研究背景

壹、全球化的高齡化現象

人口老齡化又稱人口老化或人口高齡化，為現今世界普遍存在之現象。隨著全 球生育率持續下降、老年人口死亡率大幅降低，導致多數國家均面臨「人口老化」

此一議題。依據聯合國統計(United Nations Population Fund, 2017)，全球 65 歲以上老 年人口占全球總人口比率，1990 年為 6.1%、至 2015 年已上升至 8.3%，預計未來 將一路攀升，至 2050 年將達 22%以上。若進一步分析，可發現於 2015 年，以歐洲、

北美洲等已開發國家人口老化程度最高（65 歲以上人口所占比率分別為 17.6%、

14.9%），已邁入高齡社會之列。又相關數據顯示，預計未來 45 年後（2060 年），

拉丁美洲與加勒比海、亞洲地區將成為老年人口成長最為快速的地區（65 歲以上 人口所占比率分別增加為 23.3%、21.5%）(表 1-1)。若以國別觀之，2015 年全球 65

歲以上老年人口占該國人口比率前十國家中，最高者為日本，其餘 2-10 高的國家，

均屬歐洲國家(表 1-2)。至 2060 年，前 10 大國家序位面臨大洗牌，亞洲國家中的 韓 國 最 高 (40.1%)、 日 本 次 之 (39.9%)， 我 國 則 以 38.6%排 名 第 3(United Nations Population Fund，2017)。

人口結構轉型為現今世界普遍存在之現象。其中，人口老化更是世界各國共 同面臨的嚴竣考驗，我國亦不例外，如何有效整合政府與民間資源以符合高齡者 期望，並透過各種政府政策及社政、衛政照顧措施，共同迎接高齡社會，乃為政 府所應正視之重大議題。又臺北市既為首善之都，且人口老化情形快速，其老人 促進健康政策執行之成敗，不僅攸關臺北市民權利，影響之遠，將對全臺灣老人 福利之促進健康政策、資源分配、可否有效減緩失能與失智、讓長者有尊嚴的在 地安享晚年，形成指標性的參考價值。

表 1-1：我國及全球各洲 65 歲以上人口所占比率

年代 全球 中華民國 亞洲 北美洲 拉丁美洲與加勒比海 歐洲 非洲 大洋洲 1990 6.1 6.2 4.8 12.4 4.7 12.7 3.2 9.1 2000 6.8 8.6 5.7 12.3 5.6 14.7 3.4 9.8 2010 7.6 10.7 6.8 13.1 6.8 16.4 3.5 10.7 2015 8.3 12.5 7.5 14.9 7.6 17.6 3.5 11.9 2020 9.3 16.0 8.8 16.9 8.8 19.3 3.6 13.0 2030 11.7 23.6 11.8 21.0 12.0 23.1 4.1 15.5 2040 14.2 29.6 15.5 22.2 15.6 25.7 4.8 17.2 2050 16.0 35.7 18.2 22.7 19.5 27.6 5.9 18.2 2060 18.1 38.6 21.5 23.9 23.3 28.4 7.2 19.6

資料來源：聯合國世界人口展望統戰統計資料(2017)，網址

https://esa.un.org/unpd/wpp/DVD/Files/1_Indicators%20(Standard)/EXCEL_FILES/1_Population/WPP2017_P OP_F09_1_PERCENTAGE_OF_TOTAL_POPULATION_BY_BROAD_AGE_GROUP_BOTH_SEXES.xlsx

表 1-2：2015 及 2060 年全球 65 歲以上人口所占比前 10 國家

項次 2015 年 2060 年

國家 65 歲以上人口比率(%) 國家 65 歲以上人口比率(%)

1 日本 27.3 韓國 40.1

2 義大利 22.4 日本 39.9

3 希臘 21.4 臺灣 38.6

4 德國 21.2 新加坡 36.3

5 葡萄牙 20.8 波士尼亞與 赫塞哥維納

35.5

6 芬蘭 20.5 希臘 35.4

7 保加利亞 20.0 波蘭 35.2

8 瑞典 19.9 葡萄牙 35.1

9 拉脫維亞 19.4 香港 35.1

10 馬爾化 19.2 古巴 34.9

資料來源：聯合國世界人口展望統戰統計資料(2017)，網址

https://esa.un.org/unpd/wpp/DVD/Files/1_Indicators%20(Standard)/EXCEL_FILES/1_Population/WPP2017_P OP_F09_1_PERCENTAGE_OF_TOTAL_POPULATION_BY_BROAD_AGE_GROUP_BOTH_SEXES.xlsx

貳、臺灣高齡化的現況與預測

人口老化已是國際趨勢，根據聯合國世界衛生組織(WHO)定義，65 歲以上老 年人口占總人口比率達 7%時為「高齡化社會」，達到 14%是「高齡社會」，若達 20%則稱為「超高齡社會」。我國老年人口占總人口比率於 82 年超過 7%，正式邁 入高齡化（ageing）社會；由於戰後嬰兒潮世代已陸續成為 65 歲以上老年人口，

我國老年人口自 100 年起加速成長，並於 106 年超越幼年人口(國家發展委員會，

2016)。另依內政部統計處資料(2018)顯示，至民國 107 年 4 月止，我國 65 歲以上 老年人口為 331 萬 2,024 人，占總人口 14.05％，使我國成為高齡（aged）社會，國 家發展委員會研究報告(2016)預估 115 年比率將超過 20%，使我國成為超高齡

（super-aged）社會之一員。預估至 150 年，約每 10 個人中有 4 位是 65 歲以上老 年人口，而此 4 位中則將近有 1 位是 85 歲以上之超高齡老人。(圖 1-2)

圖 1-2 我國高齡化進程推估

資料來源：國家發展委員會(2016:10)

我國高齡化趨勢來勢凶凶，由高齡化社會轉為高齡社會預估須 25 年（僅次於 韓國的 19 年及日本的 24 年），由高齡社會步入超高齡社會預估須 8 年（僅次於新 加坡的 7 年），顯見我國人口速度相較全球其他主要國家更為快速 (表 1-3)。

表 1-3：主要國家高齡化轉變情形

國別 65歲以上人口所占比率到達年度(年) 轉變所需時間(年) 高齡化社會(7%) 高齡社會(14%) 超高齡社會(20%) 7%→14% 14%→20%

中華民國 1993 2018 2026 25 8 日本 1970 1994 2005 24 11 韓國 1999 2018 2026 19 8 新加坡 1999 2019 2026 20 7 香 港 1984 2013 2023 29 10

美國 1942 2013 2028 71 15 英國 1929 1976 2027 47 51 德國 1932 1972 2008 40 36 法國 1864 1991 2020 127 29 義大利 1927 1988 2007 61 19

依據臺北市衛生局聯合醫院資料顯示，臺北市老年人口於 2017 年 9 月止達 44 萬 7,336 人（約 16.35%），失能人口則有 6 萬人（約 13.65％），在高齡化趨勢發 展下，老年失能人口勢必因此而增加，此一現象將影響家庭照顧機制、老人經濟 安全、友善高齡者居住與交通運輸及人口老化終身學習等層面，同時亦因加重扶 養負擔而對整體社會、經濟產生衝擊。為減少老化帶來之社會家庭照顧壓力，研 究從源頭減量、減少老人失能，推動老人健康促進政策，實有其迫切性、重要性 及前瞻性。

世界各國面對高齡社會的挑戰，幾乎已達成一致的理念與共識。認同健康與福 祉被聯合國認定為兩大主流議題，世界衛生組織於 2002 年提出「活力老化」核心 價值，認為欲使老化成為正面經驗，必須讓健康、參與及安全達到最適化狀態，

提升老年生活品質，2012 年世界衛生日更進一步以「高齡化與健康」（Ageing and Health）為主題，認為保持健康才會長壽（Good health adds life to years）(衛生福利 部，2015)。

檢視我國與高齡人口相關的政策，其精神內涵均強調以保障高齡者基本生 活無虞為先，並以健全社會安全網，透過提升健康及生活照顧品質，完備友善高 齡生活環境，提升高齡者社會參與及強化家庭及社會支持等原則，作為各部會制 訂或推動高齡政策措施之重要依據。如「中華民國人口政策綱領」、「社會福利 政策綱領」、「人口政策白皮書」到《老人福利法》等；在執行面，為滿足失能 高齡者在經濟安全、健康維護、生活照顧等各層面需求，政府近年陸續推動多項 高齡者福利方案或計畫，如：86 至 96 年「加強老人安養服務方案」，91 至 96 年

「照顧服務福利及產業發展方案」；97 年起推動「長期照顧十年計畫」，整備照 顧資源量能，104 年提出改良版的「長照服務量能提升計畫」加以改善，並作後

建構永續完整照顧體系，確保穩定財源之取得，建立對失智、失能長者家庭提 供在宅居家醫療及照顧一系列服務，行政院於 98 年 9 月 7 日核定「友善關懷老 人服務方案」第 1 期計畫，以「活力老化」、「友善老人」、「世代融合」三大 核心理念，整合各單位資源，積極推動各項策略，建立悅齡親老社會。又配合聯 合國「高齡友善城市計畫」(AFC)的推動，我國於 101 年業已達成全部縣市均簽署 高齡友善城市公約，成為全球推動高齡友善城市密度最高的國家。

102 年正式通過「長期照護服務網計畫」，建立長期照顧體系。並在持續五年 的努力下，推動《長期照顧服務法》立法完成。同時，為避免超高齡社會產生越 來越多的失能老人，建立以源頭減量方式達到讓老人延緩老化減少失能人口，增 加健康年數及減少健保對失能老人醫療給付之目標，爰於 102 年 12 月 9 日核定第 2 期計畫，參考聯合國千禧年目標「活力老化」模式，以「健康老化」、「活力老 化」、「在地老化」、「智慧老化」及「樂學老化」5 大目標，共有 12 個部會 規劃推動 84 項工作項目，由中央及地方政府共同推動。

104 年 6 月 3 日業經總統以華總一義字第 10400064391 號令公布於 106 年 施行上路；並於同(104)年 6 月 4 日經行政院審查通過《長期照顧保險法》草案，

送入立法院審議，藉以確保未來推動長照服務的穩定財源，期建構完整永續經營 的長照服務體系。我國的高齡人口中，有超過八成並非失能，而是健康、亞健康 者(圖 1-3)，因此需要特別關注為滿足多元需求。

圖 1-3 我國高齡人口之健康與失能比

資料來源：衛福部(2015:5)

整體來說，針對健康高齡者係以強化初級預防及整合跨域資源，積極推動高 齡友善城市與「友善關懷老人服務方案」計畫；對於失能長輩，則是以推行「長 期照顧十年計畫」，和俗稱長照雙法的《長期照顧服務法》，與目前已在立法院 待審議的《長期照顧保險法》，為未來建立穩定永續發展的長照制度。綜合以上 可分析我國高齡政策發展趨勢：以關注對象而言，從失能擴大至健康、亞健康；

就服務內容方面，從長期照顧為主的照顧服務，朝向對健康促進、友善環境及社 會參與的重視；以工作方針而言，從老人基本福利需求之滿足，擴展至無障礙、

尊老敬老環境之建構。

換言之，面對高齡社會的來臨，實需擴大傳統老人福利的範疇，將之視為全 體國人共同面對的現實，更期盼全民共同參與，齊心一同迎接未來的高齡社會。

面對高齡人口急速增加的未來，如何使未來人口組成朝向人人健康發展是政 府施政重點，是以，我國第一份「高齡社會白皮書」(以下簡稱白皮書)即以「健康

第一、延長老人健康年數減少失能人數。

第二、為老人找依靠。

第三、減輕家庭中年輕世代的照顧壓力。

第四、促成銀髮產業發展的環境與商機。

以實際行動表示政府除推動既有高齡相關政策與措施，必須以更前瞻的角度 規劃整體高齡政策。前行政院毛治國院長於民國 103 年 12 月 8 日第 3428 次院會 揭示「為年輕人找出路、為老年人找依靠；為企業找機會，也為弱勢者提供有尊 嚴的生存環境」做為施政主軸，其中「為老年人找依靠」的目標呼應世界衛生組 織健康老化、在地老化及活力老化理念。基此，為高齡化社會往後數年之重要政 策發展方向，並以此回應國內未來高齡社會失能者或健康者的各項挑戰與需求。