都市公共政策規劃作業模式之概念釐清

在都市公共政策規劃作業模式提出之前，有一些基本的概念與原則必須進一步 釐清，已作為新的作業模式可以滿足本研究期待的保證，也是引領新的作業模式提 出的大方向。因此，本節將依序探討群眾智慧之哲學思維上的改變，以及權益關係 人對話之意義的改變，已作為在研擬都市公共政策規劃作業模式之前的概念釐清，

如下詳述：

壹、群眾智慧之哲學思維上的改變

「群眾」，在近代民主制度發軔之初，它曾在「人民」的概念上得到極大的肯 定，但在 19 世紀歐洲的民主混亂和極端主義興盛下，也使得哲學和政治社會學裡 的「非理性主義論」就此產生，而該學派的理論者認為，當人聚集變成了「群眾」， 是不可能會產生理性的主觀意識。但在邁入 20 世紀後，非理性主義論已有了新的 轉變，例如「大眾民主」的理論，即認為群眾是一群盲目的、易被操控的、具有

混亂的，以及具有法西斯傾向的群體。再到了 20 世紀末和 21 世紀初，由於媒體 的宰制與政治經濟的操弄日趨愈甚，民眾對於公共事務的認知日益貧瘠，使得主 張「全國議題審慎思辨的民主（Deliberative Democracy）」的新興理論就此產生 (南 方朔, 2013)。

為何群眾的智慧在當前民主國家中已成為政府制定政策的重要依據與趨勢，

因為在 James Surowiecki《群眾的智慧》（The Wisdom of Crowds）一書中即有清 楚的指出他對於官僚式菁英專家抱持著合理性與決策力之極為懷疑的態度，主要 原因概括了兩大面向，一方面係為菁英專家的狹窄，容易對問題產生先入為主的 立場，致使他們對於各種異質性的資訊容易出現屏除之舉動；另一方面則是菁英 專家在小團體內共同決策時，更容易因互相揣摩後形成假共識，反而造成最適當 的公共決策被排除在外 (楊玉齡譯, 2013)。反之，在一般群眾方面來說，縱使群 體中大部分的群眾都不特別具有豐富的專業知識，也會因為透過各種差異平均下，

集體作出智慧的決策。雖說，James Surowiecki 闡言「民主並不是解決認知問題的 一種方法，也不是為了滲透公共利益的一種機制。然而，民主是一種方法，用來 處理最基礎的統合及合作問題，透過民主所得出的決策，也許無法證明群眾的智 慧。但是，決定要採用民主方式，來達成公共決策的事實，反而卻能證明群眾的 智慧」 (楊玉齡譯, 2013)，也間接肯定了民主的終極合理性，他雖並非完美，但 卻是合理的。

有鑑於此，關於群眾智慧的啟發性，本研究舉以荷蘭阿姆斯特丹為例。西元 2004 年阿姆斯特丹市政府的都市規劃部門發現傳統的都市規劃方法失靈，使得政 治的正當性出現問題，而遭受民眾的質疑。因此，市政府重新作出了重大的改變，

不在仰賴菁英專家之建議後再制定出公共政策，反而重新看待民眾，相信民眾是 睿智的，並藉由學習維基百科網站的運作方式，發展出維基城市計畫。然而，維 基城市計畫不單單只有操作方法、程序上的改變而已，反倒是哲學思維上的大轉 變，市政府也認定了群眾智慧所代表的重要性，甚至有時還高過專家學者。

貳、權益關係人對話之意義的改變

在民主國家主權在民的概念下，任何公共事務皆由民眾行使其直接民權⁹以表 達意見的參與形式卻顯得窒礙難行。況且，代議制度的代表性不足等問題，長久 以來屢屢為人所詬病 (李家齊、陳亮全, 2012)。再加上，過去政府在制定都市公 共政策的過程中，因缺少和各權益關係人進行對話 (林水波, 2011)，兩者之間往 往容易因不同的主張與意見的對立，進而形成政策衝突。因此，為體現民主行政¹⁰ 之真諦，政府在制定都市公共政策時，應將各權益關係人予以納入，雙方經由對 話、協商與合作的過程，共同解決問題和衝突，以獲致滿意結果的常設性機制 (Schmitter, 2002)。

然而，在面對政策衝突時，權益關係人對話所呈顯的意義不在只是單純的溝 通與協商而已，其背後所代表的新趨勢乃是「開放式的對話」，據此學者 Zef Hemel 主要強調參與過程開放即是「不要將任何民眾排除在外」 (黃偉茹, 2014b)。換句 話說，如果每一位民眾都是在政策擬定的階段即被告知，並開放民眾參與時自由 發言且共同討論、以產生「對話」，且菁英專家不再單向主導決策，反而是擔任顧 問或引導者的角色進行協助，在對話的過程中彼此之間自然而然地便會流露出責 任感與羈絆，進而產生對該政策的認同。如此一來，政府官員與民眾之間的對立 和不信任問題，便可透過互動的對話過程漸漸地建立起互信與共識。再加上，政 府的施政有了民意的支持，才能降低決策錯誤的風險與成本。

9 直接民權，係為在民主國家的概念下，任何民眾與任何公共事務皆存在著利害相關，故民眾皆是 利害關係者，亦可稱作權益關係人 (李家齊、陳亮全, 2012)。

10 民主行政，主要針對傳統公共行政的本質與價值觀進行反思後所提出的一種新觀念。強調公共行 政的本質，不是只在追求管理效率的達成，更應該考慮政治民主、經濟平等與社會公平正義的實現。

換言之，在民主行政思潮下，民眾參與被視為是矯正行政弊端的一種最佳方式 (陳恆鈞, 2009)。