第三章 理論與時勢：新正當性模式的新趨勢與經驗之浮現
第三節 國外重要新趨勢與經驗之發現
C. 在方法操作經驗上
改變對群眾的看法，相信群眾們是睿智的。
透過利益相關者的溝通與對話，達成好的共識，避免衝突發生。
透過民眾以說故事的方式，從中獲取空間設計要素。
藉由群眾的智慧，共同書寫對未來城市的願景想像。
運用各種不同的操作工具與民眾進行互動。
三、開放城市的操作經驗
開放城市的操作理念背景，主要是因「阿姆斯特丹自由邦」展覽活動的 提出，宣告阿姆斯特丹是一個由群眾智慧為基礎，不斷向前演進，充滿各種 選擇的自由都市。其呈顯出一種當前先進國際城市在傳統政策主張外的另一 種選擇模式與內涵。在過去民主的焦點總是放在正式的政府議題上，現今的 民主則是將焦點鎖定在民眾參與的議題。參與的議題需要許多面向，並且去 設計，例如古老的城邦，雅典人使用半圓形劇場作為政治場合的使用，這座 建築提供一個很好的視野以及給公民發聲的場所，在辯論時公民可以清楚的
表達自己的意見。
在 19 至 20 世紀，民主的施行被認為是小規模的，像是在地的社區等，
現在的城市都非常大，充斥著許多來自不同地區的移民，也有許多不同種族 的人，透過他們工作、消費、休閒，像是倫敦紐約這種大城市，民眾參與的 問題變的是如何讓市民與其他作連結，民主空間意謂著是創造一個平台讓這 些陌生人進行互動與交流 (Sennett, 2006)。因此，開放城市的概念指示了一 種民眾參與的全新向度，民眾的意見是如何被採納。
貳、城市對話的公共式規劃
西元 2012 年，德國漢堡市政府正式通過一個宣示性的新政策，稱為城市對話
（City Dialogue），該項新政策將民眾參與進一步法制化，成為公共決策的必要程 序 (劉致昕, 2013a)，即是一種新的公共參與形式，透過政府部門將一切資訊公開，
讓市民參與公共政策的討論，並經由對話的過程所凝聚之共識，便能降低公共決 策錯誤的風險。「城市對話」機制的創新點在於強調每位市民都是城市公共利益的 權益關係人，當市民所扮演的角色不再只是居住在這座城市中的一員，反而是一 個權益關係人，同時更是一位利益者，這時公共決策將會有所不同的呈現 (龔書 章, 2013)。
因此，本研究將探討城市對話機制是如何顛覆傳統由菁英主導決策的都市規 劃操作方式，進而以權益關係人對話作為基礎，來凝聚市政發展之共識。將依序 於下列進行探討，首先是城市對話的操作經驗；最後則是城市對話的重要性。
一、城市對話的操作經驗
關於城市對話的操作經驗，下列將依序探討城市對話機制的形成，以及 解決社會衝突之治理方式。
(一) 城市對話機制的形成
城市對話機制的形成，其實是漢堡市政府從一堆挫敗的政策執行經驗中，
不斷地反省與學習而得來的。然而，在城市對話機制還尚未形成之前，民眾 參與本是德國公共決策的基礎，但為什麼漢堡市政府仍要進一步的深化且成 立專責部門來落實民眾參與之機制，主要包含兩大因素：
1. 市政府內部因缺乏共識而發生衝突
衝突發生的起因則是一場關於都市計畫地目變更的會議，由於市府的 兩個部門各執一詞，互不相讓。
2. 過去政府在政策實施未能落實民眾參與
其中以 19 世紀保存至今的 Gängeviertel 歷史街區，因面臨拆除之危機，
進而引起強烈民意反彈的社會衝突最為盛大。
(二) 解決社會衝突之治理方式
漢堡市政府為了解決都市公共政策在制定過程中所引發的社會衝突，前 任都市規劃局局長 Wilhelm Schulte 提出三大元素以作為治理的基礎8，其一 為信任（Trust）；其二為引以為榮／驕傲（Proud）；其三為和愛（Love）。
同時，要讓市民不只是參與城市改造或建設，而是提供一個良善且有效率的 對話平台，讓這群最大的權益關係人（市民）可以分享與交流他們的想法，
透過溝通達成共識，當大家已存在對於公共利益的認知，對話機制的建構就 可創新、當各方對於公共福利與個人利益的認知達到共識，社會衝突就可已 轉化成認同，故市民才是城市中公共政策制定的最大決策者 (龔書章, 2013)。
所以說，當政府提出都市公共建設議題或都市改造計劃時，存在著反對者的 聲音是必然的，但為了引導都市發展。此時，將各權益關係人納入公共決策 中進行對話是非常重要的過程，讓彼此表達出不同想法與觀點。
綜合上述分析，城市對話機制的操作過程，所呈顯出特別的經驗 (劉致 昕, 城市不能沒有願景，願景不能缺乏民意, 2013a)，如下所述：
1. 城市對話是政治人物的安全氣囊與方向盤
Wilhelm Schulte 指出，在都市公共決策的過程中，納入權益關係人進 行對話，就能減少社會爭端。再加上，政府部門不應該死守著防衛的陣線，
反而應該扮演著主動出擊的角色，以提出問題、引導討論。換言之，民眾 參與其實是政府施政的安全氣囊，也是方向盤，政府在公共決策過程須將
8 Wilhelm Schulte（2014）指出，「基本共識+信任決策/政策 - 制定者=產生認可，並減少或避免衝 突」。例如：市長選舉，「最好的城市+信任的候選人=贏得了廣大的群眾支持」。
一切資訊公開，讓民眾參與公共政策的討論，以降低決策錯誤的風險。
2. 權益關係人對話，可降低私部門的投資風險
權益關係人的對話是替投資者降低潛在風險最有效的方法，因政府能 從參與的過程中獲得大量的資訊，據以尋找可能的投資者與合適的開發案。
再說，投資者也可從對話當中找到規劃或者修正開發內容之依據。
二、城市對話的重要性
城市對話的機制，主要強調權益關係人對話的重要性。因為權益關係人 的對話與參與，在公共決策階段是一個循序漸進的過程，是不可分割的一部 分，在不同的參與階段，可能會採取共享資訊、諮詢、對話或協商等形式。
因此，權益關係人對話應被視為制定和實施良好政策的重要組成部分，其原 因乃是權益關係人的參與不應該被看作是「公共關係」的形象塑造，故在公 共決策前政府必須和權益關係人進行溝通與對話 (Richardson, 2012)。換言之，
不同的權益關係人都可以透過對話與溝通的方式，來凝聚共識，以降低衝突 的發生。
因此，本研究觀察到權益關係人對話的重要性如下所述：
(一) 幫助各方都能接受更好的解決方案，以整合公共價值，並納入決策中。
(二) 在參與和對話過程中，建立組織信任。
(三) 以獲得社會之支持。
(四) 以對抗外界的反對聲浪。
第四節 小結
綜合上述的新正當性模式的新趨勢與經驗之探討，主要提供了三項不同思考的 切入點，詳內容敘述如下：
壹、實踐民主與自由的思考價值
冀望透過民眾意見的表達，來達成更高的共識性，即使社會持有各種不同意 見的反對聲浪，也可以藉由對話與溝通的過程中降低更多的社會成本與效益的浪 費，以達成更高的計畫目的。而且，政府機關與規劃單位不一定要堅守著傳統「由 上而下」的溝通模式，也就是一對多的發號施令，也沒有必要花費那多麼力氣去 說服民眾，要民眾們跟從，反而是透過「利用」民眾，與民眾們合作。主要是因 為在眾多的民眾當中有許多是企業家，他們不但聰明，擁有專業知識，還相當富 有，他們和政治人物一樣優秀。因此，在一個邁向更開放性社會的城市，要實踐 更民主與自由的情況下，則必須破除傳統在政策治理或決策中對專家的崇拜與聽 從之理念，反而是相信群眾們是睿智的，甚至是比專家學者、政府官員們還要更 來得聰明。
貳、都市公共政策在規劃塑造與凝聚共識過程的新視野
藉由學習國外在城市規劃的程序與執行失靈上，重新發展了一套解決都市公 共政策衝突與重視民意的新對策與操作機制。在新的思維下，引用了維基城市的 操作概念，重新審視了民眾們的角色，政府在制定都市公共政策時不在是秉持著 傳統「菁英式」的操作邏輯，反而是「民眾」作為韌體，並透過群眾的智慧共同 撰寫，引導權益關係人在計畫內共同對話，在對話過程中，專業團隊透過經營的 手段來形成一個大家接受的高度共識性計畫。藉由一個典範的小變動、思維的翻 轉，就可以創造整個城市的良好社會利益與空間氛圍。因此，在邁向更開放社會 的過程，民眾參與都市公共政策在形式上在也不是困難。
參、空間規劃不在是專業壟斷的過程，反而提供一種反省與對話思維
Zef Hemel（2013）重新將規劃定義為「80％是溝通，20％是法律、投資等其 他議題」，此定義除了在作為媒合與情境的操作模擬，以及在專業的規劃技術上有 了更重要的貢獻外，也提供了臺灣在都市發展過程，公共政策或公共事務在決策 過程中可以與民眾建立起良好對話與溝通的學習可能性。況且，外部性的政策衝 突是可以藉由對話與溝通過程中解決，而雙向的對話與溝通方式除了能降低衝突 的發生外，也可以降低在社會成本上不必要的浪費，以提高整個都市生活福祉與 民主素養。