第一節、政策移轉的動機

第五章、政策建議及理論意涵

本研究探索永續就業工程的政策規劃過程及永續案在方案規劃過程中參考歐 盟第三系統與就業方案的政策移轉程度，在第三章、第四章已由文獻分析法及深 度訪談訪所取得的研究資料，依序論析並解答本研究所提出的第一到第四個研究 問題，包括：永續案及第三系統就業方案推動時，台灣與歐盟的社經背景；台灣 與歐盟面臨的政政問題是否相似；永續案參考歐盟政策經驗的動機、學習管道及 政策移轉程度；永續案在台灣社會推行所遭遇的執行障礙等。

本章將針對本研究的第五個研究問題嘗試提出解答：永續就業希望工程的學 習經驗，對國內將來移轉其他的國外政策時，可提供那些啟示及可供參考之處？

本章除了彙整五位參與永續案政策規劃的受訪者所提的政策建議外，也嘗試與政 策移轉理論的架構、理論上所提出規範性的建議相互對照，希望達到以下兩個研 究目的：（1）對國內將來移轉國外政策經驗時，提供實務性及兼具理論性的政策 建議，以期提高政策設計的品質；（2）探析政策移轉理論適用在台灣永續就業工 程的個案中，是否有須調整或修正的地方。

本章共分四節，主要歸納受訪者提出的政策建議，分為四個子題進行政策性 的實務建議及理論探討，包括（1）政策移轉的動機：探析移轉動機對政策移轉過 程的影響。（2）政策移轉與政策學習的過程：時間壓力對政策移轉、方案執行造 成的影響。（3）非營利組織的承載能力。（4）地方政治生態的影響。

在每一節中，研究者將先摘要第三章、第四章的研究發現，對永續案、多元 案政策移轉過程及方案執行過程中發現的問題加以闡述，第二部份再彙整受訪者 的政策建議，從其親身參與永續案政策規劃經驗，提供國內未來在移轉國外政策 方案或政策精神、設計政策方案上的建議。第三部份則與理論對應，相互參照政 策移轉理論及受訪者所提出的政策建議，是否有相似或可互補之處，一方面了解 政策移轉理論對永續案的解釋力，另一方面也從實際經驗對照理論架構，了解英 國 1990 年代發展的政策移轉理論，適用在台灣的永續就業工程個案中，是否有需 調整修正之處。最後則綜合受訪者的政策建議及理論意涵，提出本研究對國內將 來移轉國外政策方案或政策精神時，在政策學習及政策設計上的建議。

第一節、政策移轉的動機

在第四章第一節中，本研究探析永續就業工程計劃參考歐盟第三系統與就業 方案的動機，可歸納為以下三點：（1）921 災區重建大軍與歐盟第三系統與就業方 案的相似性；（2）政策行銷的手法；以及（3）嘗試以新方法解決新問題。

而在深度訪談過程中，五位受訪者都提到永續案當初參考歐盟的政策經驗，

有部分原因是出於政策行銷的動機，受訪者指出，由於國人普遍對國外成功經驗 較有信心，政策方案若打出「參考國外經驗」的名號，較能受到重視與肯定，所 以當初要透過非營利組織創造就業機會，在國內除了災區少數地區，對多數縣市 而言，可以說是一套全新的嘗試，要說服地方政府及社會接受永續案的政策精神 與作法，若參照國外的政策成果，較能達到政策行銷與說服的效果，以提高外界 對永續就業工程計劃的接受度，所以當初政策規劃小組某種程度上運用了這項政 策行銷的技巧，參照歐盟的第三系統與就業方案經驗，將非營利組織創造在地產 業與就業機會的作法，並以災區 921 重建大軍的本土實驗經驗，將這套在地植根、

透過開發地方特色或提供社區服務以創造就業機會，吸納中高齡失業的基層勞工 的作法，引介到全國各縣市實施。

但永續案基於政策行銷的動機，引介歐盟政策方案的作法，國外的政策經驗 是否淪為僅為永續案「背書」，政策移轉的內涵是否徒具形式，卻缺乏對國外政策 經驗更深刻的探究與移轉？永續案政策規劃過程中，參考國外政策經驗的動機與 政策品質可對未來國內參考國外政策經驗、進行政策規劃時，提供哪些啟示與建 議？以下彙整受訪者的政策建議、政策移轉理論上的對應及提出本研究對國內未 來進行政策移轉的政策建議。

壹、受訪者提出的政策建議

一、學習態度：對國外政策方案的學習應該更深刻、細緻，不光是作為政策行銷 手段

受訪者指出，當時永續案參引歐盟的第三系統與就業方案經驗，某種程度上 是一種政策行銷的說法（C-174）；學者 A 也提到，當時勞委會在規劃永續案時，

只是想找到一個可以馬上推出、達到照顧失業勞工成效的方案，又希望提供的工 作是比較積極的、能提升失業者就業自信心的作法，在政策形成階段，其實根本 沒有心學（A-233-235），在選取國外的參考政策方案上也沒有很深刻的討論

（A-296）。雖然永續就業工程計劃的確有參考歐盟第三系統與就業方案的政策精 神（A-564, B-494, C-690, D-862），但是其實政策移轉的過程可以更為深刻、細緻。

其實真的要很精緻的去學，人家裡面還有很多很精彩的東西。

我舉個例子，當時我們在這邊提出這個案子的時候，歐盟每一 個計劃都是22個月，都有啟動、研發、創造、轉型這個過程，

這個概念我一直跟他們講說要22個月的時候，他們所有委員都 反對，所以在永續就業第一期的時候，一個案子都是六個月。

(

..

)

妳才知道！但是這個東西最後，他們也開始看到這個東西知道 這樣根本沒辦法work，到最後的時候陳菊從六個月到九個月，

九個月到18個月，最後陳菊可以跟人家承諾每個案子可以實行 系統三年，這是後來。我跟你講，我被人家罵個臭頭啊！

當初他們為什麼堅持六個月？他們根本不了解這個精神，他們 以為這樣子就可以解決了，剛開始真的是這個精神他也沒有去 懂，他們只想解決問題而已(A-492-507)。

官員 C 指出，國人長期以來都喜歡沿用國外的東西，覺得國外有做什麼事情，

我們就要跟著作（C-153-155），或者打出政策方案內容是跟國外、跟全世界的作法 接軌，國人就好像會比較安心（A-831-834），其實應該深究台灣真正需要的內容，

而不是國外流行什麼、台灣就學什麼或引用什麼。

台灣的學界的研究，其實可以扮演很多角色，所以這些研究大 部份他…大部分都是垃圾啦，他不是就台灣現在目前需要什麼 東西去做研究，而是看現在目前世界上流行什麼東西…這個部 份其實是需要被改進的(A-764-767)。

以永續案為例，其實台灣本身在 921 災區重建大軍中的「在地夥伴結合行動」，

勞委會從「在地資源整合」的觀念出發，讓災區災民參與非營利組織發展計畫，

結合非營利組織提供災民工作機會參與重建工作，台灣在引介歐盟政策方案的經 驗之前，國內自身已經從災區方案發展出結合地方資源、結合非營利組織力量的

「第三就業系統」實驗精神。不過由於國內的經驗才剛起步，這樣的作法仍遭受 到許多挑戰與質疑。

如果永續案基於重建大軍的初步經驗，要進一步參照歐盟第三系統與就業方 案的政策方案，應該從歐盟已結案的實驗方案中去尋找經驗、成功經驗的作法與 關鍵條件等等，不是只參照歐盟的政策精神，因為台灣已經自己發展出來相似的 方案精神，應該是進一步去看歐盟的方案設計與內容，以期能從歐盟的行動方案 中去尋找社區服務、地方產業的經營創意，那些作法適合移轉到台灣。

基本上，我說真的，如果說是以要跟他們制度引進，人家制度 更完整，他有社會系統支撐、有行政系統支撐，有政治系統支 撐，有 NGO、NPO 的支撐，他還有另類的經濟系統支撐。台灣完 全沒有，台灣就是在政策(A-357-358)。

永續案的發展先以台灣災區經驗為本，再對外搜尋相似的計劃案，卻未能更 深入的探究國外行動方案成功的原因或前車之鑑、引以為鑑，學習的程度不夠深 刻，僅藉歐盟的政策精神發展出國內的作法，不管是因時間緊迫、經費不足、要 以台灣社會的系絡發展本土的執行作法，還是真的只是基於政策行銷的動機，或 在學習態度上真的是本來就沒有想好好的深入去看歐盟方案的作法，只是浮光掠 影、憑著翻譯的資料掃過就宣稱「參考歐盟第三系統與就業方案的政策精神」，事 後檢視永續案在政策規劃及政策移轉的過程，都難免引起外界質疑勞委會當初只 是「拿歐盟政策替永續案背書」，並未深入探析國外政策經驗對國內的啟發。

例如歐盟第三系統與就業方案的作法，僅是一為期三年的實驗計劃，主要目 的在於從資助有發展性的實驗方案中，找出非營利組織開創在地性產業及就業機 會可能的機會、觀察其遭遇的障礙及解決之道，最後將實驗的成果與經驗，反饋 回各國的就業政策中，第三系統就業方案就功成身退了。國內雖參考歐盟第三系 統的政策精神，但是國內卻把一項過渡性的計劃當作常規性的方案繼續實施，多 元就業開發方案每年繼續延辦，沒有反饋到國內一般常規性的就業政策中去思考

就業系統應如何調整，每年還是靠著多元就業開發方案、政府補助經費繼續在運 作，學者 A 直言這不僅是可惜之處，根本就是不對的作法。

（歐盟三年之後）把非常多的好的經驗，轉入他們正式的國家 的就業系統，這個實驗性行為是希望把他原有系統不好的地方

、不夠的地方、不符合時代的地方，去把他轉成好的。那個一 個實驗行為，成果、好的成果他們就把他進一步納入原有的系 統之中裡面去。（問：但是我們台灣這邊沒有，還繼續抓著這 個案子？）

可以這樣講啦，喔，就是說多元就業這樣一個系統，如果這是 一個實驗方案，貢獻應該在它提供一個什麼樣的新的視野跟制 度，來改善呢，我們的就業支援系統，可是幾乎近於零嘛，也 就是說，多元就業永遠是個另類的多元就業…我們就業系統沒 有變，等於還是沒有變嘛…那不是可惜而已好不好？根本就是 不對的地方好不好（A-931-967）。

二、兼顧國外經驗與本土條件：降低本土的傲慢

永續案在政策規劃階段參考歐盟第三系統與就業方案的作法時，學者與政府 官員的態度其實有些差異，學者希望將歐盟更多更深刻的東西引進國內參考，但 政府官員覺得在台灣災區已經有初步經驗，歐盟的作法只是參考，不需要太認真 的參考歐盟實際的政策作法跟方案內容。一則是因為當時根本沒有時間去找、可 以看到實際的案例作法，二則政府官員認為歐洲跟台灣的社經條件差異性很大，

歐洲的作法在台灣社會未必能適用，還是要用台灣能作的辦法來執行比較重要，

造成勞委會官員當時對歐盟真正作了什麼、怎麼作的、有哪些障礙跟問題，都不 是很了解，也不覺得有需要深入了解，只抓了歐盟的政策精神，證實台灣在災區 重建大軍的作法在國際上是有前例可循的，歐盟國家實驗過後也有初步成果、證 明是有效、成功的，這就夠了。永續就業工程就在四個月急促的規劃步調中，拼 裝上路。

我所擔心的喔，是現在似乎國外的經驗都不太重要。我覺得啦

，或許是一種政治的本土意識的…我講是本土意識的一種傲慢

，反而對一些國外經驗的重視，是跟過去比起來是不夠的。

（問：所以以前還比較重視，比較虛心，現在變成說

…

台語），我們要跟國內那一個要合作。但是我每一次問說，同樣 的東西，你有沒有去參考一下新加坡怎麼做啊，但是就（回答）

「嗯，有必要。」但是問題就是沒有做（B-1163-1177）。

在本土意識抬頭的情況下，國內的政策規劃參考國外經驗，似乎有愈來愈流 於形式化、表面功夫的情況，參考國外政策方案的學習動機並不是真心想要透徹 了解國外作法的利弊、以及對國內政策方案的啟示。例如學者 A 就指出，雖然永 續案在規劃階段，已參考了部分歐盟方案的資料，但是勞委會官員還是堅持用自

己的方法來做，沒有興趣再探究歐盟方案的作法與利弊得失。

沒有時間啊，也沒有什麼學界可以來提供幫助啊…所以就變成 說「嗯，他們講的很棒，但我還是要用我自己的」…講難聽一 點啦，第一年其實是掛羊頭賣狗肉，就是雖然掛的是「永續就 業工程」的名字，但是在實行上他們還是在做就業安定基金發 失業補助金那一套啦（A-550-565）。

政策規劃過程中參考國外政策經驗的作法，變成僅是聊備一格，作為政策論 述、政策說服的一項工具，政策移轉的學習性降低了，政策移轉基於政策行銷或 所謂「政策背書」的工具性動機，降低了政策移轉原本效法成功經驗或避開他國 政策錯誤的實際效益。

貳、理論對應

在政策移轉理論現有的分析架構中，政策移轉動機可分為自願、混合、強迫 一連續的光譜。其中與政策行銷有關的移轉動機，是出於國際上制度同形的壓力。

政策移轉理論中分析政策移轉的動機，指出一國若參考國外政策方案、進行政策 移轉，是因為其政策移轉的參與者相信，採取目前國際上廣受認可的作法，可以 讓該國的政策制度獲得國際上的認同（recognized）及被國際所接受(acceptable)，

並可提升在國際社會上的地位；如果不進行政策移轉，採取國際上廣為運用的政 策解決方案，則該國在國際社會中將面對愈來愈龐大的壓力（Dolowitz, 2000:14）。

但這樣的國際壓力用來解釋政策移轉的動機，在永續就業工程的個案中並不 能完全適用，因為永續案參考歐盟經驗、移轉歐盟第三系統與就業方案的政策精 神，最主要的政策行銷對象是國內的社會大眾與地方政府，而非希望透過政策移 轉取得國際上其他國家的認同與接受。在永續案中我們看到這種「挾外自重」的 政策移轉動機，若運用英國 1990 年代開始發展出的政策移轉理論架構來作永續案 個案中的對照，政策移轉理論需要作適度的增補，才能在永續案或其他台灣的政 策個案中適用。

自願 混合 強制

完全理性 有限理性 / 自願,但是基於預見的需要/條件或義務 的汲取經驗 的汲取經驗 ，如國際壓力

圖 5-1:政策移轉的動機光譜分布 資料來源：Dolowitz（2000），頁 13。

在圖 5-1 中我們可以看到，介於「自願移轉」：移轉國係出於完全理性的汲取 經驗，及「強制移轉」：遭直接強制引進制度之間，有一段灰色的「混合」地帶。

這類的政策移轉個案，其移轉動機不是出於完全理性的自願汲取他國政策經驗，

但也不是遭到直接強迫而發生政策移轉，在政策移轉動機中的「混合」（mixture）

一項下，包括了三種樣態的混合動機，即「有限理性的汲取經驗」、「自願，但是 基於某些預見的需要，如國際壓力」以及「須遵從的條件或義務」。

在永續案的情況中，受訪者提到永續案參考歐盟政策方案，其實某種程度上 是「一種行銷的說法」，是為了讓國人對永續案更有信心、更能接受非營利組織作 為在地就業機會創造單位的就業政策，所以援引了歐盟第三系統與就業方案的政

策精神，希望將國內的政策方案與歐盟已有初步成果的行動方案產生關連，彰顯

「這是國外最新流行的方案」、「我們用的政策是跟歐盟一樣的作法」，以加強國人 對永續案的認可與接受度。

這種政策移轉動機，應可歸類為「混合」項下的「自願移轉，但是基於某種 預見的需求」，且在永續案中可以看到，政策移轉的需求不光是現有理論所指出的

「對外」追求國際社會認同的國際壓力需求，就移轉國內部，發生政策移轉的動 機也有「對內」追求自身社會與地方政府認同與接受的需求。因此，本研究從永 續案的政策移轉動機中，對政策移轉理論提出的理論增補為，在基於國際壓力、

對外追求國際認同的政策移轉動機之外，應再加入基於移轉國的內部壓力、對內 追求國內社會認同與接受度的政策移轉動機，政策移轉理論用以分析永續案或其 他台灣的政策移轉個案，才能更具解釋力。

參、本文對國內將來進行政策移轉的政策建議

基於上述受訪者提出的政策建議及政策移轉理論中對政策移轉動機所作的論 述，由於兩者皆未能直接指出政策移轉動機與政策移轉品質的因果關係，政策移 轉理論對於「基於國際壓力」動機進行的政策移轉，也並未提供規範性（好或不 好）的建議，因此，本文缺乏證據及理論依據，可就政策移轉動機及政策移轉品 質間的關係作出推論，例如：基於國際壓力進行的政策移轉，政策移轉品質不如 完全理性的自願性移轉；或：僅有基於完全理性的自願性政策移轉，相較於基於 國際壓力或移轉國內部壓力的混和型自願移轉，完全理性的政策移轉才有較好的 政策移轉品質等等。建議將來政策移轉相關研究可從建立政策移轉品質的測量指 標著手，以協助評估政策移轉動機與政策移轉品質的相關性。

在對未來國內進行政策移轉的政策建議方面，從永續就業工程的經驗來看，

三項政策移轉動機中，其中一項是出於提高國內社會對政策方案的接受度，建立 永續案與國外相似的成功政策經驗的連結，以便於作為政策行銷的訴求，增進國 內社會對永續案政策精神與作法的認同。這種藉國外政策經驗名義、加強政策方 案接受度的作法，政策移轉在動機上難免遭到外界質疑是「以國外經驗背書」、學 習的內涵並未真正參考歐盟的作法與精神，可能徒有政策移轉之名、缺乏政策移 轉之實，是否能真正引介國外的成功經驗或作法到國內解決相似的政策問題，仍

有疑異。未來國內在進行政策移轉時，應避免外界類似的質疑，而應更細緻的探 究國外政策方案的利弊得失，深入探討對我國政策方案的啟示及適用於我國社會 環境的可行性。

否則，雖然永續案是基於 921 災區的實驗經驗才選取歐盟方案作為參考對象，

且以事後結果來看，永續案的確創造了兩萬多個就業機會，對失業的中高齡基層 勞工提供即時的工作與薪資協助，政策規劃人員也因而認為當初運用政策行銷的 技巧、以「參考歐盟第三系統就業方案」為名讓永續案順利推出，取得推行政策 方案所需的行政資源及社會接受度，是一個「政治上聰明的決定」，但對之後的政 策移轉方案而言，採用政策行銷手法、挾國外政策經驗替某一政策方案背書，取 得行政資源與社會認同，未必皆能達到政策目標，也未必都是聰明的決定，還是 應該兼顧本土社會的需要與國外政策方案的經驗，從本質上去探究國外政策經驗 對國內政策問題的適用性。

第二節、時間壓力扭曲政策移轉過程

永續就業工程計劃從民國 89 年 9 月勞委會開始尋找政策方案，到民國 90 年 1 月上路實施，其間政策討論與規劃的時間僅四個月。參與永續案政策規劃的受訪 者均提到，由於失業問題驟然惡化，社會上每天緊盯失業率波動的數據，加上失 業勞工家庭問題演變成社會不幸事件的壓力，都讓勞委會必須在短時間內研提可 立即改善失業勞工家計問題的政策方案，也造成政策規劃小組在研提方案及參考 歐盟政策經驗時，感受到非常大的時間壓力。

觀察永續案移轉歐盟政策方案內容的過程，發現這樣的時間壓力造成永續案 在規劃期間，等不及蒐集完整的歐盟第三系統與就業方案內容，永續案就直接先 推出上路，政策方案推出後才邊作邊學地增補對歐盟第三系統與就業方案的了 解。許多歐盟第三系統與就業方案的相關研究、研討會及官員邀訪交流的學習過 程，都是在永續案執行期中才陸續完成，這也造成永續案在剛上路時，地方政府 與失業者對永續案的理解十分有限，只有少數具有災區重建大軍經驗的官員及負 責移轉歐盟政策精神的學者真正了解方案的精神與內涵，一般執行單位對於在地 植根、從社區服務中創造就業機會的作法，還是充滿了想像。

本節將討論永續案在時間壓力下政策移轉過程遭到扭曲，對國內將來進行政 策移轉的啟示與政策建議。當政策規劃人員面臨緊迫的時間壓力時，適不適合以 政策移轉方式擷取他國的政策方案作為本國的政策對策？政府部門平時對國外政 策方案的研考制度，又應作那些改善？下面將從受訪者的政策建議及政策移轉理 論的觀點加以評析。

壹、受訪者提出的政策建議

一、規劃時間急迫，不應擷取國外的政策經驗作為國內的政策方案，因為沒有時 間、也沒有資源與人力去真正好好了解。

官員 C 認為，跨國的政策移轉適合規劃時間不是那麼緊迫的政策問題，如果 政策方案的規劃時間十分緊迫，又沒有多餘的人力編制及預算可以在緊迫的時間 內去好好彙整、分析國外的政策經驗，可能較不適合採用政策移轉的方式。

以永續就業工程的政策規劃經驗為例，當時沒有時間對歐盟方案的作法再作 細部的探討，在政策目標的輕重緩急上，勞委會要趕快提出政策方案改善失業勞 工的生活，沒有時間等到搞清楚歐盟方案的細節是怎麼做的，再進行國內的政策 方案規劃。

我覺得（參考國外政策經驗）是要看問題的急迫性問題，如果 不是說很急，當然就是可以好好把那個資訊，跨國的資訊，蒐 集的更完整…去參考國際間（的作法），真的是說我有一個這 個高額的預算，我們去做比較嚴謹的這個研究。如果時間允許

，社會這個的接受度也可以，那我們當然希望是這樣子做，這 樣子是比較好。

那如果社會不允許，大家也都像這種集體焦慮，那你這個集體 焦慮不去趕快去解題，你說，稍微等一下，我把它（國外的政 策方案）研究清楚了…來不及啦(台語)，你當時要先去因應對 策，還是要去把它弄清楚（C-928-953）？

官員 C 也指出，如果在時間緊迫的情況下，政策規劃還是要採用政策移轉的 作法，也要視人力與資源配置是否足夠。否則在業務承辦單位沒有增加人手與經 費的情況下，同一組人同時要作政策方案設計以及國外政策方案研究兩件工作，

實務上會遭遇到很大的困境。

如果資源夠的話，也許可以分頭進行嘛，就是說做了，一面在 做、一面有人去了解，然後參考人家的經驗，然後回來再思考 我們自己的策略看需不需要去調整。那如果一面在做的人、一 面又要做那個事情（國外的政策方案研究），那如果又是很急迫 的時候，那個困境就會很大。

所以如果能夠分兩組，有人專門去蒐集，有人可以專門去解燃 眉之急，當然這樣子是最理想(C-1002-1010)。

二、政府部門應成立專責的政策研究單位，改善現行的委外研究制度

受訪者 A 與 E 均指出，政府部門平時的政策研究制度應作深刻的檢討，例如 在永續案中，歐盟的政策方案過去在政府的政策研究中並不重視，委外執行的政 策研究報告也多半參考價值不高，未能真正了解台灣社會面臨的政策問題，研提 適合台灣的政策方案，多數僅追隨國際上流行的政策作法或理論進行研究。

台灣的學界的研究，其實可以扮演很多角色，所以這些研究大 部份他大部分都是垃圾啦，他不是就台灣現在目前需要什麼東 西去做研究，而是看現在目前世界上流行什麼東西（A-764-767）。

政策研究很多都包給外面的學者去做，我覺得這是不太好的…

學者不懂。（問：他不懂真正政策的問題？）大部分都不懂，

除非你參與…大部分教授都沒有參與那麼多，有時候你偶然來 這樣一下，其實是沒有什麼用的。

我是覺得說不只是勞委會的，政府這樣（政策研究委外）其實 是很沒有效率的，就是不見得有用啦，很多學者的研究只是歸 檔、存檔而已（E-1011-1028）。

永續案的政策規劃時間緊迫、沒有充裕時間對國外政策方案進行深入了解與 研究的原因，學者 A 與學者 E 都指出，台灣政策普遍而言，都是急救章的政策思 考，碰到問題了才想要尋找解決方案，時間當然不夠，平時也沒有專責的研究單 位對台灣中、長期社會演變可能出現的問題進行研究，是影響政策品質的主要原 因。

我們都相信我們如果有一個好的準備，我們應該有機會可以把 事情作的更好，當然相信。可是呢這個問題就是台灣的文化，

沒有未雨綢繆啊，對啊，都是在火燒屁股的時候，在倉皇之際 要找到解決問題的時候，倉皇上陣啊…過去勞委會沒有作任何 累積啊，學界在這裡面也沒有能夠提出任何警訊啊…等到這個 事情發生的時候，每一個政治人物都慌張啊，他說目前啊，你 看看，這個政治問題多緊張，對不對？就上陣啦。

今天啊，我們台灣的這種危機預警其實，即便說早點去預警、

早點去規劃，不發生事情是沒有人去 care(A-723-739)。

我覺得每個部會都有同樣的問題，我覺得決策的品質都不好，

我覺得包括行政院、總統府都是一樣的，據我了解，都沒有很 好的研究，就是政策不一定是研究（E-1117-1119）。

學者 A 與 E 建議，如果平時政府部門就有專責的政策研究單位負責預測國內 政策問題的趨勢，並適時的汲取國外相似的政策方案經驗，不是等到問題冒出來 了，才緊急去找國外的政策方案來對照，而是平時就有一套有制度的政策研究體 系，對於政策移轉汲取國外政策經驗的啟示，應會較有幫助。

比如說美國勞工部他對職業走向的預測，缺工的預測，我聽勞 委會的人講他們是有一個很大的統計部門，那我們勞委會經常 派人去那裏學習。但是我們勞委會內部在這方面其實是一個很 小的單位，譬如說只有一個統計處。

我覺得整個國家的政策品質是不好的…在所有的部會下面都應 該要有一個研究的機制，一個研究的機構提高這個決策的品質

，不要什麼都外包出去…像韓國就有，韓國的勞動部裡面就有 研究機構，因為你不能找一個科員來，就講說你平常很多業務

，那你要負責研究，這也很難（E-1046-1050, E-1146-1150, E-

1110-1112）。

貳、理論對應

一、政策移轉理論對移轉時間不足的看法:

政策移轉理論在探討時間對政策移轉的影響時，學者 Dolowitz（2000:11）也 指出，如果一國政府在緊迫的時間下，想針對國內緊急的政策問題快速的搜尋一 解決方案，由於沒有足夠時間搜尋方案與進行政策內容的調適，甚至完全沒有針 對國內的社經條件將國外的政策方案加以調整，在時間緊迫情況下進行的政策移 轉容易導致失敗。政策移轉理論對時間不足的政策移轉可能產生的問題，與上文 中受訪者提供的政策建議是一致的。

雖然以永續就業工程的政策內容來看，永續就業工程是基於 921 災區重建的 經驗，再參考歐盟第三系統與就業方案的政策精神，永續就業工程的方案內容主 要還是以台灣本土社會的條件加以設計，並不是原封不動的照抄歐盟政策方案的 作法，在政策方案設計上已經針對本土社會的需求及可承載的系統，永續案在方 案執行的作法上作了相當多的調適，但從方案搜尋的過程來看，永續案由於政策 規劃時間緊迫，政策規劃小組的確沒有時間再多去比較歐盟以外其他國家的政策 作法，並從中研究不同國家政府與非營利組織協力開創就業機會的作法與利弊得 失，汲取其他國家的成敗經驗後，再挑選適合台灣的政策方案進行學習與移轉。

對將來國內其他政策問題進行政策移轉時，為了避免在時間壓力下未能充份 搜尋可行的政策方案，或未考慮本土條件而硬生生的移植他國的政策制度，將來 國內在進行政策移轉、政策方案設計參考他國政策經驗時，應注意是否有充足的 時間可進行政策學習與移轉。否則，如果是在時間緊迫下進行的政策移轉，政策 規劃單位也應注意方案應針對國內本土的條件作適度的修正與調整，避免政策移 轉到國內面臨水土不服的問題。

二、政策規劃理論及政策移轉理論的交集

提出政策移轉理論的學者 Dolowitz（2000:124）指出，政策移轉理論對於政策 規劃研究的貢獻在於協助公共政策理論跳脫理性-技術官僚型模

（rational-technocratic model）與漸進決策模式（incrementalism）的分類，在決策 模式理性程度高低的分類之外，從政策移轉的視角，補充政策學習、政策擴散的 觀點，解釋為何一國的政策會採納他國或國內其他機關已採行的決策，提供公共 政策理論更全面性發展的機會，增強對政策決策過程的解釋力。

但是 Dolowits 並未指出政策移轉理論可如何與政策規劃（policy formulation）

理論及替選方案的決策（decision-making）理論作出互補性的發展。本研究嘗試從 永續就業工程計劃的個案應用政策移轉理論及政策規劃理論，並提出未來相關研 究可繼續深入分析的方向。

（一）政策規劃的決策類型與政策移轉程度：

1.混合掃瞄的決策模式：

政策移轉作為政策規劃過程中產生替選方案的來源之一，無論從政策決策理 性帶左側的「低理性」模式到右端的「高理性」模式，政策移轉都可能發生，端 視政策規劃人員動機的不同，及所移轉的政策方案是否隨本土社會、經濟條件等 脈絡進行調適，而有移轉程度高低的不同。

以永續案的個案情況為例，從政策決策的理性程度來看，永續案在短促的規 劃時間下，並無時間可充份搜尋各種可行的替選方案。歐盟的第三系統與就業方 案與國內 921 災區的重建大軍經驗，雖然被政策規劃小組視為「可接受的作法」，

但是由於勞委會當時對歐盟第三系統就業方案的內容仍未有深入了解，921 災區重 建大軍的重建工作也尚在實驗階段，所以永續案在政策規劃階段，無論是從國內 過去相關經驗的作法，或國外政策方案的經驗，並沒有搜尋到一個可以直接適用 的「滿意方案」，而僅是抓出一個第三系統就業的政策精神，以民間的社區及非營 利組織，作為創造在地就業機會的主力，但實際的作法應如何執行？永續案到多 元案實施的過程中仍不斷的調適，先是以「以工代賑」發放臨時工作津貼六個月 的方式設計永續案中的用人經費補貼期限，再視執行過程中遇到的困難與需要，

慢慢延長補助期間至九個月，增加對經濟型方案的行政管理費用補貼及加強對非 營理組織的輔導諮詢機制等，都具有漸進決策的特徵。

由此觀之，永續就業工程的政策規劃類型符合社會學家 Etzioni 所發展的「混 合掃瞄途徑」--即結合理性廣博途徑與漸進決策途徑，決策者將政策的制定分成兩 個層次處理，首先採取理性途徑的架構，為高層次或基本的政策制定程序先立下 基本的決策方向，然後以漸進方法制訂詳細的執行辦法。

雖然學者 A 及官員 C 都提及，參考歐盟政策經驗是屬於機遇的巧合，並非理 性廣泛搜尋各種可行性方案的結果，永續案似乎也具有問題流、方案流及政治流 匯聚下，政策機會窗打開而產生決策的「垃圾桶決策」模式特徵。但在永續案的 個案中，問題流與方案流並非一直存在、剛好在永續案規劃階段碰到適當政治時 間而作成決策的，以問題流而言，民國 89 年底國內失業率創下新高，產業外移產 生基層中高齡勞工大批的失業人口，顯示勞委會當時面臨的乃是一前所未有的新 型政策問題；而歐盟第三系統與就業方案的相關研究，在永續案規劃階段也未有 充份的研究資料可供參考，相關研究人員是在永續案上路後，才陸續補足對歐盟 政策方案的了解、組團前往歐洲國家進行考察，歐盟的政策方案並不是已存在於 勞委會政策備案中的政策計劃，因此，在永續就業工程的政策決策過程中，適用

「混合掃瞄決策模式」似較「垃圾筒決策模式」更具解釋力。

2.低度的政策移轉：啟發、省略的移轉程度

其次，以永續案的移轉歐盟第三系統與就業方案的程度來看，永續案的移轉 內涵僅限於歐盟的政策精神，參與永續案政策規劃的人員表示，一則是因為永續 案政策規劃的時間緊迫，沒有時間再對歐盟第三系統的方案內容細節、制度、類 型等等多作研究，所以只以歐盟第三系統的精神作為國內規劃永續案的參考方 向，二則考慮國內與歐盟國家的社會、經濟條件與環境有諸多差異，制度方案不 宜全盤照抄，所以永續案對歐盟第三系統與就業方案的政策移轉規模淺嘗即止，

屬於政策移轉程度最低的「啟發」甚至「省略」的程度。

（二）永續案中，政策決策類型與政策移轉程度的交集

彙整永續案在政策規劃過程中的決策類型及政策移轉程度，可將永續案的政 策規劃類型以圖 5-2 中的 A 點表示，即採取混合掃瞄途徑先以理性廣博模式決定 政策方案的上層原則與方針，決定要採取一創新的、運用第三就業系統的政策作 法解決國內的失業問題，但具體的執行方式則採取漸進決策模式，從作中學、邊

作邊視方案情況調適。政策移轉程度為程度較低的「啟發」。

政策移轉程度高 複 製

調 適

B 混 合

低度理性 高度理性

政治性 漸進途徑 垃圾桶 滿意途徑 混合掃 瞄途徑 理性 途徑 決策途徑 廣博途徑

綜 合

啟 發 A

政策移轉程度低

圖 5-2：永續就業工程計劃決策類型 資料來源：Rose(1993:30)。

B 點則代表受訪的政策規劃人員期待改善永續案政策規劃模式的取向，即提高 政策規劃的理性程度，例如應多比較其他國家的作法，並應建立專責的研究單位 預測台灣社會演變的趨勢，對國外的政策方案進行研究，以供國內政策規劃參考，

不是碰到問題了才開始作研究；在政策移轉程度上，受訪者則建議，如果當時永 續案有更充裕的時間作規劃，應對歐盟的政策方案內容、配套制度做更深入的了 解與探究，以從中汲取更多歐盟的政府經驗與經驗，而不僅僅是參考其政策精神 而已。

（三）理論意涵

不過 B 點並不代表未來國內進行政策移轉時「最佳的」決策模式。由於政策 規劃決策理性程度的高低，需視政策類型的種類而訂，例如例常一般性的政策可 採用漸近決策模式，但涉及國家重大政策的決策就需採用理性程度較高的滿意決 策模式或理性廣博途徑。

至於政策移轉程度的高低，則需視政策情況而定，政策移轉理論尚未發展出 何種政策類型適合程度較高或較低度的移轉，目前對政策移轉現象的分析僅限於 描述性的解釋，未來相關研究應可繼續發展出適合較高或較低程度移轉的政策類 型分類，並嘗試與政策規劃理論中的政策替選方案決策模式結合，提供政策規劃 理論更廣泛的解釋力，甚至對政策品質的預測提出規範性的建言。

參、本文對國內將來進行政策移轉的建議

就長期的政策研究工作而言，政府參考國外政策方案的研究工作，平時應有 專責的研究單位負責，而且應該由政府各部會內部熟悉政策問題的人主持，改善 目前政策研究案委託外包，卻缺乏實際效用的情況。以永續案的個案經驗為例，

受訪者提到，因為國內平時以參考美日的政策作為主流，對於歐陸的政策方案較 不重視，但是當國內景氣衰退，傳統以市場經濟帶動就業的政策作法起不了作用，

政府回頭要找歐陸社會經濟的作法與案例，平時卻缺乏累積與了解，只得在短促 的時間中，在非常緊迫的時間壓力與政策資源下，同時要作好國內政策方案的規 劃、又要從頭了解歐盟的政策經驗與作法，難免影響政策品質。如果平時就能有 制度的學習國外的政策經驗與作法，政府部門建立預測機制，對國內社會中期、

長期可能出現的政策問題預作預警與研究規劃，並從其他國家面對相似政策問題 採行的作法與政策方案著手進行研究，改變現在「碰到問題才找解決方案」的政 策思考，應可提高政策移轉與政策規劃的品質。

在短期的政策方案規劃上，以永續案的經驗為例，官員 C 指出在永續案規劃 的討論階段，國內碰到那麼大的一個失業問題，失業率飆高到國內前所未見的地 步，但是當時在規劃解決方案時，勞委會主辦業務單位的人手、預算沒有增加，

變成還是同一組人、用同樣規模的行政資源要解決一個很龐大的政策問題，就會 碰到很多困境。例如當時人手不足、了解歐盟政策方案的學者又不多，勞委會業

務主辦單位在緊迫的時間壓力下，有限的人力同時要作方案規劃設計、又要同時 對一個國外陌生的政策方案進行研究與了解，同一組人在有限的時間下要作兩件 事是有相當大壓力的。建議將來如果國內碰到相同的情況，在緊迫的時間壓力下 要參考國外的政策方案作為國內政策方案的參考依據，平時又並未累積國外的政 策經驗的話，在政策規劃階段應增調人力及預算支援該業務主辦單位，分兩組人 同時進行政策研究與政策方案的設計。

在選舉制度的改革上，為了改變國內普遍較為短視的政策思維，立法委員選 制改制、加重政黨票數的計算比率，回歸政黨政治精神，讓政黨以政策研究與政 策設計的能力競爭，而不是靠政治人物的個人表現，由於政黨長期要對政策的成 敗負責，應可讓國內的政策規劃更為深刻與細緻，改善目前國內碰到政策問題才 找解決方案，政策設計的思考多是要在政治人物的任期內創造出政績的情況。

第三節、非營利組織承載能力不足

永續案參考歐盟第三系統與就業方案的政策精神，希望將 921 災區重建大軍 輔導災民就業的經驗擴大到全國各縣市辦理，但是透過非營利組織從事社區服務 工作作為替地方上創造就業機會的作法，考驗台灣非營利組織與社區組織的承載 能力，包括發掘地方上尚未被滿足的需求、經營的營運模式與行銷管道、人事管 理、財務管理以及教育訓練等等，都必須透過非營利組織的運作，才能達到進用 在地失業勞工，以及創造有意義、有發展性的在地性工作的政策目標。

參與永續案政策規劃的成員指出，相較於歐洲有深厚的社會經濟基礎，以及 非營利組織制度的健全，其實當初國內要大規模的推行永續就業工程，鼓勵民間 社區組織及非營利組織提案，申請用人經費補助，其實勞委會也擔心國內的非營 利組織承載能力不足，包括財務會計制度的透明化、國內非營利組織受政治人物 或企業節稅影響等，非營利組織成立的目的並不全然是從事社會公益服務，都讓 勞委會擔心非營利組織執行方案的能力。

唯一的阻力就是大家對這種所謂 NPO 跟 NGO 他的健全度不夠而 產生疑慮，而這個部份我們要做這個調整，或者要做加強的宣

導，或者是說我們要協助他們能夠建立起正常的體系，讓社會 各界對這些個 NPO 跟 NGO 產生信心，這是我們在這過程裏面覺 得需要加強（D-864-868）。

像這種不確定因素高的情況，政策移轉可以透過那些方式降低執行障礙？是 否先預作可行性評估及先採取小規模的先導計劃試辦，經實驗後進行調整與修 正，政策移轉的經驗再大規模的上路，會較有助於降低方案的執行障礙？以下將 彙整受訪者所提的政策建議及政策移轉理論規範性的建議，並提出本研究對將來 國內進行政策移轉的政策建議。

壹、受訪者所提出的政策建議

一、以小規模的先導性計劃進行實驗：

永續案透過非營利組織在社區內創造就業機會，但以國內非營利組織的體質 來看，當時勞委會對這樣大規模的接受非營利組織提案，社區組織及非營利組織 有沒有足夠的能力去好好的執行方案，其實勞委會是懷疑的。學者 A 就建議，應 該先小規模的嘗試、以先導性計劃的實驗方案去作，像歐盟的第三系統與就業方 案也是嘗試性的實驗計劃，從各會員國中僅挑選出 81 項計劃給予經費補助並進行 實驗研究，以三年的時間觀察非營利組織在結構弱化地區創造就業機會及地方產 業的潛力與潛在障礙，再將實驗所得的經驗及成果反饋到各國的就業政策中。

（問：永續案當時是被視為一種實驗性的先導計劃嗎？）沒有

，不是這樣，我們當然希望是，你知不知道。如果是這樣子，

就不應該在第一階段去炒規模。你去看歐盟的案子，第三系統 他操作三年，他在整個就業系統裡只是一種新嘗試，一小部分

。

我當然希望它（永續案）是一個先導性的示範啊，作好再大 規模上線啊，問題是當時他管你三七二十一，就是要求配額，

就是要作啊。就是因為衝那個量喔，使得它的很多原意都在第 一期都被扭曲。

學者 A 指出，當時因為國內的失業問題惡化，一方面沒有時間先進行小規模 的實驗，測試國內非營利組織的執行與承載能力，僅從 921 災區重建大軍的初步 成果與發現，就決定將這套方法擴大到全國各縣市實施；另方面在「衝量」的政 策壓力、預期要創造兩萬個就業機會的量化政策目標下，很多永續案的政策精神 遭到扭曲，並產生執行上的問題。

要你衝量的時候，人家要五毛你給一塊啊，當初就是真的變成 要五毛給一塊啊，申請的時候我只要十個人，你說來來來，啊

100個給你，就是這樣子…剛開始就是這樣啊，後來多元就好多

基金會他原來設置的目的不一樣…不是完全為了公共利益，搞 不好是節稅，搞不好是為了幹什麼，然後這個基金會裡面也沒 有一些寫案子的人員，都沒有，然後乾脆又委外(B-747-749)。

二、邊做邊學 執行期中再進行方案微調

理想上如果先以小規模的實驗方案，對國內非營利組織的提案與執行能力進 行評估，應該可以避免永續案執行上發現的問題。不過當時永續案面臨國內勞工 失業問題嚴重惡化的情勢，當時已經沒有時間再進行小規模的先導性計劃，只有

「邊做邊學」（learning by doing），慢慢從執行過程中發現問題，再將方案執行及 審查內容進行修正微調。

這也是沒有辦法，當時就是來不及了，我們也是採說邊做邊學

、learning by doing，要做了然後邊來學習…包括說基金會 你現在接了我的這個案子，希望你提出改變，就是說，你原來 的管理模式可能是不太在乎教育訓練，只在為了節税，但是我 們既然給了你這個，你本身基金會的管理裡面，你是不是能夠 重視財務方面。

因為這樣你才有永續啊，變革管理上面，人力啊財務等等這個

都要做，因為給了你這筆錢，也讓你辦了教育訓練，你基金會 本身都可以改變，這比較重要（B-1123-1124, B-1040-1049）。

例如永續案執行過程中發現民間非營利組織的提案、執行與管理能力不足，

就在多元案中增加了輔導顧問團的機制，並補助聘請管理人員的用人費用等。在 時間緊迫的壓力下，政策移轉若無法先以小規模的先導性方案進行實驗計畫，邊 做邊學、再從執行經驗中進行方案調整，也不失為折衷的作法。

貳、理論對應

在 Mossberger 與 Wolman(2003:435-438)提出的規範性建議中，兩位學者將政 策移轉理論進一步運用為政策執行前的政策預估工具，也就是在政策正式上路 前，政策規劃人員可透過若干面相的檢視與策略運用，評估政策移轉的可行性。

其中 Mossberger 與 Wolman 提到，若政策規劃人員對政策移轉成效仍有高度的不 確定性，可考慮採用先導計劃，以漸進的方式逐步實施。這點建議與國內政策規 劃人員的實務建議相同，即政策移轉若面臨高度的不確定性，政策規劃單位宜以 漸進的方式實施，先以小規模的實驗計劃觀察國外的政策方案或作法在本土施行 的問題與接受度如何，先行調整與修正後，再進行大規模的實施，以降低施政錯 誤所須付出的代價及政策執行上的障礙。

參、本文對國內將來進行政策移轉的建議

從上述受訪者的政策建議，以及政策移轉理論「前瞻性評估」的規範性建議 中，可看出政策移轉面臨高度不確定性時，以小規模的先導性計劃試辦應是政策 規劃人員的優先選擇。以永續案為例，雖然勞委會參考歐盟的第三系統就業方案 前，已在永續案推出的前一年，先從國內 921 災區重建大軍的「在地夥伴結合行 動」中，探索出以非營利組織作為地方上創造就業機會媒介的潛力，但這樣的成 果是不是能大規模的在全國各縣市實施、國內的非營利組織及社區組織，是不是 有能力開發地方的特色、創造在地的社會服務產業，組織的管理與制度是否能承 載永續案的政策精神與目標，當時勞委會對非營利組織的承載能力還是有所質疑。

將來國內進行政策移轉時，如果對政策移轉的可行性仍有高度的不確定性，

建議可先以小規模的先導性計劃進行實驗，從實驗過程中探索政策移轉所需的配 套措施。例如永續案中發現非營利組織的承載能力不足，所以在多元就業開發方 案中增加了對非營利組織的輔導機制，不僅增設「就業促進員」及「顧問諮詢委 員及顧問諮詢團」兩種管道，協助各項提案計畫發揮其功能，也增加對非營利組 織聘用專案經理人的用人補助，以協助非營利組織提高管銷能力。如果永續案之 前有小規模的先導性計劃可先發現問題及探索可能的解決之道，則對非營利組織 的輔導機制及協助非營利組織健全管銷能力的措施，可以成為在永續案執行時一 併搭配的配套措施。

但政策規劃人員常面臨時間緊迫、沒有時間進行小規模先導性計劃的政策現 實。除了由第二節中建議的改善政策研究機制外，參與永續案政策規劃的人員也 建議，在沒有時間先進行小規模先導性實驗計劃的情況下，邊做邊學、從執行中 發現問題，再對政策方案本身進行微調、修正，也是一項折衷的選項。

第四節、地方政治生態的影響

永續案參考歐盟在地植根、在地就業的政策精神，希望透過在地的社區組織 或非營利組織解決地方上失業率攀高、區域經濟失衡的問題。但在永續案上路時，

勞委會希望以在地資源解決在地問題的政策思維，卻碰上在地的各方政治派系競 逐政府經費資源的問題，諸如政治人物的競選辦公室助選員也申請永續案的用人 經費補助、民意代表透過其所支持的民間團體提案申請經費，作為鞏固地方派系 勢力的資源，社會型方案由地方縣市政府審查，但地方政府傾向於補助同一政治 派系的民間團體，不屬於同一派系的民間團體向勞委會抗議申請不到經費補助等 等（E-212-213）。

政策移轉若碰到地方政治生態的障礙，影響政策的執行與落實，政策規劃人 員可如何事先預作防範與因應？以下將整理受訪者提出的政策建議及政策移轉理 論的觀點，並提出本文對將來國內進行政策移轉時，如何避免國外政策方案在本 土的社會條件、經濟狀況及政治文化與生態下水土不服的政策建議。

壹、受訪者提出的政策建議

政治人物一般而言對地方派系勢力的問題應該較為敏感，但是學者 B 指出，

在永續就業工程的政策規劃過程中，包括當時的勞委會主委陳菊以及曾經擔任民 意代表的學者 E，都沒有預料到地方派系對永續案在地方上執行時可能造成的影 響。

沒有人提出來，在我們那幾次，沒有人提出來，所以說是過度 浪漫，完全沒有，我想E顧問應該比較…他也沒想到這個(地方 派系的問題)，陳主委他也沒講到這個，所以我們更是沒料到會 這樣子，所以開始根本就不知道。

如果一開始料到，或許在設置的機制上面，一開始就會更完備

，因為一開始沒有那個完備技術，不得不走到這個多元社會型

…什麼型一堆（B-1105-1119）。

永續計劃正式上路時，勞委會才發現地方團體在申請經費補助上，地方派系 對永續案的影響，縣市政府傾向於將預算撥給與自己隸屬同一派系的團體，不同 派系的地方團體提案甚至可能根本申請不到經費。

所以很多地方、很多立委也會利用這樣來申請。所以你看我們 在審查的時候就會發生很多爭執，譬如說有些…縣市政府他會 說有些名人應該由他們來審查…也有很多團體會 complain，他 說因為我在地方上我跟那派不合，那現在那一派掌權，所有審 查如果是地方審查，經過他們我就拿不到錢（E-195-213）。

對於地方派系介入的問題，學者 A、學者 E 及官員 C 都認為，只要透過審查 與查核機制的設計，都可以避免政府資源遭地方派系誤用、任用私人的問題。例 如透過在地的就業服務站調查申請單位的背景，其背後是否有某民意代表支持、

或是與某一政治人物友好的團體等等，將這些資料提供給審查委員參考，以降低 地方政治派系勢力對永續就業工程執行上的負面影響。

後來就變成說是要用審查去把關，然後要加強去查核，看有沒 有真正去查核？有沒有真正來上工？真正去做啊？如果沒有就 要停止他僱用的權利啊，就不讓他繼續去用啊（C-734-736）。

有時候勞委會有一些官員還不錯，他們的幕僚…他們會說這個 案子這個主持人是假設某某縣議員，他也沒有講comment，我 聽他講縣議員就打了折扣，因為我們地方上都有那個工作站，

就業服務站，其實我比較不希望說…因為太多地方的政治力介 入其實是不好的。

後來我有去查核，打電話去抽檢說，名單上有你領薪水那您有 沒有去工作？也有人是名頭，也根本不知道自己在上面，也有 這種情況的（E-244-269）。

此外，學者 A 也指出，政策如果為了要衝量、達到量化的政策指標，方案的 審查把關不夠嚴謹，可能就給了想從中爭取個人政治資源的地方派系藉機矇混過 關的機會。不過政策規劃成員也認為，不能因為方案執行中的一些弊端，就否認 掉整個永續案的價值，只是如果事前能作更好的預防及準備工作，可以將弊端產 生的機會盡量降到最低。

這個東西（地方派系）當然你在第一年衝量的時候，他 X 就是 來者不拒，當然就產生這種後果啊，第二年開始回到你實質上

，當你不開始計較量，而是開始計較說他的實質的時候，你自 然就被排除啦，第二年的時候什麼條ㄚ腳（樁腳）這種東西，

根本就不再發生了。那個東西都是從一開始就可以（避免）， 你如果當初不是因為要衝量喔，這個東西根本就不會這樣發生 的(A-684-688)。

立法院就講說，勞委會做這個有弊端連連。當然是有弊端，所 以我們把它抓出來，也不能因為有一些弊端，就把他整個否定

…那是比較極端的例子。

最主要是我們希望是拿到錢的人、去工作的人是真正失業的人

，而不是一個人明明他有工作、或者是他根本不想工作，找一 個七老八十的，他們不想工作也掛一個名字，好像就違反了這 個計畫本來的意義（E-276-288）。

貳、理論對應

在政策移轉理論的分析架構中，學者 Dolowitz（2000:10, 33-34）提出三種規 範性的建議，包括（1）政策移植國家對政策原創國的政策方案資訊，是否有完整 的蒐集、正反併陳，具有多元的資訊管道；（2）政策原創國政策方案成功的關鍵 因素是否隨政策移轉過程一併移轉；（3）政策移轉國是否認知到政策原創國與自 身社會條件、經濟環境、意識形態與政治系絡的差異，在進行政策移轉時，依據 本身的條件對政策方案進行適度的調整與修正。其中，第三項規範性的建議就與 永續案中遭遇的地方派系問題有關。

由於國內地方政治生態的特殊性，導致永續計劃透過地方政府審查、發放用 人預算時，發生地方政府用以鞏固自身派系勢力的弊端。如果永續案在政策規劃 階段除了分析台灣與歐盟在社會條件、經濟條件與意識型態上的差異之外，將地 方政治生態的差異也納入方案調整的考量之中，就有機會在政策設計時加入防弊 機制，不必等到方案開始執行、看到發生弊端了才來修正，可降低政策資源遭到 地方派系誤用、濫用的情況。

Mossberger 與 Wolman(2003:435-438)自政策移轉理論發展出的「前瞻性評估」

也指出，在進行政策移轉前進行的可行性評估，包括了解政策移轉所需的配套政 策與制度，最好能找到熟悉兩國制度的專家，就政策實施的條件上，辨識兩國關 鍵的不同點，並研判可能影響政策移轉成效的程度，在政策方案上路前預作規劃 與準備。

參、本文對國內將來進行政策移轉的建議

根據受訪者提出的政策建議以及政策移轉理論所提出的規範性建議，本文對

將來國內進行政策移轉時，應如何避免地方政治生態或其他社會、經濟環境對移 轉方案造成負面的影響，提出以下的政策建議：

一、移轉他國的政策方案，需考慮在本國社會的條件與系絡下，政策方案需作那 些調整與配套措施，以避免移植的方案水土不服。這些評估面相包括社會條件、

經濟環境、政治生態及意識型態的差異等，政府在進行政策移轉時應考慮兩國系 絡條件的差異，對移轉的政策方案作適度的調適。

二、台灣地方派系政治的生態特殊，且勢力龐大，政府在移轉國外政策方案經驗 到本土社會實施前，一定要考量國內的政治生態會對政策方案造成何種影響，可 如何事先預作制度設計與規劃，以配套措施或從審查機制的設計與查核制度中，

降低地方派系勢力對政策方案的負面影響。

第五節、小結

本章從參與永續就業工程的政策規劃人員提出的政策建議，以及與政策移轉 理論進行對應的分析過程中，提出本研究對將來國內進行政策移轉時，如何降低 執行障礙、提高政策規劃品質的政策建議，可歸納為下列四點：

壹、在政策移轉的動機方面：

應更深入的探討國外政策方案的利弊得失，避免外界有「以國外經驗背書」、 學習的內涵並未真正參考國外政策方案作法與精神的質疑。否則徒有政策移轉之 名、缺乏政策移轉之實，是否能真正引介國外的成功經驗或作法到國內解決相似 的政策問題，仍有疑異。

未來國內在進行政策移轉時，應避免外界類似的質疑，而應更細緻的探究國 外政策方案的利弊得失，深入探討對我國政策方案的啟示及適用於我國社會環境 的可行性。

雖然要將一個好的政策方案引進國內，為了吸引國人的注意與增加方案引進 的認同與接受度，政策移轉人員採用政策行銷的策略、宣傳國內政策作法與國外

政策的成功經驗接軌，確實可以達到目的，取得推行政策方案所需的行政資源及 社會接受度。但若缺乏對國外政策方案深刻的了解，驟然以政策移轉的形式達到 政策行銷與政策說服的目的，即使移轉的政策方案再好，國內若未對其進行深刻 的了解與本土的調適，政策方案未必皆能達到政策目標，政策移轉還是應該兼顧 本土社會的需要與國外政策方案的經驗，從本質上去探究國外政策經驗對國內政 策問題的啟示與適用性。

貳、就時間壓力對政策移轉的影響，本文從長期的政策規劃、短期的 政策規劃及選舉制度的改良上，提出兩點建議：

一、就長期的政策研究工作而言：

政府參考國外政策方案的研究工作，平時應有專責的研究單位負責，而且應 該由政府各部會內部熟悉政策問題的人主持，改善目前政策研究案委託外包、卻 缺乏實際效用的情況。政府部門應建立預測機制，對國內社會中期、長期可能出 現的政策問題預作預警與研究規劃，並從其他國家面對相似政策問題採行的作法 與政策方案著手進行研究，改變現在「碰到問題才找解決方案」的政策思考，應 可提高政策移轉與政策規劃的品質。

二、在短期的政策方案規劃上：

政府在緊迫的時間壓力下，由於缺乏時間深入了解國外政策方案的作法，如 果平時沒有相關的政策研究成果可供參考，在有限的人力與時間下要同時要作方 案規劃設計、對國外政策方案進行研究，恐怕並不適合進行政策移轉。

如果將來國內碰到與永續案相同的政策規劃情況，在緊迫的時間壓力下決定 要參考國外的政策方案作為國內政策方案的參考依據，在政策規劃階段也應增調 人力及預算支援該業務主辦單位，分兩組人同時進行政策研究與政策方案的設 計，可降低政府業務主辦單位的人力負擔，也較有機會提高政策移轉與政策規劃 的品質。

參、當政策移轉面臨高度不確定性時：

以小規模的先導性計劃試辦應是政策規劃人員的優先選擇。以永續案為例，

雖然勞委會參考歐盟的第三系統就業方案前，已在永續案推出的前一年，先從國 內 921 災區重建大軍的「在地夥伴結合行動」中，探索出以非營利組織作為地方 上創造就業機會媒介的潛力，但這樣的成果是不是能大規模的在全國各縣市實 施、國內的非營利組織及社區組織，是不是有能力開發地方的特色、創造在地的 社會服務產業，組織的管理與制度是否能承載永續案的政策精神與目標，當時勞 委會對非營利組織的承載能力還是有所質疑。

將來國內進行政策移轉時，如果對政策移轉的可行性仍有高度的不確定性，

建議可先以小規模的先導性計劃進行實驗，從實驗過程中探索政策移轉所需的配 套措施，從小規模的先導性計劃先發現政策移轉的問題及探索可能的解決之道。

但政策規劃人員常面臨時間緊迫、沒有時間進行小規模先導性計劃的政策現 實，在沒有時間先進行小規模先導性實驗計劃的情況下，從做中學、從執行中發 現問題，再對政策方案本身進行微調、修正，也是一項折衷的選項。

肆、在政策移轉的環境系絡考量方面，將來國內進行政策移轉時，應 避免地方政治生態或其他社會、經濟環境對移轉方案造成負面的影響：

一、移轉他國的政策方案，需考慮在本國社會的條件與系絡下，政策方案需作那 些調整與配套措施，以避免移植的方案水土不服。這些評估面相包括社會條件、

經濟環境、政治生態及意識型態的差異等，政府在進行政策移轉時應考慮兩國系 絡條件的差異，對移轉的政策方案作適度的調適。

二、台灣地方派系政治的生態特殊，且勢力龐大，政府在移轉國外政策方案經驗 到本土社會實施前，一定要考量國內的政治生態會對政策方案造成何種影響，可 如何事先預作制度設計與規劃，以配套措施或從審查機制的設計與查核制度中，

降低地方派系勢力對政策方案的負面影響。

此外，在政策移轉的理論意涵方面，本研究從國內永續就業工程的規劃過程

中發現，勞委會進行歐盟第三系統與就業方案的政策移轉動機，某種程度是基於 政策行銷的需求，這種政策移轉的動機是為了增強國內對永續案政策的認同與接 受度，與政策移轉理論分析架構中的「追求國際社會認同的壓力」相似但不相同。

政策移轉理論適用在台灣時，在政策移轉動機的光譜中，似可在介於「自願」與

「強制」之間的「混合」動機項下，加入「基於移轉國的內部壓力、對內追求國 內社會認同與接受度」的政策移轉動機，政策移轉理論用以分析永續案或其他台 灣的政策移轉個案，才能更具解釋力。

表 5-1：永續就業工程計劃個案研究之政策建議與政策移轉理論意涵彙整

討論主題 受訪者提出的政策建議 政策移轉理論的對應 本文提出的政策建議 一、政策

移轉的動 機：

一、 學習態度: 學習國外 政策方案應該更深刻細 緻，不光是作為政策行 銷手段。

二、 兼顧國外經驗與本土 條件：降低本土的傲慢

在基於國際壓力、對外追求國 際認同的政策移轉動機外，應 再加入基於內部壓力、追求國 內社會認同與接受度的政策移 轉動機，政策移轉理論才能更 具解釋力。

未來國內在進行政策移轉時，應避免 外界質疑政策移轉徒具形式，國外政 策經驗淪為替政策背書。應更細緻的 探究國外政策方案的利弊得失，深入 探討對我國政策方案的啟示及適用 於我國社會環境的可行性。

二、時間 壓力對政 策移轉的 影響：

一、 規劃時間急迫，不應擷 取國外的政策經驗作 為國內的政策方案，因 為沒有時間、也沒有資 源與人力去真正好好 了解。

二、 政府部門應成立專責 的政策研究單位，改善 現行的委外研究制度。

如 果 一 國 政 府 在 緊 迫 的 時 間 下，想針對國內緊急的政策問 題快速的搜尋一解決方案，由 於沒有足夠時間搜尋方案與進 行政策內容的調適，甚至完全 沒有針對國內的社經條件將國 外的政策方案加以調整，在時 間緊迫情況下進行的政策移轉 容易導致失敗。

一、 就長期的政策研究工作而言：政 府參考國外政策方案的研究工 作，平時應有專責的研究單位負 責，改善目前政策研究案委託外 包、卻缺乏實際效用的情況。

二、 在短期的政策方案規劃上：應增 調人力及預算支援業務主辦單 位，分兩組人同時進行政策研究 與政策方案的設計。

三、政策 移轉有高 度不確定 性時

一、 先以小規模的先導性 計劃進行實驗。

二、採取「邊做邊學」的折 衷方式，執行期中發現問題 再進行方案微調。

不確定性高時可採漸進途徑，

以小規模的先導計劃實驗，修 正後再大規模實施。

以小規模的先導性計劃試辦應是政 策規劃人員的優先選擇。但在沒有時 間進行小規模先導性實驗計劃的情 況下，從做中學、從執行中發現問 題，再對政策方案本身進行微調、修 正，也是一項折衷的選項。

四、地方 政治生態 的影響

一、 對地方派系勢力的問 題應保持敏感 二、 以審查及考核機制加

以過濾

政策移轉國應認知到政策原創 國與自身社會條件、經濟環 境、意識形態與政治系絡的差 異，在進行政策移轉時，依據 本身的條件對政策方案進行適 度的調整與修正。

一、 移轉他國的政策方案，需考慮在 本國社會的條件與系絡下，政策 方案需作那些調整與配套，以避 免移植的方案水土不服。

二、 考量國內的政治生態會對政策 方案造成何種影響，可如何事先 預作制度設計與規劃。

資料來源：本研究。