國內重要新趨勢與經驗之發現

當前民主政治的正當性，所關切的核心課題乃為「公共政策制定是否回應民眾 偏好」，長期以來，各種民主制度的設計思維，皆以公共政策的制定能確實符合民意 來作為目標。臺灣自民國 76 年解除戒嚴令後，隨著權威體制的鬆動和民眾自我角色 的調整，社會的民間力量逐漸被釋放出來。民眾參與被視為是政治權力的再分配，

使決策權從政府機關及菁英手中，重新還原制民眾本身，但民眾因自主權的高低、

文化背景、社經背景及所具備的屬性與特質不同，皆會影響其參與程度的多寡。況 且，在民眾參與技術的應用，會隨著地區、時間、社會經濟狀況及文化差異等因素，

而有不同的參與策略和模式。因此，本節將探討國內目前已發展的民主參與制度之 重要趨勢與經驗，如下詳述：

壹、草根式民主 一、定義

草根式民主，係指以基層為本，實行地方分權與直接民主制，將權力盡 量賦予基層政權，讓基層民眾得以自行管理地方社區和參與公共決策的政治 模式。

二、內涵

在臺灣最具代表性的草根式民主思維主要源自於「社區總體營造」，其 主要考量在於「社區」本身，藉以檢視臺灣社會環境實踐的可能性。社區總 體營造於規劃的概念上，在臺灣其實第一次呈顯出「由下而上」（Bottom – up）

的參與模式，其重要的特徵在於一個地方公共政策或公共事務形成的過程中，

民眾從一開始就期待被要求參與到政策或計畫的討論。它主要是由政黨多元 發展中所提出的社區主義與市民主義相互激盪而產生，與日本的「造街」、「造 町」經驗類似，皆強調由民眾參與地方公共事務 (陳亮全，1996；陳其南，

1999)。臺灣的社區營造自民國 83 年開始呈現蓬勃發展的態勢，「社區總體營 造」從文化建設出發逐漸轉化為普及的社會運動，試圖以社區作為核心的多 元草根民主之社會動員過程中，建構市民社會的認同，並解決因高度經濟成 長所造成的社會亂象與劣質文化的發展危機 (劉立偉, 2008)。冀望藉由建立 一個權力下放至社區的民主體制，使得民眾能夠完全的參與社區公共事務，

並且有充分的自主權來決定公共事務。

三、實際案例

實際上，臺灣在民眾參與相關的操作經驗裡面，本研究觀察到了於民國 79 年，臺灣各地掀起社區總體營造的浪潮，以社區作為核心的多元草根式民 主之社會動員過程中，這波以地方為名的家鄉改造運動中，桃園縣大溪鎮的 和平路保存運動被視為當代的文史保存模式典範 (李宗俊, 2014)。大溪和平 路歷史街坊的保存與再發展工作，在臺灣相關歷史文化資產保存運動是一個 新 的 嘗 試 ， 藉 著 所 謂 「 社 區 總 體 營 造 」（ Integrated Reconstruction of Communities）以及「草根性社會運動」（Grassroots Social Movement）的模 式，歷史聚落保存的工作有了一些突破性的嘗試 (曾梓峰, 1997)。自民國 85 年初起，這一條在臺灣社會發展中扮演著重要見證的歷史老街，整體老街區 的保存工作，已經在居民參與與動員的支持下，有了一些初步的共識和成果，

其中草根性組織的形成，在整體工作過程中扮演著重要性的角色。透過「展 望式的行動規劃」，舉辦活動嘗試在居民的生活意識結構中，建構其對歷史 文化資產的正面態度，繼而發現其價值，但這不是生活方式的改變，而只是 生活脈絡與遊戲規則的變奏曲而已。整個活動嘗試創造居民日常生活脈絡中 的新社會制約，但又不至於讓居民因為外來擾動而感到不安或抗拒，讓大的 目標能在微小的工程中慢慢完成 (李丁讚, 2004b)。在整體活動過程中規劃團 隊仔細地面對、正視、傾聽居民們的聲音，使民眾從原有漠視的行為與對待 的態度漸漸轉化成積極參與，並藉由溝通與對話的過程，使衝突形成過程是

可以被好好的規範。

桃園縣大溪鎮的和平路保存運動在當時被大家視為當代的文史保存模 式的操作典範，該典範呈顯出一些重要的經驗如下所述 (曾梓峰, 1997)：

1. 主張了一種「草根性社會運動」，創造出一個參與式的過程。

2. 經由一個參與式的對話與溝通過程，解決了根深蒂固的房地產衝突。

3. 主要在成就一種制度性結構的改變和新經驗視野的形成，達成了當初被 大家所唾棄的歷史保存運動。

4. 發展出「由下而上」的開放式參與程序，所有的居民皆扮演著利益相關 者的角色共同參與進來，主張規劃的過程在於「社會狀態」的改變，該 狀態的改變是民眾從旁觀者轉為支配者，最後轉變成自己主要支配。

5. 政府部門或規劃單位不在只是傾聽，及舉辦說明會等參與形式，反而是 一連串的生活動員過程，創建一個開放式的溝通平台，讓利益相關者共 同溝通與討論。

6. 成功地透過遊戲的過程營造出共識的凝聚，藉由認同感、共同經驗的形 成、彼此的信任感、集體意識、衝突斡旋的經驗、新價值的認識與建立、

公共性議題的認識與操作經驗，新族群關係的建構以及草根性力量的釋 放和展現則。

7. 發展出多元的工具使用模擬出情境式的設計，以解決各種衝突，主要透 過遊戲、活動、危機處境的設計、衝突的斡旋、居民集會溝通、媒體文 宣、街坊意見宣染等工具的使用。

8. 未來願景式的引導，透過事件的營造，以帶動整個地區的向前發展。

貳、直接民主 一、定義

直接民主，係為每一位民眾可以直接參與公共政策的制定，在多數意見 上則可直接透過全體民眾的投票行為來展現，而不需再經由民意代表的代理 來替民眾們行使權力。

二、內涵

自 1960 年代，參與式民主（participatory democracy）理論的民主制度思 維興起，強調直接民主制度中可透過民眾參與的方式以彌補代議制度之缺失，

因當前的代議制的民主體制下，民眾以多數決的方式自各選區選出的民意代 表，最後可能會導致「多數（選民）服從少數（選民）」的結果；反之，直 接民主程序的採行，使得民眾無須透過民意代表的代理就能將其意見展現出 來，且民眾最能信任的莫過於自己，所呈顯出來的意見必然最為忠實且貼切 的。在臺灣最具代表性的直接民主思維主要是「公民投票」，由於公民投票 的參與方式可以獲得最大的民主政治正當性以及透明而同步於民意的政策 (許宗力, 1998)。

三、實際案例

民國 79 年，高雄後勁反五輕自力救濟委員會，針對中油第五輕油裂解 廠舉辦了臺灣第一次公民投票，至今已舉行超過十餘次的公民投票。下列將 彙整歷年來臺灣在都市公共政策議題上的公民投票與執行結果，如表 3-1 所 示。

表 3-1 歷年來臺灣在都市公共政策議題上的公民投票與執行結果

自後勁五輕公投以來，臺灣至今已舉辦許多大大小小與都市公共政策議 題相關的公民投票個案，這些個案中都直接或間接與環保、土地以及都市規 劃議題息息相關。但促進這幾次公民投票發生的力量，可分為兩大促動類型

（如表 3-2 所示），其一為民間發動；其二為地方政府促動 (葉俊榮, 1998)，

如下說明：

(一) 民間發動的公民投票

由民間發動的公民投票個案，包含後勁五輕公投案、永康公園公投案、

寮頂社區公投案以及坪林交流道公投案。這些個案大都針對既有「決策機制」

的不滿而發起，頗有向既有決策機制挑戰與宣示民意的作用。

(二) 地方政府促動的公民投票

由地方政府促動的公民投票個案，包含集集垃圾焚化廠公投案、拜耳設 廠公投案、汐止道路公投、三峽老街公投以及與核四相關公投案。此種類型 的公民投票又可分為兩大類，如下說明：

1. 藉眾多民意取得建設的正當性，用以對應少數民眾的反對

汐止道路公投、三峽老街公投均屬此類。此種個案類型主要是以「少 數服從多數」之原則，冀望透過公民投票的方式，以徵詢民眾意見為由，

企盼弱化少數民眾的力量。然而，這種徵詢民意的公民投票方式，不過是 形式化地將決策機制轉嫁到民眾身上，卻幾乎能達到實質移轉的效果，將 其多數者的壓力直接加諸於少數者身上，進而達成少數服從多數之原則。

2. 藉民意的展現，用以對應與中央政府抗衡

核四公投案、臺中拜耳公投案、集集垃圾焚化廠公投案均屬此類。此 種個案類型與民間發動公民投票的相同點在於，同樣都是以公民投票的方 式，來爭取意見表達的空間和力量。

表 3-2 歷年來臺灣在都市公共政策議題上的公民投票案例促動類型表

從上述歷年來臺灣在都市公共政策議題上的公民投票案例中可發現，不論議 題為何、促動的力量出自哪裡，公民投票最後的關鍵點在於票決的結果與效力是 不是能發揮作用，民眾的意見是不是有被重視。然而，若從票決的效力來看，則 絕大多數的公投案均經中央政府以「無法源依據」而否定其效力，因臺灣延至民 國 92 年 11 月 27 日才正式通過「公民投票」的立法。但公民投票的效力本可分為 具有法律拘束力與具有諮詢性效力兩類，在諮詢性效力中行政部門或立法部門僅 須參考而沒有義務接受採納，且在尚未完成創制複決立法以前，臺灣地方型的公 民投票固然沒有法律拘束力，但在事實上具有拘束力的諮詢性公民投票，在臺灣 的實行也不盡然都有事實上的拘束力 (葉俊榮, 1998)。上述的地方型公投案中，

從上述歷年來臺灣在都市公共政策議題上的公民投票案例中可發現，不論議 題為何、促動的力量出自哪裡，公民投票最後的關鍵點在於票決的結果與效力是 不是能發揮作用，民眾的意見是不是有被重視。然而，若從票決的效力來看，則 絕大多數的公投案均經中央政府以「無法源依據」而否定其效力，因臺灣延至民 國 92 年 11 月 27 日才正式通過「公民投票」的立法。但公民投票的效力本可分為 具有法律拘束力與具有諮詢性效力兩類，在諮詢性效力中行政部門或立法部門僅 須參考而沒有義務接受採納，且在尚未完成創制複決立法以前，臺灣地方型的公 民投票固然沒有法律拘束力，但在事實上具有拘束力的諮詢性公民投票，在臺灣 的實行也不盡然都有事實上的拘束力 (葉俊榮, 1998)。上述的地方型公投案中，