當前都市公共政策的衝突構成之分析

都市公共政策或計畫的擬訂乃是為了滿足都市活動之需要，以改善都市生活環 境，並保障地方的經濟發展及人民福祉。然而，在地方發展的過程中，相關的公共 政策規劃行動經常會牽涉到多元社會中兩個以上的權益主體，對公共利益、相關議 題的認知、看法與需求程度之差異，所產生思想對立或對抗的行為活動。因此，本 節將依序探討當前重大的都市公共政策衝突事件所暴露之徵狀，以及當前都市公共 政策衝突之來源，企圖了解構成當前都市公共政策衝突之原因為何。

1 學者 Dehl 將權力一詞定義為：若 A 要求 B 做一件 B 原本不願意做的事，那我們稱 A 對 B 有權力 (郭耀昌, 2003)。

壹、當前重大的都市公共政策衝突事件所暴露之徵狀

當前臺灣的都市公共政策在制定的過程中，為何會產生這麼多重大的社會衝 突事件，乃因每一項都市公共政策在制定過程，其背後涉及了一般大眾的福利或 福祉。然而，在臺灣許多的公共利益與都市公共政策都已由少數的行政官僚和專 家學者來替民眾做出決策。再加上，目前臺灣存在著諸多由專家學者組成的委員 會機制，例如都市計畫委員會、區域計畫委員會、都市設計委員會、都市更新委 員會、土地徵收委員會等，但能否確保這些專家、學者在審查過程秉持公平公正 之客觀原則，顯然令人存疑。下列將進行與土地衝突與環境衝突之議題進行探討：

一、土地衝突議題

近期臺灣的都市公共政策規劃皆以商業發展與資本主義作為核心，進行 無限之開發及興建，藉著自由的名義追求利益最大化，都市發展與開發儼然 已成為社會進步的代名詞，舉凡都市更新、交通建設、科學園區開發等皆需 要土地來進行開發，但在人口稠密的臺灣，這些土地大多已有原本的使用方 式，因此政府在徵收土地時理應與權益關係人進行協商來取得共識 (李怡瑩, 2013)。然而，該兩者之間的權力關係似乎並非如此對等，處於弱勢的民眾權 益往往不受重視，微弱的力量團結起來仍底不過政府公權力的殘酷，事實上 並非民眾不願意配合，反而是其中的作業程序與配套措施無法令民眾對政府 產生制定決策產生信服，甚至連政策之制定都令人懷疑是否已被企業利益所 綁架。下列將進行與土地衝突相關之議題進行探討：

(一) 都市更新

民國 101 年鬧得沸沸揚揚的士林文林苑都市更新案，之所以會引發激烈 之抗爭衝突，乃是建商與土地所有權人雙方在協調過程中未能達成共識，故 建商依法請求臺北市政府代為強制拆除。然而，在都市更新期間舉辦的公聽 會，其規劃單位或專家學者皆會向土地所有權人及與會來賓告知說公聽會之

所以舉辦，乃是因行政程序規定依法辦理，會議中簡報資料也無明文強制規 定需印製出來提供給土地所有權人參考，甚至許多執行細節不需要也盡量避 免在會議上做完整且清楚之交代，再加上近幾年的都市更新公聽會之舉辦，

皆已由公部門委託民間第三單位來接手代辦 (陳百棟, 2012)。

值得省思的是，都市更新公聽會不等於政令宣導，也不應該等於行政程 序規定依法辦理照本宣科，而忽略了民意訴求背後所存在的價值觀，進而以 專業技術告知民眾應如何作為的標準答案，致使決策過程存在著「專業技術」

凌駕於「民眾意見」之疑慮 (簡龍鳳, 2003)。

(二) 交通建設

在都市發展過程中，便利的交通建設是令民眾所期待的，但往往政府在 取得可用之土地過程，常以犧牲掉較為弱勢族群之權益，來促成公共利益。

位於臺北捷運新莊線的樂生院，於民國 83 年被選址劃為捷運機廠預定地，

此一政策形成便引發院民的反對聲浪，經多方主管機關協商後，達成樂生院

「先建後拆」之原則來平息院民的杯葛聲浪 (鄭名翔, 2013)。但於民國 91 年新大樓開始興建後，院民發現並非當時前院長所承諾之方案，反而已由新 任院長私自變更先前答應院民之規劃方案，遭受欺騙的院民極度反彈，但卻 也因缺少獲取相關資訊的管道，以及抗爭所需之資源，只能無奈接受被跳票 之方案。

值得省思的是，在都市公共政策制定之初，公部門跳脫不出行政守則和 功利主義的靜態框架，對人性的關懷發展與改進，及社會公義的聲音等動態 的行為，仍處於一種潛沈的漠視 (李佳芸, 2008)。最後，到了政策執行階段 時，勢必遭到各方施予的壓力，進而阻礙政策之執行。

(三) 科學園區開發

近年來中央政府積極邁向「拼經濟」及「鮭魚返鄉」計劃前進，許多大

型科學園區開發計劃陸續啟動，事實上開發科學園區已淪為地方政府開發土 地之藉口，甚至是地方派系與財團土地炒作之標的。位於苗栗縣竹南鎮大埔 里因緊鄰於竹南科學園區，於民國 93 年起社區開始接到縣政府擴大徵收之 計畫。從民國 93 年進行計畫變更起，至 98 年 12 月公告發布實施期間，縣 政府依據過往的思維及土地徵收的標準作業程序進行一連串的民意調查、座 談會、說明會、公開展覽、公聽會等操作方式以徵求民意，但最後結果仍未 達成獲得民眾支持。然而，於民國 99 年 6 月 9 日凌晨，縣政府以整地為由，

進行強制割除農作之舉，進而引發農民之抗爭與陳情。農民對於政府進行土 地徵收之反彈，是基於政府看似「合理性」，但實質上則有著極大的「不公 義」之土地徵收程序，依法規定若要取得土地應與地主協商洽談雙方都可接 受之交易價格。然而，現行的協議價購形式，已演變成政府單方面發文公告 或舉辦說明會，藉由說明會出席率來製造出曾與民眾進行充分溝通和協商之 假象 (許筱珮, 2013)。

值得省思的是，大埔案暴露的最大問題是長期以來在政策規劃過程中資 訊完全不明確，以及徵收程序不合理性的狀態下，政府強制進行政策施行，

所以整起事件在執行過程中為何始終呈顯出政府與民眾溝通不協調且彼此 對立的情況。再加上，政府獨大的政策制定過程已無法跟隨現今民主參與的 模式，政府不應只是用自己的想法去「思考」，反而應多傾聽民意，了解民 意之所需 (謝儲鍵, 2011)。

二、環境衝突議題

臺灣自 60 年代進入以經濟發展為導向的經濟政策，在五十餘年的發展 下，環境的高度污染已成為主要的鄰避類型。然而，重大的鄰避設施如台塑 六輕麥寮設廠案、中油五輕後勁設廠案、台電核四貢寮設廠案等，屢屢遭受 到當地民眾強烈之反對，即使政府提供經濟誘因之方案，但在環評制度不完 善及不公平下，最終引發民眾不滿，甚至抗爭、動員反對鄰避設施之設置。

值得省思的是，由於環境保護議題涉及高度專業性與技術性，因此普遍 來說皆由專業的技術官僚與專家學者進行主導，民眾在專業資識不足及資訊 不確定性等障礙下，所表達之訴求及建議時常遭受到技術官僚以專業為藉口 而給予否決；再加上，參與管道不足，民眾無法與政府進行雙向之溝通，使 得民眾信任政府之差距加大，在這種「政治矮化」的決策過程中，民眾為了 爭取自身權益，便容易流於不理性之抗爭行動 (廖坤榮、陳雅芬, 2005)。

貳、當前都市公共政策衝突之來源

學者 Elliott 於 1988 年研究發現，當一項政策或計畫衝突事件之產生，主要是 源自於權力結構、實質利益、程序性，以及未來不確定性等四個衝突面向，由於 這四個衝突面向既會產生相互影響又會相互重疊，故使得每一件衝突事件之發生 必定是多面性的，且各個衝突的來源必存在著相互之關係 (陳俊潔, 1995; 張靜如, 2002; Elliott, 1988)，如圖 2-1 所示。

一、權力結構衝突

結構衝突的產生，主要源自於基本權力之關係。這些衝突將挑戰並測試 社會秩序，其挑戰主要是來自於相對弱勢者要求在資源與權力面的改善，或 是強勢者尋求更進一步的特權。在政策或計畫衝突事件中皆隱含著結構上的 衝突因素，但此面向的衝突因素潛伏性較高。所以在過去強調理性規劃的作 業下，一般社會大眾無實質的管道參與決策，而產生許多強勢力量在幕後進 行主導與影響，一旦政策或計畫結果公布，容易因權力結構的分配不均，導 致民眾權益受損，進而引發衝突。

因此，在這類的衝突中，多發生於各個團體或組織在決策的基礎上產生 不同之意見，例如：公平正義、多數人支配少數人權益等議題。其權力結構 所代表之角色包括：公部門相關人員、規劃單位、委員會、代議者、利益團 體、一般民眾等。

二、實質利益衝突

實質利益衝突的產生，在於受到政策或計畫結果之影響。影響決策是重 要的，其目的在於達到更基本的實質利益。然而，決策的利害關係是在於有 技巧的策略應用，使政策或計畫能達成最基本的實質利益之分配，其參與者 在認知上會了解到，一項政策或計畫的決策過程必定會牽涉到公、私部門兩 者之間的利益交換，並企圖在現有的體制下達到利益的最大化，進而產生利 益競爭之衝突。析之，實質利益分配的問題是最受民眾之關切，若利益分配 不公，將是引發衝突事件外顯化的最主要因素。

因此，在這類的衝突中，多發生於各個團體或組織在接受基本權力結構

因此，在這類的衝突中，多發生於各個團體或組織在接受基本權力結構