臺北市老人促進健康政策執行之研究

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國立臺灣大學社會科學院政治學系碩士論文

Departmet of Political Science College of Social Science National Taiwan University

Master Thesis

臺北市老人促進健康政策執行之研究 Research on the Execution of Elderly Health

Promotion Policy in Taipei City

張茂楠 Mao-Nan Chang 指導教授:彭錦鵬博士

Advisor: Thomas C.P. Peng, Ph.D.

中華民國 107 年 7 月

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謝辭

秉持「吾誓必得志、勤慎終有成」的信念，完成本論文，要特別感謝恩師彭錦鵬指導教授費心、用心的指導。從論文問題動機的探索，到完整的寫作架構，

涵蓋論文的定調、文獻的鑽研、寫作的格局、章節的調整、內容的探索、政策目標、政策目的、預算編列、乃至最終研究發現與建議，彭老師以他長年對高齡化議題的關注，給我專業、深度、廣度全方位的指導。尤其，在全球高齡化下探討臺北市推動老人促進健康成效，針對高齡化及政府、社會、家庭所面對的困難與衝擊的連結，彭老師給了學生明確的方向，讓本論文能如預期撰寫完成，再次向彭老師表達敬意與謝意。

本論文口試委員給予學生許多學術專業建議，在此併謝。陳金貴教授針對食醫行育樂選用原因，傅從喜教授特別提點本研究以「健康促進」為主，對政策與執行面有所差異為本研究之主要大思維，讓學生對本論文之寫作更有深度、廣度的思緒。受益良多，特別感謝兩位口試委員費心指導。

在臺大受教這兩年，感受到臺大的金字招牌絕非浪得虛名。臺大教授的專業、

學術絕對是臺灣首屈一指，能拿到臺大碩士更是個人最大的光榮。再次向臺大政府與公共事務碩士在職專班所有教授表達最誠摯的謝意。

本人已 50 多歲能與小我近 20 歲的各階層的精英一起同窗受教、一同討論，驚喜萬分，學程充滿挑戰、刺激、戰戰兢兢、留下無限歡樂的回憶，就讀臺大 EMPA16 讓我有機會接近年輕人的世界，瞬間年輕 20 歲，是我最大的收獲，我要謝謝臺大 EMPA16 全體同學對茂楠的照顧與提攜，能順利取得臺大碩士，一圓數十年來深藏心中的憧景與心願，除了師長、同學外要感謝太太的體貼及大女兒文潔的協助，

讓我能在公私兩忙不耽擱工作中完成學業與論文寫作，實現願望，完成追求學術研究之夢想。冀望本論文對臺灣進入超高齡化社會後，能有政策實務及學術研究之參考價值。

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摘要

由於臺灣老年人口快速成長趨勢，健康促進政策日趨受大眾所重視，臺灣已於民國 82 年進入高齡化社會、106 年進入高齡社會，並預估於 115 年邁入超高齡社會。

另一方面，隨著戰後嬰兒潮的人口陸續邁入 65 歲，以及近年來低生育率帶來的少子化現象，超高齡社會將來得急又快。因高齡化人口激增致人口結構失衡之現象日趨嚴重，臺北市政府對於健康及亞健康之老人「健康促進」、「活躍老化」、

「疾病預防」已是刻不容緩，臺北市面臨高齡化趨勢發展，若未能提供有效的促進健康政策方案，老年失能人口勢必隨著臺北市人口高齡化而快速增加，對於年長者及其家庭、社會發展與國家財政等面向，亦將產生嚴重衝擊。因此為減少老化帶來之社會家庭照顧壓力，以在地老化為導向，並朝向多元活躍老化模式發展，

以達到健康促進、成功老化、減少失能、延緩老化並增進健康年數等目標。從源頭減量、減少老人失能著手，本研究以馬斯洛需求理論為基礎，透過檢視臺北市政府推動老人促進健康政策之成效，評估相關政策對於市民長輩在地老化、減緩失能與失智是否真有實質幫助?發現臺北市老年人口及其失能人口變化情形，成長趨勢並無明顯差異，顯見老人促進健康政策效果不彰；老人共餐良善美意對健康促進政策與樂齡活躍老化課程涵蓋率仍顯不足；愛心敬老卡適用項目及範圍仍顯不足，未能達成預期效果；而臺北市長者接種流感疫苗可有效降低長者死亡率，

應加強提升接種率等。並針對當前臺北市政府所推行之促進健康政策，提出八項具體建議，以期能夠因應急速老化的人口結構改變。

關鍵字：老人，高齡友善城市，在地老化，促進健康政策，老化指數，活躍老化，

臺北市政府。

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Abstract

Owing to the trend of the growing elderly population in Taiwan, the elderly health promotion policy is getting more and more important. Taiwan has being an aging society since 1993, an old age society in 2017, and will be an ultra-aged society in 2026.

On the other hand, with the post-war baby boomers are entering the age of 65, and the low birth-rate in recent years, the ultra-aged society will be anxious and fast in the near future. Due to the increasing population structure, the imbalance of population structure is becoming more and more serious. The Taipei City Government is in urgent need of

"health promotion", "active aging" and "disease prevention" for healthy and sub-healthy elderly people. The city is facing an aging trend. If an effective health promotion policy program is not provided, the elderly and disabled population will inevitably increase rapidly with the aging population of Taipei, and it will also have a serious impact on the elderly and their families, social development and national finance. Therefore, in order to reduce the pressure of social family care brought about by aging phenomenon, it is oriented towards the aging at home and is developing towards a multi-active aging model to achieve the goals of health promotion, successful aging, reducing disability, delaying aging and increasing the number of healthy years. Starting from the source reduction and reducing the disability of the elderly, this study examines the effectiveness of the Taipei City Government in promoting the health promotion policy for the elderly based on Maslow's hierarchy of needs. Is it really helpful for the elders to age, slow down disability and dementia?

The findings of this study are: judging from the radio of the elderly population and the disable elderly population, the elderly healthy promotion policy of Taipei city government is ineffective. Eating and sharing together for elderly people do not carry out the goodwill and main purpose of the policy. The items and using range of the

“heart cards” and “respect cards” are not good enough to achieve the expectation. Since the vaccination indeed against influenza and decreasing the mortality rate of the elderly, Taipei city government should increase the vaccination rate. This study also makes 8

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suggestions for the promotion health policy of the Taipei city government to respond to the rapid changes of the demographic structure.

Keywords: elderly people, aging friendly cities, aging at home, promoting health policy, aging index, active aging, Taipei City Government.

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圖目錄

圖 1-1 我國人口結構老化趨勢比較 ... 3

圖 1-2 我國高齡化進程推估 ... 6

圖 1-3 我國高齡人口之健康與失能比 ... 9

圖 1-4 2016 年推估各國高齡化到超高齡化結構 ... 12

圖 2-1 衛福部高齡健康社會推動架構 ... 18

圖 2-2 馬斯洛需求層級理論 ... 20

圖 2-3 全球老年人口成長趨勢圖 ... 28

圖 2-4 我國高齡政策相關發展 ... 40

圖 2-5 我國高齡整體照顧政策架構 ... 41

圖 3-1 2016 年 5 月各縣市老化指數 ... 56

圖 3-2 106 與 107 年度臺北市高齡友善城市政策預算柱狀圖 ... 73

圖 3-3 101-106 年度臺北市老人福利預算編列情形 ... 95

圖 4-1 研究架構 ... 106

圖 6-1 臺北市近 10 年 65 歲以上老年人口暨 65 歲以上失能、失智症人口趨勢圖

...

152 圖 6-2 臺北市近 10 年 65 歲以上老年人口暨 65 歲以上失能人口趨勢圖

... 152

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表目錄

表 1-1 我國及全球各洲 65 歲以上人口所占比率 ... 4

表 1-2 2015 及 2060 年全球 65 歲以上人口所占比前 10 國家 ... 5

表 1-3 主要國家高齡化轉變情形 ... 6

表 1-4 我國高齡者健康促進政策分析表 ... 16

表 2-1 主要國家高齡者健康促進政策 ... 38

表 2-2 高齡者健康促進有關論述一覽表 ... 47

表 3-1 臺北市人口統計推估數 ... 55

表 3-2 臺北市高齡友善城市政策 ... 70

表 3-3 臺北市政府社會局辦理共餐及老人活動/社區照顧據點 ... 77

表 3-4 臺北市政府體育局活躍樂齡計畫 ... 78

表 3-5 臺北市政府衛生局活躍老化計畫 ... 79

表 3-6 臺北市政府教育局樂齡學習據點 ... 81

表 3-7 臺北市政府各局處促進健康政策方案 ... 84

表 3-8 104-106 年臺北市敬老卡持卡人暨補助資訊一覽表 ... 87

表 3-9 長照服務效益成果統計表 ... 88

表 3-10 101-106 年度臺北市老人福利預算編列情形 ... 95

表 3-11 臺北市政府社會局老人促進健康政策近十年預決算資料 ... 96

表 3-12 臺北市政府衛生局老人促進健康相關政策近十年預決算資料 ... 98

表 3-13 107 年度臺北市政府各局處老人福利預算編列情形 ... 101

表 4-1 受訪者名單一覽表 ... 107

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表 5-1 臺北市政府各局處老人促進健康政策方案一覽表 ... 112

表 5-2 中央補助臺北市政府之計畫及其內容 ... 115

表 5-3 臺北市近十年老人福利預算及其占社會福利預算及總預算情形表 ... 118

表 5-4 衛生局近十年編列老人健康檢查預算金額 ... 128

表 5-5 衛生局流感疫苗工作計畫預算金額 ... 128

表 5-6 衛生局辦理老人健康檢查成效 ... 129

表 5-7 65 歲以上長者接種流感疫苗狀況及死於流感重症之統計 ... 130

表 5-8 104-106 年臺北市敬老卡持卡人暨補助資訊一覽表... 132

表 5-9 臺北市老人促進健康政策交通設施近 3 年預算表 …………134

表 5-10 臺北市敬老卡各補助項目長者使用總金額與百分比 ... 134

表 5-11 106 年活耀樂齡計畫執行成效 ... 141

表 6-1 臺北市近 10 年 65 歲以上老年人口暨 65 歲以上失能、失智症人口數統計表 ... 151

表 6-2 臺北市近 10 年老年人口暨 65 歲以上失能、失智症人口成長率

... 151

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第一章緒論

臺北市已面臨人口老化問題，臺北市由高齡化到高齡、再進入超高齡化的現象將來得又急又快，為因應此一演變所帶來的家庭、社會與政府財政之負擔等問題，必須制定因應此一現象之公共政策，以減緩人口老化問題所帶來之衝擊。

健康促進政策日趨受大眾所重視，源自於台灣人口成長趨勢的背景，臺灣已於民國 82 年進入高齡化社會、106 年進入高齡社會，並預估於 115 年邁入超高齡社會。依據內政部統計數據顯示，我國戶籍登記人口至民國 107 年 4 月止計有 2,357 萬 1,990 人，其中 65 歲以上老年人口為 331 萬 2,024 人，占總人口 14.05％，較上

（106）年同期增加 16 萬 47 人（增加幅度為 5.08％），其中女性老年人口 179 萬 1,625 人（占 54.09％）、男性老年人口則有 152 萬 399 人（占 45.91％）(內政部，

2018)。又依據臺北市政府民政局相關統計數據指出，截至 107 年 3 月止，臺北市老年人口數已有 44 萬 4,488 人，佔全市人口數 16.58%(臺北市政府民政局，2018)，

臺北市老年人口比率高於全國老年人口比率，且臺北市老年人口比率預計將於 110 年底時將達到 20%，正式步入國際定義的「超高齡社會」。依此趨勢推估，至民國 150 年，臺北市老年人口將高達 35.36%，即每三人中就有一位老人，老化速度趨勢冠全臺，比臺灣整體老化速度快三年。

另一方面，隨著戰後嬰兒潮的人口陸續邁入 65 歲，以及近年來低生育率帶來的少子化現象，超高齡社會將來得急又快。我國老化指數(老化指數公式：65 歲以上人口/未滿 15 歲人口*100)指標趨勢，於 106 年 2 月首度超過 100（達到 100.18），

意味著我國老年人口人數首次超過幼年人口人數(圖 1-1)。然進一步分析，可發現臺北市的老化指數於 104 年即已超過 100。復依據臺北市民政局委託研究案－「臺北市 105～140 年人口推估」(臺北市政府民政局，2016)資料指出，臺北市預計於

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110 年時，65 歲以上人口將達到 20%，正式步入超高齡社會，且 123 年將突破 30%、

於 137 年更突破 40%以上，至 140 年時老年人口數將較 105 年增加 2.63 倍。

由以上各項分析數據，顯見我國、尤其是臺北市，因高齡化人口激增致人口結構失衡之現象日趨嚴重，顯見高齡照護之重要性及其迫切性。可知，政府對於健康及亞健康之老人「健康促進」、「活躍老化」、「疾病預防」已是刻不容緩，

又健康照護服務模式係以在地老化為導向，並朝向多元活躍老化模式發展，以達到健康促進、成功老化、減少失能、延緩老化並增進健康年數等目標。

臺北市面臨高齡化趨勢發展，若未能提供有效的促進健康政策方案，老年失能人口勢必隨著臺北市人口高齡化而快速增加，對於年長者及其家庭、社會發展與國家財政等面向，亦將產生嚴重衝擊。因此為減少老化帶來之社會家庭照顧壓力，本研究將從源頭減量、減少老人失能著手，檢視臺北市政府在推動老人促進健康政策之成效，對於市民長輩在地老化、減緩失能與失智是否真有實質幫助？

進而探討未來臺北市政府相關老人健康促進預算之規劃與運用模式，並試圖提出具有可行性、重要性及前瞻性之建議。

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圖 1-1 我國人口結構老化趨勢比較

資料來源：內政部統計處網站(2016)，網址

https://www.ris.gov.tw/news/-/asset_publisher/u0Y2/content/id/5977582/pop_up%3Bjsessionid=7674A9F49991 6F4BDEC5B115B17787F3?_101_INSTANCE_u0Y2_viewMode=print

第一節研究背景

壹、全球化的高齡化現象

人口老齡化又稱人口老化或人口高齡化，為現今世界普遍存在之現象。隨著全球生育率持續下降、老年人口死亡率大幅降低，導致多數國家均面臨「人口老化」

此一議題。依據聯合國統計(United Nations Population Fund, 2017)，全球 65 歲以上老年人口占全球總人口比率，1990 年為 6.1%、至 2015 年已上升至 8.3%，預計未來將一路攀升，至 2050 年將達 22%以上。若進一步分析，可發現於 2015 年，以歐洲、

北美洲等已開發國家人口老化程度最高（65 歲以上人口所占比率分別為 17.6%、

14.9%），已邁入高齡社會之列。又相關數據顯示，預計未來 45 年後（2060 年），

拉丁美洲與加勒比海、亞洲地區將成為老年人口成長最為快速的地區（65 歲以上人口所占比率分別增加為 23.3%、21.5%）(表 1-1)。若以國別觀之，2015 年全球 65

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歲以上老年人口占該國人口比率前十國家中，最高者為日本，其餘 2-10 高的國家，

均屬歐洲國家(表 1-2)。至 2060 年，前 10 大國家序位面臨大洗牌，亞洲國家中的韓國最高 (40.1%)、日本次之 (39.9%)，我國則以 38.6%排名第 3(United Nations Population Fund，2017)。

人口結構轉型為現今世界普遍存在之現象。其中，人口老化更是世界各國共同面臨的嚴竣考驗，我國亦不例外，如何有效整合政府與民間資源以符合高齡者期望，並透過各種政府政策及社政、衛政照顧措施，共同迎接高齡社會，乃為政府所應正視之重大議題。又臺北市既為首善之都，且人口老化情形快速，其老人促進健康政策執行之成敗，不僅攸關臺北市民權利，影響之遠，將對全臺灣老人福利之促進健康政策、資源分配、可否有效減緩失能與失智、讓長者有尊嚴的在地安享晚年，形成指標性的參考價值。

表 1-1：我國及全球各洲 65 歲以上人口所占比率

年代全球中華民國亞洲北美洲拉丁美洲與加勒比海歐洲非洲大洋洲 1990 6.1 6.2 4.8 12.4 4.7 12.7 3.2 9.1 2000 6.8 8.6 5.7 12.3 5.6 14.7 3.4 9.8 2010 7.6 10.7 6.8 13.1 6.8 16.4 3.5 10.7 2015 8.3 12.5 7.5 14.9 7.6 17.6 3.5 11.9 2020 9.3 16.0 8.8 16.9 8.8 19.3 3.6 13.0 2030 11.7 23.6 11.8 21.0 12.0 23.1 4.1 15.5 2040 14.2 29.6 15.5 22.2 15.6 25.7 4.8 17.2 2050 16.0 35.7 18.2 22.7 19.5 27.6 5.9 18.2 2060 18.1 38.6 21.5 23.9 23.3 28.4 7.2 19.6

資料來源：聯合國世界人口展望統戰統計資料(2017)，網址

https://esa.un.org/unpd/wpp/DVD/Files/1_Indicators%20(Standard)/EXCEL_FILES/1_Population/WPP2017_P OP_F09_1_PERCENTAGE_OF_TOTAL_POPULATION_BY_BROAD_AGE_GROUP_BOTH_SEXES.xlsx

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表 1-2：2015 及 2060 年全球 65 歲以上人口所占比前 10 國家

項次 2015 年 2060 年

國家 65 歲以上人口比率(%) 國家 65 歲以上人口比率(%)

1 日本 27.3 韓國 40.1

2 義大利 22.4 日本 39.9

3 希臘 21.4 臺灣 38.6

4 德國 21.2 新加坡 36.3

5 葡萄牙 20.8 波士尼亞與赫塞哥維納

35.5

6 芬蘭 20.5 希臘 35.4

7 保加利亞 20.0 波蘭 35.2

8 瑞典 19.9 葡萄牙 35.1

9 拉脫維亞 19.4 香港 35.1

10 馬爾化 19.2 古巴 34.9

資料來源：聯合國世界人口展望統戰統計資料(2017)，網址

https://esa.un.org/unpd/wpp/DVD/Files/1_Indicators%20(Standard)/EXCEL_FILES/1_Population/WPP2017_P OP_F09_1_PERCENTAGE_OF_TOTAL_POPULATION_BY_BROAD_AGE_GROUP_BOTH_SEXES.xlsx

貳、臺灣高齡化的現況與預測

人口老化已是國際趨勢，根據聯合國世界衛生組織(WHO)定義，65 歲以上老年人口占總人口比率達 7%時為「高齡化社會」，達到 14%是「高齡社會」，若達 20%則稱為「超高齡社會」。我國老年人口占總人口比率於 82 年超過 7%，正式邁入高齡化（ageing）社會；由於戰後嬰兒潮世代已陸續成為 65 歲以上老年人口，

我國老年人口自 100 年起加速成長，並於 106 年超越幼年人口(國家發展委員會，

2016)。另依內政部統計處資料(2018)顯示，至民國 107 年 4 月止，我國 65 歲以上老年人口為 331 萬 2,024 人，占總人口 14.05％，使我國成為高齡（aged）社會，國家發展委員會研究報告(2016)預估 115 年比率將超過 20%，使我國成為超高齡

（super-aged）社會之一員。預估至 150 年，約每 10 個人中有 4 位是 65 歲以上老年人口，而此 4 位中則將近有 1 位是 85 歲以上之超高齡老人。(圖 1-2)

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圖 1-2 我國高齡化進程推估

資料來源：國家發展委員會(2016:10)

我國高齡化趨勢來勢凶凶，由高齡化社會轉為高齡社會預估須 25 年（僅次於韓國的 19 年及日本的 24 年），由高齡社會步入超高齡社會預估須 8 年（僅次於新加坡的 7 年），顯見我國人口速度相較全球其他主要國家更為快速 (表 1-3)。

表 1-3：主要國家高齡化轉變情形

國別 65歲以上人口所占比率到達年度(年) 轉變所需時間(年) 高齡化社會(7%) 高齡社會(14%) 超高齡社會(20%) 7%→14% 14%→20%

中華民國 1993 2018 2026 25 8 日本 1970 1994 2005 24 11 韓國 1999 2018 2026 19 8 新加坡 1999 2019 2026 20 7 香港 1984 2013 2023 29 10

美國 1942 2013 2028 71 15 英國 1929 1976 2027 47 51 德國 1932 1972 2008 40 36 法國 1864 1991 2020 127 29 義大利 1927 1988 2007 61 19

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依據臺北市衛生局聯合醫院資料顯示，臺北市老年人口於 2017 年 9 月止達 44 萬 7,336 人（約 16.35%），失能人口則有 6 萬人（約 13.65％），在高齡化趨勢發展下，老年失能人口勢必因此而增加，此一現象將影響家庭照顧機制、老人經濟安全、友善高齡者居住與交通運輸及人口老化終身學習等層面，同時亦因加重扶養負擔而對整體社會、經濟產生衝擊。為減少老化帶來之社會家庭照顧壓力，研究從源頭減量、減少老人失能，推動老人健康促進政策，實有其迫切性、重要性及前瞻性。

世界各國面對高齡社會的挑戰，幾乎已達成一致的理念與共識。認同健康與福祉被聯合國認定為兩大主流議題，世界衛生組織於 2002 年提出「活力老化」核心價值，認為欲使老化成為正面經驗，必須讓健康、參與及安全達到最適化狀態，

提升老年生活品質，2012 年世界衛生日更進一步以「高齡化與健康」（Ageing and Health）為主題，認為保持健康才會長壽（Good health adds life to years）(衛生福利部，2015)。

檢視我國與高齡人口相關的政策，其精神內涵均強調以保障高齡者基本生活無虞為先，並以健全社會安全網，透過提升健康及生活照顧品質，完備友善高齡生活環境，提升高齡者社會參與及強化家庭及社會支持等原則，作為各部會制訂或推動高齡政策措施之重要依據。如「中華民國人口政策綱領」、「社會福利政策綱領」、「人口政策白皮書」到《老人福利法》等；在執行面，為滿足失能高齡者在經濟安全、健康維護、生活照顧等各層面需求，政府近年陸續推動多項高齡者福利方案或計畫，如：86 至 96 年「加強老人安養服務方案」，91 至 96 年

「照顧服務福利及產業發展方案」；97 年起推動「長期照顧十年計畫」，整備照顧資源量能，104 年提出改良版的「長照服務量能提升計畫」加以改善，並作後

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建構永續完整照顧體系，確保穩定財源之取得，建立對失智、失能長者家庭提供在宅居家醫療及照顧一系列服務，行政院於 98 年 9 月 7 日核定「友善關懷老人服務方案」第 1 期計畫，以「活力老化」、「友善老人」、「世代融合」三大核心理念，整合各單位資源，積極推動各項策略，建立悅齡親老社會。又配合聯合國「高齡友善城市計畫」(AFC)的推動，我國於 101 年業已達成全部縣市均簽署高齡友善城市公約，成為全球推動高齡友善城市密度最高的國家。

102 年正式通過「長期照護服務網計畫」，建立長期照顧體系。並在持續五年的努力下，推動《長期照顧服務法》立法完成。同時，為避免超高齡社會產生越來越多的失能老人，建立以源頭減量方式達到讓老人延緩老化減少失能人口，增加健康年數及減少健保對失能老人醫療給付之目標，爰於 102 年 12 月 9 日核定第 2 期計畫，參考聯合國千禧年目標「活力老化」模式，以「健康老化」、「活力老化」、「在地老化」、「智慧老化」及「樂學老化」5 大目標，共有 12 個部會規劃推動 84 項工作項目，由中央及地方政府共同推動。

104 年 6 月 3 日業經總統以華總一義字第 10400064391 號令公布於 106 年施行上路；並於同(104)年 6 月 4 日經行政院審查通過《長期照顧保險法》草案，

送入立法院審議，藉以確保未來推動長照服務的穩定財源，期建構完整永續經營的長照服務體系。我國的高齡人口中，有超過八成並非失能，而是健康、亞健康者(圖 1-3)，因此需要特別關注為滿足多元需求。

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圖 1-3 我國高齡人口之健康與失能比

資料來源：衛福部(2015:5)

整體來說，針對健康高齡者係以強化初級預防及整合跨域資源，積極推動高齡友善城市與「友善關懷老人服務方案」計畫；對於失能長輩，則是以推行「長期照顧十年計畫」，和俗稱長照雙法的《長期照顧服務法》，與目前已在立法院待審議的《長期照顧保險法》，為未來建立穩定永續發展的長照制度。綜合以上可分析我國高齡政策發展趨勢：以關注對象而言，從失能擴大至健康、亞健康；

就服務內容方面，從長期照顧為主的照顧服務，朝向對健康促進、友善環境及社會參與的重視；以工作方針而言，從老人基本福利需求之滿足，擴展至無障礙、

尊老敬老環境之建構。

換言之，面對高齡社會的來臨，實需擴大傳統老人福利的範疇，將之視為全體國人共同面對的現實，更期盼全民共同參與，齊心一同迎接未來的高齡社會。

面對高齡人口急速增加的未來，如何使未來人口組成朝向人人健康發展是政府施政重點，是以，我國第一份「高齡社會白皮書」(以下簡稱白皮書)即以「健康

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第一、延長老人健康年數減少失能人數。

第二、為老人找依靠。

第三、減輕家庭中年輕世代的照顧壓力。

第四、促成銀髮產業發展的環境與商機。

以實際行動表示政府除推動既有高齡相關政策與措施，必須以更前瞻的角度規劃整體高齡政策。前行政院毛治國院長於民國 103 年 12 月 8 日第 3428 次院會揭示「為年輕人找出路、為老年人找依靠；為企業找機會，也為弱勢者提供有尊嚴的生存環境」做為施政主軸，其中「為老年人找依靠」的目標呼應世界衛生組織健康老化、在地老化及活力老化理念。基此，為高齡化社會往後數年之重要政策發展方向，並以此回應國內未來高齡社會失能者或健康者的各項挑戰與需求。

第二節研究動機與目的

隨着生活水準的提高及醫療科技進步，依據臺北市民政局委託研究案－「臺北市 105～140 年人口推估」(臺北市政府民政局，2016)指出，2035 年後臺北市每 10 人中約有 4 人是 65 歲以上老年人口，而其中 10 名老人中有近 2-3 人是 85 歲以上之高高齡老人，因平均餘命延長，造成高齡社會生活型態改變、社會價值觀的改變、高齡結構性的改變及家庭老化人口重新組成影響下，高齡者如何適應全新的社會，以延長健康歲數，減緩失能，回歸以在地社區為主的家庭照顧，實為重要。爰此，本研究乃嘗試針對臺北市政府各局處推動之政策工具及措施，與其推動作為產出之效益分析，以及因相關政策、措施所衍生之各項問題與挑戰作為研究之動機。

又為扭轉社會青年，改變並建立對老人新思維，顛覆傳統社會將老人定位為

(21)

先預防重於事後補救為前題，預防長者落入失能狀態的風險，積極營造身心靈的健康狀態，提升高齡延長健康時間，提高生活品質，營造世代共融，融入社會參與，實現自我價值，消弭障礙歧視，終極目標以延緩老化、減少失能，營造老人友善環境為研究之目的。

綜上，本研究冀透過臺北市活躍老化、促進健康政策的推動，驗證臺北市社會福利計畫及老人健康促進政策是否能有效達成延緩老化、增加老人健康年數減少失能老年人口，緩解社會及家庭在照護財力的負擔，降低老化帶來的衝擊。

壹、研究動機

人口快速老化是世界各國人口結構變遷普遍的現象，惟受人口結構影響，各國人口老化的速度也不盡相同(Kinsella and He, 2009)。目前日本及西歐國家 65 歲以上人口占總人口比率已超過 14%以上，已是「高齡社會」，然各國自 7%的「高齡化社會」增加至 14%「高齡社會」的速度各有差異(圖 1-4)，日本需時 24 年、韓國 19 年、新加坡 20 年、美國 71 年、英國及德國 40 年~47 年，法國最長為 127 年。

預估我國老化速度將與日本相似，約在 2026 年達到 20%的「超高齡社會」（費時 8 年左右）。由高齡社會進入超高齡社會更縮短為 33 年，屆時平均每 10 個人之中就有 3-4 位是 65 歲以上的老人，顯示我國人口高齡化的歷程將愈來愈快，人口老化的速度遠較歐美各國快，而臺北市老年人口佔率又高於全國平均值（國家發展委員會 2016），對臺北市這個首善之都而言，高齡化社會與及伴隨而來的相關問題來得又急又快，而臺北市政府的老人促進健康政策可否有效減緩老年人的失能與失智比率，相關政府預算之分配是否合理，有無調整與精進的改進空間，著實令人好奇，值得吾人關注。

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圖 1-4 2016 年推估各國高齡化到超高齡化結構

資料來源：國家發展委員會(2016:71)

筆者為臺北市第 10、11、12 屆(現任)議員，同時又擔任臺北市銀髮族協會現任理事長，並長期擔任臺北市議會民政委員會委員及召集人，更於 104 年 8 月 4 日率領臺北市議會民政委員會與臺北市政府社會局長許立民等官員赴日本大阪考察大阪市長照機構，了解日本長期照顧需求者，其各種不同的居家、社區及機構照顧模式，透過國際經驗作為臺北市學習觀摩示範。筆者長期關注高齡化議題，

對高齡化衍生之問題與挑戰，「為老人找依靠」成為筆者關切且須嚴肅面對之議題。

有鑑於此，透過研究檢驗臺北市推動「健康、亞健康」老人共餐、樂齡活動、

活躍老化及社區照顧據點長照 2.0 推行績效。發現臺北市針對高齡者之「健康、亞健康」健康促進、活躍老化推動作為尚在萌芽階段，且實際作為與政策推動及政策投入缺乏整體性、全面性的宏觀規劃，普遍性受益原則常受到「健康、亞健康」

老人之質疑。對臺北市推動「健康促進、活躍老化」政策執行之問題與挑戰，如何因應邁入高齡社會及長照需求快速成長，所需具備法規、經費、軟硬體設備、

人力供給，政策規劃執行評估提出研究論述檢討與建議，作為「延緩老化、減少失能」之老人促進健康政策推動成效之評估。

(23)

本研究係透過訪談臺北市政府老人促進健康政策之擬定者、執行者，以及專家學者等對象，抽絲剝繭俾以瞭解與評估臺北市政府之老人健康促進政策執行之狀況與效能，同時參考日本與韓國政府的作為，檢視臺北市政府當前的老年人促進健康政策執行效能，期可達到以下之研究動機：

一、研究動機一

以興建大型安養機構來解決老年人口驟增問題不一定是最佳選擇，而是幫助長者回歸社區，在熟悉的環境安享晚年，並善用社區群體來照顧個人。

二、研究動機二

藉由檢視臺北市政府的老人促進健康政策，探討如何讓老年人活得長久、活得健康、活得快樂，活得更有尊嚴。

三、研究動機三

盤點臺北市老人促進健康政策執行與預算分配，評估可否有效減緩老年人口失智或失能的成長速度。

四、研究動機四

借鏡日韓兩國老人福利政策優劣差異分析，作為臺北市擬定與執行老年人促進健康相關政策參考之依據。

臺北市長柯文哲鑑於高齡化的速度將會越來越快，106 年重陽節於官方臉書提出高齡化相關因應作法，鼓勵行動方便的老人走出家門、接觸人群，並提出臺北市老人福利政策作法：

一、活用重陽敬老禮金預算

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三、石頭湯計畫，整合長照資源四、臺北扶老計畫，修屋補 8 萬五、聯醫轉型居家醫療

六、補助施打肺炎鏈球菌疫苗

貳、研究目的

依上述研究動機之說明，本研究之研究目的彙整有四:

一、盤點臺北市高齡社區促進健康政策執行現況，並蒐整臺北市健康老化政策執行推動現況：

(一)食：老人共餐活動據點 (二)醫：健康預防措施 (三)行：愛心敬老卡 (四)育：樂齡學習據點 (五)樂：活躍樂齡計畫

二、檢討分析臺北市多元促進健康資源、預算之分配與模式、執行優劣之探討，

及鄰近國家如日韓推動之運作模式，作為臺北市老人政策之參考。

三、掌握臺北市社區老人健康促進推動與執行之關鍵因素，擬以臺北市為個案，

藉由與關鍵資訊者之深度訪談，掌握推動之困境，有助於都會區社區老人健康促進推動之發展。

四、老人要安享晚年，所需要的不僅只是外在的生理需要被滿足即可，還有安全需要、情感需要、尊嚴需要以及自我實現需要等需要，又老人日常生活，大致上多圍繞於「食」、「醫」、「行」、「育」、「樂」等面向，爰此，本研究為聚焦且深入探討，乃以健全在地化多元整合健康促進模式，就食、

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醫、行、育、樂等多元面向，研提改進作法，並研提高齡化社區健康促進的推動模式與政策建議。

第三節重要名詞釋義

壹、老人

本研究所稱之「老人」，係指年齡上符合我國老人福利法定義年滿65歲之長者，又研究中提及「老人」、「長者」、「年長者」、「銀髮族」、「初老長者」

(約65歲~75歲)，其意義均係指年滿65歲之長者。

貳、高齡友善城市

為世界衛生組織（WHO）於2007年提出之概念，WHO根據在全球22個國家、

33個城市進行調查，蒐集當地高齡者意見後，制訂「高齡友善的城市指南」。本研究即依據WHO之高齡友善城市概念，並進一步定義高齡友善城市須包含「適合高齡者的生活空間、便利的交通運輸、尊重及包容的意識、健康促進的活動、友善及便利的資訊等層面，讓高齡者在可於此城市中，合適的且順利地老化」。

參、在地老化

本研究整理國內外各學者對在地老化之定義後，將在地老化之意涵統整為「延長高齡者待在自己熟悉的家庭與社區中，持續其習慣且獨立自主的生活方式，並保有尊嚴、隱私與社會活動的參與機會」（吳淑瓊、莊坤洋，2001；Iecovich, 2014），

且參考王人卉與林儷蓉（2016）之研究，將在地老化之面向分為以下五點：習慣熟悉的生活環境；完整的照顧資源體系；獨立自主的生活能力；安全有尊嚴的生活環境；社區型態的社會參與。

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肆、促進健康政策

老人「促進健康政策」為本研究關注重點，意指結合教育和環境的支持，使老人能採取有益健康的行動及生活方式，以達成「如何延長健康餘命，縮短不健康餘命」，從而減緩失能老化、失智老化的源頭減量作法。就高齡者健康程度區分，各項政策服務內容之規劃與目標將有不同考量(表1-4)。

表1-4：我國高齡者健康促進政策分析表

健康進程健康亞健康失能

政策規劃重點

 健康促進

 預防失能

 健康促進

 預防、減緩失能老化

 減緩失能

 安寧療護政策目標延長健康餘命延長健康餘命縮短不健康餘命

備註亞健康長者依健康情形可再區分：情況較良好的亞健康長者可利用提供健康長者的各項服務；情況較差者，則可使用失能長者的日托照護服務。

資料來源：臺北市政府衛生局(2017)

伍、運動促進

運動促進的概念主要源自Pender（1996）區分健康維護（health protection）與健康促進（health promotion）兩者間差異的重要性。所稱「健康維護」係指積極減少疾病的發生；而所謂「健康促進」，則是努力提升自我的健康狀態。

我國行政院衛生福利部所擬訂之國民保健六年計劃中，包含推動健康體能計畫，足見運動對於健康促進之重要。身體活動是影響健康發展不可或缺的手段之一，藉由身體活動可以有效控制體內脂肪百分比及體重、增強肌肉耐力、心肺功能、柔軟度與降低疾病罹患率等（方進隆，1992；楊佳益，2012）。本研究之運動促進，係指透過運動以達成健康之目的，並將運動和身體活動視為一種疾病治療和預防之方法，進而達到正向且積極的健康促進之目的。

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第二章文獻回顧

本章內容分為五節，首先，第一節將以高齡者需求與活躍老化為主題，探討高齡者需求相關研究、活躍老化之相關內容；第二節以社會福利社區化為主題，

簡介我國社區工作之發展脈胳、社區照顧之內容；第三節以日韓與主要國家高齡者健康促進政策為主題，整理日本、韓國、美國、芬蘭、澳洲等國家之高齡者健康促進政策資料；第四節以我國高齡化因應政策為主題，探討我國政府各部門自民國 69 年以來陸續制定之各項法規與服務方案等內容；第五則以我國推行社區照顧服務政策之省思為主題，期藉由相關文獻之回顧，使本研究後續探討更具立論基礎。

第一節高齡者需求與活躍老化

健康維護與社會參與議題日趨重要，世界衛生組織（WHO）於 2002 年提出「活躍老化」（Active Ageing）概念，意即「為提升年老後之生活品質，盡最大可能以增進健康、參與和安全的過程」使民眾老年能享有健康、安全、活力、尊嚴和自主的生活(楊志良，2000：26)。

因應高齡化社會新興課題，輔以考量當前社會變遷與國際發展趨勢，配合社會福利政策綱領、老人福利法之宗旨與辦理原則等，行政院於 98 年 9 月 7 日核定「友善關懷老人服務方案」第 1 期計畫，以「活力老化」、「友善老人」、「世代融合」三大核心理念，整合各單位資源，積極推動各項策略，期積極維護老人尊嚴與自主，形塑友善老人的生活環境，強化老人身體、心理、社會參與的整體照顧，使老人得以享有活力、尊嚴與獨立自主之老年生活(圖 2-1)。

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依據行政院 98 年友善關懷老人服務方案及衛生福利部 104 年高齡社會白皮書之相關內容，友善老人理念包含建構良好之物理環境，例如：有利老人之交通運輸及居家住宅等無障礙環境、面對老化之正確態度，以及正向形塑老年圖像等。

最後，更應藉由教育宣導或世代交流等機制，使老人得享有活力尊嚴、獨立自主之老人生活。並透過多元角度介入，促進老人具備積極有效的能力以自主管理健康，鼓勵個人依能力、偏好及需求，參與社區生活及家庭生活等教育學習，營造無年齡歧視、對老人親善之世代融合社會。

圖 2-1 衛福部高齡健康社會推動架構

資料來源：黃碧霞、莊金珠、楊雅嵐，2010

壹、高齡者需求相關研究

由於經濟的發達、生醫科技的快速進步、醫療衛生品質與國民健康習慣的改善，促使國民平均壽命延長，加上龐大戰後嬰兒潮族群陸續邁入老年期，依據國家發展委員會研究報告(2016)預估，我國至 115 年 65 歲以上老年人口佔總人口比率將超過 20%，使我國成為超高齡（super-aged）社會之一員，顯示我國人口結構正以驚人速度進行改變。又，高齡者隨著年齡的增長，除了自身特質可能有所改

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變外，亦可能會隨著年齡增長而有產生或引發不同需求。換言之，由於老化過程是動態的，且高齡者大多會隨年齡變化而在不同階段有不同的需求樣態，因此瞭解高齡者在老化過程中的各階段需求，並適時提供適當的服務與支援，將是決定高齡者可否活躍老化之關鍵。

過去有諸多以馬斯洛需求層級理論為基礎(圖 2-2)，探討高齡者需求之研究，

並多由生理需要、安全需要、情感需要、尊嚴需要以及自我實現需要等五種需求面向進行切入，藉以探討高齡者於不同面向之需求類型及其內涵，其基本含義如下：

一、老人生理需要

解析老人生理需求面，探討老人內心的無助、無奈、徬徨、猶豫與孤獨，以如何滿足老人生理需求為基礎，納入社會福利政策「消費有保障、生病有錢醫」，防止老人貧困並提高老人生活品質，以滿足老人生理需求之社會福利政策。

二、老人安全需要

家庭意外事件常是導致老年人住院的首要原因，當家庭中隱藏著「危險」的因子，造成老人惶恐、不安的情緒，久而久之，將造成老人心裡層面忐忑不安、不安全感，可藉由社會福利政策的推動作為，提供無障礙修屋補助、打造無障礙起居生活環境，去除老人心中隱憂，找回老人安全上的保障。

三、老人情感需要

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部分老年人視喪偶後再娶為不忠，對晚年發展愛情充斥著抗拒、排斥的心態，

應幫助老人建立對情感追求的正確心態，勇敢尋找情感的寄託與歸宿，以使老年生活豐富多元、遠離寂寞。

四、老人尊嚴需要

透過老人對事業的追求，自身不斷進步的內趨力，使其發揮個人能力到最大程度，以提升老人的生活品質與成就感，排除社會對老人（年齡）的歧視，

幫助老人建立以尊重代替同情、重拾尊嚴的生活。

五、老人自我實現需要

幫助老人實現個人理想、抱負，對自身參與的社會領域進行管理、調節自己的情緒和情感，進而實現、肯定自我價值。

圖 2-2 馬斯需求層級理論 資料來源：Maslow, 1954

自我實現需求

尊重需求

社會需求

安全需求

生理需求

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貳、活躍老化一、定義與架構

當全球人口老化成為一種新的社會趨勢與潮流，跨國組織亦開始關切相關議題，聯合國早於 1991 年便提出了「老化綱領」（Proclamation on Aging），宣示高齡者應該擁有「獨立、參與、照顧、自我實現、尊嚴」五大原則項目(蕭文高，2000：

41)。

依據前述原則，世界衛生組織定義「活躍老化」是指一個人在年老時，應該優化其在「健康」、「參與」與「安全保障」等方面的水準，從而改善生活品質，

也就是「持續參與社會、經濟、文化與公眾事務等，而不只是在身體活動能力或參與勞動能力等方面」，強調老年人積極參與各種活動的重要性。

世界衛生組織（WHO）則在 2002 年提出「活躍老化」（active ageing）政策架構，主張從健康、參與以及安全三大面向，提昇高齡者之生活品質（WHO，2002），

並為學界與各國政府討論運用。

二、影響活躍老化之因素

世界衛生組織 2002 年提出「活躍老化政策框架（Active Ageing: A Policy Framework）」中，其中包括三大支柱：健康、參與及安全，用來提升年老之後的生活品質，強調透過「老年人的社會參與」、「老年人的身心健康」以及「對老年人的社會、經濟及生命安全的確保」等策略，來因應人口老化的問題。該報告也提出影響活躍老化之相關因素，分別為:文化（文化形塑了人們老化的方式，並影響社會大眾對老年的看法）、性別、健康及社會服務（健康促進、疾病預防、

醫療服務、心理健康服務及長期照護）、行為因素（避免抽菸、身體活動、健康

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是活躍老化和長壽的重要預測因子）、物質環境因素（環境會影響老人的生活獨立性與生活模式）、社會環境因素（包括社會支持）和經濟因素（包含收入、社會安全及工作）。（楊志良，2010）

三、活躍老化之發展

歐洲是全球人口最早出現高齡代現象的地區，尤其德國在 1981 年以前都是老年人口比率最高的國家，同時也是最早制定社會保障法的國家。而在 2004 年之後，

日本超越其他國家，成為全世界老年人口比率最高的國家，爰說明德國及日本推行活躍老化發展之內容如下：

（一）德國

德國老年人口比率於 1932 年達 7%、1972 年達 14%、2009 達 20%，由 7%至 14%

需時 40 年、由 14%至 20%需時 37 年（WHO, 2002），於 1990 年代中期逐漸形成歐洲活躍老化政策方針。根據歐盟執行委員會（European Commission）表示，積極老化的關鍵要素包括五項：第一、可工作得更長久，其次、延後退休，第三、退休後仍相當活躍，第四、參與維持健康的活動，最後一項、強調獨立自主並且盡可能融入社會之中（陳明芳，2013）。

歐陸國家因應人口結構高齡化所帶來的社會與經濟衝擊，在公共年金體系改革方面：強調使人們延長就業之狀況，具體措施包括：延後法定退休年齡、給予延後退休者正向誘因與獎勵、取消優渥之提前退休與過渡期間的措施、彈性化工作、延長請領全額年金所需之工作年數等。德國於 1973 年實施彈性退休，工作繳納保險費滿 35 年即可申請退休，退休年齡為 65 或 60 歲，但年金制度改革後，自 2013 年起退休年齡提高至 67 歲（呂雪慧，2013）。

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（二）日本

日本老年人口比率於 1970 年達 7%、1994 年達 14%、2005 達 20%，由 7%至 14%

需 24 年、由 14%至 20%需時 11 年（WHO, 2002）。日本推動活躍老化主要著重於

「生涯現役社會營造」。所謂「生涯現役社會營造」是指「終身參與社會活動的狀態」。而「生涯現役社會營造」的要素包括「健康」、「工作能力與意願」、

「社會貢獻能力的自覺」、「保持可能獲得物質報酬的職業」。2001 年日本政府擬訂「高齡社會對策大綱」，作為政府推動基本、整合的高齡社會對策方針。（莊秀美、賴明俊，2010）

四、活躍老化之產業發展

就產業觀點切入，工研院 IEK 從 2010 起定期針對兩岸高齡者進行調查研究，

其調查研究也說明臺灣在健康議題上，啟蒙樂齡族更注重以「運動」來預防老化

（22.2%），潮流樂齡族偏好「健康食品」（20.2%），保守樂齡族則認為可透過「多休息」預防老化（21.6%）。如調查生活中的不便之處，保守樂齡族認為是「上下樓梯」（16.3%），潮流樂齡族則覺得是「做飯」（1.7%），「清潔」和「就醫」

則是獨立樂齡族感到較為不便之處（7.8%和 5.9%）(張舜翔，2015)。

在平時獲取專業健康資訊上，臺灣是以啟蒙樂齡族較積極，樂齡族都認為「散步」是最常做的運動，由此可見，不論是國家、國際趨勢亦或產業面，運動的重要性對於樂齡族群都是至關重要的因素之一，亦是活躍老化中不可忽略的一環。

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第二節社會福利社區化

臺灣的社區工作，係張鴻鈞教授於 1964 年由自聯合國所引進（李易駿，

2002）。1987 年民間社會力崛起並積極參與公共事務，為有效推動社區工作，於 1991 年通過「社區發展工作綱要」、於 1995 年正式提出「福利社區化」的概念

（邱汝娜等，2004），並於 1996 年通過「推動社會福利社區化實施要點」，1998 年試辦「福利社區化」方案，主要以老人福利服務為主，引動老人福利社區化（蘇錦輝，2012）。1998 年迄今，中央政府分別透過政策及重點計畫引導福利社區化的發展，可見福利社區化在社區工作中的重要。

內政部於 1996 年具體制定「推動社會福利社區化實施要點」，強調「福利社區化」是「將社會福利體系與社區發展工作充分結合的一種具體措施與工作方法」，其推動的原則包括福利的優先化、整體化、效率化、普及化與團隊化；目的在於透過家庭與社區力量，以結合社區內外資源，並建立社區福利服務網絡，

以有效照顧社區內的兒童、少年、婦女、老人、殘障及低收入戶（黃源協、蕭文高、劉素珍，2011）。郭凱儀（1995）綜合各地學者論述，歸納出社區工作三大原則，包括：尊重人權，重視人民的社會福利權，以及伸張正義。

福利社區化是傳統社區工作的轉型，具體地將社會福利體系建構在社區服務基礎上，針對社區中有需求的對象或弱勢族群，給予周全之福利服務，並有效維護民眾基本福利權，故「福利社區化」可說是社會整體福利服務網絡的社區基層組織（黃志忠，2007）。

福利社區化政策鼓勵社區提供福利服務的立場，透過社區培力的過程，重塑社區功能，提升社區服務績效。如何配合中央政府推出的各項社區工作政策與計畫執行社區培力，以讓社區發展能夠落實「福利社區化」。

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社區照顧是指動員並聯結正式與非正式的社區資源，協助有需要照顧的人士，讓他們能和平常人一樣，居住在自己的家裡，生活在自己的社區中，且能得到適切的照顧（蘇景輝，1995）。於此定義，呈現社區照顧政策中兩個重要的概念，

一是強調「讓需要照顧的人士留在家中」，二是凸顯正式和非正式資源聯結之必要性。

惟「社區照顧」一詞在社會福利界被廣為使用，然其意涵常因使用者的意圖不同而被賦予不同的意義（呂寶靜，1997）。有些人指社區照顧是指照顧地點的改變，故「去機構化」及「正常化」是其目標，因此強調社區式和居家式服務方案供給的增加（呂寶靜等，1995）。有部分人士則主張，社區照顧是聯結社區內正式和非正式資源以提供照顧，故「服務網絡之建立」是其目標，因而重視社區組織之工作技巧（蘇景輝，1995）。當然也有學者將社區照顧定位在政策的層次上，故將焦點放置在福利國家發展的脈胳下來討論，分析的重點是政府角色的改變，政府行政機關的重組及資源配置的改變等（如黃源協，1997）。

北歐國家從 1960 年代提出在地老化政策目標後，各種服務設施紛紛出籠，包含：擴大居家護理服務，在各種攜帶式醫療儀器的發展下，可提供更高技術層級之護理服務；擴大居家服務和社區服務之專業性，如個人照護、家事服務、日間照顧、喘息照顧等；改善老人住宅無障礙設備，加裝緊急警報系統等；開發節約成本且符合老人需求之服務設施，例如源於北歐國家的照顧住宅(sheltered housing 或 assisted living)正在各國蓬勃發展之中；擴大現金給付，支持老人購買服務，或支持家庭照顧者提供照護等(OECD, 1996)。

這些服務設施的開發，使得各國紛紛投入長期照護的改革，美國、加拿大、

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照顧取代之。與此趨勢同步，於 2000 年開辦長期照護保險之日本，在其過去 10 年黃金計畫中，除發展護理之家外，也大量發展各類居家支持服務方案。

社區式照顧能否替代機構式服務，從各國的經驗可知，其替代效用不明，因為社區式服務用得多的國家，機構式服務不一定用得少(OECD, 1996)。因此，

Weissert(1994)提出建議，認為應肯定社區式服務本身的價值，並應重視社區式服務的管理，提升其成本效率與效益，並將資源用於最需要服務之人口群。

第三節日韓與主要國家高齡者健康促進政策之探討

世界衛生組織於「高齡化與健康之全球策略和行動計畫」（2016年）明確指出，世界各國應致力於發展健康老化的行動、營造高齡友善環境、針對長者需求調整健康體系、建立可持續和公平的系統以提供長期照護（家庭、社區、機構），以及提高對健康老化的測量、監測與研究等5大策略目標。因此，為增進亞健康長者的健康生活認知與自我健康管理能力，可以提供的健康促進面向包括如下：

一、強化長者周全性健康評估服務:以全人全程健康照護概念，提供長者健康諮詢預防跌倒，強化肌力、平衡感等訓練，並同步進行居家環境及社區環境改善。

二、促進認知功能，預防失智:提昇民眾對失智症防治認知及警覺性，針對失智症不同病程需求，提供多元照護措施已納入長照 10 年計畫 2.0 之照護網絡及社區服務據點。

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三、營造高齡友善環境: 由上而下跨部門推動，包含無障礙及安全的公共空間、敬老與社會融入、住宅等，營造高齡友善城市; 發展長者健康照護管理及提供預防性健康服務。透過地方衛生局輔導轄內衛生所成為高齡友善照顧機構。

四、促進老人社會參與:提供大眾交通運輸工具，促進長者上街購物、辦事、或參加社區活動以及中高齡就業或志工服務、終身學習等環境，

肯定及促進長者社會貢獻能力，促進長者人際互動交流之機會。

五、健康老化監測研究: 定期進行老人相關調查、建立老人健康資料庫，

並推動「建置活躍老化監測暨決策支援系統」、建構本土性活躍老化指標、針對影響長者活躍老化等重要決定因素，例如就業、交通、退休規劃等進行研究。

六、建立夥伴關係，強化中央橫向、地方垂直整合: 透過行政院及跨部會相關會議，建立中央與地方縱向合作及連結，地方衛生局尋求首長支持並善用跨局處平臺，進行滾動式檢討(國民健康署，2018)。

由圖 2-3 來觀察全球老化之國際現況，可發現：全球老年人口比率從 7%上升到 14%的「高齡社會」，各國所需時間分別為：日本 24 年（1970-1994）、韓國 19 年（1999-2018）、我國 25 年（1993-2018）、德國 40 年（1932-1972）、義大利 61 年（1927-1988）、法國 127 年（1864-1991）、英國 47 年（1929-1976）、美國 71 年（1942-2013）；然而老年人口比率從 14%到 20%的「超高齡社會」，我國(2018-2026) 與韓國(2018-2026)皆僅需 8 年，轉變時間非常迅速 (圖 2-3) 。

(38)

圖 2-3 全球老年人口成長趨勢圖

資料來源：國家發展委員會「中華民國人口推估（105 至 150 年）」簡報（第 14 頁），網址：

https://www.ndc.gov.tw/Content_List.aspx?n=84223C65B6F94D72

2002年世界衛生組織(WHO)提出「活躍老化」、2007年提出「高齡友善城市」作為高齡世代的未來新願景。2016年WHO《全球老化與健康報告》更明確指出，健康老化不只要免於病痛，就連心靈層面也要健康，擁有活躍社交生活，對社會有所貢獻。國民健康署參採前述倡議與政策，在社區全面推動老人健康促進、增進老人社會參與、建構慢性病照護網、推動高齡友善健康照護機構，更積極推動高齡友善城市計畫，結合地方政府一起建構在地親老、友善的宜居城市。

以歐盟為例，他們在預防功能性衰退的介入策略中，針對長者失能、身體活動、營養、認知功能及照護者等提出多面向的倡議、政策及介入策略，展現歐盟各國對於預防老年長者衰弱及失能等議題的重視。美國則非常重視老年長者的保護和權益保障，許多策略著重於尊重和保障老年人及失能者之權力，避免其受到虐待及忽視；也對於增加老年人及失能者自決及自我控制的能力、提供長期照護服務與支持、老人服務機構網絡有效率的管理等工作著力甚深。在澳洲，他們則以WHO推動之高齡友善城市之方法及工具作為推動高齡友善社區之原則，包括提供地方政府及議會諮詢、專業知識、政策訊息等，以利推動地方的高齡友善之倡議；藉推動老年友善社區，促進老人友善活動、鼓勵長者社會參與；以WHO高齡友善城市為原則建造高齡友善環境、交通及就業環境等及促進社區與企業等組織

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推動高齡樂活與社區多元健康促進的方式已成為全球趨勢，社區多元健康促進已在世界各國出現。並隨著各國制度的不同，有著不同之面貌。如美國主要以社區為主，公開募集居民，有共用的動線、庭院、健身場等。歐洲國家則由官方出手推動，地方政府鼓勵老人在原本居住的社區內集體共住，互相照顧。也有些照護機構開始響應，世界各國作法雖略有不然，然根本目的皆為促進老人之健康，得以收活躍老化之效，並降低高齡化未來所造成之成本。前述均為面對快速高齡代社會之歐美先進國家，以下僅就鄰近我國且文化背景與家庭觀較為接近之日本與韓國兩國，探究其高齡者健康促進政策：

壹、日本健康及社會照護政策

相較於西歐先進國家，日本進入高齡化社會的時間雖然較晚，但老人人口比率僅耗時短短 24 年，就從 1970 年的 7%躍升至 1994 年 14％；為因應高齡化社會遽增之健康及照護需求，日本各界於 1980 年後期紛紛開始關注福利服務的發展，強調其重要性並大力倡導；日本的人口老化對策可溯源至 1963 年制訂的「老人福利法」，之後陸續制訂「黃金計畫」（1989~1999）、「新黃金計畫」（1994~1999）、

「公共介護保險」（2000~）及「黃金計畫 21」（2000~2004），顯示日本高齡化對策傾向長期性規劃，且因應照護需求逐步修正 (Campbell, 2002; Campbell & Ikegami, 2000; 李光廷, 2001; 莊秀美, 2005; 趙崇良, 2003)。

日本考量高齡化社會遽增之健康及照護需求，為創造每一位國民都能擁有良好健康情況、對人生感到有意義、能安心生活之長壽福利社會，特於平成元年

（1989）年制定擴增保健福利部門的公共服務基礎措施，該方案為「高齡者保健福利推動 10 年戰略（黃金計畫）」（Gold Plan），除提供健康照護所的設施及人力，

並重視老人學研究及生活教育之推動。並於平成 2（1990）年開始實施，並於平成 11（1999）年達到既定目標(日本厚生省老人保健福利局 1998; 莊秀美 2005)。1995 年則再提出新黃金計畫，讓所有老人能保有尊嚴、自立地生活。2002 年提出「健

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康增進法」，強調國家整體、產官學共同努力，各地方依其特性擬訂計畫，主要政策以改善生活習慣為目標，藉由設法減少疾病，實現開朗的高齡社會目標；2005 年則提出「高齡化社會對策」，研擬「終身建立健康的身體」、「建立健康的環境設施」及「推動照護預防服務」等三項對策。(行政院衛生署國民健康局(2009)，

老人健康促進計畫，頁 13。)

陳武宗(2010)於「健康促進、社會工作與老人服務方案」中提到，日本社區型的福利據點目標在於：提供社區長者可活絡身心機能、促進人際互動的場所，並使志工人員和參與者有最直接的接觸互動，此舉乃建立社區高齡服務之基本雛形。

日本於 2007 年進行「有關老年人健康之意識調查」發現，41.7％的受訪者希望在家中接受長期照顧，其次為 18.6％訪者希望入住長期照護老人福祉設施，

以及 17.1％受訪者希望住進醫院等醫療機關。因此日本「社區整體照顧模式」，

即以社區整合型服務中心為服務主軸，其基本理念，在失能老人住家車程 30 分鐘範圍內，建構「結合醫療、介護、住宅、預防以及生活支援」等各項服務一體化之照顧體系（曾妙慧、呂慧芬，2014），針對不符合失能等級判定者提供社區支援服務，主要包含「預防照顧」及「日常生活協助」兩種服務項目，如提升運動器官機能、營養改善、口腔機能向上、認知症預防、支援、訪問型照護預防事業等。

而部分社區工作者透過「公共食堂」凝聚社區互助力量，發揮社區照顧功能、

促進老人之健康，如富山縣的「富山型」日照中心則安排老人、身障者和小孩共處，全日本已有超過 1,400 家照護機構採行此模式。

日本熊本體育健康增強中心則配有專業醫療人員及健康運動指導員，指導員會先進行體質測定，提供量身訂作的訓練計畫與運動處方，期藉以維持和改善身體體質和健康，並提高其體能。針對健康的學員，則提供預防疾病（如糖尿病、

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代謝症候群等）和促進健康與改進生活方式之指導，教導每位學員建立良好的運動習慣（如運動類型、強度、頻率、時間）。

島本町介護預防服務則是由公衛護士親自拜訪社區、團體或機構並邀請加入百歲體操課程，該課程是由當地之長者、志工藉由體操影片放映，帶領長者共同做體操運動。活動模式為每週進行一次至兩次，至少持續三個月，並由保健師提供一年 4 次的技術指導及免費提供體操影片。另社區長者由家裡走到活動地點，

已運動約 15 分鐘，來回約 30 分鐘，加上百歲體操課程約 1 小時 30 分鐘，一週一次至兩次，合計運動時數約計有 120 分鐘至 240 分鐘，計有 40 個百歲體操活動據點。

此外，日本松下電子公司研發復健使用的體感捕捉器，則是非常有趣的一個健康促進活動的輔助機器，其可以讓老人在家或照護機構娛樂性的復建和訓練肌力，在遊戲中也可以達到運動之目的，惟目前價位仍偏高(約臺幣 100 萬元)。

在預防接種方面，日本於 2014 年 10 月 1 日開始實行 65 歲以上長者可接種 1 劑 23 價肺炎鏈球菌多醣體疫苗。

綜觀日本政策，其目標為確保高齡者尊嚴與自立援助，建構互助的地域社會及建立服務使用者信賴的照顧服務等，具體彙整說明如下：

一、加強照護服務基礎：包括確保服務人才的提供，並加強研修、整頓照護相關設施，以及改善機構照顧品質。

二、推動失智症老人支持方案：包括推動失智症醫學相關研究、充實失智症老人照護機構（group-home）、提升失智症患者之照護品質，並建立失智症患者權利維護制度。

三、推動健康老人對策：包括推動整合性疾病管理制度、充實社區復健體系、

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四、充實社區生活支援體制：為營造溫馨及互助的社區，積極發展各項生活支援服務及居家環境改善方案，並推動志工方案及鼓勵居民參與社區方案。

五、建立保護使用者及使用者可信賴之照護服務：包括資訊化的推動及使用者保護網絡之建構、促進多元服務事業者的參與，以及福利輔具的開發與推廣。

六、確立支援高齡者保健福利的社會基礎：包括推動發展長壽科學、福利教育及國際交流，推動體貼高齡身心障礙者的社區營造方案。

檢視一連串日本政府因應高齡社會所採取的諸多政策，顯示日本政府不僅及早針對社會急遽攀升的照護需求擬定回應方案，因應高齡社會政策推動分二大類，即失智老人與健康老人，並依其需求情況進行政策的彈性調整。

日本於 1970 年老年人口達到 7%、1994 年達 14%、2005 年達 20%，老化過程非常快速(WHO，2002)。日本推動活躍老化主要著重於「生涯現役社會營造」，即

「終身參與社會活動的狀態」，強調即使退休後也要持續有勞動工作，其要素包括「健康」、「工作能力與意願」、「社會貢獻能力的自覺」、「保持可能獲得物質報酬的職業」。

2001 年日本政府擬訂「高齡社會對策大綱」，作為政府推動高齡社會對策方針。其基本理念具以下幾點：建構公平活力的社會，以確保每位國民就業及參與其他各種社會活動之機會；建構發揮自立與連帶精神的社會，讓每位國民皆能以社會中的重要一員受到尊重；致力建構健康且充實生活的豐裕社會。其重要的措施為就業及所得、學習及社會參與此兩大面向：

一、就業及所得面，其政策方向有：

(一)延長退休年齡並建構再就業制度，援助與推動中高齡者再就業，確保安定就業。

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(三)提供多樣型態的雇用及就業機會，落實銀髪族人才中心業務等。

(四)政府培養職業能力的開發、創造多樣化教育訓練機會。

二、學習及社會參與面，其政策方向有：

(一)強化推動終身學習體制，包括連結社區資源、結合初中等教育機構等，

辦理相關研討會議、志工活動等社會貢獻體驗活動，推廣世代間交流。

(二)推動高齡者參與社會活動，以提供多樣化學習機會，包括運用各種通訊設備提升世代間交流機會，或支援勞工學習活動，如推動留職帶薪的教育訓練。

日本在2002年提出的健康增進法，是以改善日常生活習慣為目標，並設定9個領域，包括營養飲食、動態生活、修養心理健康促進、飲酒、吸菸、

牙齒健康、糖尿病、循環系統疾病及癌症，藉由設法減少危險因子，以及健康檢查的實施，以減少疾病。而在2005年提出「高齡化社會對策｣研擬出「終身建立健康的身體｣、「建立健康的環境設施｣及「推動照護預防服務｣等三項對策(臺北市政府教育局，2018)。日本另一個聞名的高齡照顧政策則是施行

「淺蟲食堂」，起源於日本東北青森縣的淺蟲市，原本是有名的溫泉鄉，但在經濟不景氣下，溫泉會館關閉了一半，年輕人外流，整個城市因此沒落，

「淺蟲優質生活ＮＰＯ法人」理事長石木號召當地有志之士設立「淺蟲食堂」，不僅提供年輕人工作機會，也解決老年人餐飲問題，是一個社區復興的最佳案例。淺蟲食堂的最大特色，不只是一間普通的餐館，當初創立的目的之一就是希望能夠提供對當地老人的關懷與照顧，因此食堂還提供外送服務，特別是針對那些需要的獨居老人。

該政策與臺北市社區照顧關懷據點相同處，為兩者均提供工作機會並提供長者於社區內餐飲服務（惟依據社區照關懷據點政策目標是倡導長者社會參與，故提供的餐飲方式為共餐；針對行動不便且有餐飲需求的長者，則由其他政策方案提供送餐服務）。相異處是淺蟲食堂食材，係使用自己農園栽種的野菜和米，魚肉類也儘量選用當地的產品；而臺北市因城市發展快速，