第六章 結論與建議
第一節 結論
本章共分為三節，第一節根據本研究之問卷調查結果統計分析及 深度訪談之意見，歸納本研究結果並作成結論。第二節則根據研究結 論，對休閒農業與土地利用問題提出改善建議。第三節提出後續研究 建議。
壹、土地利用
一、土地變更
本研究統計結果，休閒農場以山坡地保育區、特定農業區及一般 農業區為主要土地利用型態。體驗型休閒農場以農業經營體驗為 主，其上設施以搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設 施，並為法規容許使用項目，有利整體農業及生態環境，亦可加 快申請合法速度。50％之綜合型休閒農場位於山坡地保育區，面 積比例高達88.61％，因山坡地保育區涉及自然資源、防治沖蝕、
崩塌、土石流等地質災害及涵養水源等，遊客休憩分區之設置屬 低密度開發，惟涉及土地變更、水土保持及環境影響評估等頗為 耗費時程及資金，加上農民對法令、申辦程序不甚熟悉，造成降 低申請意願，導致休閒農場處於不合法狀態。回歸休閒農業之本 意，除自產農產品加工（釀造）廠、農產品與農村文物展示（售）
及教育解說中心設施與農業相關生產外，提供住宿及餐飲設施是 否為經營休閒農業之必要，值得政府部門深思。
二、擴大經營規模
休閒農場土地面積以3公頃以下（53.7％）最多。休閒農場無法
擴大經營規模之主因，為受到公有道路與水溝地目的分割，其次 為不易取得土地使用同意書。
三、非都市土地面積需達 10 公頃以上始准設置遊客休憩分區的合理 性
61.1％的受訪者認為面積限制不合理。查該 10 公頃之限制係依 據 1999 年 11 月 10 日修訂之「山坡地開發建築管理辦法」第三 條山坡地開發建築面積面積不得少於 10 公頃之規定；另依行政 院核定之「改進土地使用變更審議機制方案」將該辦法有關土地 使用變更條文調整至非都市土地使用管制規則，內政部並於 2004 年 6 月 15 日修正「非都市土地使用管制規則」第五十二條 之一，規定土地位屬山坡地範圍內者，其面積不得少於 10 公頃。
是以非都市土地使用管制係土地所有權社會化後警察權之行使 方式，土地一經編定為某種使用地後，應按照編定用途使用，不 得任意變更，以貫徹使用編定與管制之目的。由於社會進步與經 濟繁榮，致土地使用方式日趨多元化及複雜化，加以不同土地區 位受限不同法令之規範，又得以開發之面積亦有所不同，如休閒 農場位於非山坡地土地面積在 3 公頃以上；位於山坡地之都市土 地在 3 公頃以上或非都市土地面積達 10 公頃以上始准設立遊客 休憩分區，這樣的面積限制是否忽略了土地利用之公平性與合理 性，鑑於臺灣農民平均耕地規模狹小，受限面積不足，亦造成農 民違規開發使用，為兼顧土地利用管制之合理性，本研究認為應 全面清查適合發展休閒農業之山坡地規模，於全面檢討後，再進 行法令之鬆綁。
貳、法令面
高達75.9％的休閒農場尚未完成土地變更編定或興建， 61.1％
的受訪者表示需簡化申請流程，59.3％的受訪者歸咎於法令限制 太多，42.6％的受訪者認為政府應設立土地變更窗口，辦理土地 變更、環保及水保等事宜，以取得住宿與餐飲等項休閒農業設施 之合法土地利用。本研究認為土地變更編定涉及地政、環保、農 業等權責單位，加以法令限制及繁雜之申請程序，為休閒農業合 法比例偏低的主因。
參、資源永續
從資源永續觀點而言，開發利用農業資源，應以兼具生態保育及 環境維護為原則，以達到國土保安，提升生活品質及永續經營之 目標。休閒農業與生態系統及永續性經營息息相關，調查顯示 83.3％的休閒農場位於環境敏感地區外，16.7％位於環境敏感地 區內，但變更編定之土地不得位於森林區、特定水土保持區、野 生動物保護區及自然保留區，並在環境容受範圍內，規範開發行 為。是故，發展休閒農業得以維護資源之永續性。另有高達94.4
％的受訪者表示發展休閒農業有助於農業資源之永續，75.9％的 受訪者認為農地作休閒農業使用，對周圍原有農業生產有正面助 益。整體言，休閒農業之發展為臺灣農業轉型帶來一新的契機，
也顯現農民對休閒農業政策給予正面高度肯定。
第二節 建 議
我國休閒農業之土地利用，基本上固有三端：其一為土地取得，其二 為土地利用，其三為土地管理。受限土地規模狹小、土地變更程序繁 複、土地法令限制嚴格、以致土地迭生問題；土地利用問題，主要在 於土地非法變更、非法使用及超限使用等問題；至於土地管理問題，
主要在於申請面積限制、管制項目及內容不符需求、業者投機違建、
休閒農業缺乏整體規劃以及非法變更使用約束薄弱等因素影響。為加 速休閒農場經營合法化，本研究建議如下：
壹、土地利用
一、資源永續利用
休閒農場土地面積以 3 公頃以下（53.7％）最多，若受到公有道 路與水溝地目的分割，即視為土地不完整，導致無法擴大經營規 模。為整體土地利用效益之考量，本研究建議非都市土地山坡地 休閒農業區內之休閒農場設置面積得酌於放寬，以發揮土地規模 效益，產生規模經濟；休閒農業區外之休閒農場設置面積則建議 採較嚴格的限制。另外有關道路或水路若能維持原有功能之維護
（如要求出入道路之留設、原有水路維護等）應可視為土地完整 性，符合休閒農業輔導管理辦法第十條設置休閒農場之土地應完
整，並不得分散之規定。
二、有條件就地合法
為解決目前休閒農場土地合法性問題，有條件採就地合法，如屬 程序違規，則補辦相關程序；如為實質違規，仍應依法處置。
貳、政策面
一、區域性整體發展
現階段推行中之休閒農業涵蓋休閒農漁園區、休閒農業區與休閒 農場，建議加以整合，以有秩序的區域整體發展取代無規劃性的 點狀發展，同時避免資源分散，政府應積極輔導取代單純資金之 補助，並擬定整體性、系統性之休閒農業發展政策。
二、建立休閒農場稽核制度
鑑於休閒農場如雨後春筍般林立，為避免休閒農場之設置過於氾 濫，致破壞農村自然景觀，復加以消費者對於違規與合法休閒農 場辨別不易，為保障合法經營業者，2004年2月27日新修訂之休 閒農業輔導管理辦法，授權直轄市或縣（市）主管機關得依當地 休閒農業發展現況，實施休閒農場總量管制，其立意雖佳，惟僅 有總量管制之精神，欠缺總量管制指標，實務上恐難以落實。本 研究建議中央主管機關建立休閒農場稽核制度，並定期或不定期 公布稽核成果，做為民眾選擇休閒農場之參考。
參、法令面
一、適度放寬管制項目
任何產業中個別生產均有其最適經營（或生產）規模存在，且產 業內為完全競爭時，經營規模不具效率者，長期下可能無法在市 場中生存，為謀求產業持續發展，法規制度之規範有其必要，惟
法規制度規範並無法直接促進產業之發展，但其重要性在於市場 及市場交易環境之提供及維護（黃健兒，1995）。現行法規對休 閒農業之土地利用係採「低密度開發」原則，觀諸法令訂定較偏 向規範、管制，此乃立基於維護自然生態環境、國土保安之考量；
再者由於休閒農業之土地受制於都市土地與非都市土地之規 範，所運用之法令亦有所不同。體驗型與綜合型休閒農場兩種經 營型態主要以土地變更為區分標準，其差異性並無具體規範，現 行容許使用項目中，如設置生態博物館是否可以建物型態經營，
未見規定，本研究建議在不違背環境保育原則下，可適度放寬某 些管制項目，如增設容許使用項目、放寬休閒農業設施種類等，
以加速休閒農場合法化。
二、設立專用區
目前之休閒農業區係功能分區，建議回歸都市計畫或非都市土地 使用管制規則之特定專用區，使民眾加以遵循。未來在新的國土 計畫法下，將國土劃分為「國土保育地區」、「農業發展地區」及
「城鄉發展地區」等三大功能分區，休閒農業區自應歸屬於農業 發展區之內，同時將農業發展區予以分級分區，並將休閒農業區 規劃為次要農業用地，並增設可供使用的組別（如：安全防護設 施、平面停車場、涼亭設施、眺望設施、標示解說設施、公廁設 施、登山及健行步道、水土保持設施、環境保護設施等等），加 以管理。
第三節 後續研究建議
以下提出幾點對未來研究之建議：
一、本研究調查期間適逢休閒農業輔導管理辦法甫修正通過未久，新 修訂之法令成效，尚無法從受訪者中得知，本研究建議於施行一 段時日後，再重新進行研究調查，以瞭解法令修正後之執行成 效，並作為政府制定政策參考之依據。
二、休閒農業設施之設置與土地利用關係密切，建議後續研究可針對 休閒農業設施種類進行研究，以達資源永續利用。
