government presented in this amendment is "independent state ". Even though the amendment failed in the Legislature Yuan, the government still showed its will. In contrast, labor groups were more passive in the decision-making process, they only invited to participate in a public conference held by the government, or petitioned through local legislators.

Keywords: labor insurance、

decision- making

目 錄

第一章 緒 論 ... 1

第一節

研究緣起與問題意識 ... 1

第二節

研究目的 ... 7

第三節

研究方法 ... 8

第二章 理論探討與文獻回顧 ... 12

第一節

利益團體 ... 12

第二節

國家中心論 ... 18

第三節

勞工保險條例相關文獻 ... 23

第三章 勞工保險制度初探 ... 30

第一節

社會保險 ... 30

第二節

我國勞工保險制度沿革 ... 41

第三節

現行勞工保險制度概述 ... 44

壹、保險費率... 46

貳、保險分攤比例 ... 47

參、老年給付要件及計算公式 ... 48

肆、平均月投保薪資計算期間 ... 50

第四章 勞工保險條例修正案中的政府、勞工團體及工商團體 ... 52

第一節

行政部門立場 ... 52

第二節

勞工團體 ... 57

第三節

工商團體 ... 63

第五章 修法草案爭議點 ... 66

第一節

保險費率 ... 67

第二節

年金給付 ... 70

第三節

平均月投保薪資計算期間 ... 73

第六章 結 論 ... 76

第一節

研究結果與討論 ... 76

第二節

研究限制與未來研究建議 ... 82

參考文獻 ... 84

壹、中文 ... 84

貳、英文 ... 92

附錄一 訪談問題紀錄... 94

附錄二 民國 102 年 4 月 25 日勞工保險條例部分條文修正草案條文對 照表... 100

附錄三 第二階段座談會意見一覽 ... 109

附錄四 民國 101 年 10 月至 103 年 5 月後關於勞工保險條財務問題例

立法委員提案一覽 ... 121

圖表目錄

表 1 近 5 年勞工保險參加單位、投保人數和勞保收支表 ... 13

表 2 臺灣權力結構模式表 ... 19

表 3 臺灣國家與社會關係模型表 ... 19

表 4 Nordlinger 建構之國家類型 ... 22

表 5 歷年勞工保險相關文獻一覽 ... 23

表 6 96 年至 101 年勞保財務評估最適費率一覽表 ... 27

表 7

三柱年金一覽表 ... 33

表 8

我國退休給付制度一覽表 ... 36

表 9 不同退休年金之效果比較表 ... 39

表 10 確定給賦予確定提撥比較一覽表 ... 40

表 11 勞保投保人數變化及歷年來重要紀事表 ... 42

表 12 勞保年金開辦後各項年金給付一覽表 ... 43

表 13 勞工保險歷年收支狀況及費率一覽 ... 47

表 14 勞工保險 5 類被保險人保險費分攤比率一覽表 ... 48

表 15 川誠精算顧問有限公司 101 年評估報告建議及行政院修法草案 之對照表 ... 55

表 16 102 年 2 月至 3 月勞保修正案說明會會議紀錄意見統計 1 . 58 表 17 102 年 2 月至 3 月勞保修正案說明會會議紀錄意見統計 2 . 59 表 18 102 年 2 月至 3 月勞保修正案說明會會議紀錄意見統計 3 . 59 表 19 102 年 2 月至 3 月勞保修正案說明會會議紀錄意見統計 4 . 60 表 20 勞工保險費分攤比例試算表 ... 63

表 21 老年年金給付試算表 ... 70

表 22 兩階段年金制度改革方案重點比較 ... 77

表 23 有關勞工保險條例之生育給付立法委員提案一覽表 ... 78

表 24 102 年勞工保險投保單位數及人數 ... 80

圖 1 民國 101 年至 149 年勞保基金收支表 ... 2

圖 2 勞工保險 101 年 7 月至 102 年 12 月老年一次金申請件數統計圖 ... 3

圖 3 勞工保險歷年收支狀況 ... 24

圖 4 民國 91 年至 149 年年扶老比趨勢圖 ... 26

圖 5 三柱年金圖 ... 32

圖 6 五層式年金架構 ... 35

圖 7 我國 103 年至 150 年人口推計圖 ... 46

第一章 緒 論

第一節 研究緣起與問題意識

「勞保要倒了」，這句話在民國 101 年下半年間耳熟能詳，但勞保財務危機 並非空穴來風。勞工保險局委託川誠精算顧問有限公司於 101 年 9 月底出版的勞 保財務精算報告指出，勞保未來 50 年若要收支平衡，最適費率應為 27.84%（川誠 精算顧問有限公司，2012：33），但現行（104 年）費率卻只有 9%¹，若勞工保險 收支狀況改變，勞保基金到民國 107 年就開始入不敷出，116 年就會破產。此報告 一出，社會大眾對勞保失去信心，連帶引發一波持續數月之久的勞保退休潮，許 多勞保被保險人搶著申請退休，請領老年一次給付。

這偶然觸發的事件使得勞動部²開始推動修法，勞動部自 101 年 10 月至 102 年 1 月到全國各縣市召開第一階段勞工保險條例修法說明會，第一階段說明會結 束後擬定勞工保險條例修正之甲乙案，隨即於 102 年 2、3 月於各縣市召開第二階 段說明會，並將擬定之甲乙兩案與各個與會代表討論。最後，行政院在 102 年 4 月 25 日提交正式修法草案到立法院，但迄今立法院尚未審議通過該草案。

本文正意圖探討我國 102 年度之勞工保險條例修正案，了解行政部門與勞工、

工商團體在修正案中的角色和立場，勞工、工商團體又用哪些方式試圖影響決策？

成效又如何？藉著收集新聞稿、修法草案、立法院會議紀錄等以瞭解勞保條例修 正的程序，並和勞動部、勞保局官員、勞工團體代表進行訪談，了解不同行動者 對於勞工保險修正案的意見和想法？他們用了哪些方式去影響勞工保險修正案？

不同的方式又是否達成效果？

另一方面，臺灣民主化以後社會力量崛起，政府自主性是否不如以往威權時 代，尤其勞保被保險人高達九百多萬人，如此龐大的社會力量應該足以左右政府

1 加計就業保險費 1%後為 10%。

2 103 年 2 月 17 日以後，原勞工委員會已正式改制為勞動部。

決策，在國民年金制度歷程中就有學者提到臺灣近來民主制度，社會福利政策在 行政、立法以及相關利益團體等行動者的之間拉扯，最後政策充滿妥協、反覆、

延宕的現象（施世駿、葉羽曼，2011：47-92），那麼面對有更多人數的勞工保險 是否也是如此，在 102 年 4 月 25 日的勞工保險條例修正案中政府是否還有屬於自 己的意識和自主性，也是值得探討的重點。

勞保年金給付自民國 98 年開始正式實施，短短數年就爆發財務危機，根據 101 年勞保局委託川誠精算顧問有限公司製作之精算報告顯示，勞保未來 50 年收支狀 況會逐漸惡化，雖然民國 106 年以前收入仍高於支出，但幅度有限；而民國 107 年開始入不敷出，隨著時間遞延，勞保基金透支的情形會愈來愈嚴重，如圖 1 所 示，勞保未來 50 年收入不但未增加還微幅下降，但支出卻逐年遞增。

圖 1 民國 101 年至 149 年勞保基金收支表

資料來源，川誠精算顧問有限公司，2012，37。

勞保財務危機事件最早可以追溯到 101 年上半年。101 年 3 月 15 日，民進黨 立委管碧玲就身心障礙者提早退休一事質詢內政部長李鴻源，認為身心障礙勞工 應有提早退休機制³；同年 5 月 15 日，國民黨立委楊玉欣亦以身權法 47 條為由，

3 資料來源：立法院公報第 101 卷第 11 期。立法院第 8 屆第 1 會期社會福利及衛生環境委員會第 5 次全體委員會議。

年度(民國)

建議行政院應建立身心障礙工作者提前退休機制⁴。勞保局應立法委員提議，於 101 年 3 月 15 日進行勞工保險財務評估報告企劃會議，同年 8 月 10 日期中審查，9 月 11 日期末審查，評估報告於 9 月底正式出爐，依規定這份財務評估報告勞保局必 須主動揭露，結果引發各界譁然，勞保最適費率居然高達 27.84%，而且勞保基金 破產日期從上次估計的民國 120 年提早到民國 116 年，101 年 10 月 9 日聯合報率 先刊登勞保財務議題，接著各大媒體開始大篇幅報導，一般大眾開始恐慌而且意 識到勞保財務狀況不如預期中穩定，101 年 10 月接著引爆勞保退休潮。

勞保財務危機引發社會大眾恐慌，不但使得眾多被保險人搶著申請老年退休 金，亦讓一般大眾對勞保失去信心，這使得勞動部不得不以修法因應。從圖 2 的 趨勢圖就可以發現，自 101 年 10 月開始，民眾申請老年一次給付的案件大增，最 高峰是 101 年 11 月，有 37,176 個申請案件，該月核付金額就高達約 479 億。這波 退休潮大約從 101 年 10 月持續到 102 年 1 月，單單這 4 個月的老年一次給付就耗 費勞保局 1,475 億，如此龐大的金額一度衝擊勞保財務穩定，也讓社會大眾開始重 視、討論勞保財務議題。

圖 2 勞工保險 101 年 7 月至 102 年 12 月老年一次金申請件數統計圖

自行製作，參考勞工保險業務統計http://www.bli.gov.tw/sub.aspx?a=quVMPpEyz9Y%3d 。

4 資料來源：立法院公報第 101 卷第 32 期。立法院第 8 屆第 1 會期第 11 次會議。

日期(民國年、月) 單位：件數

勞保財務事件對政府當局是非常大的衝擊，為了宣示改革決心，行政院在 101 年 10 月下旬將原本隸屬於經建會轄下的「年金制度改革規劃專案小組」提升至行 政院層級之「年金制度改革小組」，並由時為行政院副院長江宜樺擔任召集人，

推動我國各項年金改革並策劃兩階段工作期程。年金改革重點有調整所得替代率 和給付水準，減輕年金財務負擔；適度提高費率，反映保險成本；調整給付條件，

修正退休年齡與給付計算基準；提高基金收益，挹注保險財務；最後是由政府負 最終支付責任。

按照行政院年金制度改革小組擬定的工作時間和改革目標，勞動部自 101 年 10 月到 102 年 1 月進行第一階段座談會，和各縣市工會、工商團體、專家學者意 見交換，據此研擬修正草案；第一階段座談會尚未有明確的修法條文，但勞動部 在說明會中已聚焦在「多繳少領」的方向。與此同時，已有立法委員開始提案修 法，第一個勞保條例相關提案是在 101 年 10 月 12 日，提案內容提到希望政府可 以進行撥補來解決勞保現有財務問題，隨後也有其他立委提案開始跟進，這些提 案幾乎都是希望政府能負起最後償付責任，以及政府必須對勞保基金進行撥補。

此外立法院在 101 年 11 月 7 日舉辦「勞工保險基金與勞工退休基金之財務與相關 法制問題」公聽會。與會代表中有立法委員 47 位、相關政府官員、學者專家，以 及工會團體 38 名代表⁵，會中討論議題有二：第一是勞工保險精算報告出爐後，勞 保機制執行預修法問題；第二是勞保、勞退基金委託操作收益及監理機制問題⁶。

勞動部對外召開的第一階段座談會結束後提出初步修法草案。首先平均月投 保薪資採計期間欲從現行最高 60 個月延長到 180 個月；保險費率上限從現行 13%

提高到 19.5%，且改為每年調整 0.5%；年金給付則分成甲乙兩案，甲案是年金給

5 資料來源，「勞工保險基金與勞工退休基金之財務與相關法制問題」公聽會報告，立法院整合查 詢系統，http://lis.ly.gov.tw/pubhearc/ttsbooki?N097496:a001，擷取日期 2014 年 7 月 31 日。

6 勞保基金操作之所以成為討論議題是因為發生盈正案，安泰投信副總經理謝青良代操政府勞保、

勞退基金，買賣盈正（3628）股票慘賠 7821 萬元，卻被台北地檢署查出他提前布局買賣盈正，不 法獲利 879 萬元。

付的所得替代率維持 1.55%，但領取年金額度累計超過一次領時，自次月起減少給 付為 70%；乙案是月投保薪資 3 萬元以下部分維持現有所得替代率 1.55%、超過 3 萬元以上部分所得替代率 1 降為.3%。

勞動部擬定草案出爐後，勞動部隨即在 102 年 2、3 月再度舉辦第二階段座談 會，會中將明確的修法草案和各縣市工會團體討論，包含平均月投保薪資延長至 最高 180 個月平均，年資給付計算公式甲乙兩案，保費費率上限提高到 19.5%，基 金運用績效以及政府支付責任等 5 個項目。在年資給付計算公式部分，不論是甲 乙兩案都遭到強烈的反對，絕大多數工會都表希望可以維持現行年資給付率 1.55%

不變。

另一個遭到勞工團體強烈反對的項目是延長平均月投保薪資，現行法規是取 最高 60 個月平均，最終修法草案是希望逐步延長到最高 144 個月，然而平均月投 保薪資延長後會讓平均月投保薪資下降，進而拉低老年給付之金額⁷，因此延長平 均月投保薪資實質上也是降低給付。

儘管修法草案遭到勞工團體強烈反對，但行政院在 102 年 4 月 25 日仍舊提交 修法草案給立法院，修正項目分別是將費率上限提高到 19.5%，且逐年調升 0.5%；

平均月投保薪資逐步延長到最高 144 個月；年資給付率以 3 萬元為分界點，平均 月投保薪資在 3 萬元以下維持 1.55%不變，超過 3 萬元的部分降為 1.3%；以及政 府撥補責任入法。除了政府撥補這項條文以外，其他 3 項修法條文都受到勞工團 體強力反彈，尤其是延長平均月投保薪資和降低年資給付率幾乎沒有工會同意，

但行政院最終仍採用原本擬定之修法條文並提交給立法院。

就在行政院將草案提交給立法院的同一天，立法院召開第 2 場「勞保年金改 革對勞工老年經濟生活之影響公聽會」，與會代表中有立法委員 40 位、相關政府 官員、學者專家，但與會工會團體代表只剩下一位，而會議結論也足以反映勞工

7 勞保老年年金給付公式為「年資*平均月投保薪資*1.55%」或「年資*平均月投保薪資

*0.775%+3000」，因此平均月投保薪資降低會讓給付金額下降。

團體對行政院版本修法草案之不滿：

……行政院勞工委員回就開始辦理全國勞資團體及學者專家會 議，並在全國各縣市辦理了 34 場地方座談會，來蒐集各界對勞保 年金改革的意見。勞委會並對外表示，地方座談會是透過與各地 工會及總工會合作的模式，邀請工會幹部及代表參與座談，每場 都大約有一至兩百人參與。但是，今天就要在行政院通過的勞保 年金改革方案一出爐，可以說沒有得到任何一個勞工朋友的支 持，反而被批評是：完全不理會勞工的聲音，勞工團體和工會代 表更表示：「五一上街頭，走定了」……（勞保年金改革對勞工 老年經濟生活之影響公聽會會議紀錄，2013）

以上就是我國在101年至102年間勞工保險條修正案大致之政治歷程。參考歐 洲國家以往改革年金的過程，或許能給我國借鏡。歐洲福利國家從1970年代以來 面臨了危機（呂建德，2001：263），主因亦是人口老化以及全球經濟不景氣，因 此歐洲的年金改革比臺灣早許多。人口老化的結果使得年金保險的財務狀況惡 化，支出提高收入下降，加上醫藥進步使得人均壽命延長，這意味老人領取年金 給付的時間也愈來愈長。此外經濟不景氣讓年金基金操作績效下滑，投資獲益下 降，也讓年金財務狀況更為惡劣。即便歐洲國家雖然在年金方面的改革也遇到相 當多問題和困難，有些執政黨甚至因此敗選⁸下臺，但仍持續不斷改革年金

（Pochet，2003：44-63）。反觀臺灣，行政院在102年4月25日提交修法草案給立 法院，迄今仍無下文，儘管勞保財務危機議題轟動一時，但似乎是雷聲大雨點小，

修法議程仍舊裹足不前，如今勞保財務議題亦非熱門話題。

8 如英國的柴契爾夫人以及德國的 Kohl 總理。

第二節 研究目的

勞工保險議題拋出以後引起各界譁然，新聞媒體更是在101年下半年至102年 上半年間強力播報，不論是政府、勞工、資方、學者等都有不同意見，但這也成 為勞工保險條例修正契機，當中政府和勞工團體的意見幾乎在對立面。政府主張 要調高費率、降低給付、延長平均月投保薪資，藉以上方式來舒緩勞工保險基金 財務失衡的窘境；但勞工團體的立場與政府大相逕庭，除了「政府確定撥補責任」

這項修正條文外，勞工團體幾乎反對其他修法意見，其中「降低給付」受到的反 彈最大，而勞工團體也透過陳情、抗議、遊行、遊說民意代表、參加說明會、公 廳會等等方式企圖影響決策；無獨有偶工商團體也對這次修法有所表示，他們希 望在保費負擔比率上可以調降雇主負擔的比例。以上種種不同修法意見讓該次勞 工保險條例修正案趨向複雜。就臺灣近來民主制度的發展模式，社會福利政策在 行政，立法過程中受到藍綠角力，以及相關利益團體等行動者的力量拉扯，到最 後出爐的政策充滿妥協的痕跡，而且有決策反覆、延宕的現象（施世駿、葉羽曼，

2011：47-92）。

民國 101 年下半年以來開始出現不少探討勞保財務問題的論文及文章，勞保 財務入不敷出雖為一般大眾公認，行政院和勞動部也順勢在 102 年 4 月推出了修 法草案，但修正案依舊遭遇到龐大的阻力。在本修正案當中政府與勞工團體是最 重要的行動者。在本文中所指的政府主要是行政院、勞動部以及勞保局，行政院 就年金議題特地拉高層級成立年金改革小組，勞動部則主導本次修正案，勞保局 是勞工保險執行機關也是最重要的幕僚機關。雖然這次的修正案實屬意外觸發⁹， 但精算報告經由政府機關和媒體揭露之後，勞保改革的呼聲應聲響起，不論是其 他政府機關、民意代表、工商團體或是勞工團體等等都不能忽視在這份報告中，

揭露出勞保基金財務惡化的問題，而行政機關的立場是維持勞保基金財政平衡這

9 據勞保局受訪者 1 表示，101 年度的精算報告原本是為了評估身障年金提前領取對財務狀況造成 的衝擊。

個大原則下，和不同意見以及立法委員的各個提案進行斡旋，希望勞工保險制度 可以久久長長，行政院最終送給立法院的草案的理由亦一再強調勞保基金的財務 問題，所以立法委員的提案大多基於維持勞保基金穩定之前提。

勞工團體在修法的過程也沒有閒著，他們透過陳情、遊說、上節目、遊行、

發布新聞稿、參加公聽會等等方式企圖影響修法過程，但他們只侷限在表達意見，

並無決策力，即便修法過程中行政、立法部門有召開說明會和公聽會，但最終決 策權仍在行政、立法兩院手中，因此勞工團體的聲勢看似浩大卻似乎無法對勞保 修正案有實質決策力。

此外六大工商團體也曾以新聞稿、遊說、拜會立委等等方式表達自己的訴求，

希望可以調降雇主負擔保險費用的比例¹⁰，但行政院在 102 年 4 月 25 日送立法院 審議的勞工保險條例草案沒有變更雇主負擔保險費用的比例，行政部門未採納雇 主團體的意見，或許是因此政府本身的財政狀況已經很困難，無法再多負擔保險 費；而勞工團體對於修法本身就非常反彈，更不可能去提高勞工的負擔比例，最 後草案才會完全未採納工商團體的意見，因此本研究較不考慮雇主團體在修法過 程中的角色。

第三節 研究方法

本文研究方法將以內容分析、次級資料分析法為主，訪談法為輔。內容分析 法是對於人們各種傳播紀錄之研究，包含書本、雜誌、期刊、網頁、報紙、廣告 、 演講、官方文件、影片、錄影、樂譜、照片、藝術作品等等(Babbie, E：492)，對 這些研究素材進行分析，內容分析的素材有文字、意義、圖片、符號等等可用於 溝通之訊息。內容分析法屬於非介入性研究，因為研究者分析資料的同時不會影

10 民國 57 年到 84 年之間雇主負擔的比例高達 8 成，85 年之後才調降為 7 成。

響到原作者對研究素材之蒐集和製作。藉著內容分析研究者還可以分析比較不同 文案。

次級資料分析法和內容分析法有些許差異，內容分析法的研究素材包含第一 手資料，如本文中的立法院公報、說明會會議紀錄等等。而次級資料分析法的研 究素材通常是已整理過的統計資料或文章，因不同研究目的予以重新分析。次級 資料分析法有許多優點，第一是資料取得方便、便宜，而且次級資料已由上一個 作者進行有系統的整理，再次運用較為容易；但次級資料會有效度的疑慮，研究 者所使用的次級資料不見得符合研究架構，例如在本研究中我很好奇勞工團體對 於勞保財務危機的看法，在 101 和 102 年間的勞工保險條例修法座談會集中在討 論修法條文，鮮有勞工代表表達自己對勞保財務危機的意見；此外政府部門受訪 者有提到立法院做出非正式決議不會降低勞保給付，也提到有不少工會幹部其實 也認同勞保改革的初衷，但從立法院公報或其他次級資料上並不會看到受訪者所 述之情形，因此次級資料能夠提供的資訊並非全面。

勞工保險條例歷年修正內容以及 102 年度修法草案政府和立法單位都有公佈 在其官方網頁上，資料取得方便；而政府、勞工團體或是工商團體也有發布相關 新聞稿，學者或其他社會人士就本議題亦有相關論文、期刊、或雜誌，這些龐大 的資料足以代表不同團體對勞工保險修正的意見，適合據此來做初步的分析。修 法過程中勞動部召開兩階段說明會都有詳盡會議記錄，立法院亦有兩場公聽會紀 錄和個別立委提案，行政院也針對年金改革議題特地架設網站¹¹，這麼多龐大的資 料以內容分析法和次級資料分析法最為合適。藉由這些資料可以了解不同行動者 包含政府、勞工團體和工商團體各自對於勞保條例修正草案之意見，以及勞保條 例修正大致的歷程。

內容分析和次級資料的素材有大眾媒體¹²自 2013 年 1 月以降相關新聞報導，

11 年金制度改革網 http://pension.ey.gov.tw/。

12 包含針對年金議題的新聞、雜誌報導、社論。

行政院 102 年 4 月 25 日提交給立法院的勞工保險條例修正草案，川誠精算顧問有 限公司在 101 年、99 年、97 年、96 年所作的勞工保險普通事故保險費率精算及財 務評估，立法院在 101、102 年間針對勞工保險條例提出的各個修正案，勞動部於 101 年下半年到 102 年上半年間召開的說明會紀錄，立法院於 101 年 11 月及 102 年 4 月之公聽會紀錄，以及立法院議案查詢系統等等。藉由這些素材了解政府和 工會、雇主團體的立場、主張各為何，並比較其中差異。

最後一種研究方法是深度訪談法，訪談法和前兩種研究方法不同，是介入性 研究，研究者本身會影響研究情境，調查訪談是一種社會關係，包含社會角色予 期望，其中研究者有明確目的希望從受訪者身上得到想要的資訊，在結構性的訪 問者與受訪者關係之中，訪問者事先準備好問題並記錄受訪者的答案。在訪問過 程中，訪問者只問問題而不發表意見，也不對受訪者的答案進行判斷或反應；而 受訪者多數時間只回答問題，並表達自己的感覺和情緒。訪談過程中由訪問者主 導問答的主題、方向和步調，並維持訪談熱度，但訪問者必須盡可能保持客觀，

不影響受訪者的答案(Lawewnce, W：473)。

訪談法可以深入了解不同行動者的意見和其行為背後的意義，他們為什麼同 意或反對勞工保險修正，而他們本身的意見又為何。此外他們又用了哪些手段去 在修法過程中發揮自己的影響力。在面對面訪談的過程中或許可以得到在書面資 料上所無法得知的訊息；但訪談法亦有缺點，訪談屬於介入性研究，因此訪問者 在訪談時的言論、表情、語氣都可能在無意中影響受訪者回答，而受訪者限於訪 談情境或自己的社會身分，也不必然會說出自己心中真正的想法；而且勞保被保 險人將近千萬，一個勞工團體代表的意見僅僅只能代表他所屬的工會甚至是他個 人，不能代表整體勞工的意見，因此訪談少數勞工團體並不足以代表整體勞工的 意見。

為了瞭解修法歷程和政府、勞工團體之意見，訪談對象以政府單位和工會為

主，藉由了解政府和工會對於勞工保險制度期待為何，他們支持或反對修法，而 他們又提出甚麼理由來支持自己的論點並說服其他人，影響勞工保險修正之決策 過程。政府單位的訪談對象共有 4 位，皆為薦任 9 職等以上官員，訪談時其中 2 位於勞動部任職，另外 2 位於勞保局任職，這幾位訪談對象都相當熟悉勞工保險 條例，且皆有參與 101 年下半年至 102 年 4 月之修法歷程；勞工團體訪談對象分 別是新北市跟高雄市某職業工會之理事長，其對勞工保險條例修正案亦有相當多 寶貴意見，訪談問題如附錄一。

第二章 理論探討與文獻回顧

我國的勞工保險制度是典型的社會政策範疇之一，社會政策的發展是主要是 由國家決策行為者、各利益團體以及制度本身交互作用的結果（林卡、陳夢雅，

2007）；此外政治過程是由憲法、政治制度、國家結構與利益團體關係、以及正 式網絡所形構。在現實的政治實現中，制度也並非決定政府策略和行為者的單一 因素，行動者的利益、策略、以及行動者之間的權力分配也必須考量（施世駿、

葉羽曼，2011：47-92）。我國勞工保險改革議題自 101 年下半年萌生以後，政府 和勞工團體對此都有相當強烈的意見，而他們在勞工保險條例決策過程中都是重 要的行動者，接下來將從利益團體、國家兩方面進行探討，第三節接著分析勞保 議題相關文獻。

第一節 利益團體

利益團體最簡單的定義是「有共同利益的一群人」（朱志宏、謝復生，1989），

筆者認為勞工保險中的利益團體有勞保被保險人所組織的企業、職業、產業工會，

以及前述工會所組成的聯合工會。由於勞工保險是在職保險，個人無法獨自加入 勞工，必須透過事業單位才能加入勞工保險，這些事業單位有國民營企業、漁會、

職業工會等，因此這些利益團體是制度使然，而非由勞工被保險人自願發起組成，

而這些工會還會進一步組成全國或縣市層級的聯合工會，如臺北市總工會、新北 市總工會等，這些聯合工會作為各個工會之聯合代表，具有比較強的代表性，在 這次勞工保險修法過程中也可以看到這些聯合工會影響決策的身影。正如 Olson 在《國家的興衰：經濟增長、滯脹和社會僵化》一書中的觀點，在國家或社群之 中小型的組織會慢慢形成如工會，這些組織有自己的特定利益，這讓他們有動機 去遊說、影響政策，使政策產生對組織有利，而且這些分散的組織會有愈來愈多 人加入，形成所謂的分配性聯盟，既得利益團體會抗拒改變。

勞工保險的相關利益團體遠多於其他社會保險；其他社會保險都是以個人身 分投保，縱使人數眾多也不會組成特定的團體或組織，如國民年金被保人是待業 或無業者，並未組成利益團體。根據表 1，102 年底勞工保險被保險人高達 974 萬 多人，人數遠高於其他社會保險¹³，而勞保投保單位高達 517,325 個，這些單位有 國營企業、民間企業、NGO 非營利團體、產職業工會、漁會等等，尤其是各縣市 中為數眾多的職業工會、產業工會及所屬的會員工會，這些工會不單單只是工會，

也是承辦勞保的業務單位，勞工保險修正與否與他們的利益、工作內容息息相關，

因此勞工保險修正影響的不單單只有勞工個人，投保單位和利益團體也會連帶受 影響。

表 1 近 5 年勞工保險參加單位、投保人數和勞保收支表

年度 投保單位數 投保人數 保險收入 保險給付

98 476196 9029279 約 1983 億 約 1407 億 99 489844 9397608 約 2071 億 約 1313 億 100 503646 9725761 約 2342 億 約 1445 億 101 508930 9709511 約 2602 億 約 2627 億 102 517325 9745794 約 2769 億 約 2800 億 資料來源，勞工保險局業務統計

http://www.bli.gov.tw/sub.aspx?a=Tu0J1lRCv%2bM%3d。

團體組織存在的前提是「成員有共同利益」，組織是以促進成員的利益為目的，

若組織無法促進成員的利益則組織不復存在，團體組織之所以能誘使個人加入是 因為團體能滿足成員共同目標（Olson，1965）。對個別勞工而言，加入企業或工會 始有加入勞保的資格，才能享受勞保提供的各項給付，這對於工會投保成員更是 如此，由於無一定雇主之勞工只能向當地所屬工會申請投保，而且向工會申請納 保是自願性質並無強制性，這些工會會員存在個人誘因才會選擇透過工會加入勞 工保險。

13 國民年金被保險人約 367 萬（截至 102 年底），公教人員保險被保險人約 59 萬多人（含公務人 員及公私立學校教師，截至 101 年底）。

利益團體大多只捍衛團體內成員的利益，因而團體利益會在社會公益之上（楊 泰順、徐瑞希，1993）。就勞工保險修法議題而論，社會公益是甚麼或許還有討 論空間，但團體利益明顯就是工會本身和其會員的利益，對工會中的勞工而言，

勞保給付條件不變是最重要的；對工會而言，維持工會會員數並保持工會順利運 作才是第一要務。此次修法與會勞工團體極力反對勞動部修法草案，因為降低給 付、調高費率、延長平均月投保薪資都會折損勞工未來的退休給付，另外有工會 代表提到許多工會會員因此退出勞工保險，這影響工會本身會務。至於勞工保險 財務收支是否平衡，從說明會和公聽會紀錄來看，勞工團體鮮少討論該議題。

Olson 從 個人主 義的 理性 和自利 行為 假定 出發 ，在囚 犯難 題中 （prison’s dilemma）他提到即便在團體中，個人行為依舊是自利取向，每個個體的理性決策 的背後，都會對其他人自利行為進行假定、估計和預測（張世雄，1996：29）。

Olson 也指出個體的最佳選擇和團體的最佳選擇未必一致。如受訪者所述：

……針對修法議題，不同類型的勞工也有不同意見。如果是已經 退休正在領年金的人大概不會有甚麼意見，因為他們不需要交保 費，領取的年金也不會折損；如果是快退休的人，會希望勞保制 度在他們領取年金的期間可以穩定運作，所以也不會太反對提高 費率；但如果是年輕人，就會覺得世代不均，為何自己要繳交比 老人還要多的保費，他們反倒希望調低所得替代率。此外資方的 部份，因為資方保費分攤比率是 70%，所以也會反對提高費率。(勞 保局受訪者 1)

給付率 1.55%也希望要降，不過這個項目遭到強烈的反對，因為 多數勞工不希望退休給付的金額會變少，尤其是快退休的人最反 對。(勞動部受訪者 2)

Olson 提到團體規模愈大，個別成員力量愈小，故小團體的凝聚效能雖比大團 體好，但小團體間集體認同、相互承認的約束力量會被大型科層體制所取代，而 且大型組織在 社會中也比 較有影響 力，換言 之大工會政 治力量會 比小工會強

（Olson，1965：74）。勞工保險修法中利益團體呈現的樣子亦是如此，縣市層級

的聯合工會有比較大的發言權，小工會的聲音在修法之中的意見並不突出，也沒 有受到行政機關的重視，如新北市某工會受訪者所述：

……這些座談會辦的再多都徒勞無功，找工會來開會根本就是一 言堂，就像 102 年推出草案，勞動部關起門自己改，改完又想叫 職業工會幫忙背書，改條例過程中完全不傾聽基層意見，盡找些 被摸頭工運幹部背書。(勞工團體受訪者 1)

此外，一個巴掌拍不響，利益團體並不會單獨存在，必然存在與 A 利益團體 立場相左的另一個 B 團體，社會現狀就是不同團體間的壓力平衡，而政府的角色 是平衡各個利益團體之間的中介組織，或調和各方意見，政府的工作就是根據多 數人薄弱利益，來調整少數人的利益（Olson，1965：127-128）。勞工團體在此次 修法中的角色就是相對於政府的存在，勞工團體之所以大動作反對也是因為政府 所推出的修法草案不符合勞工團體的期望，如果沒有這次修法也不會引發勞工團 體反彈。

多元論學者 Robert A. Dahl 認為國家既非爭奪利益的競技場，也非特定利益團 體的代表機構。權力在社會的架構中競爭，而國家政策則是競爭後的結果，所有 利益團體都有機會向國家施壓，國家行為正是由多頭政治和各種利益團體的壓力 所產生。

利益團體影響政策的方式有相當多種手段，比較直接的方式有捐款、遊說、

陳情、請願等等，利益團體使用這些方式能夠直接對決策者表達自己的訴求，進 而影響決策者做出對利益團體有利的決定；間接的有參加公聽會、遊行、召開記 者會等等，利益團體使用這些手段並不會直接接觸到決策者，尤其遊行和記者會 訴諸的對象更是一般大眾。

在這次修法的過程中勞工團體的意見一直都沒有缺席，如前所述，勞工保險 條例修正案對於勞工個人來說有很大的影響，他們有足夠的動機和誘因去干預決 策，對此工會就成為勞工們最好的發聲管道，這相當符合 Olson 對於集體行動的描

述，因此勞工界的陳情、遊說、參加公聽會、遊行等等都是以工會的名義進行，

而並會和其他勞工團體（如全國關廠工人連線）結盟共同為勞工保險議題發聲，

希望政府在勞工保險條例修正案上可以做出對勞工有利的決定。而這批龐大的工 會成員自然不希望退休金遭到刪減，對於行政院提出的方案也幾乎呈現抗拒的態 度。

利益團體除了使用上述的手法來影響決策外，還有幾項常用的策略（葉東舜，

2008：161-192）。首先，利益團體之間會策略結盟彼此援護，不同的利益團體彼 此的訴求不同，但為了增加訴求的人數和聲勢，不同利益團體會互相參加彼此的 公聽會或遊行，例如全國關廠工人連線本來的訴求是控訴雇主惡意倒閉希望政府 解決這些失業勞工的困境，勞工保險的議題原本和該團體無關，但他們在這次勞 工保險改革的議題中也有參加遊行並對外發表意見。

第二種手段是資訊策略，利益團體對於某議題有高度的理解和專業，藉著主 動提供資訊，或批評政府在特定議題上專業決策的錯誤，引發社會討論並得到更 多支持，藉此讓行政部門改變決策。最後一種策略也是最直接的選民壓力策略，

主要是以選民的民意代表或行政首長，在選舉期間拋出議題要不同的候選人表 態，利用選舉的壓力讓這些候選人必須去思考政策的方向。

只不過勞工團體在修正案中似乎仍處於被動角色，勞工團體在決策上的弱勢 地位，或許能參考學者陳政亮的說法，陳政亮以勞工退休金新制之制定歷程討論 國家、資本以及勞工團體在這當中所扮演的角色。他認為勞工運動在社會福利政 策中逐漸失敗，敗給新自由主義中風險個人自負的主流論述，勞工退休金條例最 後在立法過程形成了強制個人儲蓄制。對此他提出三個面向的解釋。

第一種解釋，當時的社會福利想像內在隱含了國族主義之中，而當族群國族 主義高漲時，以社會階級作為團結號召便逐漸消失。第二種解釋從階級政治觀點 出發，當 80 年代末國家在民主化浪潮下逐漸失去其國家自主性與控制力，轉而與

資本同盟之時，勞工運動仍陷於既有的企業廠場工會主義，使得工運無法跨出工 會的想像界線，導致運動能量被高度限制在個別工會的議題上，缺乏一個更為廣 闊的聯盟基礎，未能發展出一個整體勞工意識去和政府、資本家對抗。現實上來 看，對許多大型企業工會而言：一方面在經濟鬥爭上，退休金並非是個議題，這 自然導致動員上的困難，另一方面，對於其他議題，特別是對於國家性質是左是 右的辯論，也缺乏長期的關注與深入，這不免使得在退休金制度的訂定上，造成 勞工更為弱勢的結局。

最後一種解釋從個別行動者層次出發，他提到社會福利倡議者如何被政府逐 步收編，乃至於此左傾之社會理想與勞工運動漸漸脫節而失去動力（陳政亮，

2010：5-50）。臺灣勞工運動向來是以廠場／企業工會的利益與權益為主而進行動 員的，是為了會員權益奮鬥。臺灣勞工並非是工人階級成員中的ㄧ員，而僅是以 個別廠場／企業工會會員的方式存在，勞工的利益僅僅是會員的利益。

但利益團體理論僅從單方來看決策進程，並無綜合分析，也無法解釋政府在 此次修法過程中會有別於利益團體的決策行為，利益團體雖然可以解釋為什麼勞 工團體會集結起來反對政府的決策，並使用各種手段來試圖影響決策過程，但依 舊無法解釋政府的草案最後即便採納了勞工團體的部分意見，但在大方向上仍固 守原有的立場，力圖改善勞保基金財務狀況，提高費率並有條件地降低給付，與 勞工團體的意見相左。

第二節 國家中心論

Theda Skocpol 1985 年在「把國家帶回來/Bringing the State Back In」一書中，

界定了新國家主義研究的範圍與內容。她強調過去學界中特別是以社會為研究中 心的美國政治科學界需要進行反省，故企圖建構一個國家理論，把國家研究當作 一個研究途徑。國家中心論興起有幾個原因，第一，國家是人類社會中長年存在 的事實，對於人類歷史的發展不可或缺，但以往研究卻忽略了國家的統治角色、

權威基礎和組織表現。第二，1970 年代以後許多政治學者開始找尋研究的新領域，

也重新開啟了國家研究的大門（陳啟清，2006：31-80）。最後，近年來國家政府 角色的議題開始突現，使得相關學者意識到有些問題必須從國家角度切入為宜。

從臺灣的政治歷程來看，臺灣政治歷程大致可分成三個階段（劉佩怡、段盛 華，2004：1-22），第一個階段是兩蔣時代的威權國家，此時政府較專制，但在基 層行政事務上仍需與地方派系妥協；第二個階段是李登輝總統執政時期，由於國 民黨出現派系紛爭，紛紛對外尋求政治聯盟，加上臺灣民主化及選舉的影響，政 府專制程度和基層行政能力都下降，社會對抗政府的力量也強化，表 2 及表 3 列 出了兩蔣時期和李登輝總統執政時期之比較；第三個階段是陳水扁總統執政時期 至今，地方派系或社會團體的力量更為強大，在政治舞臺上也扮演更重要的角色，

社會自主性相較過去更強。臺灣民主化以後社會團體的意見開始進入決策過程中

（施世駿、葉羽曼，2011：47-92；葉崇揚、陳盈方，2013：45-86；林國明，2001：

135-173），決策的過程更加複雜且受到多元政治和社會的影響，權力分散和多元 化的特性有助於不同理念的交流與辯論，但也延緩了決策的時程。

表 2 臺灣權力結構模式表

強國家基層行政能力 弱國家基層行政能力

強國家專制力 兩蔣時期 X

弱國家專制力 李登輝之後時期 X

資料來源：參考劉佩怡、段盛華，2004，臺灣國家權力結構的發展，玄奘資訊傳播學報，1 期，P1-22。

表 3 臺灣國家與社會關係模型表

強國家協調社會之能力 弱國家協調社會之能力 強社會對抗國家干預 李登輝後之時期 X

弱社會對抗國家干預 兩蔣時期 X

資料來源：參考劉佩怡、段盛華，2004，臺灣國家權力結構的發展，玄奘資訊傳播學報，1 期，P1-22。

正如 Theda Skocpol 所言，國家權威在決策過程中扮演重要角色，對我國來說 更是如此，儘管我國隨著民主化政府專制程度和行政能力下降，但仍舊不能忽略 政府在該次勞保修正過程中的角色。在此政府主要指涉的是行政部門未包含立法 院。勞保財務危機在 101 年下半年爆發以後，勞動部隨即在 101 年 10 月就開始舉 辦說明會，為隨後的修法準備，經過兩階段說明會後於 102 年 4 月提出修法草案，

在決策過程中勞動部居於主導地位，即便修法內容遭受勞工團體、立法委員反對，

亦有工商團體希望修改保費分攤比例，但都沒有撼動勞動部主導性，勞動部提出 的草案並未因為勞工團體強力反彈而大幅修改，因此在此次修法過程中不能忽略 勞動部、勞保局等行政部門之角色。

Skocpol 以國家、政府為分析中心，帶動研究國家能力和自主性的里程碑，她 認為國家機器是自主的制度和組織，對社會具有塑造力，政府官員的作為深深影 響社會運作，也塑造社會團體和利益，政府官員是否有能力拒絕社會的利益，是 否能帶領或連結社會團體去達成目標，是她研究的重點。而她研究中最重要的概 念，同時也是最主要的研究內容是國家自主性與能力。

國家能力（state capacity）展現在一般政策的制定與執行上，它包含國家是否

完全掌控主權完整性、行政穩定性以及軍事武裝力量的控制。國家能力指政府的 潛力與完成其任務的能力，國家能否貫徹自己的政策目標，從國家徵取社會資源 如稅收等，便能知道國家能力的強弱。當政府施政面對社會團體的反對或對抗時，

政府能夠透過政策操作與權力運用來完成政策目標，這包括了國家的專制統治能 力、國家對公共政策的執行、制度的調適能力、行政組織的運作。國家能力一詞 對於決策過程有相當的解釋力，國家能力的高低在於國家在本身如何貫徹、推動 想達成之目標，這同時也是強國家或弱國家的標準。國家在其發展過程當中應該 符合國家公共利益的政策目標。

國家能力可以從國家滲透社會能力、汲取社會資源能力、以及國家與社會協 商能力等三個指標來做為解釋判準。Weiss 和 Hobson 認為國家和社會合作進行工 業化發展是必經過程，社會變得愈來愈強但不會威脅國家存續，相對地如果國家 能夠展現滲透、汲取、協商等等國家能力，那麼國家匯聚有更強大的自主地位。

真正國家能力強的國家能夠和民間社會力量建立合作互惠的關係，從而開拓其“基 層行政能力”，並據此來促進經濟和社會的良性發展。而專制國家雖看似有絕對強 制力，但實際上是能力很弱的國家，這類國家通過對社會的壓制來實現政策目標，

導致政策難以有效執行，國家意志得不到真正貫徹。

國家自主性（state autonomy）指的是國家控制特定領土及其之上人民，可以 去形成並尋求政府自己的目標，而非單純地去反應社會、階級或社會團體的利益 或要求，Skocpol 認為這種自主性並非任何政府系統固定的特徵，國家自主性可能 存在也可能消失。政府除了要有能力去執行他的政策外（國家能力），也要有足 夠的自主性不被社會力量所干預，或有足夠的力量去抵抗社會力量，使決策過程 中政府可以依照自己的意志來完成政策。

在上節中提到利益團體理論無法解釋勞動部和勞保局在修法過程中為何與工 會團體意見相左，或許 Skocpol 的國家中心論可作為參考，尤其是國家自主性的面

向。勞動部和勞保局的訴求是維持勞保財務平衡，朝向多納費少領錢的方向來進 行修法，勞工團體則持反對意見，勞動部在 101、102 年間召開了兩階段說明會，

會議上工會代表幾乎都反對修法，立法院社會福利及衛生環境委員會也分別在 101 年 11 月和 102 年 4 月召開公聽會，公聽會上勞動部和勞工團體的主張依舊沒有交 集，但最後行政院仍舊在 102 年 4 月 25 日將修法草案送到立法院，而草案內容卻 和勞工團體的主張有相當大的差距，勞動部依舊以平衡勞保財務為目標。

勞動部的作為就如同韋伯對國家的看法，韋伯認為國家有兩個重要的命題：

第一，國家有其自身獨特的利益（interests），且不可簡單化約為階級利益。第二，

國家有其自身獨特的能力（capacities），這來自於它的組織化特質與壓制性能力。

Theda Skocpol 和韋伯都認為國家、政府有他自己獨特的角色和能力，有自己的意 志和追求和目標，絕不單單只是個反映社會意見的組織，亦非社會意見的總和

（Weiss, L & John, M. Hobson, 1995）。

學者 Eric A. Nordlinger 將國家自主性進一步分析，如下表中他以國家自主性 程度和社會支持國家程度為指標，建構出 4 種國家類型，分別是國家自主性和社 會支持度都高的強國家；國家自主性高但社會支持度低的獨立國家；國家自主性 低但社會支持度高的反應國家；最後是國家自主性和社會支持度都差的弱國家。

Nordlinger 認為民主國家將其偏好轉化成權威性行動時通常是自主的，即便市民社 會觀點不同，且公共政策決策權分散時同樣是自主的，故即便是弱國家，在行動 上也可能排除社會偏好。

表 4 Nordlinger 建構之國家類型

國家自主性高 國家自主性低

社會支持度高 強國 反應國家

社會支持度低 獨立國家 弱國家

自行製作。資料來源：參考 Eric, A. Nordlinger. (1981). On the autonomy of the democratic state.

Ca mbridge, Mass. Harvard Un iversity Press.（孫榮飛、朱慧濤、郭繼光， 2010，民主國家的自主性，

江蘇人民出版社。

國家有自己的角色、能力，也有屬於他自己的利益，而國家的意志正是由政 府官僚和菁英團體來執行（林卡、陳夢雅，2007）。菁英團體如專家學者提出方 案和計畫，在專業領域上他們有很強的權威足以影響政治家和決策者的想法，而 決策由行政官僚來執行，這些行政官僚的種種作為可視為國家自主性的展現，政 府或許可以視為由專家和菁英運作的行政官僚體系（Hall et al., 1975）。

102 年勞保修法過程就是由勞動部所屬的勞保司主導（時為勞工委員會勞保 處）主導，決策以及執行皆未假手他人，即便召開了兩階段的說明會，但勞工團 體也僅止於表達意見，並無決策力，遑論勞工團體的反對意見竟都未進入政府的 修法草案條文之中，若以 102 年度勞工保險條例修正案為例，在 Nordlinger 的分類 中，政府是否偏向國家自主性高但社會支持度低的獨立國家？

綜上而論，臺灣政府的「自主性」是否已經受到嚴重的削弱，以致於政府在 國家政策上沒有Theda Skocpol那種主動積極的情形，Skocpol的理論或許不能完全 解釋勞工保險條例修正的決策過程，但足以幫助我們從國家自主性的角度來理解 這個問題，勞工保險修正一案從101年10月發酵以後，行政部門在102年4月就將修 法草案送交給立法院，其間只花了7個月的時間，包含收集各界意見一直到政策形 成，即便有許多勞工團體對修正案有諸多意見，只不過到了立法院審議至今尚未 通過，甚至不少立法委員的提案與行政院版本的修正案有所出入，這是否能視為 是國家自主性喪失的象徵？

但現實狀況仍有國家中心論無法解釋之處，Skocpol 的理論不能完全解釋勞工

保險條例修正的決策過程，臺灣政治發展至今和過去已經大不相同，臺灣的政治 情勢已從過去兩蔣時代的威權體制轉為如今的多元態勢 （劉佩怡、段盛華，2004，

1-22），臺灣在民主化以後社會團體的意見開始進入決策過程中（施世駿、葉羽曼，

2011：47-92；陳盈方，2013：45-86；林國明，2001：135-173），決策的過程更 加複雜且受到多元政治和社會的影響，而這些都是國家中心論未能解釋之處。

第三節 勞工保險條例相關文獻

若以 101 年下半年爆發勞保財務危機之時間點作為分水嶺，此前和此後的文 章有很大的轉向，如表 5，此前文章的研究重心在勞工保險「給付」層面，原因有 二。首先是 101 年以前勞保財務危機尚未爆發，如圖 3 所示，民國 90 年以前勞保 的收入都大於支出，91 年以後才微幅透支，僅 97 年間因為國民年金和勞保年金即 將施行引發退休潮，故 97 年勞保支出大幅增加，但 98 年以後就回到原有水準，

勞保收支狀況穩定，故財務狀況未成為焦點。

表 5 歷年勞工保險相關文獻一覽

作者 時間 題目

郝鳳鳴 1997 我國勞工保險給付年金化之研究

李孟茹 2002 我國勞工保險老年給付改採年金制之研究 陳文賢 2004 我國勞工退休金制度之現況分析與探討 柯木興、林建成 2005 淺談世界銀行多層次「老年經濟保障模式」

郭文玲 2005 我國勞工養老保障制度之變革暨其探討 劉志雄 2008 勞工保險老年給付一次給付與年金制之選擇 林桂蓮 2008 我國年金保險與退休規劃需求分析

宋逸達 2009 勞工保險條例修正問題之研究－以各項給付競合為中心 柯雅齡 2011 臺灣各類老年年金給付之適足性與公平性差異

劉育偉、盧俊良 2011 論老年生活保障之落實－以國民年金保險與勞工保險老年給付之整合爲 中心

2012 年(民國 101 年)下半年勞保財務危機爆發 白正憲

2012 搶救勞保危機總動員

張烽益 2012 勞保破產危機下的改革之路 詹火生 2013 我國年金制度改革的挑戰與展望 林世駿 2013 我國勞工退休保障制度改革之研究

資料來源，自行整理。

另一因素是勞保老年給付在民國 98 年以前只有一次退休金，隨著我國老年人 口快速成長，醫療水準進步使平均壽命延長，一次退休金已不足以保障退休老人 之經濟安全，對此年金保險是因應之道，而且年金保險早已是世界趨勢（林桂蓮，

2008）。此外年金制有許多優點，例如可以隨物價指數調整給付金額，讓老人的 退休給付不因通貨膨脹而縮水，就給付對象、水準、條件而言，年金制度較能因 應未來社會環境變遷（李孟茹，2002：108）。

圖 3 勞工保險歷年收支狀況

自行繪製。資料來源，勞工保險業務統計http://www.bli.gov.tw/sub.aspx?a=quVMPpEyz9Y%3d。

勞保老年年金早自民國 80 年開始就開始規劃，92 年首次將草案送到立法院審 核，經過一番波折後直到 97 年才通過立法，98 年正式實施，只不過 98 年以後是 一次給付與年金給付並行，面對新型的年金制度，開始有文章探討年金制和一次

單位：億

年度

給付之間的差異、優缺點（劉志雄，2008）。一次給付的金額較高，被保險人領 取後可以自行投資運用，亦不必擔心勞保未來有無破產之虞，但是被保險人若餘 命太長以致退休金不敷使用，乃是一大隱憂；年金制雖然每月僅能領取少額給付，

但活到老領到底，不必擔心一次退休金不敷使用，而且年金給付總金額通常會高 於一次給付金額¹⁴，從被險人的立場來看選擇年金給付也較划算。

就保障老人經濟安全層面，一次給付容易因為通貨膨脹以致實質給付金額縮 水，如果退休老人沒有其他收入來源恐有經濟安全之虞，年金給付較能夠抵抗通 貨膨脹，且我國年金給付亦有調整機制，依照現行勞工保險條例第 65 條之 4：本 保險之年金給付金額，於中央主計機關發布之消費者物價指數累計成長率達正負 5%時，即依該成長率調整之。

勞工保險人數雖為我國各種年金制度之冠，但勞保年金制度卻也是最晚才上 路，上路後就面臨和其他年金競合之問題，如 97 年施行的國民年金和勞保年金就 有許多重疊之處，兩者被保險人對象雖然不同，但皆有老年、失能、遺囑年金，

以及生育、死亡給付，如果被保險人同時有這兩者保險的年資那麼該如何領取給 付？國民年金的定位是補充既有社會保險制度，故以「制度分立，內涵整合」的 方式整合勞工保險，被保險人於各制度累計之年資互相承認（劉育偉、盧俊良，

2011：18）。例如國保和勞保的老年給付就可以互相承認年資¹⁵，勞保年資也可以 併入軍公教人員保險年資合併計算¹⁶；除了不同社會保險制度之給付有整合問題

14 根據勞保局受訪者 1 表示，年金領取 8 年後就大約等於一次給付的金額，因此多數人選擇領取 年金所領取之總金額會高於一次退休金。

15 按國民年金法（以下簡稱本法）第 32 條規定，被保險人符合本保險及勞工保險老年給付請領資 格者，得向任一保險人同時請領，並由受請求之保險人按其各該保險之年資，依規定分別計算後合 併發給；屬他保險應負擔之部分，由其保險人撥還。前項被保險人於各該保險之年資，未達請領老 年年金給付之年限條件，而併計他保險之年資後已符合者，亦得請領老年年金給付。另按國民年金 保險及勞工保險老年給付合併發給辦法第 3 條，具有國民年金保險（以下簡稱本保險）及勞工保險 年資之被保險人，於符合本保險及勞工保險之老年給付請領資格時，得向勞工保險局提出同時請領 該二保險之老年給付。

16 按勞工保險條例第 76 條規定，被保險人於轉投軍人保險、公務人員保險或私立學校教職員保險 時，不合請領老年給付條件者，其依本條例規定參加勞工保險之年資應予保留，於其年老依法退職 時，得依本條例第 59 條規定標準請領老年給付。

外，勞工保險本身在請領失能、老年及死亡給付亦有重疊的問題（宋逸達，2009），

勞工保險條例 65 條之 3 就明文規定被保險人如果同時符合失能年金、老年年金或 遺屬年金給付條件時，只能擇一請領。

圖 4 民國 91 年至 149 年年扶老比趨勢圖

自行製作，參考行政院國家發展委員會，2012，中華民國 2012 年至 2060 年人口推計。

勞保年金化後國內所有社會福利保險皆有年金給付，公教退輔、勞保、國保、

農保等 4 大社會保險構成我國主要年金體系，不同制度之間的比較、所得替代率、

職業間公平性等等也成為重點探討項目（柯雅齡，2011），以所得替代率為例，

公教退輔的所得替代率為 2%，勞保是 1.55%，國保是 1.3%，農保是固定領取 7000 元，光是不同制度領取的給付不同就會引起許多爭議，101 年下半年引發的勞保財 務危機議題也蔓延到公教人員退撫基金，在勞保修正條例的公聽會上許多工會代 表都直指公教退撫比勞保更為優渥¹⁷，應該要先於勞保改革。

在勞保財務問題成為焦點前、側重在給付層面之文獻，這些文獻鮮少觸及勞 保財務議題，也沒有比較一次給付和年金給付額之差異，因此對於當今勞保財務 問題參考價值有限；如部分文獻（林桂蓮，2008；李孟茹，2002；劉志雄，2008）

雖然提到了年金制度許多優點，卻未重視年金制將對社會保險帶來強大財務負

17 詳細說明會紀錄請見附錄三。

百分比

年度

擔，儘管年金可以保障當代老人之經濟安全，但代價卻是下一年更沉重的保險費 用，以及連帶引發的世代公平議題。此外，我國不同社會保險制度和給付之競合 與比較（柯雅齡，2011；劉育偉、盧俊良，2011：18）亦無法應用至勞保財務問 題，因我國各個社會保險基金都自各自獨立運作，彼此財務並無連帶關係，即便 降低較為優渥的公教退輔給付，亦無助於勞保收支問題。

在勞保財務看似穩定的時空背景下，101 年以前的文獻集中探討勞保給付的各 種問題，以及老年給付適足與否，鮮有文獻探討勞保本身財務狀況。其實根據勞 保局 96、97、99 年的財務評估報告就能發現勞保財務失衡的跡象。根據川誠精算 顧問有限公司於 96 年 3 月製作之勞保財務精算評估報告，由於該時尚未實施勞保 年金，其計算之最適費率為 14.652%，老年給付之最適費率為 9.7614%，如果實施 年金，老年給付最適費率也只有 12.7592%（川誠精算顧問有限公司，2007：1）。

97 年 7 月之評估報告正式將勞保年金納入計算基準，結果最適費率躍升為

22.0313%，老年給付之最適費率是 19.2689%（川誠精算顧問有限公司，2008：5）；

99 年 11 月評估報告之最適費率和老年給付費率分別為 23.8423%和 21.0062%（川 誠精算顧問有限公司，2010：41），各年度財務評估之最適費率可見下表：

表 6 96 年至 101 年勞保財務評估最適費率一覽表

年度 最適費率 老年給付最適費率

96 14.652% 9.7614%

97 22.0313% 19.2689%

99 23.8423% 21.0062%

101 27.8368% 25.6896%

自行製作。資料來源，川誠精算顧問有限公司，2007、2008、2010、2012，勞工保險普通事故保險 費率精算及財務評估。

從上表可以發現，勞保年金實施後勞保財務狀況就明顯惡化，但自 97 至 101 年間卻鮮有針對勞保財務問題進行分析之文章。直到 101 年下半年勞保財務危機 爆發，勞保最適費率竟高達 27.84%，有關勞保的文章探討重心才開始轉變，探討

重心朝向財務收支的層面進行分析，一般大眾也開始意識到國家主辦的勞工保險 居然可能倒閉，過分在給付層面作文章可能淪為空談。學者詹火生提到我國年金 制度面臨的問題有三項：第一是財源不足，早期保費未經精算，以致保費費率長 期偏低，1993 年我國人口走向高齡化後使得收支失衡；第二是行業不平，我國現 有社會保險制度差異頗大；第三是世代不均，因臺灣人口結構在未來走向高齡化，

屆時年輕人勢必有更沉重的負擔（詹火生，2013：34-49）。

勞保年金化以後勞保支出大幅攀升，以自付保險費計算，舊制一次給付是繳 1 元領 3 元，新制年金給付是繳 1 元領 8.3 元至 9.6 元（羅紀琼，2013），僅僅只是 實施勞保年金就讓勞保財務陷入入不敷出的窘境，而臺灣人口結構正好會在未來 2、30 年快速轉變走向高齡化，臺灣扶老比從 91 年到 103 年呈現緩慢成長，雖然 老年人口持續增加，但勞動人口比例仍高達 7 成，故扶老比只呈現微幅上升的趨 勢，但往後數十年金臺灣人口結構將發生大變動，老人人口上升的同時年輕人口 也在下降，兩者綜合的結果使得扶老比大幅攀升，現行法令規定勞保費率每年僅 調整 0.5%，且上限為 13%，在未來費率調整的速度遠遠不及臺灣人口老化的速度，

將是勞保財務痛處。

勞保危機迫在眉睫，有哪些方法可以因應呢？林世駿認為應該加強退休基金 管理機制之行政效率，讓專業經理人員從源頭創造基金規模，並讓勞工自行選擇 投資標的，開放勞工參與投資等等，藉此全面提高勞工納保意願，讓退休基金自 行運作下能有穩定收入（林世駿，2013）；楊靜利以歐洲國家為借鏡，認為可以採 用漸進式退休和部份年金制度，可以延緩勞保基金入不敷出和破產的時間，但無 法大幅度地扭轉目前勞保老年年金的財政赤字狀況（楊靜利，2014）；黃西田認為 可以延後退休年齡、退休再就業、鼓勵自行創業（黃西田，2013）。

亦有學者認為社會保險財務重點也不在於潛藏負債有多少，只要當期收入與 支出平衡及基金結餘穩定且即可。 社會保險財務應採隨收隨付制，也就是當期總

收入＝當期支出＋安全準備金（基金結餘），沒有必要提前準備未來幾十年的基金

（白正憲，2012）。這種觀點和勞動部受訪者 1 的看法不謀而合：

……勞工保險是社會保險，社會保險不像商業保險會足額提撥，

也不會讓被保險人負擔過重，現行勞保保費分攤比例勞工就只負 擔 20%。評估報告中提到的潛藏負債是一種存量的概念，我不認 為那是負債，那是現有勞保被保險人足額提撥所需要的費用。(勞 動部受訪者 1)

101 年下半年以後的文獻終於正視勞保財務問題，開始去分析勞保年金支出比 一次給付增加了多少，以及面對勞保財務危機可能的解決方案，解決方式不外乎 降低給付、提高費率、調整退休條件等等。只不過多數文獻都只著重在如何解決 勞保財務危機，平衡勞保收支，卻較少有文章去探討反面意見。例如在本次修法 中勞工團體幾乎一面倒反對修法，他們的理由有哪些？而他們反對的條文又有哪 些？101 年下半年以來關於勞保之文獻都是從「勞保財務不好」的基礎下進行進一 步探討，勞保財務危機已經是先驗的命題，但其實勞保財務評估報告存在不少玄 機，例如報告中假定勞保基金收益率為 4%，選擇請領年金給付比例假定為 65%，

並以往後 50 年的勞保基金財務平衡為前提，這麼假設的變數使得有勞工代表¹⁸批 評這種評估無法確切顯示勞工保險的真實財務狀況。

此外國民年金制度歷程有多位學者以否決者理論切入分析（施世駿、葉羽曼，

2011：47-92；葉羽曼，2010；蔡宜縉，2008；朱建勳、黃全慶，2011：49-85），

但勞保並無類似文獻，儘管勞保財務危機是一般人公認之事實，那為何勞保修正 草案卻遭受反對，這都是既有文獻無法解釋的疑問。

18 如苦勞網記者孫窮理。