利益團體

利益團體最簡單的定義是「有共同利益的一群人」（朱志宏、謝復生，1989），

筆者認為勞工保險中的利益團體有勞保被保險人所組織的企業、職業、產業工會，

以及前述工會所組成的聯合工會。由於勞工保險是在職保險，個人無法獨自加入 勞工，必須透過事業單位才能加入勞工保險，這些事業單位有國民營企業、漁會、

職業工會等，因此這些利益團體是制度使然，而非由勞工被保險人自願發起組成，

而這些工會還會進一步組成全國或縣市層級的聯合工會，如臺北市總工會、新北 市總工會等，這些聯合工會作為各個工會之聯合代表，具有比較強的代表性，在 這次勞工保險修法過程中也可以看到這些聯合工會影響決策的身影。正如 Olson 在《國家的興衰：經濟增長、滯脹和社會僵化》一書中的觀點，在國家或社群之 中小型的組織會慢慢形成如工會，這些組織有自己的特定利益，這讓他們有動機 去遊說、影響政策，使政策產生對組織有利，而且這些分散的組織會有愈來愈多 人加入，形成所謂的分配性聯盟，既得利益團體會抗拒改變。

勞工保險的相關利益團體遠多於其他社會保險；其他社會保險都是以個人身 分投保，縱使人數眾多也不會組成特定的團體或組織，如國民年金被保人是待業 或無業者，並未組成利益團體。根據表 1，102 年底勞工保險被保險人高達 974 萬 多人，人數遠高於其他社會保險¹³，而勞保投保單位高達 517,325 個，這些單位有 國營企業、民間企業、NGO 非營利團體、產職業工會、漁會等等，尤其是各縣市 中為數眾多的職業工會、產業工會及所屬的會員工會，這些工會不單單只是工會，

也是承辦勞保的業務單位，勞工保險修正與否與他們的利益、工作內容息息相關，

因此勞工保險修正影響的不單單只有勞工個人，投保單位和利益團體也會連帶受 影響。

表 1 近 5 年勞工保險參加單位、投保人數和勞保收支表

年度 投保單位數 投保人數 保險收入 保險給付

98 476196 9029279 約 1983 億 約 1407 億 99 489844 9397608 約 2071 億 約 1313 億 100 503646 9725761 約 2342 億 約 1445 億 101 508930 9709511 約 2602 億 約 2627 億 102 517325 9745794 約 2769 億 約 2800 億 資料來源，勞工保險局業務統計

http://www.bli.gov.tw/sub.aspx?a=Tu0J1lRCv%2bM%3d。

團體組織存在的前提是「成員有共同利益」，組織是以促進成員的利益為目的，

若組織無法促進成員的利益則組織不復存在，團體組織之所以能誘使個人加入是 因為團體能滿足成員共同目標（Olson，1965）。對個別勞工而言，加入企業或工會 始有加入勞保的資格，才能享受勞保提供的各項給付，這對於工會投保成員更是 如此，由於無一定雇主之勞工只能向當地所屬工會申請投保，而且向工會申請納 保是自願性質並無強制性，這些工會會員存在個人誘因才會選擇透過工會加入勞 工保險。

13 國民年金被保險人約 367 萬（截至 102 年底），公教人員保險被保險人約 59 萬多人（含公務人 員及公私立學校教師，截至 101 年底）。

利益團體大多只捍衛團體內成員的利益，因而團體利益會在社會公益之上（楊 泰順、徐瑞希，1993）。就勞工保險修法議題而論，社會公益是甚麼或許還有討 論空間，但團體利益明顯就是工會本身和其會員的利益，對工會中的勞工而言，

勞保給付條件不變是最重要的；對工會而言，維持工會會員數並保持工會順利運 作才是第一要務。此次修法與會勞工團體極力反對勞動部修法草案，因為降低給 付、調高費率、延長平均月投保薪資都會折損勞工未來的退休給付，另外有工會 代表提到許多工會會員因此退出勞工保險，這影響工會本身會務。至於勞工保險 財務收支是否平衡，從說明會和公聽會紀錄來看，勞工團體鮮少討論該議題。

Olson 從 個人主 義的 理性 和自利 行為 假定 出發 ，在囚 犯難 題中 （prison’s dilemma）他提到即便在團體中，個人行為依舊是自利取向，每個個體的理性決策 的背後，都會對其他人自利行為進行假定、估計和預測（張世雄，1996：29）。

Olson 也指出個體的最佳選擇和團體的最佳選擇未必一致。如受訪者所述：

……針對修法議題，不同類型的勞工也有不同意見。如果是已經 退休正在領年金的人大概不會有甚麼意見，因為他們不需要交保 費，領取的年金也不會折損；如果是快退休的人，會希望勞保制 度在他們領取年金的期間可以穩定運作，所以也不會太反對提高 費率；但如果是年輕人，就會覺得世代不均，為何自己要繳交比 老人還要多的保費，他們反倒希望調低所得替代率。此外資方的 部份，因為資方保費分攤比率是 70%，所以也會反對提高費率。(勞 保局受訪者 1)

給付率 1.55%也希望要降，不過這個項目遭到強烈的反對，因為 多數勞工不希望退休給付的金額會變少，尤其是快退休的人最反 對。(勞動部受訪者 2)

Olson 提到團體規模愈大，個別成員力量愈小，故小團體的凝聚效能雖比大團 體好，但小團體間集體認同、相互承認的約束力量會被大型科層體制所取代，而 且大型組織在 社會中也比 較有影響 力，換言 之大工會政 治力量會 比小工會強

（Olson，1965：74）。勞工保險修法中利益團體呈現的樣子亦是如此，縣市層級

的聯合工會有比較大的發言權，小工會的聲音在修法之中的意見並不突出，也沒 有受到行政機關的重視，如新北市某工會受訪者所述：

……這些座談會辦的再多都徒勞無功，找工會來開會根本就是一 言堂，就像 102 年推出草案，勞動部關起門自己改，改完又想叫 職業工會幫忙背書，改條例過程中完全不傾聽基層意見，盡找些 被摸頭工運幹部背書。(勞工團體受訪者 1)

此外，一個巴掌拍不響，利益團體並不會單獨存在，必然存在與 A 利益團體 立場相左的另一個 B 團體，社會現狀就是不同團體間的壓力平衡，而政府的角色 是平衡各個利益團體之間的中介組織，或調和各方意見，政府的工作就是根據多 數人薄弱利益，來調整少數人的利益（Olson，1965：127-128）。勞工團體在此次 修法中的角色就是相對於政府的存在，勞工團體之所以大動作反對也是因為政府 所推出的修法草案不符合勞工團體的期望，如果沒有這次修法也不會引發勞工團 體反彈。

多元論學者 Robert A. Dahl 認為國家既非爭奪利益的競技場，也非特定利益團 體的代表機構。權力在社會的架構中競爭，而國家政策則是競爭後的結果，所有 利益團體都有機會向國家施壓，國家行為正是由多頭政治和各種利益團體的壓力 所產生。

利益團體影響政策的方式有相當多種手段，比較直接的方式有捐款、遊說、

陳情、請願等等，利益團體使用這些方式能夠直接對決策者表達自己的訴求，進 而影響決策者做出對利益團體有利的決定；間接的有參加公聽會、遊行、召開記 者會等等，利益團體使用這些手段並不會直接接觸到決策者，尤其遊行和記者會 訴諸的對象更是一般大眾。

在這次修法的過程中勞工團體的意見一直都沒有缺席，如前所述，勞工保險 條例修正案對於勞工個人來說有很大的影響，他們有足夠的動機和誘因去干預決 策，對此工會就成為勞工們最好的發聲管道，這相當符合 Olson 對於集體行動的描

述，因此勞工界的陳情、遊說、參加公聽會、遊行等等都是以工會的名義進行，

而並會和其他勞工團體（如全國關廠工人連線）結盟共同為勞工保險議題發聲，

希望政府在勞工保險條例修正案上可以做出對勞工有利的決定。而這批龐大的工 會成員自然不希望退休金遭到刪減，對於行政院提出的方案也幾乎呈現抗拒的態 度。

利益團體除了使用上述的手法來影響決策外，還有幾項常用的策略（葉東舜，

2008：161-192）。首先，利益團體之間會策略結盟彼此援護，不同的利益團體彼 此的訴求不同，但為了增加訴求的人數和聲勢，不同利益團體會互相參加彼此的 公聽會或遊行，例如全國關廠工人連線本來的訴求是控訴雇主惡意倒閉希望政府 解決這些失業勞工的困境，勞工保險的議題原本和該團體無關，但他們在這次勞 工保險改革的議題中也有參加遊行並對外發表意見。

第二種手段是資訊策略，利益團體對於某議題有高度的理解和專業，藉著主 動提供資訊，或批評政府在特定議題上專業決策的錯誤，引發社會討論並得到更 多支持，藉此讓行政部門改變決策。最後一種策略也是最直接的選民壓力策略，

主要是以選民的民意代表或行政首長，在選舉期間拋出議題要不同的候選人表 態，利用選舉的壓力讓這些候選人必須去思考政策的方向。

只不過勞工團體在修正案中似乎仍處於被動角色，勞工團體在決策上的弱勢 地位，或許能參考學者陳政亮的說法，陳政亮以勞工退休金新制之制定歷程討論 國家、資本以及勞工團體在這當中所扮演的角色。他認為勞工運動在社會福利政 策中逐漸失敗，敗給新自由主義中風險個人自負的主流論述，勞工退休金條例最 後在立法過程形成了強制個人儲蓄制。對此他提出三個面向的解釋。

第一種解釋，當時的社會福利想像內在隱含了國族主義之中，而當族群國族 主義高漲時，以社會階級作為團結號召便逐漸消失。第二種解釋從階級政治觀點 出發，當 80 年代末國家在民主化浪潮下逐漸失去其國家自主性與控制力，轉而與

資本同盟之時，勞工運動仍陷於既有的企業廠場工會主義，使得工運無法跨出工

資本同盟之時，勞工運動仍陷於既有的企業廠場工會主義，使得工運無法跨出工