民眾參與及正當性之課題

在「參與式民主」的時代下，民眾參與的機會與日俱增，除了「知的權利」與

「表述的權利」外，更有「政策參與的權利」 (廖坤榮、陳雅芬, 2005)。由於民主 政治的正當性基礎是人民主權，若民眾無意參與公共事務，縱使公共管理者信任民 眾、鼓勵民眾參與，以及具備回應民眾的意願，恐無從建構民主治理的正當性 (陳 敦源, 2012)。倘若，能經由民眾參與政策過程，便可使民眾對政治系統產生支持與 需求，來增強其存在的合法性與正當性，並滿足民眾參與的慾望，以提升政治治理 的效能感。因此，本節將依序探討臺灣解嚴後公民意識之浮現所產生的衝突陣線，

以及分析民意偏好與政府政策是否符合一致性，最後從都市公共政策衝突事件解析 民眾參與之重要性。

壹、臺灣解嚴後公民意識之浮現所產生的衝突陣線

臺灣在戒嚴時期，由於民間社會受限於國家霸權機器的控制，使得公民的自 覺能力始終難以提升，甚至萎縮；在解除戒嚴後，政府開放黨禁報禁，國家霸權 機器鬆綁了大部分的社會控制，民主思潮崛起，公民自主意識持續升溫，奠定了 政府對公民社會的接受與認同，甚至帶領走向民間 (蕭揚基, 2004)，其中以 1990 年代文建會帶頭推動的社區總體營造政策，它宣示了建立地方自主、公民覺醒的 時代已來臨。

臺灣自民國 76 年解除戒嚴令後，隨著權威體制的鬆綁和民眾自我角色的調整，

社會力量逐漸被釋放出來，使得草根性自主團體日益增加。然而，在民主意識抬 頭，以及民意隨之高漲下，國家的政治力量越來越無法壓制社會裡淺藏著各種不 平等關係，促使民眾將累積已久的不滿化作力量，透過積極參與都市公共事務與 監督和制衡各種政治的勢力，讓長期被排除於政治、經濟之外的民眾基本權力，

能得以有計畫地被重視與接受 (蘇育南, 2004)。再說，民眾參與乃是政治權力的 再分配，使行政的決策權從政府機關及菁英手中，重新還原至民眾本身。

因此，自解嚴後，民間社會紛紛出現各種與都市公共議題有關的社會運動，

例如反污染自力救濟運動、反核電運動、社區營造運動、拆遷戶運動…等。但這 些活動形成的背後，乃是政府透過行政主導的權威、行政與政治力量來干預都市 公共議題之運作，致使民眾不滿政府對於新興社會問題的漠視，或是對某些特定 既有政策或行動的抗議，藉此表達其意見或訴求，如圖 2-7 所示。下列將舉以與 民意有關的都市公共政策事件進行說明。

一、環境運動：後勁環保抗爭及反五輕運動

高雄煉油總廠由於環境規劃的不當，將區內大規模的農地變更為工業用 地，造成當地受到嚴重的環境汙染，尤其以空氣及水污染特別嚴重。但早期 臺灣仍處於高壓政治的壓迫，以及經濟發展的誘導下，積壓了當時的民怨。

然而，隨著臺灣民主腳步的加速，長期壓抑已久的民怨，終於在五輕設廠事 件中爆發，民眾不僅針對五輕設廠的事件及力抗爭到底，反而對長久以來環 境汙染的聲怨，以街頭活動、街頭劇場等型式加以申訴與嘲諷，以喚起政府 有關單位的重視。

透過上述的案例分析可觀察出，在社會運動風潮中確實對臺灣社會造成 某些衝擊，包括過去從一黨獨大的威權體制逐漸轉為較接近多元民主的、權 力分散的政治情況；由過去較一元化的社會價值、較緊密的社會控制情況變 成各種社會價值並陳、不同聲音有機會表達的多元社會；社會運動本身也從 早期因利益受損而要求賠償的，或被動的運動訴求逐漸轉為提出新生活方式 與價值的主張，或較主動的運動訴求。但其背後最主要的共同訴求乃是建立 健全的公共領域，因公共領域是民主政治的基石，但臺灣因長期的戒嚴下，

各種輿論都受到禁錮，社會從來沒有真正公開且客觀的公共輿論，公共領域 根本就不存在；縱使在解嚴後，社會力量蓬勃發展，民間自主性團體大量興 起，可是公共領域卻沒有因公民意識的覺醒而誕生，社會輿論總還是充滿著 激情、謾罵與對立，欠缺公共論述所應有的理性論辯，使得公共性一直無法

產生，也不斷侵蝕國家運作的正當性基礎 (李丁讚, 2004a)，民意始終無法受 到重視。

圖 2-7 解嚴後公民意識之浮現所產生的衝突陣線概念圖

資料來源：本研究繪製

貳、民意偏好與政府政策一致性之分析

民主時代與非民主時代，在都市公共政策制定過程中，最大的差異在於「尊 重民意，以民意為依歸」，而此種差異，也是奠定民主政治的正當性來源 (黃東益、

陳敦源、蕭乃沂, 2006)。正因民意是民主政治運作的基礎與正當性來源，故民意 便成為決策者、行政官員，甚至是整個政府運作過程的重要參考依據。然而，在 1990 年代，臺灣歷經了一場自由、民主、開放的革命，公民意識的崛起瓦解了過 去政府的威權體制，使得決策者不敢輕忽民眾的力量，也因此開創了民眾對於都 市公共事務參與討論、表達意見的熱忱 (余致力, 2002)。

現階段的臺灣在歷經民主化後，不論是執政黨或者是在野黨，所有的人民公 僕無不把民意兩字掛在嘴邊，以作為政策制定的合理化或民主施政的正當性之依 據，且政府在政策的制定或抉擇難道真的皆符合民意 (余致力, 2002)。亦或許民 意僅是替民主政治的正當性做背書的程序性工具，那麼民意作為政府施政的最高

指導原則不就豈能淪為空談。由於當前的民眾對於政策的偏好除了透過選票的方 式，選出最能夠代表他們政策偏好的民意代表或政府官員，藉此影響個人或政府 制定政策的過程，以順應民意。但民眾透過直接投票選出理想的民選人民公僕，

來實踐其意志，若從公共行政學派所舉出的投票循環（Voting Cycle）例子可了解 到，民意雖可以被展現，但其產生的結果是相對的，並不具有絕對價值 (陳敦源,

綜合上述分析可得知，當前臺灣對於政府政策與民意偏好仍存在著巨大之落 差，一個已進入民主階段的國家所制定出來的政策，為什麼與多數民意不一致。

由於，政府政策與多數民意有落差的原因很多，且每項政策的性質與內涵皆不同，

但大體而言，有五項因素會導致政府政策與多數民意產生落差之現象，其一為制 定的時間過於冗長；其二為政策類型不同；其三為民意的類別；其四為政策成本 效益的集散情形；其五為菁英決策的影響 (余致力, 2002)。

參、從都市公共政策衝突事件解析民眾參與之重要性

民主政府是民治的政府，故民眾的想法應完全反映在政府的施政上。然而，

臺灣在邁入民主化後，「民意」時常展現出其威力，令政府政策急轉彎的例子不在 少數 (魏宏晉, 2008)。例如：第五號高速公路於民國 95 年通車，貫通雪山山脈，

連接新北市坪林鄉、宜蘭縣頭城鎮的隧道，原先這條隧道依照國道命名慣例，因 全長 2/3 位於坪林鄉內，1/3 位於頭城鎮內，所以將此隧道命名為「坪林隧道」，

但頭城居民不滿此一名稱，不斷陳情抗議，最後陳水扁總統遂建議將其更名為「雪 山隧道」，一星期後便完成更名，於此也滿足了居民人數較多的頭城人民意需求。

另外，許多具高度爭議性的都市開發案，也時常因民意的角力，甚至爆發激烈的 衝突，使得政府在進行與否間徘徊交戰。主要有兩種不同類型的衝突事件，其一 為侵犯人民財產權，例如：新北市新莊區的樂生療養院拆遷案、苗栗縣大埔農地 徵收案；其二為公民運動，例如：拜耳投資案、美濃水庫開發案…等諸多的都市 公共政策衝突事件，其中許多政策的轉折點都是因為正、反民意攻防壓力所致，

使得政府面臨做與不做之兩難，讓實際狀況形成膠著而停滯。

因此，從都市公共政策衝突事件觀之，民眾參與的重要性已愈來愈受到各方 的重視與肯定，係因民主政治的正常運作與民眾參與有著密切不可分之關係。藉 此，民眾參與的意涵與重要性，如下說明：

一、民眾參與之意涵

所謂「民眾參與」意指民眾個人或團體基於自利或公益，自動自發或被 組織起來，採取抗議性或非抗議性的方法，參與政策運作過程，爭取訴求實 現的行動。其行動具有提升都市機能與公共服務品質、緩和利益衝突與監督 政府行為、提升民眾意識與社區意識、改善都市生活環境與增進對政府之支 持等，四項意涵 (賴宗裕, 1998)。

二、民眾參與之重要性

民眾參與除了可有效的反應民意，且使政策在未來能順利執行之外，尚 包含執行都市公共政策及推動公共事務的寶貴資產、落實民主政治的具體作 法、建立市民社會的基礎、培養市民資本以經營公共事務及推動都市公共政 策的新理念、推動政府與民間資源的整合、未來社會體制經營及推動公共事 務的基石等，六項重要性 (吳英明、曾憲朗, 1994)。

從上述的都市公共政策衝突事件可以看出，民意對公共決策具有高度的 影響力。再加上，都市是一個多元的組織體，都市公共政策與建設所服務之 對象乃是全體市民，所以需要專家來規劃設計，但也相對的需要全體市民來 反應不同之需要，使得都市發展與都市機能之提供能更健全且有效率 (賴宗 裕, 1998)。因此，政府在制定都市公共政策時，將民眾導入規劃過程，並傾

從上述的都市公共政策衝突事件可以看出，民意對公共決策具有高度的 影響力。再加上，都市是一個多元的組織體，都市公共政策與建設所服務之 對象乃是全體市民，所以需要專家來規劃設計，但也相對的需要全體市民來 反應不同之需要，使得都市發展與都市機能之提供能更健全且有效率 (賴宗 裕, 1998)。因此，政府在制定都市公共政策時，將民眾導入規劃過程，並傾