第二章 理論探討與文獻回顧
第二節 國家中心論
Theda Skocpol 1985 年在「把國家帶回來/Bringing the State Back In」一書中，
界定了新國家主義研究的範圍與內容。她強調過去學界中特別是以社會為研究中 心的美國政治科學界需要進行反省，故企圖建構一個國家理論，把國家研究當作 一個研究途徑。國家中心論興起有幾個原因，第一，國家是人類社會中長年存在 的事實，對於人類歷史的發展不可或缺，但以往研究卻忽略了國家的統治角色、
權威基礎和組織表現。第二，1970 年代以後許多政治學者開始找尋研究的新領域，
也重新開啟了國家研究的大門（陳啟清，2006：31-80）。最後，近年來國家政府 角色的議題開始突現，使得相關學者意識到有些問題必須從國家角度切入為宜。
從臺灣的政治歷程來看，臺灣政治歷程大致可分成三個階段（劉佩怡、段盛 華，2004：1-22），第一個階段是兩蔣時代的威權國家，此時政府較專制，但在基 層行政事務上仍需與地方派系妥協；第二個階段是李登輝總統執政時期，由於國 民黨出現派系紛爭，紛紛對外尋求政治聯盟，加上臺灣民主化及選舉的影響，政 府專制程度和基層行政能力都下降，社會對抗政府的力量也強化，表 2 及表 3 列 出了兩蔣時期和李登輝總統執政時期之比較；第三個階段是陳水扁總統執政時期 至今，地方派系或社會團體的力量更為強大，在政治舞臺上也扮演更重要的角色，
社會自主性相較過去更強。臺灣民主化以後社會團體的意見開始進入決策過程中
（施世駿、葉羽曼，2011：47-92；葉崇揚、陳盈方，2013：45-86；林國明，2001：
135-173），決策的過程更加複雜且受到多元政治和社會的影響，權力分散和多元 化的特性有助於不同理念的交流與辯論，但也延緩了決策的時程。
表 2 臺灣權力結構模式表
強國家基層行政能力 弱國家基層行政能力
強國家專制力 兩蔣時期 X
弱國家專制力 李登輝之後時期 X
資料來源：參考劉佩怡、段盛華，2004，臺灣國家權力結構的發展，玄奘資訊傳播學報，1 期，P1-22。
表 3 臺灣國家與社會關係模型表
強國家協調社會之能力 弱國家協調社會之能力 強社會對抗國家干預 李登輝後之時期 X
弱社會對抗國家干預 兩蔣時期 X
資料來源：參考劉佩怡、段盛華，2004，臺灣國家權力結構的發展，玄奘資訊傳播學報，1 期，P1-22。
正如 Theda Skocpol 所言，國家權威在決策過程中扮演重要角色，對我國來說 更是如此，儘管我國隨著民主化政府專制程度和行政能力下降，但仍舊不能忽略 政府在該次勞保修正過程中的角色。在此政府主要指涉的是行政部門未包含立法 院。勞保財務危機在 101 年下半年爆發以後，勞動部隨即在 101 年 10 月就開始舉 辦說明會，為隨後的修法準備，經過兩階段說明會後於 102 年 4 月提出修法草案，
在決策過程中勞動部居於主導地位，即便修法內容遭受勞工團體、立法委員反對，
亦有工商團體希望修改保費分攤比例，但都沒有撼動勞動部主導性，勞動部提出 的草案並未因為勞工團體強力反彈而大幅修改，因此在此次修法過程中不能忽略 勞動部、勞保局等行政部門之角色。
Skocpol 以國家、政府為分析中心，帶動研究國家能力和自主性的里程碑，她 認為國家機器是自主的制度和組織，對社會具有塑造力，政府官員的作為深深影 響社會運作，也塑造社會團體和利益，政府官員是否有能力拒絕社會的利益，是 否能帶領或連結社會團體去達成目標，是她研究的重點。而她研究中最重要的概 念，同時也是最主要的研究內容是國家自主性與能力。
國家能力（state capacity）展現在一般政策的制定與執行上，它包含國家是否
完全掌控主權完整性、行政穩定性以及軍事武裝力量的控制。國家能力指政府的 潛力與完成其任務的能力，國家能否貫徹自己的政策目標，從國家徵取社會資源 如稅收等，便能知道國家能力的強弱。當政府施政面對社會團體的反對或對抗時，
政府能夠透過政策操作與權力運用來完成政策目標，這包括了國家的專制統治能 力、國家對公共政策的執行、制度的調適能力、行政組織的運作。國家能力一詞 對於決策過程有相當的解釋力，國家能力的高低在於國家在本身如何貫徹、推動 想達成之目標，這同時也是強國家或弱國家的標準。國家在其發展過程當中應該 符合國家公共利益的政策目標。
國家能力可以從國家滲透社會能力、汲取社會資源能力、以及國家與社會協 商能力等三個指標來做為解釋判準。Weiss 和 Hobson 認為國家和社會合作進行工 業化發展是必經過程，社會變得愈來愈強但不會威脅國家存續，相對地如果國家 能夠展現滲透、汲取、協商等等國家能力，那麼國家匯聚有更強大的自主地位。
真正國家能力強的國家能夠和民間社會力量建立合作互惠的關係，從而開拓其“基 層行政能力”，並據此來促進經濟和社會的良性發展。而專制國家雖看似有絕對強 制力，但實際上是能力很弱的國家，這類國家通過對社會的壓制來實現政策目標，
導致政策難以有效執行，國家意志得不到真正貫徹。
國家自主性（state autonomy）指的是國家控制特定領土及其之上人民，可以 去形成並尋求政府自己的目標，而非單純地去反應社會、階級或社會團體的利益 或要求，Skocpol 認為這種自主性並非任何政府系統固定的特徵，國家自主性可能 存在也可能消失。政府除了要有能力去執行他的政策外（國家能力），也要有足 夠的自主性不被社會力量所干預，或有足夠的力量去抵抗社會力量，使決策過程 中政府可以依照自己的意志來完成政策。
在上節中提到利益團體理論無法解釋勞動部和勞保局在修法過程中為何與工 會團體意見相左，或許 Skocpol 的國家中心論可作為參考，尤其是國家自主性的面
向。勞動部和勞保局的訴求是維持勞保財務平衡，朝向多納費少領錢的方向來進 行修法，勞工團體則持反對意見，勞動部在 101、102 年間召開了兩階段說明會，
會議上工會代表幾乎都反對修法，立法院社會福利及衛生環境委員會也分別在 101 年 11 月和 102 年 4 月召開公聽會，公聽會上勞動部和勞工團體的主張依舊沒有交 集，但最後行政院仍舊在 102 年 4 月 25 日將修法草案送到立法院，而草案內容卻 和勞工團體的主張有相當大的差距，勞動部依舊以平衡勞保財務為目標。
勞動部的作為就如同韋伯對國家的看法，韋伯認為國家有兩個重要的命題：
第一，國家有其自身獨特的利益（interests），且不可簡單化約為階級利益。第二，
國家有其自身獨特的能力（capacities），這來自於它的組織化特質與壓制性能力。
Theda Skocpol 和韋伯都認為國家、政府有他自己獨特的角色和能力，有自己的意 志和追求和目標，絕不單單只是個反映社會意見的組織，亦非社會意見的總和
（Weiss, L & John, M. Hobson, 1995）。
學者 Eric A. Nordlinger 將國家自主性進一步分析，如下表中他以國家自主性 程度和社會支持國家程度為指標，建構出 4 種國家類型，分別是國家自主性和社 會支持度都高的強國家；國家自主性高但社會支持度低的獨立國家；國家自主性 低但社會支持度高的反應國家；最後是國家自主性和社會支持度都差的弱國家。
Nordlinger 認為民主國家將其偏好轉化成權威性行動時通常是自主的，即便市民社 會觀點不同，且公共政策決策權分散時同樣是自主的，故即便是弱國家，在行動 上也可能排除社會偏好。
表 4 Nordlinger 建構之國家類型
國家自主性高 國家自主性低
社會支持度高 強國 反應國家
社會支持度低 獨立國家 弱國家
自行製作。資料來源：參考 Eric, A. Nordlinger. (1981). On the autonomy of the democratic state.
Ca mbridge, Mass. Harvard Un iversity Press.（孫榮飛、朱慧濤、郭繼光， 2010，民主國家的自主性，
江蘇人民出版社。
國家有自己的角色、能力，也有屬於他自己的利益，而國家的意志正是由政 府官僚和菁英團體來執行（林卡、陳夢雅，2007）。菁英團體如專家學者提出方 案和計畫，在專業領域上他們有很強的權威足以影響政治家和決策者的想法，而 決策由行政官僚來執行，這些行政官僚的種種作為可視為國家自主性的展現，政 府或許可以視為由專家和菁英運作的行政官僚體系（Hall et al., 1975）。
102 年勞保修法過程就是由勞動部所屬的勞保司主導（時為勞工委員會勞保 處）主導，決策以及執行皆未假手他人，即便召開了兩階段的說明會，但勞工團 體也僅止於表達意見，並無決策力，遑論勞工團體的反對意見竟都未進入政府的 修法草案條文之中，若以 102 年度勞工保險條例修正案為例，在 Nordlinger 的分類 中，政府是否偏向國家自主性高但社會支持度低的獨立國家？
綜上而論，臺灣政府的「自主性」是否已經受到嚴重的削弱，以致於政府在 國家政策上沒有Theda Skocpol那種主動積極的情形，Skocpol的理論或許不能完全 解釋勞工保險條例修正的決策過程，但足以幫助我們從國家自主性的角度來理解 這個問題，勞工保險修正一案從101年10月發酵以後，行政部門在102年4月就將修 法草案送交給立法院，其間只花了7個月的時間，包含收集各界意見一直到政策形 成，即便有許多勞工團體對修正案有諸多意見，只不過到了立法院審議至今尚未 通過，甚至不少立法委員的提案與行政院版本的修正案有所出入，這是否能視為
綜上而論，臺灣政府的「自主性」是否已經受到嚴重的削弱，以致於政府在 國家政策上沒有Theda Skocpol那種主動積極的情形，Skocpol的理論或許不能完全 解釋勞工保險條例修正的決策過程，但足以幫助我們從國家自主性的角度來理解 這個問題，勞工保險修正一案從101年10月發酵以後，行政部門在102年4月就將修 法草案送交給立法院，其間只花了7個月的時間，包含收集各界意見一直到政策形 成，即便有許多勞工團體對修正案有諸多意見，只不過到了立法院審議至今尚未 通過，甚至不少立法委員的提案與行政院版本的修正案有所出入，這是否能視為