影響立法委員提案通過因素之分析：提案類型與政黨的影響

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國⽴臺灣⼤學社會科學院公共事務研究所碩⼠論⽂

Graduate Institute of Public Affairs College of Social Sciences

National Taiwan University Master Thesis

影響⽴法委員提案通過因素之分析：提案類型與政黨的影響

An Analysis of the Factors Affecting the Adoption of Legislators' Proposals: The Influence of Proposal Types

and Political Parties

周欣宜 CHOU, HSIN-I 指導教授：王宏⽂博⼠

Advisor: Hong-Wung Wang, Ph.D.

中華民國 111 年 6 ⽉

June, 2022

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謝辭

人生的篇章總是會跌宕起伏，對我而言，2019 年推甄獲得臺灣大學公共事務研究所的錄取資格，是我這一生中意想不到的驚喜，這就像是拿到一張遊樂園的入場券，體驗在一流學府的求學生活，這兩年在社科院的點點滴滴也似乎是在坐雲霄飛車，在學業、論文或生活各方面均面臨前所未有的刺激與挑戰，謝謝這兩年來曾經幫助過我的人，因為有你們，我才能順利度過碩士生涯。

首先，謝謝我的父母，從出生到現在整整24 年，犧牲奉獻替我操碎了心，

因為有你們一路以來的栽培與支持，我才有辦法在大四那年考上台大，並同時考取公職，今日的成就，全歸功於父母，您們是我最大最穩的靠山，畢業之後我定會努力賺錢，成為您們的避風港，爭取讓您們早日過上退休生活！

接著，謝謝敬愛的指導教授王宏文老師，不僅關心我學業上的學習情況，在我寫作文思枯竭時，老師亦提供許多參考文獻與資料，指引很多新的思路，我才能在一年半內完成論文，此外，還要感謝老師包容我的急性子，我常常每週寄信附上研究小結果給老師，老師總是以最快的速度回信，甚至好幾次看到回信時間是半夜，我常常擔心信件中不理想的內容會不會讓老師那晚睡不著覺……老師真的辛苦了！

再來，謝謝慈祥和藹的趙永茂老師，能在地方治理學會下學習是我的榮幸，

在學會中讓我對於地方政府與政治有更深入的了解，過程中還聽趙老師分享許多台大有趣且動人的小故事，讓我對這所學校充滿歸屬感與自豪感。在協助老師行政作業時，趙老師常分享自己豐富的人生閱歷，真希望老師未來能出一本自傳，

我定買來給老師簽名，並且作為傳家寶，代代永流傳。

感謝編碼團隊的俊明學長、薏庭學姊、成剛學長、正一同學，此篇文章全奠基於學長姐們齊心建立的資料庫，謝謝王老師與編碼團隊夥伴們提供我寶貴的資源，讓我順利完成論文並參與國會研討會。

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碩一下學期常被學業碾壓重擊，趴在地上喘不過氣，感謝公共事務所神隊友施沁懷，當初必修課是否能免過不被死當的命運，就如同迷失方向、無法走出沙漠般地遙遙無期，大施兄就像是沙漠中的綠洲跟駱駝，是我在旱漠中挺過種種危機的動力，如果沒有大施兄，論文還沒完成我就休學去了，好險我在大學期間有協助很多同學，才能累積種種陰德與福報，到研究所來跟大施兄成為朋友。

生活上，最要感謝的是我的摯友陳映琦，兩年來我做過最不後悔的決定，就是在迎新茶會上搭訕映琦，我們從碩一以來，找同一位指導老師、修一模一樣的課，基本上可以說是形影不離。映琦每次都以高效率完成作業與論文，良性地刺激著我拖延的惰性，此篇論文能夠如期完成，也要感謝映琦的自律帶我一起飛～

非常謝謝映琦陪我度過每一個艱難的時刻，一路手牽手扶持到畢業，也很高興映琦在碩二時脫離國考的苦海，碩二下學期每週一起開心出遊，是我這兩年最美好的回憶，希望畢業後我們仍能保持聯繫，做一輩子的朋友！

謝謝莉茜、芸謙與昱頡，女人間總是有聊不完的話題，跟妳們陪我吃喝玩樂聊天逛街真的超級幸福，謝謝你們增添我碩士生涯的色彩。此外，為了充實論文的豐富度，碩二上學期進入國會當助理，謝謝承彥四個月在業務上的各種協助。

最後，還需要特別地感謝浩凱學長，浩凱學長算是我跨領域進入公共政策的引路人兼啟蒙導師，沒有學長的協助，我根本無法進入公事所，也很謝謝浩凱學長、

宗翰學長及修如學姊與我分享公務生涯的經驗，來日若有幸飛黃騰達，絕不忘學長姐們的提點。

謝謝閱讀此篇文章的你們，在漫無邊際的學術領域中，有數不盡的書籍與文獻，當你們點開此份論文的那一刻，我這兩年來付出的心血，一切都值了！

周欣宜謹致 2022.06.20

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摘要

本文的研究目的是探討立法委員所屬黨籍與提案方式是否將影響法案通過率高低，以我國第九屆立法院為研究對象。過去國會相關研究有將立法委員提案方式加以分類，並且大多以「提案」為量化分析單位，但本文第一階段以

「提案」為單位進行邏輯斯迴歸的結果發現，執政黨陣營立委跟著行政院提出對案，法案通過率並不是最高的，此結果不符合本文研究假設，此外，筆者亦發現，以提案為分析單位在研究法案通過情況時不夠精確，故本文進一步以

「條文」為分析單位，將立法委員提案類型與修法的條文類型加以區分，更細緻地觀察立委提案方式與修法類型對於法案通過率的影響。

第二階段以條文為分析的研究結果有三大重要發現：第一，立法委員在修法前不僅會觀察行政院是否有先行提案，亦會觀察其他立法委員是否有先行提出草案修正，甚至是參考其他黨籍立委的提案，提出相似內容的文字修正；第二，在一致政府時期，反對黨立委不會在提案中大量彰顯不同的政策立場，相反地，會參考行政院或其他（甚至跨黨籍）立委的提案，提出相似內容的文字修正，導致在「修改與行政院草案條文重疊」時的條文通過率比執政黨還高；

第三，在一致政府時期，執政黨立委會提出與行政院立場不同的提案，而且提案修改之條文數量會比反對黨還多，導致在「修改與行政院草案條文重疊」時通過率可能低於反對黨。

本文的在學術上的貢獻有兩個，第一個是一改過往僅以「提案」為單位的分析模式，增加「條文」內容分析的方法研究法案通過率，第二個是建立立委修改條文類型的標準，將其分為「立場型」、「程度型」與「相似型」，藉此檢視、探討立委提案時修改文字的情況。本文在實務上亦可以提供讀者反思公民監督國會聯盟（以下簡稱公督盟）評鑑立委的立法表現時，其評鑑指標是否能確實反映出立法委員實質的立法效能？若一昧地專注於提案三讀通過數量，

將無助於增進公共利益，若要實際評量立法委員立法問政與提案的品質，應該

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加以檢視每位立法委員的修改條文是否與行政院或其他立委重疊，並同時觀察修改之內容是否與行政院或其他立委的提案相似。

關鍵字：提案、法案通過、條文、跟著行政院提案、立法委員

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ABSTRACT

AN ANALYSIS OF THE FACTORS AFFECTING THE ADOPTION OF LEGISLATORS' PROPOSALS: THE INFLUENCE OF PROPOSAL TYPES AND

POLITICAL PARTIES by

CHOU, HSIN-I June, 2022 ADVISOR(S): HONG-WUNG WANG, Ph.D.

DEPARTMENT: GRADUATE INSTITUTE OF PUBLIC AFFAIRS MAJOR: PUBLIC AFFAIRS

DEGREE: MASTER OF PUBLIC MANAGEMENT

KEY WORD: proposals, the adoption of legislators' proposals, articles, Executive Yuan’s proposals, legislator

By taking the Ninth Legislative Yuan of Taiwan as the object of research, the purpose of this paper is to discuss whether the political parties and the bill initiation behavior of the legislators would influence the bill passage rate. Just like many of the previous research in this area, this paper uses “proposals” as the quantitative analysis unit during the first stage of the research. However, the result from the first stage logistic models suggested that the bill passage rates are not the highest for the legislators from the ruling party faction when they initiated the bill based on the draft of the executive branch. Such a result contradicts with the research hypothesis of this paper.

In addition, the result from the first stage analysis also suggested that using “proposals”

as the quantitative analysis unit may not be an accurate method to analyze the bill passage rate. Hence, this paper further uses “articles” of the legislative proposals as the unit of analysis during the second stage of the research. In order to observe the influence of bill initiation behavior and the content of articles on the bill passage rate in a more detailed way, the legislative proposals and the articles proposed are being classified into "position type," "degree type," and "similar type."

The article-based research results in the second stage produced three important findings. First, before initiating any legislative proposals, the legislators will not only observe whether the Executive Yuan has advanced proposals, but they will also observe whether other legislators, even from different parties, have initiated legislative proposals in advance. By doing so, legislators might initiate a similar, or even an identical proposal accordingly. Second, during the period of unified government, the

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legislators of the opposition parties will not express many different positions in their legislative proposals when compared to the draft of the Executive Yuan. Instated, the legislators from the opposition will refer to the legislative proposals initiated by the Executive Yuan or other legislators, which they will then initiate similar proposals accordingly in order to achieve a higher bill passage rate. Third, during the period of unified government, the legislators of the ruling party will, surprisingly, express different positions in their legislative proposals when compared to the draft of the Executive Yuan. Such “position type” proposals initiated by the ruling party are actually more than the opposition parties, which may result in a lower bill passage rate for the legislators of the ruling party when their legislative proposals are overlapping with the draft of the Executive Yuan.

This paper makes two important academic contributions in the field of relevant research. First, by adding "articles" of the legislative proposals as the quantitative analysis unit for the very first time, this paper introduces a more precise and accurate method of analyzing the bill passage rate. Such a method is more superior compared to the previous research that only uses “proposals” as the quantitative analysis unit.

Second, by classifying the legislative proposals and the content of articles into "position type," "degree type," and "similar type," this paper established an innovative and unique standard to examine the quality of the legislative proposals initiated by the legislators.

In practice, such a standard can provide readers with reflections on whether the evaluation indicators of the Citizen Congress Watch (CCW) are accurate or not. Do the evaluation indicators of CCW truly and precisely reflect the actual legislative effectiveness of legislators? If we only focus on the number of legislative proposals that are being passed, it will not help to promote the public interest. If we actually want to evaluate the quality of legislative questions and proposals of legislators accurately, we should examine whether or not the articles of the proposals initiated by each legislator are overlapped with the draft of the Executive Yuan or other legislators, and meanwhile observe whether the revised contents are similar to the draft of the Executive Yuan or other legislators.

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⽬錄

口試委員審定書 ... Ｉ謝辭 ... II 摘要 ... IV ABSTRACT ... VI

第一章緒論 ... 1

第一節研究背景與動機 ... 1

第二節問題界定 ... 4

第二章文獻回顧與研究假設 ... 6

第一節國會議員的提案目標與策略 ... 6

第二節立法委員提案方式與政黨對法案通過的可能影響 ... 9

第三節影響提案通過的其他可能因素 ... 13

第三章第九屆立法院簡介 ... 17

第四章量化研究方法 ... 20

第一節量化研究設計 ... 20

第二節量化研究模型與變數 ... 22

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第五章量化研究結果 ... 26

第一節敘述性統計結果 ... 26

第二節邏輯斯模型迴歸結果 ... 34

第六章公衛與醫療條文內容分析方法與步驟 ... 41

第七章公衛與醫療條文內容分析結果 ... 46

第一節公衛與醫療修改條文數據概況 ... 46

第二節民進黨立委於公衛與醫療領域修改條文的情形 ... 48

第三節偏藍立委於公衛與醫療領域修改條文的情形 ... 61

第八章結論與建議 ... 73

第一節研究結論與討論 ... 73

第二節研究貢獻與建議 ... 83

參考文獻 ... 86

附錄一 CAP 編碼表 ... 92

附錄二條文內容分析之編碼規則 ... 95

附錄三第九屆政策領域邏輯斯迴歸結果詳表 ... 104

附錄四本文所有提案類型可能出現的順序 ... 110

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表圖⽬錄

圖1 本研究內容分析架構圖---46

表1-1 我國第九屆立法院民進黨立委名單與黨籍資料---17

表1-2 我國第九屆立法院國民黨立委名單與黨籍資料---18

表1-3 我國第九屆立法院兩大黨以外立委名單與黨籍資料---19

表2-1 第九屆法案政策領域的法案總筆數與通過筆數---27

表2-2 第九屆法案政策領域的法案總筆數高低排序整理---28

表3 第九屆各政策領域立法委員跟著行政院提案總筆數與通過比率-29 表4 政黨因素與提案方式在各政策領域的法案通過情況---32

表5 第九屆立法院政黨因素與提案方式之敘述統計結果---35

表6-1 第九屆模型一法案邏輯斯迴歸統計結果---37

表6-2 第九屆模型二法案邏輯斯迴歸統計結果---38

表6-3 第九屆政策領域邏輯斯迴歸結果簡表---40

表7 不同政黨偏向之立委於公衛與醫療領域提案修改條文的類型-47 表7-1 民進黨立委提案類型與條文類型總計---51

表7-2 民進黨立委提案類型之比率---51

表7-3 民進黨立委條文類型之比率---52

表7-4 民進黨立委通過條文數總計---59

表7-5 民進黨立委在三種條文修改類型總計---59

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表7-6 民進黨立委在三種類型的法規修法數量總計---60

表7-7 政治立場偏藍立委提案類型與條文類型總計---63

表7-8 政治立場偏藍立委提案類型之比率---64

表7-9 政治立場偏藍立委條文類型之比率---64

表7-10 政治立場偏藍立委通過條文數總計---70

表7-11 政治立場偏藍立委在三種條文修改類型總計---70

表7-12 政治立場偏藍立委立委在三種類型的法規修法數量總計---71

表8-1 比較民進黨與國民黨立委提案類型中條文修改數量---74

表8-2 比較民進黨與國民黨立委的通過條文數量---75

表8-3 過往研究與本文結論的異同之處---80

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第⼀章緒論

第⼀節研究背景與動機

1980 年代中期以前，我國立法院常被戲稱為「行政院的立法局」，立委對於行政院的提案常不經嚴密的討論及審核，即照案通過，足見立法院當時並未盡責地行政監督；1979 年美麗島事件發生後，黨外運動等民主本土勢力隨之興起，立法院內立委於立法問政上較過往積極許多，不僅反映多元民意，亦實質發揮立法監督的職責，對於民意代表的工作較為投入（盛杏湲，2014b; 2019）。從我國立法院議事及發言系統¹每年的資料筆數顯示，立委每年的提案總數有漸增的趨勢

2，國內學者亦紛紛投入國會研究。

在解嚴之後，台灣漸漸民主化，立法委員積極問政，雖然提案數量漸漸增加，

但法案通過率並不高。立法委員的提案數量多寡，並不意味著立法品質的高低，

儘管立委每年提案總量有漸增的趨勢，但提案的通過率是否有因此上升，是值得探討的議題，倘若立法院提案總量增加，但通過率不高，則會造成立法效能低落，

無益於公共利益。

在國會研究領域裡，國內外學者對於「影響法案通過的因素」已經累積了不少研究，例如學者認為國會議員連署人人數越多³（Browne, 1985）、主提案國會議員的年資或資歷越深（Hibbing , 1991; Hasecke &Mycoff, 2007; Miquel Snyder, 2006; Padrói Miquel＆Snyder, 2004；盛杏湲，2019）、具有專業背景（Hibbing,

1 立法院議事及發言系統，https://reurl.cc/ogQRRD

2 根據我國立法院議事及發言系統，立法院委員提案筆數總計如下：第一屆 222 筆，第二屆 758 筆，第三屆 936 筆，第四屆 1,467 筆，第五屆 1,876 筆，第六屆 1,864 筆，第七屆 2,930 筆，第八屆4,883 筆，第九屆 5,529 筆。

3 但亦有學者表示不同的看法，Krehbiel（1995）指出連署人的絕對數量與立法成功無絕對的相關性。詳細內容請見本文第二章第二節。

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1991）、屬於多數黨（Anderson, Box-Steffensmeier＆Sinclair-Chapman，2003; Cox, 2001; Cox＆McCubbins, 1993; B. Sinclair-Chapman, 1997; Moore &Thomas , 1990；

盛杏湲，2019）、屬於執政黨（盛杏湲，2019）、身處於委員會（Anderson, Box- Steffensmeier& Sinclair-Chapman, 2003; Cox& McCubbins, 1993; 2005; Cox&Terry, 2008; Hasecke& Mycoff, 2007; Miquel and Snyder, 2006; Moore and Thomas, 1991），法案較容易通過。

此外，過去有研究將立法委員提案模式區分為「某法案行政院與立法委員均有提案」以及「某法案屬於立法委員個人提案」（盛杏湲，2019），國內外也有研究將立委黨籍的因素考量對於法案通過率的影響（Cox, 2001；Cox& McCubbins, 1993；B. Sinclair-Chapman 1997；Anderson, Box-Steffensmeier＆Sinclair-Chapman, 2003；Cox& Terry, 2008；Moore &Thomas, 1991；盛杏湲，2019），本文遵循過往相關研究類似的研究方法，以「提案」作為量化分析單位，探討「立法委員提案方式」與「立法委員黨籍」是否會影響法案通過率高低。依據過去相關文獻的推論，本文提出以下三個研究假設：第一，相較於非跟著行政院提出對案，立委跟著行政院提案提出對案，法案通過率應較高；第二，在一致政府情況下，相較於反對黨陣營立委提案，執政黨陣營立委提案通過率應較高；第三，在一致政府情況下，執政黨陣營立委跟著行政院提案提出對案，法案通過率應為最高，反對黨陣營立委非跟著行政院提出對案，法案通過率應為最低。

為了回答以上研究問題，本文以我國第九屆立委提案進行第一階段分析，搜集一共4,956 筆資料，以「提案」為分析單位，採用邏輯斯迴歸模型（logit model）

進行估計，結果發現，「反對黨陣營立委跟著行政院提出對案」的法案通過率最高，與本研究預期不符合，故進一步在各項政策領域中以相同的模型再次進行估計，但依舊是不符合本研究假設之預期，「執政黨立委陣營跟著行政院提出對案」

僅有在兩個政策領域的通過率才是最高的。

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依據第一階段的邏輯斯分析結果，由於大部分不符合本文研究預期，故本文認為以「提案」為分析單位並不適宜，在分析時會存在誤失，其原因有三個：第一，由於每一筆提案修改條文不只一條，但只要部分條文通過，該筆提案在立法院議事系統上會登錄為三讀通過，第二，立委跟著行政院提出對案版本時，其內容可能會與行政院版本文字相似，但該提案中也可能會有參雜些許條文是立委自己獨特的立場，因此若將立委提案方式分為「跟著行政院提出對案」或是「非跟著行政院提出對案」，將不夠精確，第三，過往相關研究指出，立委大多將行政院草案修改一、兩條後提出，意謂著是立委提案版本大多與行政院內容相似，但此類研究卻忽略，立委微幅修改院版條文的文字，亦可能造成政策內涵與行政院立場不同。

職是之故，本文在眾多不符合研究預期的政策領域中挑選一個做條文內容分析，改以「條文」為分析單位，更進一步將提案類型分為「與行政院提案所修改條文重疊」、「與先前立委提案所修改的條文重疊」以及「與行政院、先前其他立委提案所修改的條文全然無重疊」，條文類型分為「立場型」、「程度型」與「相似型」，更細緻地分析立法委員提案方式與修法方式對於條文通過率的影響。

綜上所述，本文研究的主要目的，是以「立法委員提案方式」與「立法委員黨籍」的角度加以分析我國法案通過率的影響因素，但第一階段以「提案」

為分析單位邏輯斯量化結果發現，不僅與過往研究、本文研究假設預期不符合，在此種分析單位還另外存在三種缺失，爰此，本文再進行第二階段的「條文」內容分析，更細緻地分析政治光譜兩端的立法委員，其提案方式與修法方式對於條文通過率的影響。換句話說，本文的量化研究以「提案」與「條文」

並重，並建立立法委員修改條文類型的標準，將立法委員提案與修法行為做更完整的分析。

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第⼆節問題界定

自Matthews（1960）起，學者們對美國國會中最成功的立法者產生了興趣，

如前述所提及，雖然國會議員立法成功的研究已經累積了不少文獻，但至今國內對於立法委員提案通過率的文獻比較少，而與本文內容最相關的研究為盛杏湲

（2014a；2014c；2015；2019）與 Brunner（2013）。

盛杏湲（2015）採用邏輯斯模型（logit model）進行分析，以提案是否成功為依變數，自變數為提案者、法案提案組成、提案規模、第一主提案人是否擔任程序委員、第一主提案人是否擔任召集委員、第一主提案人承審委員會資深度。

盛杏湲（2019）採用 Agresti（2007）負二項迴歸，以「立法委員」為分析單位，

依變數為「立法成功數」與「總提案數」，主要自變數為立委類別、立委提案數與提案數的平方、立委是否擔任召集委員、立委是否擔任程序委員、立委是否擔任黨職、立委的委員會資深程度、立委的任職年資、立委黨籍、立委是否是執政黨籍。

本文依據盛杏湲（2015；2019）進行微幅調整，在第一階段以我國第九屆立法委員提案為分析單位，依變數為「法案是否通過」，自變數為「立委委員提案方式」與「立法委員黨籍」，並將兩者進行交乘項分析，以過往學者對於影響法案的通過因素設定為控制變項，分別為「立委類型」、「委員會領導職位」、「立委年資」、「主提案人委員總數」、「連署人委員總數」、「主提案人是否跨藍綠黨派」、「連署人是否跨藍綠黨派」、「提案年度」。

綜上所述，筆者在第一階段以「提案」為分析單位之量化分析中，將過往對於「影響法案的通過因素」設定為控制變項，並將立法委員提案方式分為「立法委員非跟著行政院提出對案」與「立法委員跟著行政院提出對案」，將執政黨與反對黨納入考量，藉以回答以下三個研究問題：

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一、若立法委員跟著行政院提案提出對案，相較於非跟著行政院提出對案，

是否會提高法案的通過率？

二、若立法委員政治立場偏向執政黨陣營，法案通過率是否會比反對黨陣營立委的提案還高？

三、綜合考量立委提案方式與政黨因素，第一主提案人黨派若是偏向執政黨，

且跟著行政院提出對案，法案通過率是否最高？

為了回答以上三個研究問題，本文依據過往相關文獻內容，進而發想了三個研究假設，由於第一階段以「提案」為單位之量化結果，雖可以回答以上研究問題，但與本文三個研究假設方向不符合，故在第二階段本文將立法委員提案類型與修改條文類型做出分類，以「條文」為分析單位，藉此觀察以下問題的結果：

一、我國立法委員提案方式大多屬於何種樣態？何種提案方式通過率是最高的？

二、在一致政府的情況下，我國執政黨陣營立法委員條文修改數量是否較反對黨立委多？通過率是否較反對黨陣營立委還高？其條文內容是否大多與行政院立場相似？

三、在一致政府的情況下，我國反對黨陣營立法委員條文修改數量是否較執政黨陣營立委多？通過率是否較執政黨陣營立委還低？其條文內容是否大多與行政院立場相反？

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第⼆章⽂獻回顧與研究假設

國會議員言行背後的動機複雜多元，但主要是首要目標就是要獲得連任的機會（Mayhew, 1974），從競選公職、在地方選區服務、在國會中立法問政，甚至是在媒體上，一舉一動均可能影響民眾的觀感，進而影響其支持度。每個立法委員獲取連任的策略不同，國會議員要從事的工作諸多繁雜，過往國會研究中，許多學者將國會議員的工作分為立法問政（羅清俊、廖健良，2009；盛杏湲，2014a;

2014c）與選區服務（Cain, Ferejohn& Fiorina, 1984；Fenno, 1978；Norris, 2004；

黃秀端，1994; 1996；盛杏湲，2014b; 2014c），國會議員需要在選區服務、選舉與立法問政上自行分配時間與資源，立法委員為了連任，獲得提案帶給自己反饋的利益，每項提案均涉及潛在立法目標與動機，但法案一提出，又會受到立法委員提案方式、政黨因素及其他因素所影響，進而關係到法案是否能順利三讀通過。

國會中的提案方式不外乎個人提案與黨團提案，本文欲探討跟著政府提案是否會使法案通過率提高，以及深究政黨因素及政策領域會如何影響法案通過率，

因此本章節將先陳述國會議員的提案目標與策略，再來探討立法委員提案方式與政黨對法案通過的可能影響，最後回顧過去研究認為影響提案通過的因素。

第⼀節國會議員的提案⽬標與策略

立法者在提案時可能存在各式各樣的目標（Anderson, Box-Steffensmeier＆

Sinclair-Chapman, 2003），學者 Fenno（1973）整理出國會議員當選後任職期間的目標主要有三個：追求連任、於國會議事發揮自身影響力、制定優良的公共政策。亦有學者表示，國會議員的所作所為無非是要宣傳自我（advertising）、邀功（credit claiming）與表達立場（position taking），以實現「連任」的主要目標

（Mayhew, 1974）。只要獲得連任的資格，即可繼續擔任立法者，享有該國立法

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者應得的權利及福利，掌握職位所賦予的權力，在委員會中排定議程，提出法案並利用自身影響力尋求連署，之後表決通過。尋求權力的國會議員，可能將他們在議會內獲勝的法案視為政治權力的證據（Dodd, 1977；Fenno, 1973, 1978；

Mouw& Mackuen, 1992），甚至，Frantzich（1979）指出，國會議員寧願擁有更多（而非更少）以他們的名字命名的立法。足見國會議員將提案成功通過視為一種獲得權力與威望的途徑，得以實現其自身目標。許多國會議員願意制定良好的公共政策，將「法案通過」視為實現其公共政策目標的一步（Fenno, 1973; 1978），

即使法案成功通過的比率不高，西歐許多國家的國會議員為了求取連任，仍是會提出許多法案（Brunner, 2013）。

國內外不乏對於國會議員立法策略的相關研究，在提案數量上，Frantzich

（1979）以眾議院議員為樣本，分析眾議員效能（effectiveness），發現眾議院與參議院相反，眾議院議員似乎傾向以「散彈打鳥（shotgun approach）」的方式，

在一系列廣泛的問題上發起了許多法案，以表支持該類議題。在提案受益對象上，

國會議員提出地方性議題的法案會直接使該選區受益，且能為立法者提供選舉利益（Fiorina, 1989；Stein＆Bickers, 1994），而此利益就如同學者 Rundquist＆

Ferejohn（1975）以分配政治的觀點所言，國會議員有動機為所屬選區爭取利益，

就是為了要爭取連任，Sheng（2006）發現國會議員為數甚眾的提案通常規模極小，甚至有半數以上僅有一到兩個法條的修正，而且屬於非黨派性質的議題，但通常是提供特殊利益給特定的人群、團體或地區。在提案方式上，立法委員可能會對行政院提案與黨團提案搭便車，將提案混合於行政院提案或黨團一同審議討論（盛杏湲，2014a），國會議員提案可以對於法案與政策陳述態度，提案上的文字若經過三讀，可以成為談判籌碼，此外，提出的法案若是通過，可以向所屬選區的選民宣揚自身的功績，若不幸未通過，也能向選民證明自己於立法問政上的辛勞（盛杏湲，2014b）。而從這些提案策略可以得知，這些提案策略背後的動機均是為了獲取連任，藉以獲得在國會內工作的權力。

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此外，選舉制度的變化會連帶影響國會議員的提案策略。複數選區單記不可讓渡投票制（single non-transferable vote, SNTV）下，立法委員最重要的事情就是提高辨識度並得到選民支持（盛杏湲，2000; 2005b），會傾向不仰賴政黨幫助，

追求個人選票（personal vote）的動機會提高，展現、突顯其個人魅力（Cain, Ferejohn＆ Fiorina, 1984：111; Carey＆ Shugart, 1995：425），而其獲得選票的手段就是吸引一群選民，致力於選區服務（黃秀端，1994），因此 SNTV 選制下的立法委員會提出特殊分配性政策的法案，提供選民利益（Batto, 2005；Sheng, 2006；盛杏湲，2005a；羅清俊，2004）。換句話說，選舉制度的設計若是讓國會議員需尋求個人選票，或是提名政黨候選人時強調候選人的特色，會導致國會議員重視選區利益，較無誘因提出全國性法案（Crisp et al., 2004：843-844），但若是在單一選區相對多數決制（Single-Member District）之下，區域立委為了得到選區50%以上的選票，提案動機將提高，普遍性利益法案數量有上升的跡象，特殊性利益法案筆數下降，以滿足選區民眾的普遍需求（盛杏湲，2005b），而且依據中位選民理論，為了獲取選區過半數選票，候選人的政治與政策意識形態會避免往光譜兩端移動，向中間立場靠攏（Cox, 1990；Downs, 1957），因此立法委員提案策略會竭盡所能地積極提案，滿足各類民眾的利益，以吸引多方選票，

提案上會避免爭論性質太高的議題（盛杏湲，2014b）。

(21)

第⼆節⽴法委員提案⽅式與政黨對法案通過的可能影響

壹、⽴法委員提案⽅式

究竟是行政還是立法在法案推動上佔據主導地位？國內外學者亦是看法不一。Olson & Norton （1996: 7）制定 90%準則：「在大多數情況下，90% 的立法活動是由行政部門發起的，而行政部門得到了它想要的 90%。」，彰顯政府在立法過程中的主導地位，以及在西歐民主國家中議會的立法權力下降，這是屬於決策過程日漸複雜、專業程度重要性增加與政黨紀律嚴明的結果，增加行政部門的影響力（Brunner, 2013：19）。Fiorina（1989）表示，行政對於立法是佔據主導地位，因為行政機關擁有資訊優勢，可以支配隱密資訊（hidden knowledge），

加上專業官僚熟悉行政工作，訓練有素，可對立法機關隱藏重要訊息，導致立法效率不彰。且國會議員注重選區服務，在重大議題上缺乏足夠的相關知識，缺乏立法能力，因此只能仰賴行政機關擬定重大爭議法案（Fiorina, 1980; Jacobson, 1992）。此外，公共事務日益複雜，國會議員立法過程冗長，無法及時回應外在事物的變化與民意迫切的需求，因此由行政首長決議較為迅速果決（Huntington, 1973）。

然，陳宏銘（2011）觀察 2008 年馬英九總統時期法案通過情況，一致政府期間行政院比立法院更具備主導影響力，惟立法院每年各會期有許多重大法案推動不成功，顯示行政院的推動立法成功的能力並非較佳，是因為國民黨立法委員具相當自主性，若是法案背離大部分民意，不見得會配合行政院表決通過。

行政部門的官僚通過文官考試，在機關中累積實務經歷，資訊優勢加上專業程度，讓行政與立法某種程度上也算是委託與代理人關係，立法機關作為委託人，

(22)

委託具有專業知識技能與經驗的行政機關成為代理人，行政機關會盡量擬定立法機關偏好的政策，而後立法者再進行選擇是否要接受、拒絕或修正代理人的方案

（McCubbins& Noble, 1995），由此可知，行政與立法之間屬於委託與代理人的關係，雖然資訊不對稱，知識與專業程度亦有落差，但為避免協商成本過高，行政機關會顧及立法部門的意見再行提案。然，這並不意味著行政或立法哪方佔據主導地位，可以說是兩者合作，且立法部門以逸待勞，若是法案通過可以向選民有所交代並彰顯其功績（盛杏湲，2014c; 2019）。換句話說，行政機關具資訊優勢，有能力提出大規模法案，立法成功率較高（盛杏湲，2014a），而立法委員僅需要將行政院的提案內容進行立法方向一致，且差距不大地微幅調整，順勢搭行政院的便車，可以讓法案通過的成功機率提高（盛杏湲，2019：21-24）。

綜上所述，本文預期，立法委員的提案方式將影響法案通過率高低，爰提出以下假設一。

假設 1：相較於⾮跟著⾏政院提出對案，⽴法委員跟著⾏政院提案，法案越容易通過。

貳、政黨因素

立法部門中的多數黨享有實質性資源（Aldrich ＆ Rohde, 2001 ； Cox&

McCubbins, 1993;2005；Cox& Terry，2008），擁有議程設定的權力與優勢（Aldrich

＆Rohde, 2001; Anderson, Box-Steffensmeier& Sinclair-Chapman, 2003 ； Cox&

McCubbins, 1993;2005），所以多數黨成員比少數黨成員擁有更高的立法成功率

（Cox, 2001；Cox& McCubbins, 1993；B. Sinclair-Chapman 1997；Anderson, Box- Steffensmeier＆Sinclair-Chapman, 2003；Cox& Terry, 2008）。Moore &Thomas（1991:

969）指出，倘若國會議員所有的背景條件均相同，唯一差別在於是否身為國會多數黨議員，則多數黨員的立法成功機率為 63.16%，相較之下，少數黨的立法

(23)

成功機率為0%，相差甚鉅，然，盛杏湲（2019：19）研究我國立法院卻有不一樣的研究發現，第二、三、四與七屆的多數黨為國民黨，此四屆的國民黨的立法成功表現並未比少數黨出色，認為是由於此四屆國民黨黨內凝聚力不高的緣故，

相比之下，國民黨屬於非多數黨時反而較團結。

在野黨經常會面臨立法瓶頸（legislative bottleneck）不僅具有時間限制，也無法討論所有的立法提案，加上政府對於議程會進行控制，讓在野黨的意見排除在立法程序之外（Cook, 2006），若在野黨的法案無法排入立法議程，就毋須討論立法能否通過的問題。為了因應此種困境，Cook（1989：130）指出美國國會的在野黨領導人有三項立法策略：第一，試圖在政策問題上找到妥協的方法，第二，提出與執政黨政策作法不同的替選方案，第三，將大多數人民忽略的公共議題列入議程，Brunner（2013：21）另外提及第四種策略：在野黨國會議員會透過法案彰顯自己與政府不同的立場，以尋求個人選票或謀求更好的職業生涯。

Brunner（2013：14-15）研究數據顯示，在野黨提出的法案數量比議會多數黨多，但成功率很低。⁴為什麼在野黨提案的成功率極低，還要耗費苦心提案？

這些在野黨議員提案動機究竟為何？Brunner（2013：38-39）研究指出在內閣制國家，行政部門若是對於某議題沒有表達任何自身立場，選民會認為政府與在野黨對於該議題均是支持現狀；而若是行政部門對於該議題提出法案，在野黨對於該提案不表示意見，則會被選民認為在野黨的意見與政府立場相同，若是所有政黨的立場相同，則選民對於各個政黨的看法就沒有差異，所以為了贏得比競爭者更多的選票，政黨必須擁有與競爭者不同的政策立場，提出不同的法案，才可以讓選民做出選擇，如此在野黨於下次選舉時才有機會變成執政黨。由此可見，在野黨首要目標並非尋求政策（policy-seeking），而是將目光放在下次選舉，法案

4 Brunner（2013：15）數據顯示，國會議員若屬於多數黨（在議會內閣制的國家即是執政黨），德國多數黨法案通過率70.5%，在野黨僅有 0.6%；盧森堡多數黨法案通過率 20%，在野黨僅有1.9%；西班牙多數黨法案通過率 38.4%，在野黨僅有 5.1%。

(24)

可以作為傳達給選民的政策信號（Policy Signals），以法案連署作為手段，表明與執政黨不同的政策立場，始能尋求選票（vote-seeking）（Brunner, 2013：31-34）。

在野黨雖然僅有立法部門的表現平台，但也意味著沒有執政包袱，尋求選票的動機下，可以更容易迎合選民需求與偏好，相比之下，執政黨立法委員必須為行政院的政策護航，不便提出個人法案，因此執政黨立委傾向以選區服務履行民意代表的義務，而非著重於立法問政（王靖興，2009；盛杏湲，2003；2019），

盛杏湲（2019：21）研究指出，在野黨立法委員提案數量遠多於執政黨，但法案通過率的情況卻低於執政黨立法委員，認為是由於執政黨立委搭行政院便車與護航政策的緣故。

因此，本文預期，相比於反對黨立委，執政黨立委的提案通過率應該較高。

然，立法委員的個人提案，除了自己擔任主提案人，還需要立委同僚的連署協助，

立法委員之間會幫助彼此擔任法案的共同提案人或連署人，尤其是區域立委面臨選區服務與立法問政的壓力，若同僚之間可以為彼此的提案背書支持，立委之間互搭便車，讓彼此的提案通過門檻，即會提高進入立法議程的機會，倘若法案通過又可以提升自己的立法功績（盛杏湲，2014c; 2019）。也正因為立法委員會互搭便車，當法案存在一位以上的主提案人，無法確保其他主提案人是否真心付出時間與心力於該筆法案中，或是僅具有簽名意義，所以盛杏湲（2019）計算立法成功數時僅以第一主提案人為主。

鑑於立委彼此連署提案、互搭便車的情況，本文在探討第九屆立法委員法案通過率時，也以第一主提案人為主。第九屆立法院內執政黨陣營偏綠，反對黨陣營偏藍，以政黨因素推測法案通過情形，依據本文預期，爰提出以下假設二：

假設 2：相較於第⼀主提案⼈為偏藍陣營的提案，法案的第⼀主提案⼈若是偏屬於偏綠陣營，法案越容易通過。

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綜上所述，綜合過往學者認為「立法委員提案方式」與「政黨因素」對於法案通過率的影響，本文預期，第九屆偏綠陣營的立法委員為了迎合行政院的立法方向，將會跟隨行政院提案，加上偏綠陣營在國會內獲得多數黨席次，於院會表決投票時具有多數優勢，因此，相較於偏藍陣營立委非跟著行政院提出對案，偏綠陣營的立委跟著行政院提案，法案應該較容易通過，而「立法委員提案方式」與「政黨因素」綜合考量下會有四種情況，爰提出以下假設三：

假設 3：偏綠陣營⽴委跟著⾏政院提對案的法案通過率應為最⾼，通過率最低為偏藍陣營⾮跟著⾏政院提對案。

第三節影響提案通過的其他可能因素

壹、委員會領導職位

在委員會領導職位方面，國會議員是否擔任委員會或議會的領導職位

（committee or floor leadership posts）將影響立法成功（Froman, 1967）。以分配政治的角度來看，Rundquist＆Ferejohn （1975）指出，國會議員為了連任，會有動機為所屬選區爭取利益，由於常設委員會（standing committees）對於國會議員選區利益有議題管轄權，所以議員為了自身連任利益，會爭取進入常設委員會；

且眾議院委員會的領導職位，使國會議員能夠有效地為他們的選區帶來利益，自己也可以獲益（Fenno, 1973；Hall, 1996；Mayhew, 1974），我國立法院常設委員會負責議程設定，若在委員會裡擔任召集委員可以將自身偏好的法案排入議程

（鄭勝元，2005），且召集委員擁有較佳的資訊能力，人脈較廣，立法資源較佳

（盛杏湲，2014b；2019），若擔任委員會的召集委員，還可以與其他委員會的召集委員滾木互惠，將彼此欲通過的法案協助排入立法議程（盛杏湲，2019），

故委員會的召集委員們均具有立法優勢，盛杏湲（2015；2019）研究亦指出，相

(26)

較於未擔任召集委員的國會議員，有擔任召集委員者的法案通過率較高。綜上所述，本文預期，有擔任召集委員的立法委員，其提案通過率會比沒擔任者還高。

貳、國會議員的資歷

國會議員的資歷（seniority）將影響立法成功（Padrói Miquel＆Snyder, 2004），過往文獻指出，研究國會內規範和習俗（norms and folkways）將有助於了解影響立法效能的潛在因素（Anderson, Box-Steffensmeier＆Sinclair-Chapman, 2003），

資深國會議員對於國會內的規範和民俗比較了解（Hibbing, 1991；Moore& Thomas, 1990），並且具備立法程序的相關專業知識（Hasecke& Mycoff, 2007），而在立法成功上，國內外學者研究指出資歷對於立法成功具有顯著影響（Ellickson, 1992：

295；盛杏湲，2019：19），甚至 Moore& Thomas（1990：969）的研究在國會議員資歷方面還另外加入政黨因素，研究指出資歷對於多數黨與少數黨國會議員的立法成功有不同影響，多數黨國會議員的資歷對於立法成功具有正面影響，然而卻未增加少數黨國會議員立法成功的機率。⁵綜上所述，本文預期，我國立法委員越資深，法案通過率將越高。

參、⽴法委員的類型

在立委類型方面，盛杏湲（2014c：93-94）指出，2005 年我國立委選制改成單一選區相對多數決制後，一個選區政黨僅會推派一名候選人，選民心中常將政黨與候選人劃上等號，因此立委會遵從政黨領導，服從黨紀，幾乎不會在法案表決時跨黨投票，但若政黨的指示與選區民眾的意見相左，區域立委為獲得下次選舉的大多數選票，會以選區作為優先考量。由此可知，區域立委在新選制之下，

既需面對政黨又須回應選區，雙重壓力之下，為了下次連任僅能在有限的時間、

5 Moore& Thomas（1990）研究指出少數黨國會議員的資歷並未對於立法成功有顯著影響，但統計結果的係數並不穩定，認為此結果反映出少數黨年輕議員的雄心壯志（ambition）與活力

（vigor），並未了解少數黨在眾議院推動立法的困難度。

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資源與精力投注於選區服務，無法全力專注於立法問政，因此區域立委的法案通過率可能會受到影響，相較之下，不分區立委僅需要回應政黨，可以專注於自身關心的議題，無須回應民眾（盛杏湲，2019：8-9），故法案通過率不一定輸於區域立委（盛杏湲，2019：18）。綜上所述，依據過去文獻結果，關於區域立委與不分區立委法案通過率究竟孰高孰低，本文認為均有可能，故應以實證支持方能判斷。

肆、提案及連署⼈數

在提案人數方面，過往學者研究結果顯示出不同看法，Browne（1985）分析美國四個州立法機構23 年期間提出的 1,943 項關於老年人的法案和決議，⁶研究增加連署人數量是否會影響立法成功，統計結果顯示連署人越多，法案通過率越高，其中從 1961 年到 1978 年多人連署的法案（multiple-sponsor bill）通過率可能性幾乎是單一提案者（single-sponsor）法案的三倍。Burstein et al.（2007：299）

表示連署支持能夠以三種方式衡量：連署人的絕對數量、相對於其他法案的數量與連署數量變化（意即連署趨勢），研究指出衡量立法成功與連署人絕對數量無相關性（Krehbiel, 1995），與相對於其他法案的數量也無關（Browne, 1985;

Wilson& Young, 1997），與立法進展最相關的是連署趨勢。綜上所述，依據過去文獻結果，關於單一法案連署人支持人數是否對於法案通過率有正面影響，本文認為均有可能，故應以實證支持方能判斷。

伍、跨黨派提案

6 Browne（1985）收集 1956 年至 1978 年從佛羅里達州、愛荷華州、密西根州和新澤西州立法機構23 年數據，數據資料庫包括專門針對州老年居民的立法項目，該份研究分析了以下變量：提出的法案和決議、頒布的法案和決議、法案或決議的委員會分配、提案人的數量、提案人的身份、提案人的黨派關係、提案人的委員會分配以及提案人的委員會和眾議院領導職位，

其中包括 1,943 項提案和決議、256 個已頒布的立法項目、921 個不同的立法連署和 14 個類型的委員會。

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在跨越黨派的提案方面，我國立法議程屬於高度分權，單一行政部門、政黨與立委無法完全掌控，所以即使政黨間與立委間存在競爭關係，偶爾會合作讓法案較易通過，盛杏湲（2015）研究結果證明跨黨團提案或是主提案人跨越不同政黨的法案，對於法案通過率有正面顯著影響，⁷但連署人跨黨派提案對於法案通過率的影響並不顯著。綜上所述，本文預期，主提案人有跨黨派的提案法案，通過率比沒有跨黨派較高，然，連署人有跨黨派的提案通過率，是否有比沒跨黨派的通過率還高，則不一定，均有可能，故應以實證支持方能判斷。

陸、會期

在會期因素方面，憲法第68 條對於立法院會期有相關規定：「立法院會期，

每年兩次，自行集會，第一次自二月至五月底，第二次自九月至十二月底，必要時得延長之。」任期四年，每年兩個會期，因此立委任期中會經歷八個會期。基於立法院職權行使法第13 條規定：「每屆立法委員任期屆滿時，除預（決）算案及人民請願案外，尚未議決之議案，下屆不予繼續審議。」屆期不連續使立法委員為了避免法案於最後會期塞車，因此會希望將法案在前階段快速排入議程中，

如此法案得有充裕的時間審理，所以立法委員於第一個會期提案會最為積極，時程愈靠近最後兩個會期，區域立法委員將面臨選舉，為獲取連任，會致力於選區服務，提案數量會降低（盛杏湲，2014b；2014c），盛杏湲（2015）將會期做為控制變項，統計係數結果顯示，越早的會期法案通過率越高。綜上所述，本文預期，一屆四個會期中，第一個會期法案通過率最高，其次為第二會期與第三會期，

第四個會期法案通過率最低。

7 盛杏湲（2015）表示，第四到七屆橫跨藍綠黨團的提案雖然不多，但代表著藍綠陣營之間有達成一定程度之共識，因此此類法案通過率較高。

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第三章第九屆⽴法院簡介

本文選擇第九屆立法委員提案作為分析對象，原因是由於第九屆四個會期已經結束，目前立法院已經邁入第十屆期，故依據本文研究時間來看，第九屆最為接近，再者，過往國會研究法案通過率的學術領域，缺乏研究第九屆的文獻，故本文選擇第九屆作為研究標的。

第九屆立法委員選舉適用單一選區兩票制，任期從2016 年 2 月 1 日至 2020 年1 月 31 日，2020 年總統與立法委員選舉，蔡英文總統連任，由民進黨獲得執政權，選舉結果顯示民進黨68 席、國民黨獲 35 席、時代力量 5 席、親民黨 3 席、

無黨籍1 席、無黨團結聯盟 1 席，因此立法院內民進黨籍的立法委員不僅擁有執政黨優勢，還同時獲得國會多數黨地位，由此可見，第九屆大選結果讓行政與立法均由民進黨把持，屬於一致政府，雖然第九屆任期間不乏有立法委員中途離職的情況，在中途離職的15 名委員中，其中 9 名為民進黨籍、5 名為國民黨籍、1 名為時代力量黨籍，經歷中途離職、補選及遞補後，民進黨黨於第九屆立法院任內期間仍依舊屬於多數黨地位。

關於我國第九屆立法院立委名單與黨籍資料，如下表1-1 到表 1-3 所述：

表1-1 我國第九屆立法院民進黨立委名單與黨籍資料

民進黨立委姓名中途離職

區域立委王定宇、江永昌、何欣純、吳秉叡、吳思瑤、吳琪銘、呂孫綾、李昆澤、李俊俋、林岱樺、林俊憲、林淑芬、邱志偉、邱議瑩、柯建銘、洪宗熠、張宏陸、張廖萬堅、莊瑞雄、許智傑、陳明文、陳亭妃、陳素月、陳歐珀、陳賴素美、黃秀芳、黃國書、楊曜、葉宜津、

姚文智、高志鵬、

黃偉哲

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管碧玲、趙天麟、劉世芳、劉建國、劉櫂豪、蔡其昌、蔡易餘、蔡適應、鄭運鵬、鄭寶清、蕭美琴、賴瑞隆、鍾佳濱、羅致政、蘇巧慧、蘇治芬、蘇震清、何志偉、余天、郭國文

不分區立委與僑委

王榮璋、尤美女、余宛如、吳玉琴、吳焜裕、周春米、林靜儀、段宜康、陳曼麗、蔡培慧、鍾孔炤、蘇嘉全、施義芳、李麗芬、郭正亮、邱泰源、蔣絜安、陳靜敏

李應元、谷辣斯．

尤達卡Kolas Yotaka、徐國勇、

陳其邁、鄭麗君、

顧立雄原住民立委陳瑩

資料來源：立法院開放資料服務平台

表1-2 我國第九屆立法院國民黨立委名單與黨籍資料

國民黨立委姓名中途離職

區域立委江啟臣、呂玉玲、李彥秀、林為洲、林德福、徐志榮、馬文君、許淑華、陳雪生、陳超明、陳學聖、費鴻泰、蔣乃辛、蔣萬安、賴士葆、顏寬恆、羅明才、沈智慧、柯呈枋、陳玉珍

王惠美、楊鎮浯、

盧秀燕

不分區立委與僑委

王金平、王育敏、吳志揚、林麗蟬、柯志恩、許毓仁、陳宜民、曾銘宗、黃昭順、林奕華、童惠珍

徐榛蔚、張麗善

原住民立委 孔文吉、廖國棟 Sufin．Siluko、鄭天財 Sra．Kacaw、簡東明 Uliw．Qaljupayare 資料來源：立法院開放資料服務平台

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表1-3 我國第九屆立法院兩大黨以外立委名單與黨籍資料

時代力量立委姓名中途離職

區域立委黃國昌

不分區立委與僑委徐永明、鄭秀玲高潞．以用．巴魕剌 Kawlo．Iyun．Pacidal

親民黨立委姓名中途離職

不分區立委與僑委李鴻鈞、周陳秀霞、陳怡潔

無黨團結聯盟立委姓名中途離職

原住民立委高金素梅

無黨籍⁸ 立委姓名中途離職

區域立委林昶佐、洪慈庸、趙正宇資料來源：立法院開放資料服務平台

本文依據立法委員的黨籍，政治立場可簡單劃歸為執政黨陣營與反對黨陣營，

民進黨、時代力量與無黨籍立委⁹屬於執政黨陣營，其政治立場偏綠，國民黨、親民黨與無黨團結聯盟屬於反對黨陣營，其政治立場偏藍。將中途離職、補選或遞補加入的立委納入計算，一共有128 名曾經擔任我國第九屆的立法委員，其中泛綠陣營的立委一共有84 位，泛藍陣營的立委一共有 44 位，故泛綠陣營勢力在國會獲得多數優勢。

第九屆行政院提案一共有723 筆，其中三讀通過有 378 筆，通過比率總行政院提案52%，相較之下，立法院法案一共有 5,529 筆，通過 1,636 筆，通過比率占立法院法案總筆數30%，可見行政院提案筆數雖然不多，但通過率遠勝於立法院。

8 林昶佐委員與洪慈庸委員均原隸屬於時代力量，但兩人分別於 2019 年 8 月 1 日與 2019 年 8 月13 日退出。趙正宇委員雖然表示不加入民進黨，但獲得民進黨立委與非泛藍勢力立委的支持，故趙正宇委員屬於執政黨陣營，政治立場偏綠。

9 同註解 8

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第四章量化研究⽅法

本章將說明本研究的研究設計與研究方法，第一節會先介紹本研究量化研究是如何設計的，第二節研究方法段落會依據三項研究假設，設計回答假設的所有變數。

第⼀節量化研究設計

壹、資料來源與處理

本文是研究第九屆立法委員的提案行為，故刪除黨團與原住民提案後，立法委員提案一共有4,956 筆。本節將介紹本文如何處理量化研究的樣本資料。

筆者使用美國學者Baumgartner 與 Jones 創建的比較議程計畫（Comparative Agendas Project, CAP）將法案以政策領域進行分類（詳細內容如附錄一所示）。

10在提案分類方面，本文依據盛杏湲（2014b, 2014c, 2019）的研究結論，將立法委員的提案行為，分成「立法委員跟著行政院提出對案」以及「立法委員非跟著行政院提出對案」。若是行政院提案日期在前，立法院提案日期在後，則編碼為

「立法委員跟著行政院提案」。但是此分類是以「同一法案名稱」的日期先後比

10 歐美地區的國會研究常使用比較議程計畫系統（CAP）作為政策分類的主要工具，有 20 個主議題及220 個子議題，但由於此系統是依據美國的時空脈絡下所編纂，本文依據我國的歷史背景與環境現況，對於編碼簿進行微幅調整，例如：第19 類政策領域，歐美之間外交事務未符合臺灣的政治脈絡，因此調整為我國與中國、港澳的兩岸關係；美國憲法屬於三權分立體系，

但我國屬於五權分立的民主制度，因此本研究團隊增列考試院事務（代碼2032）與監察院事務

（代碼2033）；因應臺灣多元文化背景，增添第 23 類政策領域將文化政策進行歸類，客家文化、閩南文化與藝術教育均屬於納入其中，但原住民文化的政策領域仍屬於第21 類主議題，次議題領域為2102。比較議程計畫（Comparative Agendas Project, CAP）有四項特別需要留意的編碼規則。第一，分類時是依據提案主要的實質政策目的為主，而不是依據該法案的政策工具進行編碼，例如，若是一個案例討論了房屋抵押稅減免的變化，則根據實質性政策領域（消費者抵押貸款，代碼1504）進行編碼，而非政策工具（稅務代碼，代碼 107）。第二，涉及原住民事務的法案，一律放入原住民議題的子議題中（代碼2102），與實質性政策領域無涉，屬於一般CAP 編碼準則的唯一例外。第三，在「同一主議題」但跨子議題的法案，編入代碼 NN00，

例如同時涉及大學教師（代碼601）與高中以下教師（代碼 602）的法案，編入代碼 600。第四，若是同一法案涉及兩個主議題領域，以代碼較小的子議題領域為主，例如，某一法案同時提及身心障礙者的人權（代碼205）與福利（代碼 1304），選擇代碼較小的人權（代碼 205）進行編碼。

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較為主，無須對照法律條文數，但日期則要以「立法院議案關係文書的行政院發文日期」做判斷，因為行政院提案時間有時會與發文日期不同，例如：管碧玲委員於105 年 4 月 15 日提出文化資產保存法修正草案，行政院於 105 年 4 月 29 日提出文化資產保存法修正草案，但由於行政院發文日期時間為105 年 4 月 15 日，

因此該筆法案屬於「立法委員跟著行政院提案」。

貳、資料處理的步驟

依據前段的資料處理邏輯，本段開始介紹本研究資料處理的步驟流程，分為以下步驟：

第一，法案依據 CAP 規則全部編碼完畢後，將 4,956 筆資料與行政院提案進行比較，將提案分成「立法委員跟著行政院提出對案」與「立法委員非跟著行政院提出對案」。

第二，從資料庫中建立所欲分析的變數，並進行編碼，以驗證本研究之研究假設，依變數為法案是否通過，主要自變數有兩個，分別是「立委的提案方式」、

「立委黨籍」。此外，筆者參考過往其他法案通過率的相關研究，將影響提案通過因素列為本文的控制變數，分別為「立委類型（盛杏湲，2019）」、「委員會的領導職位（Froman, 1967；Rundquist＆Ferejohn, 1975；Fenno, 1973；Hall, 1996；

Mayhew, 197；盛杏湲，2014b；2019）」、「立委資歷（Anderson, Box-Steffensmeier

＆Sinclair-Chapman, 2003；Ellickson, 1992；Moore& Thoma, 1990；盛杏湲，2019）」、

「主提案人委員總數（Browne, 1985；Burstein et al., 2007；Krehbiel, 1995；Wilson&

Young, 1997）」、「連署人委員總數（Browne, 1985；Burstein et al., 2007；Krehbiel, 1995；Wilson& Young, 1997）」、「主提案人跨黨派陣營（盛杏湲，2015）」、

「連署人跨黨派陣營（盛杏湲，2015）」、「會期（盛杏湲，2015）」。變數資料會於下一小節詳細介紹。

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第三，自變數與控制變數建立完畢後，採用邏輯斯迴歸進行量化分析，探討立法委員提案方式、立法委員黨籍對於法案通過率的影響。

綜上所述，筆者在確定問題意識後，將檢閱國會研究的相關文獻，大致了解立法成功的影響因素後，提出研究假設並做資料處理，最後會將資料進行迴歸分析，提出量化研究結論，若量化迴歸分析的結果與本研究的研究假設相反，或是與過往相關研究之預期不符合，則再進一步進行條文內容分析。

第⼆節量化研究模型與變數

本文採用量化研究法，分析樣本來自於立法院議事與發言系統網站，第九屆總共有4,956 筆提案資料，因為依變數設定是法案是否通過，為虛擬變數，所以採用量化研究法，以「提案」為分析單位，使用邏輯斯模型（Logit model）進行迴歸分析，但由於每位立委會提出多筆草案修正，每位立委提案通過狀況可能具有一定的關聯性，殘差可能與立委有關，並非獨立，故本文將立委這項單位做聚集，建立id，使用 cluster 指令套入邏輯斯迴歸模型。

壹、依變數

本文的依變數只有一個，即是看法案是否通過。本文以第九屆立法院法案作為分析單位，法案審議進度包括不予審議、委員會、退回程序、撤回、覆議

（不維持原決議）、逕付二讀、一讀（委員會待審）、二讀（廣泛討論、逐條討論、已議決）、三讀（三讀、三讀後復議），將經過三讀通過的法案編碼為 1，其餘未通過者編碼為 0。

貳、⾃變數

一、X1：跟著行政院提案

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若立委跟著行政院提出對案，則編碼為1，屬於立委非跟著行政院提出對案則編碼為0。依據前述假設一，筆者的預期是若立委是跟著行政院提案提出對案，則法案通過率應為正且顯著。

二、X2：第一主提案人政治立場偏綠

若第一主提案人政治立場偏綠，則編碼為1，否為 0。依據前述假設二，筆者的預期是第一主提案人立場偏綠，其黨籍為民進黨、時代力量或無黨籍，法案通過率應該會明顯較高。

為了檢驗假設三，本文以上兩項變數做交乘項加以分析，由於本文假設三推測，偏藍陣營立委非跟著行政院提出對案之法案通過率應為最低，為求係數解讀容易，故將「偏藍陣營立委非跟著行政院提出對案」之變數作為對照組，

以進行邏輯斯迴歸。

參、控制變數

依據過去文獻，本文8 項控制變數內容如下：

一、Z1：區域立委

盛杏湲（2019）表示區域立委在新選制之下面臨選區服務與立法問政的雙重壓力，其立法成功表現不一定優於不分區立委，故本文參考其結果將區域立委編碼為1，不分區立委為 0。

二、Z2：召集委員

召集委員的職責是在委員會中設定議程，故召集委員可將自身偏好的法案排入議程中（鄭勝元，2005），因此召集委員所提出的法案較容易通

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過三讀（盛杏湲，2019），故第九屆提案的第一主提案人若於該會期¹¹擔任召集委員，則為1，若無擔任召集委員，則為 0。

三、Z3：年資

國內外學者研究指出資歷對於立法成功具有顯著影響（Ellickson, 1992：295；盛杏湲，2019：19），盛杏湲（2019）是以當選連任次數為計算標準，本文進行微幅調整，本文以「屆期」為計算單位，若立委為初任，則為0，若立委擔任曾在某一屆也當選過，則為 1，以此類推，為連續變數。

四、Z4：主提案人數

提案人數對於法案通過率的影響，國外學者看法不一，Browne

（1985）指出連署人越多，法案通過率越高，但 Krehbiel（1995）研究指出衡量立法成功與連署人絕對數量無相關性，爰此，建立「主提案人的委員總數」作為控制變數，屬於連續變數。

五、Z5：連署人數

連署人數對於法案通過率的影響，國外學者看法不一，Browne

（1985）指出連署人越多，法案通過率越高，但 Krehbiel（1995）研究指出衡量立法成功與連署人絕對數量無相關性，爰此，建立「連署人的委員總數」作為控制變數，屬於連續變數。

六、Z6：主提案人跨藍綠陣營

11 第九屆立法委員不會在每一個會期均有擔任召集委員，故本文判定該提案之第一主提案人是否擔任召集委員的標準，是以該委員是否在該提案的會期中擔任召委職位，而非以「屆期」為判斷標準。例如：葉宜津委員於第九屆第一會期擔任交通委員會的召集委員，故在105 年 2 月 19 日葉宜津委員提出「平均地權條例第十八條條文修正草案」時，該提案召集委員編碼為 1，

然，葉宜津委員於第九屆第二會期並未擔任交通委員會的召集委員，故在105 年 10 月 14 日葉宜津委員提出「發展觀光條例第三十八條條文修正草案」時，該提案召集委員編碼為0。

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盛杏湲（2019）的研究結果顯示，跨黨團提案或是主提案人跨越不同政黨的法案，對於法案通過率有正面顯著影響，故本文參考該結果，建立

「主提案人提案是否跨藍綠陣營」的變數，倘若同一法案的主提案人涉及國民黨與親民黨、國民黨與無黨團結聯盟、親民黨與無黨團結聯盟、民進黨與時代力量、民進黨與無黨籍、時代力量與無黨籍，此六種情形的主提案人屬於藍綠陣營並未合作，編碼為0，其餘主提案人組合則為 1。

七、Z7：連署人人跨藍綠陣營

盛杏湲（2019）的研究結果顯示，連署人跨黨派提案對於法案通過率的影響並不顯著，本文參考該結果，建立「主提案人提案是否跨藍綠陣營」的變數，倘若同一法案的主提案人涉及國民黨與親民黨、國民黨與無黨團結聯盟、親民黨與無黨團結聯盟、民進黨與時代力量、民進黨與無黨籍、時代力量與無黨籍，此六種情形的主提案人屬於藍綠陣營並未合作，

編碼為0，其餘主提案人組合則為 1。

八、Z8：提案年度

屆期不連續使立法委員為了避免法案於最後會期塞車，因此會希望將法案在前階段快速排入議程中，如此法案得有充裕的時間審理，且於時程愈靠近最後兩個會期，區域立法委員將面臨選舉，為獲取連任，會致力於選區服務，提案數會降低（盛杏湲，2014b）。任期最後一年（也就是最後兩個會期）立法委員會注重於選區服務，立法問政的提案多為宣示性質，

不僅提案數會降低，通過情況應該會比前三年提案不理想，所以筆者建立

「提案年度」的控制變數，為了顯示最後兩個會期對於法案是否通過的影響程度，以第九屆第四年任期作為基底，2019 年編碼為 0，2016 年為 1，

2017 年為 2，2018 年為 3。

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第五章量化研究結果

本章第一節先呈現所有變數的敘述性統計結果，第二節以邏輯斯迴歸結果驗證第九屆立法委員提案行為對於法案通過率的影響。

第⼀節敘述性統計結果

壹、各政策領域法案總筆數與通過筆數

將第九屆立法院提案以 CAP 系統分類，刪除原住民與黨團提案後，第九屆法案一共4,956 筆，通過 1,469 筆，其中提案數量排名前三者為政府業務、司法與治安、商業法案，提案數量前三名同樣是通過筆數前三名，但通過比率前三名分別為教育、商業與交通與運輸法案。總提案數最少的分別為國外貿易法案、移民法案、文化法案，通過筆數最少分別為國外貿易法案、移民法案、土地開發法案與文化法案，通過比率末三名者為移民、福利與外交與兩岸法案。第九屆立法院其餘各政策領域的法案數量、通過筆數及比率如下表2-1 所示：

表2-1 第九屆法案政策領域的法案總筆數與通過筆數政策領域各類法案數量通過筆數及比率 1：總體總體經濟 212（4%） 65（31%）

2：人權 327（7%） 84（26%）

3：公衛與醫療 290（6%） 70（24%）

4：農業 190（4%） 56（29%）

5：勞工與就業 291（6%） 51（18%）

6：教育 252（5%） 114（45%）

7：環境 221（4%） 81（37%）

8：能源 69（1%） 16（23%）

9：移民 49（1%） 7（14%）

10：交通與運輸 297（6%） 120（40%）

12：司法與治安 634（13%） 220（35%）

13：福利 233（5%） 34（15%）

14：住房 199（4%） 38（19%）

15：商業 424（9%） 191（45%）

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16：國防 138（3%） 48（35%）

17：科技 91（2%） 34（37%）

18：國外貿易 24（0%） 4（17%）

19：外交與兩岸 83（2%） 13（16%）

20：政府業務 762（15%） 178（23%）

21：自然資源管理 106（2%） 22（21%）

23：文化 64（1%） 23（36%）

作者自行整理

另外，本文再依據各政策領域提案筆數高低排列如下表2-2 整理所示：

表2-2 第九屆法案政策領域的法案總筆數高低排序整理政策領域各類法案數量通過筆數及比率 20：政府業務 762（15%） 178（23%）