從維基城市到開放城市：都市公共政策衝突的一套解決方案─以高雄車站轉型設計案為例

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(1)國立高雄大學創意設計與建築學系碩士論文. 從維基城市到開放城市：都市公共政策衝突的一套解決方案 - 以高雄車站轉型設計案為例 From Wikicity to Open City：A Solution to Urban Pubic Policy Conflict - A Case Study of The Station Based Reorganized Design in Kaohsiung. 研究生：周佳儀撰指導教授：曾梓峰博士中華民國一 O 四年七月.

(2) 謝誌猶記得三年前，懵懵懂懂地隻身踏上了另一個學習階段，心中滿是期待卻又害怕受傷害。雖說，研究所生涯說長不長，說短不短，但這三年來不管是在心智上、學識上，以及待人處事上皆獲益良多。首先，要感謝最敬愛的曾梓峰老師，謝謝你帶領我前往德國與荷蘭兩的國家，學習著不同的實戰經驗，甚至是透過誘導式的教學，讓我從中找到屬於自我獨特的思考見解，並提升邏輯思考能力。同時，也要感謝所上的陳啟仁老師、廖珠岑老師在課業上的教導。以及兩位口試委員，吳文彥老師與張旭福老師，感謝您們在口試時無私地提供了寶貴的建議，使得這本論文能夠更加的完整。進而，要感謝研究所期間的學長們宇罕、重漢，謝謝你們倆從不吝嗇與私藏在學習上的經驗與指教，還有同學們昌宇、肯瑄、志霖、宗諴、淨雯，以及學弟妹們又萌、柏翰、森揚、岱輿、瀞儀、鴻軒，因為有你（妳）們的教學相長與互相扶持，使我在這段學習的期間能開開心心的度過每一天。然而，在這當中最感謝靖純，謝謝妳在最後的 365 天中伴著我一起奮鬥、焦慮，甚至是變胖。再來，要感謝蘋果綠規劃團隊的夥伴們貞岑、宜慧、蓓霖、筱婷、思妤、小毛、齡尹、采靈、晟修、志明大哥，謝謝你們的支援與協助。最後，謹將這本論文，獻給我最親愛的雙親，謝謝您們提供我這麼好的學習環境讓我得以毫無後顧之憂地不斷學習，並完成碩士學業，以及感謝我的摯愛彥文，謝謝你在我幾度快要放棄的時候，不斷地鼓勵著我、支持著我。再次感謝我身旁的每一位老師與朋友，因為有你們才有此刻的我，故此，我想將這份榮耀與喜悅與你們一同分享。. 周佳儀謹識於高雄楠梓中華民國一○四年七月. I.

(3) 從維基城市到開放城市：都市公共政策衝突的一套解決方案 - 以高雄車站轉型設計案為例指導教授：曾梓峰博士高雄大學創意設計與建築學系學生：周佳儀高雄大學創意設計與建築學系. 摘要本研究旨在探討都市公共政策發展過程中，納入民眾參與的一種新的解決方法。臺灣傳統的公共政策制定在民主化過程中雖已建立了民眾參與的內涵及形式，如說明會、公聽會、問卷調查、公民投票、公民會議等，但當前都市公共政策制定過程所引發的各種社會衝突，呈顯出現階段的政府在回應民意上，仍存在著諸多限制。從學術角度觀察之，民眾參與長期以來一直是都市治理相關論述最核心和焦慮的課題。國際上都市公共政策的發展，在過去社會運動的伴隨下，逐漸走向「開放的共識城市」的治理理想，其中民眾參與不僅在技術上，更甚至在核心價值與理論論述上皆有了全新的視野和行動，民眾參與不僅是其心聲與意見的掌握，也亦非單純於權利價值與利益的代理，背後深刻的呈顯出公共利益價值被承載的新經驗，進而透過溝通與對話的過程降低誤解和衝突的發生。其重要的核心概念與操作精神，涵蓋了開放的共識城市、維基城市、權益關係人對話等方式，這些經驗的操作方式與理念，其實都展現出在處理社會衝突全新向度的可能。因此，本研究將以臺灣都市公共政策發展過程之衝突面對與斡旋作為論述基礎，並同時深入研究維基城市的操作模式、開放的共識城市之治理理念，及權益關係人的對話，將研究國際上新的操作經驗在面對城市衝突的調節與促成一個公共政策發展上存在著何種理論的可能性，以及在城市實踐上是否有一套操作模式可以在公共政策發展上被引述出來。藉由在國際理論的論述架構下，並實際運用於當前高雄車站轉型設計案之都市公共議題參與採取此模式演練過程，初步探討出一套創新性與開放性的決策模式，來解決臺灣在都市公共政策所面臨的衝突及民意的落差現象。關鍵字：民意、衝突、民眾參與、維基城市、權益關係人對話、都市公共政策的正當性. II.

(4) From Wikicity to Open City：A Solution to Urban Pubic Policy Conflict - A Case Study of The Station Based Reorganized Design in Kaohsiung Advisor: Dr. Tseng Tse-Fong Graduate Department of Creative Design and Architecture National University of Kaohsiung Student: Chou Chia-Yi Graduate Department of Creative Design and Architecture National University of Kaohsiung. Abstract The core purpose of the study on the new solution that examines the inclusion of public participation in the decision-making process of urban development. Although Taiwan’s traditional public policy making during the democratic process has established the contents and formats of public participation such as public hearings, seminars, questionnaire survey, or referendum, yet all possible social conflicts triggered by urban development policies punctuates the difficulties and insufficiency of public participation channel at the current stage. From the academic perspective, public participation for the long run has been the core and most anxious issue of urban governance. The development of international urban policies along with the past social movement has gradually moved to the governance philosophy of “open consensus city.” Public participation not only lies in the technology but also demonstrates brand new vision and action in both core value and theoretical discourse. Public participation shows the public will and expresses the public opinion, and it is not the pure agent of value and interest. Behind it, there is new experience of loaded public interest value, and through the process of communication and dialogue, misunderstanding and conflicts are avoided. This study uses the conflicts encountered and negotiated during the formation of Taiwan’s urban development policies as the discourse basis and at the same time, examines deeply the operational model of Wikicity and open city on governance philosophy as well as dialogues between stakeholders. We then discusses the possibility of the existence of a theory that presents the new operational model of the international community to negotiate urban conflicts faced and facilitate public policy development as well as the discovery of a set of operational model for urban practices. As a result, under the discourse framework of international theories as well as the participation in public issues and the adoption of this model for simulation process on the urban issue of the III.

(5) rebuilding of Kaohsiung Train Station, we study and establish a set of innovative and open operational model of policy making for full public participation to solve conflicts faced and Public opinion gap phenomenon in Taiwan’s urban public policy development. Key Words : Public Opinion, Conflict, Citizens Participation, Wikicity, Stakeholder Dialogue, Urban Pubic Policy Legitimacy. IV.

(6) 目錄謝誌. I. 中文摘要. II. 英文摘要. III. 目錄. V. 表目錄. IX. 圖目錄. X. 第一章緒論. 1. 第一節研究背景. 1. 第二節研究動機與目的. 4. 第三節研究範圍與限制. 6. 第四節研究方法與流程. 10. 第二章問題與探討：都市公共政策的正當性危機第一節當前都市公共政策的衝突構成之分析. 13 13. 壹、當前重大的都市公共政策衝突事件所暴露之徵狀. 14. 貳、當前都市公共政策衝突之來源. 17. 第二節都市公共政策的衝突脈絡與歷史演變. 20. 壹、當前臺灣的都市公共政策之基本構成. 20. 貳、當前臺灣相關法令在處理民眾參與及意見之規範. 28. 參、都市規劃思潮下參與類型之演變. 34. 第三節民眾參與及正當性之課題. 39. 壹、臺灣解嚴後公民意識之浮現所產生的衝突陣線. 39. 貳、民意偏好與政府政策一致性之分析. 41. 參、從都市公共政策衝突事件解析民眾參與之重要性. 43. V.

(7) 第四節高雄車站轉型設計案的政策發展之回顧. 45. 壹、高雄車站轉型的政策規劃緣起與過程. 45. 貳、民眾不滿市政府未重視民意引發之抗爭. 51. 參、市政府重新審視民意之根據. 52. 第五節小結. 54. 壹、制度層面：代議制民主缺陷之課題. 54. 貳、內涵層面：權力不平等之課題. 56. 參、形式層面：專業與資訊不對稱及不透明之課題. 56. 肆、設計層面：政權操作短線之課題. 58. 第三章理論與時勢：新正當性模式的新趨勢與經驗之浮現第一節當前的民主治理下對於都市公共政策規劃之訴求. 59 59. 壹、制度層面：直接民主之訴求. 60. 貳、內涵層面：權力平等與賦權之訴求. 60. 參、形式層面：開放政府資訊與透明課責之訴求. 61. 肆、設計層面：回應與新技術支持之訴求. 64. 第二節國內重要新趨勢與經驗之發現. 66. 壹、草根式民主. 66. 貳、直接民主. 69. 參、審議式民主. 74. 第三節國外重要新趨勢與經驗之發現. 81. 壹、維基城市的共創式規劃. 81. 貳、城市對話的公共式規劃. 97. 第四節小結. 100. 壹、實踐民主與自由的思考價值. 100. 貳、都市公共政策在規劃塑造與凝聚共識過程的新視野. 100. 參、空間規劃不在是專業壟斷的過程，反而提供一種反省與對話思維. 101. VI.

(8) 第四章模式初探：從維基城市到開放城市的都市公共政策規劃作業模式第一節都市公共政策規劃作業模式之概念釐清. 102 102. 壹、群眾智慧之哲學思維上的改變. 102. 貳、權益關係人對話之意義的改變. 104. 第二節都市公共政策規劃作業模式之設計. 105. 壹、民眾參與作為引領都市公共決策過程凝聚共識之基礎. 105. 貳、新的民眾參與模式：各種權益關係人對話平台之操作. 107. 參、新的規劃作業模式：展望式規劃的市民參與. 108. 第三節都市公共政策規劃作業模式的制度性與技術性支配. 113. 壹、制度性設計. 113. 貳、技術性設計. 116. 第五章實證研究：高雄車站轉型設計案. 119. 第一節高雄車站轉型設計導入民眾參與政策規劃之緣起與歷程. 119. 壹、車站設計導入民眾參與規劃之緣起. 119. 貳、車站設計導入民眾參與規劃之歷程. 120. 第二節高雄車站轉型設計的策略研擬過程. 126. 壹、揭櫫發展願景：高雄車站的規劃願景與目標. 126. 貳、建立對話平台：高雄車站的民眾參與行動方案. 137. 第三節高雄車站轉型設計的作業討論過程. 142. 壹、市民未來會議的作業討論. 143. 貳、權益關係人會議的作業討論. 148. 第四節民眾參與高雄車站轉型設計的政策規劃之問卷分析. 152. 壹、統計分析方法及工具. 152. 貳、研究結果分析. 152. 第六章結論與建議. 157. 第一節研究結論. 157. VII.

(9) 壹、當前都市公共政策與民意產生落差之現象. 157. 貳、行政程序法和都市計畫法在處理民眾參與及意見上之缺失. 159. 參、創新與開放的都市公共政策規劃作業模式之啟示. 160. 第二節後續研究建議. 161. 壹、修法納入民眾參與. 161. 貳、針對都市公共政策規劃作業模式更深入的探討. 161. 參考文獻. 162. 附錄. 171. 附錄一、問卷調查表. 171. VIII.

(10) 表目錄表 2-1 都市計畫法與行政程序法在處理民眾參與及意見上之規範. 32. 表 2-1 都市計畫法與行政程序法在處理民眾參與及意見上之規範（續）. 33. 表 2-2 都市公共政策議題與民眾意見一致性之個體分析表. 42. 表 2-3 高雄市鐵路地下計畫之計畫歷次變異情形彙整表. 48. 表 2-4 高雄車站轉型設計案歷次座談會、公聽會彙整表. 51. 表 2-5 民間團體歷次辦理的高雄車站城市論壇彙整表. 52. 表 3-1 歷年來臺灣在都市公共政策議題上的公民投票與執行結果. 70. 表 3-2 歷年來臺灣在都市公共政策議題上的公民投票案例促動類型表. 72. 表 3-3 歷年來臺灣運用世界咖啡館模式進行都市公共政策議題討論之案例表 80 表 3-4 阿姆斯特丹 2040 年願景架構. 94. 表 5-1 高雄車站空間發展六大願景指導彙整表. 134. 表 5-2 市民未來會議的討論議題彙整表. 143. 表 5-3 權益關係人會議的討論議題彙整表. 148. 表 5-4 基本人口學變項描述性統計表（N=76）. 154. 表 5-5 三大面向之平均分數. 155. 表 5-6 基本人口學變項與三大面向之相關性. 156. IX.

(11) 圖目錄圖 1-1 研究範圍圖. 7. 圖 1-2 研究方法的關聯圖. 11. 圖 1-3 研究流程圖. 12. 圖 2-1 政策或計畫衝突來源之關係圖. 19. 圖 2-2 公共政策制定過程之綜觀圖. 23. 圖 2-3 民主政治運作下都市公共政策之形成圖. 24. 圖 2-4 都市公共政策之行動計劃操作程序圖. 25. 圖 2-5 民意與公共政策形成流程圖. 26. 圖 2-6 民意的表達方式. 27. 圖 2-7 解嚴後公民意識之浮現所產生的衝突陣線概念圖. 41. 圖 2-8 高雄車站轉型設計案的政策規劃過程圖. 49. 圖 2-9 代議制民主下的民眾參與示意圖. 55. 圖 3-1 官民之間信任關係的惡性與良性循環圖. 62. 圖 3-2 審議式民主下的民眾參與示意圖. 74. 圖 3-3 世界咖啡館由討論轉化為行動的示意圖. 79. 圖 3-4 維基城市計畫運作階段示意圖. 85. 圖 3-5 維基城市計畫的主要架構示意圖. 85. 圖 3-6 新的都市規劃方式操作過程圖. 93. 圖 4-1 都市公共政策制度中民眾參與機制與內涵調整圖. 106. 圖 4-2 民眾參與公共議題的操作示意圖. 108. 圖 4-3 展望式規劃的市民參與初步概念流程圖. 110. 圖 4-4 市民承載式規劃工坊推動流程圖. 111. 圖 4-5 都市公共政策規劃作業模式的市民參與初步概念流程圖. 115. X.

(12) 圖 5-1 高雄車站轉型設計導入民眾參與規劃之歷程圖. 120. 圖 5-2 高雄車站轉型設計案的衝突潛伏期歷程圖. 122. 圖 5-3 高雄車站轉型設計案的衝突擴大期歷程圖. 124. 圖 5-4 高雄車站轉型設計案的衝突解決期歷程圖. 125. 圖 5-5 高雄車站空間發展願景圖. 127. 圖 5-6 高雄車站空間發展願景（一）：日常生活系統節點圖. 128. 圖 5-7 高雄車站空間發展願景（二）：交通生活轉運系統節點圖. 129. 圖 5-8 高雄車站空間發展願景（三）：綠地生態系統節點圖. 130. 圖 5-9 高雄車站空間發展願景（四）：地方中心性場所精神節點圖. 131. 圖 5-10 高雄車站空間發展願景（五）：國際經貿空間節點圖. 132. 圖 5-11 高雄車站空間發展願景（六）：文化歷史觀光節點圖. 133. 圖 5-12 高雄車站的整體規劃目標架構圖. 136. 圖 5-13 民眾參與高雄車站論壇的對話平台示意圖. 137. 圖 5-14 市民會議的操作架構圖. 139. 圖 5-15 權益關係人對話的操作架構圖. 140. 圖 5-16 高雄車站再發展與空間設計準則公共參與之操作架構圖. 142. 圖 5-17 高雄車站論壇虛擬的對話平台建置示意圖. 144. 圖 5-18 高雄車站相關政策權益關係人參與示意圖. 149. XI.

(13) 第一章緒論. 本章主旨在探討都市公共政策衝突的一套解決方案，並以高雄車站轉型設計為個案分析。全章共分為四節，首先將說明研究背景；次而說明研究動機與目的；進而說明研究範圍與研究限制；最後則說明研究方法與研究流程。其內容詳茲分述如下：. 第一節研究背景回顧當前臺灣的都市發展，特別針對都市公共政策議題上，現階段的都市公共政策及計畫在規劃過程，因其背後大多都涉及到複雜的公共利益關係，且政府往往於決策或權益關係人（Stakeholder）抗議前，都缺乏詳盡分析與理性溝通，事後才在面臨決策錯誤或重大的社會衝突事件 (丁致成, 1997)，近期此類的案例甚多，如桃園航空城區段徵收案、苗栗縣竹南大埔土地徵收案，以及臺南市鐵路地下化土地徵收案等眾多都市公共政策形成之衝突議題。雖於衝突發生前，各級地方政府在制定與都市發展相關之公共政策時，會依照都市計畫的標準行政程序來檢討都市公共政策的制定，根據都市計畫法之性質與流程，僅規定每一個計畫完成後必須公開展覽三十天並舉辦說明會，展覽期間民眾如有任何不同意見，可將其意見以書面方式向都市計劃委員會陳情。換言之，一般民眾往往需要等到計畫擬定階段的公開展覽以及召開說明會時，才會知道計畫決策之內容。近年來，雖有些規劃單位在計畫通盤檢討期間以召開座談會或問卷訪談之方式來徵詢民眾意見，但民眾參與卻依然只停留在徵詢的形式，民眾仍無法參與決策並和規劃單位進行溝通與對話 (賴美蓉, 2002)。然而，此種形式的參與過程容易因規劃單位與民眾兩者之間，存在著利益、行動、價值觀或意識方向的抵觸而引發衝突 (賴宗裕, 1998)。顯然，目前臺灣在民眾參與都市公共政策規劃之專業理論上及行政實務上存在著重大的落差。. 1.

(14) 臺灣在現階段的都市公共政策發展與民意兩者之間，呈顯出不同的社會位置與立場關係。以目前的民主社會來說，臺灣的公共政策理論在談論民意過程中，設計出許多配套措施，不論在政策制定程序與操作執行上皆設有民眾參與之形式，民眾可藉由參與說明會、公聽會，以及透過民意代表發聲等管道向政府申訴與表達己見。但檢視上述這些參與形式卻還是導致抗爭事件頻傳，揭示出現階段的公共決策過程中在處理民眾參與及民意上，有著行政程序的不正當性與法令規範的不合理性之問題。前者行政程序的不正當性，因規劃單位於規劃、審議及實施階段之參與，皆是象徵性的形式參與，多以事後告知為主，有異議時則以書面陳述意見，無法達到互動式對話的實質參與；後者法令規範的不合理性，乃因目前法令未能明確規範政府有關單位如何處理民眾陳述之意見，使得民眾意見缺乏處理之法源，民眾所提之意見僅供作參考，徒留表象之形式參與，民眾參與形同虛設 (賴宗裕, 1998)。再加上，基於過往現代化的理念，都市公共政策往往被轉化為專業之課題，須由專家來予以決定，專業化被視為是追求完美的最佳途徑，專家們被視為工程師般，透過他們對於專業知識的運用就可以用來擘劃都市的未來，而所謂的公共利益也全盤由這些專家及由其組成的委員會來給予詮釋及界定，一般民眾是無權置喙的，也使得民眾們的權利卻是不斷地遭受侵害 (徐世榮, 2013)。換言之，臺灣現階段在都市公共政策規劃上，除了參與決策者之間因利益及價值的差異外，還存在著專家與民眾兩者之間的意識落差，以及中央政府與地方政府分權問題 (張寧, 2004)，故使得民眾參與之成效降低，進而導致更多的社會衝突產生。在解決都市公共政策發展上所面臨之衝突應有一套更新穎的民眾參與機制被討論與研究，本研究發現了當前在都市發展上有更新興的重要趨勢出現，即是歐洲國家在面臨都市公共政策發展之衝突時，所採取的創新思維與操作模式。因此，本研究觀察到在荷蘭的首都阿姆斯特丹市發展出一套被大家所推崇的「維基城市計畫（The WikiCity Planning）」，其操作模式呈顯出一套新興的都市規劃與公共政策發展經驗，在民眾參與以及回應民意的詮釋上有了全新向度。其操作模式承襲了維基百. 2.

(15) 科的運作精神，透過廣大使用者的合作，即群眾外包之意（Crowdsourcing），形成集體智慧的概念，並在本質上從原本仰賴專家聽取專家意見，進而演變至相信群眾的智慧 (劉致昕, 2013b)。這演變的過程展現了一套新典範，經由集體思考模式的解理或是制定程序上的改變，民眾意見背後所隱藏的深刻看法，全部皆透過政府與民眾進行溝通與對話的方式，在都市規劃與公共政策發展參與上被提出並加以回應及整合，以凝聚市政發展之共識。維基城市計畫於西元 2011 年，獲得了「國際城市及區域規劃師協會（International Society of City and Regional Planners, ISOCARP）」的都市規劃類首獎，該獎項揭示了阿姆斯特丹市透過民眾是睿智的想法，顛覆了傳統都市規劃失靈的作法，提出了全新的都市規劃論述與具體的操作方式，維基城市的操作成果不但被廣受肯定，市政府也繼而決定延續該專案所研制的操作方法與精神。接續提出了代表下一個階段的新活動理念為「阿姆斯特丹自由邦（The Free State of Amsterdam）」，該理念反應在國際上民眾參與都市規劃之趨勢有了很深的啟示，指示了都市公共政策在規劃過程中民眾參與的新模式，主要以尊重群眾智慧為基礎，不斷邁向一個意見更開放且充滿各種選擇的自由城市。綜合言之，上述兩者的操作模式，不僅在都市公共政策規劃過程中民眾參與形式上的改變，且有一組創新的民眾參與概念與行動被提出，以作為解決都市社會衝突發生的可能。其操作內涵與行動則是藉由開放式對話平台的建立、城市資訊的公開建立，以及更多權益關係人對願景的對話等皆扮演著重要的角色，使得以往在都市公共政策決策過程中幾乎被壟斷的資訊，逐漸轉變成為資訊是公開且透明化的關係，政府與民眾兩者也藉由溝通與對話的方式來凝聚都市公共政策之共識。. 3.

(16) 第二節研究動機與目的壹、研究動機臺灣在解決都市公共政策發展上所面臨之衝突，以及在處理民意上，到目前為止都還沒有一套明確性的操作機制。反倒是在都市政策規劃的過程中，民眾參與以各種不同形式與內涵被合法化的訂定在法令規範上，政府有關單位確實在計畫規劃期間依法定程序於公開展覽期間舉辦說明會或座談會，但往往已流於單方面告知的參與形式，民眾並未有效且真正實際地和政府有關單位在雙方互相對話與溝通下，達成最佳化的共同決議，反而逐漸演變成由專業規劃者的主觀意識或地方政府的政策去掌控整體的規劃案。再加上，衝突發生的背後還牽涉到政策權益關係人之利益，政府部門在處理相關意見時，常以民眾多以個人利益為優先考量陳述個人私有財產之損失，作為漠視民眾意見之合理藉口。雖現階段法令未能明確規範政府有關單位如何處理民眾陳述之意見，使得民眾意見缺乏處理之法源，有關單位也無須重視，民眾參與形同虛設，故此對於政府處理民意方式之草率，民眾也常以激烈抗爭的手段以取代理性之溝通，正顯示出當前的都市公共政策與民意產生脫繫現象的不良影響。現今的民主社會來說民眾參與都市公共政策規劃，所存在的公眾凝聚共識之問題在作為解決社會衝突之對策方面，至目前為止都還是紙上談兵的階段。因此，本研究基於下列動機企圖想在臺灣的都市發展上，初步的探討出一套新的作業模式不只是來解決都市公共政策發展上所面臨之衝突，更重要的是在公共政策與民眾之間的意見落差能被正面回應及處理。並冀望藉由國際理論的論述架構下學習維基城市與開放城市的治理經驗，以及權益關係人的對話，揭示出臺灣在公共政策與民眾凝聚共識的一套解決操作模式，透過對話的參與方式讓民眾與政府能朝向雙向溝通、多元協商之趨勢發展，以凝聚公眾共識並形塑出好的都市公共政策：. 4.

(17) 一、臺灣目前對於如何將民意納入都市公共政策規劃的過程，似乎無一套合理的處理方式，民意仍存在於「表面式」的僅供參考之象徵。二、基於過往在傳統的都市公共政策規劃作業成果，政府與民眾雙方之意見都不是建立在同一共識下，故使得後續推動與執行計畫時，民眾產生不合作或反對計畫內容之情況。貳、研究目的本研究目的在尋求當前臺灣的都市發展上，探討出一套新的操作模式不只是來解決都市公共政策發展上所面臨之衝突，更重要的是在都市公共政策與民眾之間的意見落差能被正面回應及處理。因此，基於前述本研究欲達成之目的茲分述如下：一、探討當前都市公共政策與民意產生落差之現象。二、探討「維基城市計畫」與「城市對話機制」，在都市公共政策規劃上納入民眾參與，以及透過對話方式彙集民意之經驗與戰略。三、檢視在都市公共政策規劃過程中，有沒有一套標準的作業流程，讓政府與民眾能達到雙向的溝通，並整合民意以集結共識創造出更好的規劃結果。. 5.

(18) 第三節研究範圍與限制壹、研究範圍本研究範圍主要針對兩大面向進行探討，第一為研究內容範圍；第二為研究實證範圍。其內容詳茲分述如下：一、研究內容範圍本研究探討之主體係為都市公共政策的正當性議題，由於國家重大的公共政策議題牽涉的課題層面較為複雜，故不在本研究討論之內。然而，因都市計畫可視為公共政策的一環，泛指交通建設、商業區開發、工業區開發，甚至小至社區、建築量體設置，無不在都市計畫範圍下。再加上，任何的都市公共政策之制定與執行，均與民眾日常生活及其切身之利益息息相關，而地方政府所制定之政策品質與內容自然而然地也就受到民眾的關切。故此，為了避免研究論文牽涉龐雜而流於貧乏空洞，在審慎評估研究目的之後，將研究內容範圍限定於「都市計畫」作為主要敘述脈絡，嘗試將都市公共政策的正當性議題，回歸至民意最基礎之訴求與視野進行探討，其內容尚涵蓋都市公共政策與民意產生落差之現象、「維基城市計畫」與「權益關係人對話」之操作經驗與戰略，以及在都市公共政策規劃過程中探討出一套標準的作業流程。二、研究實證範圍本研究選定以高雄火車站鐵路地下化區域作為研究實證案例，進行民眾參與都市公共政策規劃之相關研究。因高雄車站的轉變與高雄市民日常生活息息相關，不僅牽涉到民眾自身利益，整體而言更涉及都市之轉型，所以也最被民眾所期待且較關注的公共政策之一。故此，本研究將實證範圍主要分成討論時間、討論空間兩大部分作討論，說明如下：. 6.

(19) (一) 研究討論時間範圍主要針對高雄火車站鐵路地下化區域作為討論，其討論時間範圍為從民國 103 年 5 月起至 104 年 6 月迄。內容乃為高雄市民眾參與都市公共政策規劃的討論過程，讓民眾、權益關係人與行政機關共同協商與溝通，並且回到生活情境中進行對話。 (二) 研究討論空間範圍主要針對高雄火車站鐵路地下化區域作為討論，其本研究所討論之空間範圍為主要以火車站站體為主，其次則為火車站周邊街廓、運河、道路與開放空間，場址為東至民族路，西至中華路，南至七賢路，北至九如路，如下圖 1-1 所示。. 圖 1-1 研究範圍圖資料來源：曾梓峰、林貞岑 (2013)，鐵路地下化服務建議書. 7.

(20) 貳、研究限制本研究限制主要面臨了三大困境，第一為題材選擇之限制；第二為認知界定之限制；第三為課題解決之限制。其內容詳茲分述如下：一、題材選擇之限制在題材選定時，本研究僅能狹義地針對都市的公共政策且與公共計畫有關之議題進行討論，無法廣泛地討論到整個國家的公共政策制定之議題。因近期發生在都市的政策衝突事件屢增不減，多為民眾不滿政府的決策不符公共利益及民意，且有損民眾權益之實。故本研究將研究內容範圍限定於「都市計畫」作為主要敘述脈絡，並且在都市公共政策之議題中，將以都市公共政策的正當性議題作為討論內容，最後在實證方面則選以近期較受民眾關注的高雄火車站轉型設計案為例。二、認知界定之限制在認知界定上，因本研究方法其中一項係採問卷調查法，由於問卷調查法是以自編的量表為主，當受訪者在填寫問卷時容易受問卷語句表達方式影響，且題目能涵蓋的層面也是有限，即使受訪者能回答問卷，但亦有可能在知識認知與界定程度上有差別，或是對於研究主題沒有自己的主見，進而影響分析結果。再加上，樣本數不夠沒有辦法完整得到精準的結果。三、課題解決之限制在課題解決時，因本研究目前所探討出的一套操作模式來解決都市公共政策發展上所面臨之衝突，以及公共政策與民意之落差現象，僅是階段性之研究，故無法放諸四海所有的政策之衝突皆可以解決。但針對解決衝突的過程中，藉由納入權益關係人之對話，讓民眾之意見可以被回應及掌握，已達成更高的共識性，進而降低衝突的產生。因此，雖然有解決衝突課題研究之. 8.

(21) 限制，但卻瑕不掩瑜，不會損及研究結果。. 9.

(22) 第四節研究方法與流程壹、研究方法本文研究的方法與進行的方式，主要包括兩大部分（如圖 1-2 所示），其一為理性研究的推導過程（探討出一套解決都市公共政策衝突的作業模式，以及在公共政策與民眾之間的意見落差能被正面回應及處理），內容涵蓋文獻回顧、案例分析；其二則為參與實際案例的推動過程（實際參與高雄車站轉型設計案的討論與作業過程），內容涵蓋實證研究、問卷調查。最後將此作業模式套用在實際參與案例之推動過程，並將其產生的差異性加以評估分析作為實證研究之結果。內容詳茲分述如下：一、理性研究的推導 (一) 文獻回顧蒐集並探討國內外有關民眾參與都市公共政策規劃之理論與架構，包含當前都市公共政策的衝突構成、都市公共政策規劃過程參與機制之問題、都市規劃思潮下參與理論，以及公共政策與民意為何會產生落差之現象，並加以歸納、整理與分析，以作為後續實證分析的參考基礎。 (二) 案例分析藉由分析國外之案例，主要是透過其相關研究報告及理論中找尋民眾參與和都市公共政策規劃決策模式兩者在理論上的相依性與關係，進而探討出一套作業模式，透過更多民眾的參與來達成共識，並解決政府在制定公共政策過程中與民意產生落差之現象。二、參與實例的推動 (一) 實證研究. 10.

(23) 藉由都市公共政策衝突的一套解決方案之操作經驗上，透過民眾實際參與「高雄車站轉型設計案」，研究都市公共政策在規劃與執行過程，高雄在地市民不在只是瞭解車站建設規劃，反而是在車站規劃階段即納入民眾參與，讓市民與行政機關共同協商與溝通，並且回到生活情境中進行對話，並針對情境模擬以誘導式的發展議題作為媒介，提出不同的意見與看法進行溝通對話，以凝聚共識並且一同書寫對車站未來願景的形塑。因此，採用了個案實證研究方法，除了印證文獻上之相關理論，並希望透過其分析的過程，供未來公、私部門在制定相關都市發展公共政策時，民眾參與規劃之行動參考。 (二) 問卷調查藉由都市公共政策衝突的一套解決方案之操作經驗上，透過民眾實際參與「高雄車站轉型設計案」，以研擬封閉式的問卷調查表，並冀望藉以高雄車站轉型設計案之參與者的問卷調查，來瞭解參與者對於此種參與模式的滿意程度，以達參與後驗證之目的。本研究所採取的統計方法包括：描述性統計，以及線性回歸法。. 圖 1-2 研究方法的關聯圖資料來源：本研究繪製. 11.

(24) 貳、研究流程本研究之研究流程（如圖 1-3 所示）共分為五大部分進行探討，分別依序為緒論、學理性之研究、理論應用之架構、實證操作之研究、結論與建議。. 圖 1-3 研究流程圖. 12.

(25) 第二章問題與探討：都市公共政策的正當性危機. 本章主旨在探討都市公共政策的正當性危機，臺灣自 90 年代民主政治興起後，民意對於公共決策的重要性日益高漲。然而，公共決策的正當性主要是來自於政策順服或是民眾滿意度，當正當性愈高，權力1行使的交易成本就愈低，且權力行使的效果就愈高 (郭耀昌, 2003)。但當前政府在制定與執行都市公共政策過程中，時常未與民眾進行充分溝通旋即拍板定案，使得事後之決策不符民意，進而導致民眾不願合作之窘境，許多政策或計畫遭到遏阻而徒增更多社會成本之浪費，甚至演變至人民對於政府的不信任 (楊琬婷, 2006)，民眾迫不得已採取激烈之抗爭手段，以力求政府能正面回應民意，確保民主政治的正當性原則。全章共分為五節，首先將分析當前都市公共政策的衝突構成；次而探討都市公共政策的衝突脈絡與歷史演變；再來說明民眾參與及正當性之課題；進而回顧高雄車站轉型設計案的政策發展；最後則為前四節之總結。其內容詳茲分述如下：. 第一節當前都市公共政策的衝突構成之分析都市公共政策或計畫的擬訂乃是為了滿足都市活動之需要，以改善都市生活環境，並保障地方的經濟發展及人民福祉。然而，在地方發展的過程中，相關的公共政策規劃行動經常會牽涉到多元社會中兩個以上的權益主體，對公共利益、相關議題的認知、看法與需求程度之差異，所產生思想對立或對抗的行為活動。因此，本節將依序探討當前重大的都市公共政策衝突事件所暴露之徵狀，以及當前都市公共政策衝突之來源，企圖了解構成當前都市公共政策衝突之原因為何。. 1. 學者 Dehl 將權力一詞定義為：若 A 要求 B 做一件 B 原本不願意做的事，那我們稱 A 對 B 有權力. (郭耀昌, 2003)。. 13.

(26) 壹、當前重大的都市公共政策衝突事件所暴露之徵狀當前臺灣的都市公共政策在制定的過程中，為何會產生這麼多重大的社會衝突事件，乃因每一項都市公共政策在制定過程，其背後涉及了一般大眾的福利或福祉。然而，在臺灣許多的公共利益與都市公共政策都已由少數的行政官僚和專家學者來替民眾做出決策。再加上，目前臺灣存在著諸多由專家學者組成的委員會機制，例如都市計畫委員會、區域計畫委員會、都市設計委員會、都市更新委員會、土地徵收委員會等，但能否確保這些專家、學者在審查過程秉持公平公正之客觀原則，顯然令人存疑。下列將進行與土地衝突與環境衝突之議題進行探討：一、土地衝突議題近期臺灣的都市公共政策規劃皆以商業發展與資本主義作為核心，進行無限之開發及興建，藉著自由的名義追求利益最大化，都市發展與開發儼然已成為社會進步的代名詞，舉凡都市更新、交通建設、科學園區開發等皆需要土地來進行開發，但在人口稠密的臺灣，這些土地大多已有原本的使用方式，因此政府在徵收土地時理應與權益關係人進行協商來取得共識 (李怡瑩, 2013)。然而，該兩者之間的權力關係似乎並非如此對等，處於弱勢的民眾權益往往不受重視，微弱的力量團結起來仍底不過政府公權力的殘酷，事實上並非民眾不願意配合，反而是其中的作業程序與配套措施無法令民眾對政府產生制定決策產生信服，甚至連政策之制定都令人懷疑是否已被企業利益所綁架。下列將進行與土地衝突相關之議題進行探討： (一) 都市更新民國 101 年鬧得沸沸揚揚的士林文林苑都市更新案，之所以會引發激烈之抗爭衝突，乃是建商與土地所有權人雙方在協調過程中未能達成共識，故建商依法請求臺北市政府代為強制拆除。然而，在都市更新期間舉辦的公聽會，其規劃單位或專家學者皆會向土地所有權人及與會來賓告知說公聽會之. 14.

(27) 所以舉辦，乃是因行政程序規定依法辦理，會議中簡報資料也無明文強制規定需印製出來提供給土地所有權人參考，甚至許多執行細節不需要也盡量避免在會議上做完整且清楚之交代，再加上近幾年的都市更新公聽會之舉辦，皆已由公部門委託民間第三單位來接手代辦 (陳百棟, 2012)。值得省思的是，都市更新公聽會不等於政令宣導，也不應該等於行政程序規定依法辦理照本宣科，而忽略了民意訴求背後所存在的價值觀，進而以專業技術告知民眾應如何作為的標準答案，致使決策過程存在著「專業技術」凌駕於「民眾意見」之疑慮 (簡龍鳳, 2003)。 (二) 交通建設在都市發展過程中，便利的交通建設是令民眾所期待的，但往往政府在取得可用之土地過程，常以犧牲掉較為弱勢族群之權益，來促成公共利益。位於臺北捷運新莊線的樂生院，於民國 83 年被選址劃為捷運機廠預定地，此一政策形成便引發院民的反對聲浪，經多方主管機關協商後，達成樂生院「先建後拆」之原則來平息院民的杯葛聲浪 (鄭名翔, 2013)。但於民國 91 年新大樓開始興建後，院民發現並非當時前院長所承諾之方案，反而已由新任院長私自變更先前答應院民之規劃方案，遭受欺騙的院民極度反彈，但卻也因缺少獲取相關資訊的管道，以及抗爭所需之資源，只能無奈接受被跳票之方案。值得省思的是，在都市公共政策制定之初，公部門跳脫不出行政守則和功利主義的靜態框架，對人性的關懷發展與改進，及社會公義的聲音等動態的行為，仍處於一種潛沈的漠視 (李佳芸, 2008)。最後，到了政策執行階段時，勢必遭到各方施予的壓力，進而阻礙政策之執行。 (三) 科學園區開發近年來中央政府積極邁向「拼經濟」及「鮭魚返鄉」計劃前進，許多大. 15.

(28) 型科學園區開發計劃陸續啟動，事實上開發科學園區已淪為地方政府開發土地之藉口，甚至是地方派系與財團土地炒作之標的。位於苗栗縣竹南鎮大埔里因緊鄰於竹南科學園區，於民國 93 年起社區開始接到縣政府擴大徵收之計畫。從民國 93 年進行計畫變更起，至 98 年 12 月公告發布實施期間，縣政府依據過往的思維及土地徵收的標準作業程序進行一連串的民意調查、座談會、說明會、公開展覽、公聽會等操作方式以徵求民意，但最後結果仍未達成獲得民眾支持。然而，於民國 99 年 6 月 9 日凌晨，縣政府以整地為由，進行強制割除農作之舉，進而引發農民之抗爭與陳情。農民對於政府進行土地徵收之反彈，是基於政府看似「合理性」，但實質上則有著極大的「不公義」之土地徵收程序，依法規定若要取得土地應與地主協商洽談雙方都可接受之交易價格。然而，現行的協議價購形式，已演變成政府單方面發文公告或舉辦說明會，藉由說明會出席率來製造出曾與民眾進行充分溝通和協商之假象 (許筱珮, 2013)。值得省思的是，大埔案暴露的最大問題是長期以來在政策規劃過程中資訊完全不明確，以及徵收程序不合理性的狀態下，政府強制進行政策施行，所以整起事件在執行過程中為何始終呈顯出政府與民眾溝通不協調且彼此對立的情況。再加上，政府獨大的政策制定過程已無法跟隨現今民主參與的模式，政府不應只是用自己的想法去「思考」，反而應多傾聽民意，了解民意之所需 (謝儲鍵, 2011)。二、環境衝突議題臺灣自 60 年代進入以經濟發展為導向的經濟政策，在五十餘年的發展下，環境的高度污染已成為主要的鄰避類型。然而，重大的鄰避設施如台塑六輕麥寮設廠案、中油五輕後勁設廠案、台電核四貢寮設廠案等，屢屢遭受到當地民眾強烈之反對，即使政府提供經濟誘因之方案，但在環評制度不完善及不公平下，最終引發民眾不滿，甚至抗爭、動員反對鄰避設施之設置。. 16.

(29) 值得省思的是，由於環境保護議題涉及高度專業性與技術性，因此普遍來說皆由專業的技術官僚與專家學者進行主導，民眾在專業資識不足及資訊不確定性等障礙下，所表達之訴求及建議時常遭受到技術官僚以專業為藉口而給予否決；再加上，參與管道不足，民眾無法與政府進行雙向之溝通，使得民眾信任政府之差距加大，在這種「政治矮化」的決策過程中，民眾為了爭取自身權益，便容易流於不理性之抗爭行動 (廖坤榮、陳雅芬, 2005)。貳、當前都市公共政策衝突之來源學者 Elliott 於 1988 年研究發現，當一項政策或計畫衝突事件之產生，主要是源自於權力結構、實質利益、程序性，以及未來不確定性等四個衝突面向，由於這四個衝突面向既會產生相互影響又會相互重疊，故使得每一件衝突事件之發生必定是多面性的，且各個衝突的來源必存在著相互之關係 (陳俊潔, 1995; 張靜如, 2002; Elliott, 1988)，如圖 2-1 所示。一、權力結構衝突結構衝突的產生，主要源自於基本權力之關係。這些衝突將挑戰並測試社會秩序，其挑戰主要是來自於相對弱勢者要求在資源與權力面的改善，或是強勢者尋求更進一步的特權。在政策或計畫衝突事件中皆隱含著結構上的衝突因素，但此面向的衝突因素潛伏性較高。所以在過去強調理性規劃的作業下，一般社會大眾無實質的管道參與決策，而產生許多強勢力量在幕後進行主導與影響，一旦政策或計畫結果公布，容易因權力結構的分配不均，導致民眾權益受損，進而引發衝突。因此，在這類的衝突中，多發生於各個團體或組織在決策的基礎上產生不同之意見，例如：公平正義、多數人支配少數人權益等議題。其權力結構所代表之角色包括：公部門相關人員、規劃單位、委員會、代議者、利益團體、一般民眾等。. 17.

(30) 二、實質利益衝突實質利益衝突的產生，在於受到政策或計畫結果之影響。影響決策是重要的，其目的在於達到更基本的實質利益。然而，決策的利害關係是在於有技巧的策略應用，使政策或計畫能達成最基本的實質利益之分配，其參與者在認知上會了解到，一項政策或計畫的決策過程必定會牽涉到公、私部門兩者之間的利益交換，並企圖在現有的體制下達到利益的最大化，進而產生利益競爭之衝突。析之，實質利益分配的問題是最受民眾之關切，若利益分配不公，將是引發衝突事件外顯化的最主要因素。因此，在這類的衝突中，多發生於各個團體或組織在接受基本權力結構衝突時，會去尋求一個受法令限制的目標或制度來給予保障，例如：公部門採取的土地使用管制之手段限制私人追求利益最大化。三、程序性衝突程序性衝突的產生，在某一特殊社會秩序下的政策或計畫決策方式上。然而，程序性的過程扮演著決策權力的大門，並控制資訊之流通及建立遊戲之規則，且改變決策者影響決策之能力。因此，在這類的衝突中，多發生於各個團體或組織在於尋求如何改進決策的制定過程，即為有效參與度之問題，倘若決策程序的不正當，將導致政策或計畫受到外界之質疑與不滿，而成為無效之決策結果。四、不確定性衝突不確定性衝突的焦點，主要集中於未來影響的可能性上。在此有兩個向度的問題，其一為價值觀與意識形態之差異，其二為不信任之情緒問題。然而，價值觀與意識形態之差異是衝突的主要來源，基於不同的價值觀將產生不同的判斷與預期；不信任之情緒是影響衝突解決的一大阻力，即使各個團. 18.

(31) 體認同權力結構、決策程序、利益分配等三大面向的基本問題，但因為對政策或計畫執行的不信任，將可能無法達成協議，進而導致衝突更加惡化之現象。因此，在這類的衝突中，多發生於各個團體或組織基於本身所處之地位、相關利益與價值觀之不同，對於政策或計畫結果及執行方式所產生之意見將會有所差異。其不確定性衝突所代表之角色包括：規劃者、決策者、一般民眾等。. 圖 2-1 政策或計畫衝突來源之關係圖資料來源：Elliott (1988), Conflict Resolution. 綜觀而之，在政策或計畫衝突來源的四個面向中，有兩個面向將會於決策過程中影響最後決策之結果，其一權力結構衝突，屬於基礎體制建立與權力結構上的問題；其二程序性衝突，基於體制結構下所運作的過程與方法之問題。然而，在決策過程中造成衝突事件的主要外顯因素，是來自於政策或計畫結果的實質分配認同。再加上，容易因價值觀認知的差異，對未來產生不確定的危機意識增高，進而引發衝突，相對地暴露出基本的結構與程序性之問題。. 19.

(32) 第二節都市公共政策的衝突脈絡與歷史演變早期的臺灣，在長期的威權體制下，社會完全被國家控制住，從來沒有真正公開而客觀的公共輿論，民眾更沒有參與政治及都市公共事務的機會；直到 90 年代民主政治興起後，政治體系相對開放，民眾獲得了更多參與政治及都市公共事務的機會。雖說當前的臺灣已從過去的威權體制轉變成民主社會體制，但在都市公共政策的制定過程，似乎民主政治除了在參與程序上開放以外，並無法解決諸多的社會衝突及滿足民眾的需求 (陳敦源, 2012)。換言之，民主政治的正當性，在都市公共政策制定過程中，到底是哪一個環節出現錯誤，進而引發不正當性。因此，本節將依序探討當前臺灣的都市公共政策之基本構成，以及當前臺灣相關法令在處理民意之規範，最後探討都市規劃思潮下參與類型之演變。壹、當前臺灣的都市公共政策之基本構成都市公共政策是「政府對被認知的問題所做的聲明，以及所採取的解決對策」。然而，政策的構成包含兩個基本要素，一是「問題」；另一是「對策」，從問題到對策，這中間牽涉到政策構成之特性、要件，以及程序。如下所述：一、都市公共政策構成之特性根據臺灣的憲法第 10 條及第 15 條之規定，人民的居住自由、生存權及財產權，政府應給予保障，因都市公共政策皆與這些權利息息相關。因此，一項都市公共政策之構成，其中一定會涵蓋合法性、公共性，以及正當性三種特性，如下詳述： (一) 合法性都市公共政策制定過程中的合法性，係指政府與人民賦予某項政策方案具有正當強制力之過程。其中，政策推動者（政府、非營利組織或個人），一方面進行政策方案的擴散與說服之工作；另一方面則是推動政策方案順利. 20.

(33) 通過立法，讓規劃好的政策通過政是的立法過程，並獲得民眾之支持 (余致力、毛壽龍、陳敦源、郭昱瑩, 2007)。然而，在都市公共政策執行過程中，通常執行的階段都藉由議會機制所形成的「政策合法化」，來授權官僚體系完成。 (二) 公共性都市公共政策制定過程中的公共性，係指「公部門」形成政策之過程，民眾參與政策制定是保證都市公共政策“公共性”的基本要求。都市的公共政策是為“公共”而制定的“政策”，公共性是公共政策的本質屬性。因此，都市公共政策作為實施公共利益有效配置的權威性手段，其公共性需要最終落實到公共利益上。在市場經濟條件下，民眾是經濟活動的主體，經由各種政策參與途徑表達自身的利益要求，是對政策體系制定公共政策進行選擇的一種行為。 (三) 正當性都市公共政策制定過程中的正當性，係指在民主社會中政策須經人民之同意，故政府會依照行政程序來辦理公聽會或說明會以徵求民眾之意見。然而，除了前述的正當性之外，都市公共政策的正當性也包含了程序之意義，即是政策正當性的獲取，必須遵守程序上的要求，在政策規劃、制定與執行時，都須接受行政程序的規範 (余致力等, 2007)。二、都市公共政策構成之要件都市公共政策之形成是很難由一個人或某一單位進行全權處理與規劃，在政策形成過程中，經常因政策的性質、發生時間，以及國家制度不同等關係，而導致在同一時間內會有許多不同的群體先後介入，透過彼此相互討論，並提出有利政策之方案。因此，都市公共政策形成之參與群體，主要分為主體與客體兩大類型，且任何一項政策的形成都是主體與客體的統一，如下所. 21.

(34) 述： (一) 都市公共政策之主體都市公共政策之主體，係指在整個都市公共政策的運行週期中，在政策制定、實施與評估等階段上，對政策問題、政策過程、政策目標上，群體主動施加影響的人員，亦即參與都市公共政策制定的執行者。除了政府作為核心外，其他像是執政黨、利益團體、社會團體、第三部門等準公共政策之主體，以及公眾、新聞媒體等共同構成一個公共政策系統。 (二) 都市公共政策之客體都市公共政策之客體，係指在都市公共政策制定後所發生作用的對象，包括都市公共政策所要解決的社會問題和所要對其產生作用和影響的社會成員，亦即事物和民眾兩個面向。本研究僅就民眾面向加以討論，因此，在都市公共政策之客體中民眾的面向因素構成了政策的目標群體，它是政策直接作用與影響的公眾群體。綜合上述分析可得知，傳統的都市公共政策之形成必定會有主體與客體兩者，以民主實踐而言，臺灣目前的民主體制係為間接民主，在行政權的互動關係上，民眾逐漸淪為施政對象的「行政客體」 (蔡茂寅, 1999)。舉以當前的社會結構來說，於民國 76 解嚴後，以往僅憑菁英或專家規劃與決策的觀念已逐漸式微，漸漸取代的則是以民眾偏好或民意為主的社會。然而，看似以民意為主的臺灣社會，政府仍擺脫不掉過去威權時期的主導作風，在都市公共政策操作上，依舊以政府部門作為主體，指導與控制整個政策之決策，民眾仍屬於較為弱勢的族群，無法影響政府之決策結果。三、都市公共政策構成之程序都市公共政策構成之程序裡面涵蓋政策制定階段、政策行動計畫、政策. 22.

(35) 中民意如何形成、政策中民意的表達方式，以及政策中民意所扮演的角色為何等議題之探討。 (一) 都市公共政策之制定階段有關於公共政策的制定過程，將依序分為政策問題形成、政策規劃、政策合法化、政策執行，以及政策評估等五個階段 (朱志宏, 2004; 吳定, 2013)，如圖 2-2 所示。換言之，若將政策執行視為「產出」，則政策規劃即為「投入」，而政策合法化則視為「轉換變數」 (吳定, 1992)。. 圖 2-2 公共政策制定過程之綜觀圖資料來源：朱志宏 (2004)，公共政策. 由於都市計畫可視為公共政策的一環，若參照上述公共政策的制定過程，因都市計畫涉及廣大民眾權益的情況下，都市計畫的訂定如同政策一般，是經由「計畫審議」的轉換過程後，才始具有法定的執行效力，故都市計畫的審議正是對應於政策合法化此一階段 (耿蕙玲, 2000)。若檢視其都市計畫的行政程序則依序為計畫擬定、公開展覽、發布實施、執行，以及修正檢討等五個相互循環的步驟。然而，當前臺灣在民主政治運作下，都市公共政策之形成就如同一個黑盒子般，從一項政策問題輸入到政策形成輸出的過程中，完全沒有民眾參與. 23.

(36) 其中，僅有在輸入到決策之間有三個中介參與其中 (施正鋒, 2005)，如圖 2-3 所示。其一為政黨組織，現階段在民主政治的運作下，民眾參與政策制定的過程則是透過代議制的參與形式，由民眾選出的民意代表來替民眾監督政府並制定都市公共政策，甚至是傳遞民意為民眾發聲；其二為媒體，媒體除了是反映民意的管道外，更是塑造民意的利器，特別是大眾傳播媒體，可說是影響民眾去關心議題及形成意見的重要社會公器；其三則為利益團體，採取各種管道以接近行政部門，透過資訊交換、參與規劃、協力執行等關係，試圖影響都市公共政策之運作。. 圖 2-3 民主政治運作下都市公共政策之形成圖資料來源：修改自施正鋒 (2005)，民意與公共政策. (二) 都市公共政策之行動計畫政策與執行是相互獨立、上下從屬的關係，上層者為負責計畫與規劃決策的政策制定者，下層者為負責實現政策目標與貫徹政策意圖的執行者，如圖 2-4 所示。換言之，政府機關與專家學者共同擬出了一項都市公共政策，並制定相關計畫，形成了上位指導目標，再透過行政事務委託之方式2，委託民間的顧問公司來進行計畫之執行。然顧問公司在規劃過程中多次召集各相關的專家學者共同討論與研擬執行方案，在方案擬定完畢後顧問公司則依 2. 詹中原（1993）指出，行政事務委託之方式，可分為兩大類。其一為直接依據法律規定成立之行政委託；其二為依據法律而以行政處分或行政契約之行政委託。. 24.

(37) 照行政程序舉辦說明會或公聽會徵詢民眾意見，最後送至審議，核定通過後再進行方案實施。依照行動計畫的正當程序操作來說，在計畫擬定階段至計畫審議階段的過程中，究竟是哪個環節出了錯誤，沒有民眾之意識，導致最後規劃結果不符民意，進而引發抗爭。有鑑於此，根據許士奕（2002）研究指出，在計畫擬定階段，容易因民眾缺乏對計畫陳述意見之權利，且規劃機關亦無說明理由之義務；另外，在計畫審議階段，民眾當面陳述與書面意見缺乏實質效力，且缺乏對審議或規劃機關行為公正與說明理由的內部監督。. 圖 2-4 都市公共政策之行動計劃操作程序圖資料來源：本研究繪製. (三) 都市公共政策之民意形成基本上，都市公共政策的形成是起源自民眾個人的想法，等到持同樣想法的人達到一定數量時，即變成社會的民意訴求，一旦政府將這些民意轉換成具體的行政措施時，它將轉變成為正式的公共政策 (鄭貞銘, 2001)。在轉變的過程，雖看似簡單，但足以概括性的說明由民眾「想法」到「公共政策」，. 25.

(38) 最後演變成為「社會傳統」的過程，其過程包含了五個步驟，如圖 2-5 所示。. 圖 2-5 民意與公共政策形成流程圖資料來源：鄭貞銘 (2001)，民意與民意測驗. 前述的流程圖不是一成不變的，有兩點問題值得關注。其一，公共政策或法律未必是民意形成，有時民眾個人的想法還尚未得到民意支持前，政府已倉促的審議或立法通過成為公共政策或法律。其二，沒有時間限制，有時民眾想法從提出到變成公共政策或法律，只花一、二年時間；相反的，一些遭到民眾厭惡的公共政策或法律，卻得經過一、二十年的反覆抗爭，再加上內外環境的壓迫，最後才得以廢除。然而，在當前的民主社會，都市公共政策的制定是需要獲得多數民意的支持，但許多民意的形成，是在沒有接收到完整的資訊下，且同時在一種煽情與缺乏理性思考的環境下產生。換言之，許多民意的誕生，是受到少數人在幕後推動的結果，這過程中多少會參雜些個人的利益以及主觀意識的操縱，進而導致民粹的現象產生。 (四) 都市公共政策之民意表達在一個民主國家裡，政策的形成必須以多數民意為依歸，但要探訪到真實且多數的民意，卻不是件容易的事。因此，余致力（2000）研究指出，民眾對特殊公共事務的意見表達，可分為「間接表達」與「直接表達」兩大類，如圖 2-6 所示。間接表達，係指民眾透過他人來表達對公共事務之意見，其表達方式則分為透過正式管道與非正式管道；直接表達，係指由民眾親身表達出其對特殊公共事務之意見，其表達方式可分為主動表達與被動表達之別。. 26.

(39) 透過不同方式所表達出來的民意，雖都提供了政策規劃師與決策者思考方向與決策依據，但卻皆有其限制與不足，未必是多數民眾真實意見的代表。. 圖 2-6 民意的表達方式資料來源：余致力 (2000)，民意與公共政策. 然而，當前的臺灣社會，民眾在都市公共政策制定過程中，主要都以陳情、請願，以及抗議等三種型態，作為表達意見的方式來訴求他們對政策之看法 (吳瑞蘭, 1988)，甚至據此得到民意代表的支援。然而，透過這三種意見的表達方式似乎更加突顯政策問題的嚴重性，甚至是引起傳播媒體的注意，對於政策的實際影響力卻是微乎其微。 (五) 都市公共政策中民意之角色民主政治興起後，民意與政策形成之間的關係非常密切，失去民意基礎的都市公共政策，必然會遭受到民眾、政黨、利益團體與大眾傳播媒體的批評 (丘昌泰, 2013)。因此，立法機關或民選官員受制於選票，必須對民意有所回應。而且，在都市公共政策制定的操作過程中，民意於政策問題形成階段應扮演著提出公共問題，請社會及政府注意，將公共問題列入政策議程的角色；民意於政策規劃階段應扮演著引導政府設計政策方案的角色；民意於政策合法化階段應扮演著競爭、批判、壓迫的角色；民意於政策執行階段應扮演著配合、監督與批評政策執行的角色；民意於評估階段應扮演著評估、批評及建議的角色 (吳定, 2013)。. 27.

(40) 然而，絕大部分的公共問題皆是透過民眾直接或間接的方式來表達對公共事務之意見，進而引起政府的注意，很少由政府主動去發掘問題的。這些表達意見之管道，民眾亦會在體制內透過選舉的選票來表達訴求、向民意代表、機關首長陳情、參加公聽會、座談會等；亦或是在體制外透過媒體投書引起輿論或走上街頭遊行抗議等方式 (楊秀娟, 2000)。貳、當前臺灣相關法令在處理民眾參與及意見之規範隨著臺灣社會的逐步開放與解嚴後，政府亦逐漸開放民眾參與政治與公共事務。臺灣在都市計畫的規劃理念與計畫體制的轉變皆承襲英、美兩國的計畫系統，但在保障民眾參與權利的規範與作法卻仍不及英美完善；另外在《行政程序法》實施後，雖然在民眾權益的保障與對行政機關的監督，提供了確切的法源基礎，但行政程序法並未將都市計畫法中關於民眾參與的程序納入「舉行聽證」的適用範圍內 (許士奕, 2002)。尤鑒於都市計畫法與行政程序法的制度性規範下，透過民眾參與政策或計畫制定的過程，來確保民眾的意見可以清楚地被規劃單位給掌握，但現行的都市計畫法系中對於民眾參與的方式，仍侷限於公開展覽、舉辦說明會等未能實質約束行政機關作為的形式，對於計畫核定的監督與民眾事後的救濟，亦無完善的規範。因此，下列將探討都市計畫法與行政程序法在處理民眾參與及意見上之規範及缺失，如表 2-1 所示。一、都市計畫法保障民眾參與權利作法之歷程尤鑒於臺灣的都市計畫制度，因長期以來受政府由上而下的治理決策模式，使得都市建設的結果未能真實地考慮到民眾的生活經驗與需求。由於臺灣的都市計畫制度共經歷了三次修訂，在第一次修訂都市計畫法之前，並無民眾參與之規範。然而，第一次修訂時間為民國 53 年，中央逐漸將規劃的權力下放至地方，由地方主導計畫，並將民眾參與之機會納入該法，如提供計畫草案公開展覽 30 天、民眾得提出書面陳情意見作為核定之參考；第二. 28.

(41) 次修訂時間為民國 62 年，此次修訂增加了將公開展覽之日期與地點「登報周知」，以及舉辦說明會之規定；第三次修訂時間為民國 91 年，隨著民主且開放之潮流，政府亦逐漸重視民眾於程序上參與之權利，加強計畫擬定前及計畫擬定期間的民眾參與、加強草案公開展覽資訊及都委會審議資訊之公開、加強都市設計及土地使用管制審議過程的民眾參與，以及民眾得申請列席都委會審議時之陳述意見。 (一) 民眾參與之規範在現行的都市計畫法中涉及民眾參與之部分，僅只於都市計畫法第 19 條之規定。參照都市計畫法第 19 條之規定：「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽三十天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」若從該條法令面觀之，政府的都市計畫委員會握有計畫全部的決策權，民眾之意見「僅供參考」，且政府沒有義務向權益關係人和議會告知計畫內容，其原因乃因公開展覽的內容未加以規範，所以更不用說是分享決策權或是在計畫擬定過程中讓民眾參與並表達意見。然而，雖說法令上有規定舉行說明會之程序，但其舉辦僅是替規劃單位提供一個事後說明計畫內容之機會，實際上缺乏規劃單位與民眾進行雙向之溝通。 (二) 民意之規範因都市計畫攸關民眾權益及社會公益甚鉅，故使得民眾對都市的公共事務便會特別關注。但在都市計畫規劃過程中，時常被被民眾痛批為「黑箱作業」，當計畫（草案）內容不符期望時，進而使得權益關係人將其怒氣轉化. 29.

(42) 為陳情抗議之力量，已表達其意見。然而，在其意見之規範下，民眾如何表達其意見，以及所表達之意見如何被處理，將於下列進行探討。 1.. 民意表達方式民眾或公民團體主要係透過陳情方式來表達其意見，故陳情是民眾對. 政府的政策、措施、處分，決定為增進公共利益或維護自身權益，透過網路陳情、口頭陳情、電話陳情，以及書面陳請等方式，向主管機關表達其意見。其中，網路陳情則是陳情人透過「網路」向都市計畫委員會或主管機關提出陳情意見；口頭陳情則是委託民意代表代為提出陳情意見。上述這些陳情方式，目前政府機關似乎也都接受辦理，但在實務上，為避免爭議，係應由陳情人以「書面」方式提出陳情意見，而像是網路陳情、口頭陳情及電話陳情，雖為較特殊的陳情方式，其主管機關亦宜列入陳情案內一併進行討論。 2.. 民意處理方式為尊重民眾意見及確認規劃單位是否確實將民眾陳情意見錄案辦理，. 在計畫審議前規劃單位會將收到的民眾或公民團體之陳情意見應彙整為表列說明，並於計畫審議完竣後，將陳情案之處理情形附於都市計畫書之附錄予以備查，且依據民眾或公民團體之陳情意見，都市計畫委員會應初步研析建議，以予以採納、酌予採納、酌予修正採納、未便採納及不便採納，予以回應並說明理由 (洪嘉宏等, 2012)，以昭公信，杜絕爭議。然而，於計畫審議完竣後，從程序正義的法律角度而言，政府機關應函復陳情人，盡到告知的義務。但在實務上，未必如此，有可能是以併同都市計畫公告發布實施，以刊登報紙、公報、張貼公告或上網公告之方式，代替以書面方式逐一函復陳情人，通常陳情人會質疑前述之方式「廣為周知」效果不佳，並質疑都市計畫公告發布實施的正當性，不滿意都市計畫審議結果者，. 30.

(43) 則可能採取進一步的行政救濟。換言之，在陳情人以「書面」方式提出陳情意見，其最大的問題在於雖主管機關對於其意見書會進行回覆，並將其意見書回覆後送交至都市計劃委員會，但這些回覆僅供作審議之參考，而非依據。然而，握有這麼大權限的都市計畫委員，竟然不需要任何民意基礎，且審議之過程也無須公開，這種缺乏民主過程的計畫決策，最後結果必然是人人不滿意，且不符合公共利益與公共選擇的理性，使得民眾與地方成為被控制規劃地對象，而非社會的決策主體。析之，主管機關如何處理民眾之意見，目前都市計畫法並無法令之規範，僅可視為參與之機會，而非程序參與之權利 (許士奕, 2002)。民意似乎無法對行政部門產生實質上的拘束力，且主管機關就民意之處理，並無明確之準則，頂多依照陳情方式辦理。但不難發現執政者的立場皆將民眾參與視為施政之成本，消極抗拒，對於民眾所提之意見多認為沒有回應之必要，逕以行政部門的價值判斷取代民意 (蘇芳儀, 2011)。由此可見，當前臺灣的都市計畫體制仍擺脫不了前民主社會「專制集權的菁英制度」，致使民眾參與多流於形式，無法發揮原本應有之功效。二、行政程序法保障民眾參與權利作法之歷程臺灣自民國 90 年 1 月 1 日正式賦予民眾參與行政計畫之權利，由於因行政命令的公共性，使得訂定程序的公開透明及民眾參與成為重要議題。 (一) 民眾參與之規範根據行政程序法規定，法規命令訂定的正當程序可分為「預告」、「陳述意見／聽證會」、「發布」等階段，一般由主管機關著手研擬，俟擬成政策草案為前述「預告」而開始命令訂定程序 (湯德宗, 2006)，其中陳述意見（亦稱之為非正式聽證）及聽證會（亦稱之為正式聽證）即為法規命令訂定程序中主要的兩種參與制度，另外還包括公聽會、說明會與座談會等其他參與制. 31.

(44) 度。另外，在行政程序法第 164 條就提及：「行政計畫有關一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置，涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關權限者，確定其計畫之裁決，應經公開及聽證程序，並得有集中事權之效果。」 (二) 民意之規範行政程序法中涉及民意之規範僅聽證會是以，依照行政程序法規定，包括行政處分、法規命令、行政計畫有重大爭議時，政府機關都可舉行聽證會。其聽證會之用意則是透過公正、公開、民主的程序，一方面釐清爭議，另一方面保障人民權益、提高行政效能。然而，在聽證會中處理民意之規範，係透過聽證紀錄，其聽證紀錄乃為主管機關作成決定之重要依據，且聽證之效力，依行政程序法第 108 條規定，行政機關對於應經由聽證之行政處分，於作成處分時應斟酌全部聽證程序之結果，不得恣意為之 (陳明堂、郭宏榮, 2007)。換言之，聽證會乃就其事實及法律問題進行公開的言詞辯論，使權利可能受影響之人參與聽證表達意見，且其表達過程應作成紀錄，最後由主管機關斟酌聽證紀錄，並說明採納及不採納之理由。表 2-1 都市計畫法與行政程序法在處理民眾參與及意見上之規範相關法令相關規範. 都市計畫法. 行政程序法. 民國 53 年：納入民眾參與制度. 增訂與修訂條文. . 計畫（草案）公開展覽 30 天. . 民眾得提出陳情意見. . 土地權利關係人得自擬細部計畫. 民國 90 年：正式民眾參與行政權利 . 資訊公開. 民國 62 年：修正民眾參與程序. . 充分告知. . 公開展覽日期、地點登報周知. . 說明理由. . 舉辦說明會. . 舉行聽證. . 通盤檢討參考民眾建議作必要之變更. 32.

(45) 表 2-1 都市計畫法與行政程序法在處理民眾參與及意見上之規範（續）相關法令相關規範. 都市計畫法. 行政程序法. 民國 91 年：增加民眾參與管道 . 加強計畫擬定前及擬定期間的民眾參與. 增訂與修訂條文. . 加強計畫（草案）公展資訊及都委會審議之公開. . 加強都市設計及土地使用管制審議過程民眾參與民眾得列席參與都委會審議陳述意見. 民眾參與之規範. . 公開展覽. . 陳述意見（非正式聽證）. . 地方說明會. . 聽證會（正式聽證）. . 書面陳述意見. . 公聽會、說明會、座談會. 主管機關就民意之處理，並無明確之. 民眾意見之規範. 準則，頂多依照陳情方式辦理，並且透過聽證紀錄民眾的意見，其聽證紀對於民眾提出之書面意見、陳情接受錄乃為主管機關作成決定之重要依據與否則不需加以說明資料來源：本研究彙整. 綜觀上述之相關法令在處理民眾參與及意見之規範可得知，在行政程序法實施後，雖替民眾權益的保障與對行政機關的監督提供了確切的法源基礎，但因行政程序法尚未將都市計畫中關於民眾參與的程序納入「舉行聽證」之適用範圍內 (許士奕, 2002)。再加上，因現行都市計畫法中對於民眾所提之意見，僅供審議之參考，而非依據，故民眾對於說明會之意見或書面陳情意見等，主觀機關採用與否，並無法律拘束之效益。然而，在陳情方面僅為民眾對於行政事務的不滿，請求或意見而向行政機關表示之，並非民眾依法提起訴願或採行政救濟之途徑，所以不論行政程序法或都市計畫法係的規定，陳情均不能實質保障民眾的程序參與權利。換言之，當前臺灣在公共政策或都市計畫，並沒有鼓勵民眾提出相對的替代方案，亦即相對的提案權。. 33.

(46) 參、都市規劃思潮下參與類型之演變在都市規劃理論部分，不同的計畫類型將採取不同的規劃方法及配套的民眾參與方式，以達到不同的計畫目標。然而，隨著環境的變遷，都市規劃理論亦會隨著時代的脈動進行調整改進，以因應環境之需要。再說，民眾是都市發展中最重要的決策主體，相關規劃師與政府部門在進行都市規劃與其相關之發展決策時，不能僅單單注意行政規劃上的問題，而忽略民眾意見，將民眾實際需求與可能發生之問題置身於事外，而且為因應都市規劃思潮下民眾參與類型的演進，其規劃方法應與時俱進，導入民眾意見，以提升規劃決策的正當性及品質。因此，在都市規劃思潮下民眾參與類型的歷史進程，將分為兩個部分進行探討，如下所述：一、傳統理性的都市規劃論述理性主義一直是西方世界的中心思想，而理性主義在規劃中的延伸與應用則分為兩大類，其一為傳統藍圖式規劃；其二為綜合式理性規劃。 (一) 傳統藍圖式的實質規劃與設計此段時期的都市規劃乃為萌芽期，亦即現代都市規劃的發展基礎。由於二十世紀初都市環境的持續惡化，民眾對理想的生活環境產生莫大的嚮往，社會關注的焦點亦由工業發展轉移到實質環境的改善，當時的規劃師依照本身的經驗及理想，提出了一些都市的建設藍圖，尤其以 Howard 於十九世紀末提出的「田園城市（Garden City,1850-1928）」理念之產生與推行影響深遠，進而發展成二十世紀「新市鎮（Newtown）」的規劃觀念。然而，以法令為工具的間接規範3，多傾向針對各別的問題去解決，較缺乏整體的願景及瞭解問題間的相互關係；並以專家、政府官員所組成的團隊，來制定相關健康 3. Leonardo Benevolo（1971）提出：現代都市計畫的出生，並不與技術、經濟變遷的腳步相吻合，反而是在工業革命後，當工業城市開始摸索改變至更寬廣的領域或開始產生衝突時，為治療這些現代工業城市的後遺症，必然會產生一些干涉的方式來達到矯正目的。如：直接、間接規範、直接局部。. 34.