當前的民主治理下對於都市公共政策規劃之訴求

當前的民主社會中，政府於都市公共政策規劃應以民意為依歸，因民主治理的 正當性之構成，乃源自於人民主權，其精義為人民是主人，行政體系是僕人，兩者 在道德上的優先順序是絕不能違反的。但現階段的臺灣政府於都市公共政策規劃過 程中，似乎還是存在著過去專制集權的菁英制度，民眾雖擁有參與公共事務之權力，

但卻沒有影響政策決策之權力。主要原因乃是許多學者抱持著正、反兩面的態度來 看待民眾參與公共事務，抱持著正面的學者認為民眾參與公共事務，可使官員傾聽 不同之意見，進而產生可被接受之政策；反之，抱持著反面的學者認為民眾參與公 共事務，將拖長決策時間與干擾決策過程，且沒有效率。因此，本節將回應當前臺 灣在面臨都市公共政策的正當性危機時，急待解決的課題，依序探討制度、內涵、

形式、設計層面等四項訴求。

壹、制度層面：直接民主之訴求

為彌補代議制的間接民主之不足，所造成對政權的宰制，以及民意與政治疏 離。學者 Barber（1986）認為只有採取直接民主才能避免代議制的缺失，藉由民 眾自己來決定對於公共事務的需求，完全不假於他人，這種制度亦稱作「強式民 主」，係透過民眾自治的政府體制，而不是以民眾為名的代議政府，讓民眾真正有 扮演實質而非口號頭家的機會，並將真正的政治主體性表露，以符合民主的精義，

例如：直接參與、直接選舉和全民公決都具有直接民主的因素。換言之，直接民 主的參與模式，乃是直接由民眾來界定議題，再透過行政代理人營造適當的行政 程序與環境，並站在協助、輔導之立場，提供民眾有效的參與空間，以及和民眾 合作進行都市公共政策的規劃、執行、評估與分析。因此，民眾的參與是直接且 全程的和行政代理人互相對話共同創造公共領域空間，彼此凝聚出具共識的公共 利益目標，並將過度依賴的個人轉換成為自由的公民。

除了現行代議制的民主體制外，學者 Barber 還主張納入公民投票的規定，以 充分反映民眾的聲音。然而，並非每件公共事務皆需透過直接民主的方式處理，

而需視議題類型與內在結構而定，但可肯定的是，直接民主對於解決重大政策爭 議、決定政策方向，確實有重要相當大的助益 (石振國、林水波, 1999)。反觀臺 灣現階段的公民投票參與方式，不論是在行政權或立法權，其實都扮演著積極督 促政府的重要角色。況且，公民投票尚存在著兩種重要性，一方面當政府在行使 行政權因濫權或失職時，可作為矯正行政濫權的安全開關，直接拉近民眾與決策 者之間的距離；另一方面當政府在實施立法權因盲從或怠惰時，可做為補充代議 政治運作下的不足與缺失，亦即公民投票在代議體制當中，有強化民主的程序功 能，亦也是民眾參都市公共政策的方式之一 (王思為, 2010)。

貳、內涵層面：權力平等與賦權之訴求

為了彌補權力不平等之缺陷，所導致較為弱勢之群體被排除於權力的運作體

系外。在都市公共政策制定的過程中，民眾參與漸趨重要，因此民眾透過有效的 政策參與管道來表達意見，並且建立起對於政府政策的信任與有效的參與制度，

進而幫助政府做出最有利且阻力最少的決策。然而，需要專業行政所處理的專業 性事物（例如預算編審、法案制定等），民眾不見得有能力作決定，但從民主參與 層面來說，民眾是都市公共政策影響最大的受益者，應當被賦予權力直接參與公 共事務的可能 (陳彩純, 2002)，以保障民眾與政府官員在互動過程中，能取得平 等的權力資源，影響政府決策與執行。換言之，民眾參與公共事務的實質意義，

實為使民眾能有一個正式管道與行政官僚體系進行溝通，讓既存的權力中心有更 多的管道得知民意，將民眾的利益反映在政策決策上，讓社會上的權力得以重新 分配 (李麗霞, 1987)。

參、形式層面：開放政府資訊與透明課責之訴求

為了彌補專業與資訊不對稱及不透明之問題，所導致民主機制產生失靈之現 象。政府公開將施政透明化與決策資訊透明化，則是當前民主社會對於政府的根 本訴求，也是民主政治發展的重要環節。因此，在形式層面則有兩項重要的訴求 予以回應，說明如下：

一、開放政府資訊之訴求

民眾參與在公共事務的過程，必須對政策或計畫內容有充分的資訊與了 解，使民眾皆熟知政策或計畫資訊下，才能有足夠的知識對政策進行討論與 分析。倘若，在沒有充分資訊公開與充分討論的情況下，民眾在選擇的當下 所憑藉的，大多僅是根據自身立場、觀點、感受、偏好的表態，而這樣的表 態於事實上往往缺乏公共性 (李永展, 2015)。再加上，因身處在資料爆炸的 數位化時代，政府將資訊的公開即是保障「民眾知的權利」，讓民間可以享 有第一手的資料，以利其判斷決策，使得民眾能更容易地參與公共事務，打 破從前民眾與政府對立且不信任之關係，如圖 3-1 所示。

圖 3-1 官民之間信任關係的惡性與良性循環圖

資料來源：陳敦源 (2012)，民主治理：公共行政與民主政治的制度性調和

藉此，學者林明鏘（1993）指出，政府公開資訊之功能與目的，乃為（1）

促進行政的透明化：為杜絕政府於公共決策時進行黑箱作業，並創造民眾與 政府機關共同的基礎，以及爭取民眾對於政府最後決策的認同與支持；（2）

滿足民眾知的權利：為符合臺灣憲法第 22 條所規定，民眾應受保障的人格 基本權；（3）有效利用行政資訊：為使民眾得以充分運用行政機關在日常業 務中，所蒐集之大量且與民眾生活及工作息息相關之資訊，以最大化行政資 訊效用之發揮；（4）增強民眾對於行政之監控：為彌補當前代議制度中國會 監督與司法控制之不足，使行政權能有效被民眾更直接且有效地監督。換言 之，政府公開資訊之原理，其功能與目的可歸納為落實民主行政、保障民眾 知的權利、促進公共參與、實踐公開政府，以及提升行政效率。

二、透明課責之訴求

在民主與專業之間的連結關係，長久以來一直存在著急需填補的「失落 環節」，該環節的關鍵內涵，則是官僚體系中的政務人員與民眾之間，因施 政的透明化與資訊透明的內涵大眾化，進而降低「專業不對稱⁴」的阻礙，讓

4 陳敦源（2012）指出，「專業不對稱」與「資訊不對稱」有個重要的差異。「資訊不對稱」的問題，

可從資訊公開獲得解決，民眾在獲取資訊的前後，可因對於資訊的吸收應用，而產生偏好或是決策 的改變；但「專業不對稱」的問題，即便是資訊公佈於民眾，民眾也不會藉此產生偏好或決策改變，

乃因民眾缺乏解讀資訊的知識，單純的資訊公佈並不能解決問題。因此，要解決專業的不對稱問題，

除了施政資訊需公開外，政府還必須提供民眾可閱讀的資訊才能真正弭平官民之間的統治困境。

民眾駕馭政府的成本降低，而增加對政府的信任，並願意藉由代議機制將權 力授權給政府 (陳敦源, 2012)。換言之，要扭轉官民信任關係的關鍵，在於 政府藉由施政透明化來重建官民之間的民主課責關係，畢竟臺灣在解嚴前行 事一向不主動公開的行政生態，在民間社會亦累積了不少的民怨與弊端。因 此，下列將探討臺灣於「行政程序法」與「政府資訊公開法」，兩者針對資 訊公開制度之規定，如下說明：

(一) 「行政程序法」對於資訊公開制度之規範

行政院與立法院為體恤民眾的心聲並兼顧行政運作的前提下，首先針對 資訊公開制度加以規範的法令乃為於民國 88 年 2 月公布的「行政程序法」

屬之，而行政程序法中有關政府資訊公開之部分，除了行政機關有事實主動 公佈（釋出）行政資訊之義務外，尚賦予民眾（當事人與權益關係人）得請 求行政機關對其相關資訊之公開，以督促或避免個案資訊的公開不足。但行 政程序法於資訊公開方面，其主要目的在於行政行為作成過程的透明化，故 規定範圍的資訊公開適用對象只限於當事人、權益關係人及相關人員。換言 之，在作成行政行為時，及提供當事人、權益關係人對於相關資訊有閱讀、

抄寫、複印卷宗的義務。

(二) 「政資訊公開法」對於資訊公開制度之規範

政府資訊公開法於民國 94 年通過實施，其建立目的在於便利民眾共享 及公平利用政府資訊，以保障「民眾知的權利」，並增進民眾對於公共事務 之了解、信賴及監督，進而促進民眾參與。但該法除了對於民眾要求政府資 訊的管道有詳細規定外，第六條載明：「與人民權益攸關之施政、措施及其 他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」公開資訊本是政 府之義務，政府理應讓民眾參與審議，才能以最大程度維護人民權益，以保 障民眾知的權利。

肆、設計層面：回應與新技術支持之訴求

為了彌補政權操作短線之缺失，所造成政府制定出來的政策或計畫與民意差 距太大。政府在施政的最高指導原則應以「民意為依歸」，有權者必須對其行為的 正當性，向國家的「頭家」作回應。倘若，政府在制定都市公共政策過程，唯有 透過言語之溝通，而缺乏其他技術之支持，將可能使政府與民眾兩者之間仍存在

為了彌補政權操作短線之缺失，所造成政府制定出來的政策或計畫與民意差 距太大。政府在施政的最高指導原則應以「民意為依歸」，有權者必須對其行為的 正當性，向國家的「頭家」作回應。倘若，政府在制定都市公共政策過程，唯有 透過言語之溝通，而缺乏其他技術之支持，將可能使政府與民眾兩者之間仍存在