都市公共政策的衝突脈絡與歷史演變

早期的臺灣，在長期的威權體制下，社會完全被國家控制住，從來沒有真正公 開而客觀的公共輿論，民眾更沒有參與政治及都市公共事務的機會；直到 90 年代民 主政治興起後，政治體系相對開放，民眾獲得了更多參與政治及都市公共事務的機 會。雖說當前的臺灣已從過去的威權體制轉變成民主社會體制，但在都市公共政策 的制定過程，似乎民主政治除了在參與程序上開放以外，並無法解決諸多的社會衝 突及滿足民眾的需求 (陳敦源, 2012)。換言之，民主政治的正當性，在都市公共政 策制定過程中，到底是哪一個環節出現錯誤，進而引發不正當性。因此，本節將依 序探討當前臺灣的都市公共政策之基本構成，以及當前臺灣相關法令在處理民意之 規範，最後探討都市規劃思潮下參與類型之演變。

壹、當前臺灣的都市公共政策之基本構成

都市公共政策是「政府對被認知的問題所做的聲明，以及所採取的解決對策」。 然而，政策的構成包含兩個基本要素，一是「問題」；另一是「對策」，從問題到 對策，這中間牽涉到政策構成之特性、要件，以及程序。如下所述：

一、都市公共政策構成之特性

根據臺灣的憲法第 10 條及第 15 條之規定，人民的居住自由、生存權及 財產權，政府應給予保障，因都市公共政策皆與這些權利息息相關。因此，

一項都市公共政策之構成，其中一定會涵蓋合法性、公共性，以及正當性三 種特性，如下詳述：

(一) 合法性

都市公共政策制定過程中的合法性，係指政府與人民賦予某項政策方案 具有正當強制力之過程。其中，政策推動者（政府、非營利組織或個人）， 一方面進行政策方案的擴散與說服之工作；另一方面則是推動政策方案順利

通過立法，讓規劃好的政策通過政是的立法過程，並獲得民眾之支持 (余致 力、毛壽龍、陳敦源、郭昱瑩, 2007)。然而，在都市公共政策執行過程中，

通常執行的階段都藉由議會機制所形成的「政策合法化」，來授權官僚體系 完成。

(二) 公共性

都市公共政策制定過程中的公共性，係指「公部門」形成政策之過程，

民眾參與政策制定是保證都市公共政策“公共性”的基本要求。都市的公共 政策是為“公共”而制定的“政策”，公共性是公共政策的本質屬性。因此，

都市公共政策作為實施公共利益有效配置的權威性手段，其公共性需要最終 落實到公共利益上。在市場經濟條件下，民眾是經濟活動的主體，經由各種 政策參與途徑表達自身的利益要求，是對政策體系制定公共政策進行選擇的 一種行為。

(三) 正當性

都市公共政策制定過程中的正當性，係指在民主社會中政策須經人民之 同意，故政府會依照行政程序來辦理公聽會或說明會以徵求民眾之意見。然 而，除了前述的正當性之外，都市公共政策的正當性也包含了程序之意義，

即是政策正當性的獲取，必須遵守程序上的要求，在政策規劃、制定與執行 時，都須接受行政程序的規範 (余致力等, 2007)。

二、都市公共政策構成之要件

都市公共政策之形成是很難由一個人或某一單位進行全權處理與規劃，

在政策形成過程中，經常因政策的性質、發生時間，以及國家制度不同等關 係，而導致在同一時間內會有許多不同的群體先後介入，透過彼此相互討論，

並提出有利政策之方案。因此，都市公共政策形成之參與群體，主要分為主 體與客體兩大類型，且任何一項政策的形成都是主體與客體的統一，如下所

述：

(一) 都市公共政策之主體

都市公共政策之主體，係指在整個都市公共政策的運行週期中，在政策 制定、實施與評估等階段上，對政策問題、政策過程、政策目標上，群體主 動施加影響的人員，亦即參與都市公共政策制定的執行者。除了政府作為核 心外，其他像是執政黨、利益團體、社會團體、第三部門等準公共政策之主 體，以及公眾、新聞媒體等共同構成一個公共政策系統。

(二) 都市公共政策之客體

都市公共政策之客體，係指在都市公共政策制定後所發生作用的對象，

包括都市公共政策所要解決的社會問題和所要對其產生作用和影響的社會 成員，亦即事物和民眾兩個面向。本研究僅就民眾面向加以討論，因此，在 都市公共政策之客體中民眾的面向因素構成了政策的目標群體，它是政策直 接作用與影響的公眾群體。

綜合上述分析可得知，傳統的都市公共政策之形成必定會有主體與客體 兩者，以民主實踐而言，臺灣目前的民主體制係為間接民主，在行政權的互 動關係上，民眾逐漸淪為施政對象的「行政客體」 (蔡茂寅, 1999)。舉以當 前的社會結構來說，於民國 76 解嚴後，以往僅憑菁英或專家規劃與決策的 觀念已逐漸式微，漸漸取代的則是以民眾偏好或民意為主的社會。然而，看 似以民意為主的臺灣社會，政府仍擺脫不掉過去威權時期的主導作風，在都 市公共政策操作上，依舊以政府部門作為主體，指導與控制整個政策之決策，

民眾仍屬於較為弱勢的族群，無法影響政府之決策結果。

三、都市公共政策構成之程序

都市公共政策構成之程序裡面涵蓋政策制定階段、政策行動計畫、政策

中民意如何形成、政策中民意的表達方式，以及政策中民意所扮演的角色為 何等議題之探討。

(一) 都市公共政策之制定階段

有關於公共政策的制定過程，將依序分為政策問題形成、政策規劃、政 策合法化、政策執行，以及政策評估等五個階段 (朱志宏, 2004; 吳定, 2013)，

如圖 2-2 所示。換言之，若將政策執行視為「產出」，則政策規劃即為「投 入」，而政策合法化則視為「轉換變數」 (吳定, 1992)。

圖 2-2 公共政策制定過程之綜觀圖

資料來源：朱志宏 (2004)，公共政策

由於都市計畫可視為公共政策的一環，若參照上述公共政策的制定過程，

因都市計畫涉及廣大民眾權益的情況下，都市計畫的訂定如同政策一般，是 經由「計畫審議」的轉換過程後，才始具有法定的執行效力，故都市計畫的 審議正是對應於政策合法化此一階段 (耿蕙玲, 2000)。若檢視其都市計畫的 行政程序則依序為計畫擬定、公開展覽、發布實施、執行，以及修正檢討等 五個相互循環的步驟。

然而，當前臺灣在民主政治運作下，都市公共政策之形成就如同一個黑 盒子般，從一項政策問題輸入到政策形成輸出的過程中，完全沒有民眾參與

其中，僅有在輸入到決策之間有三個中介參與其中 (施正鋒, 2005)，如圖 2-3 所示。其一為政黨組織，現階段在民主政治的運作下，民眾參與政策制定的 過程則是透過代議制的參與形式，由民眾選出的民意代表來替民眾監督政府 並制定都市公共政策，甚至是傳遞民意為民眾發聲；其二為媒體，媒體除了 是反映民意的管道外，更是塑造民意的利器，特別是大眾傳播媒體，可說是 影響民眾去關心議題及形成意見的重要社會公器；其三則為利益團體，採取 各種管道以接近行政部門，透過資訊交換、參與規劃、協力執行等關係，試 圖影響都市公共政策之運作。

圖 2-3 民主政治運作下都市公共政策之形成圖

資料來源：修改自施正鋒 (2005)，民意與公共政策

(二) 都市公共政策之行動計畫

政策與執行是相互獨立、上下從屬的關係，上層者為負責計畫與規劃決 策的政策制定者，下層者為負責實現政策目標與貫徹政策意圖的執行者，如 圖 2-4 所示。換言之，政府機關與專家學者共同擬出了一項都市公共政策，

並制定相關計畫，形成了上位指導目標，再透過行政事務委託之方式²，委 託民間的顧問公司來進行計畫之執行。然顧問公司在規劃過程中多次召集各 相關的專家學者共同討論與研擬執行方案，在方案擬定完畢後顧問公司則依

2 詹中原（1993）指出，行政事務委託之方式，可分為兩大類。其一為直接依據法律規定成立之行 政委託；其二為依據法律而以行政處分或行政契約之行政委託。

照行政程序舉辦說明會或公聽會徵詢民眾意見，最後送至審議，核定通過後 再進行方案實施。

依照行動計畫的正當程序操作來說，在計畫擬定階段至計畫審議階段的 過程中，究竟是哪個環節出了錯誤，沒有民眾之意識，導致最後規劃結果不 符民意，進而引發抗爭。有鑑於此，根據許士奕（2002）研究指出，在計畫 擬定階段，容易因民眾缺乏對計畫陳述意見之權利，且規劃機關亦無說明理 由之義務；另外，在計畫審議階段，民眾當面陳述與書面意見缺乏實質效力，

且缺乏對審議或規劃機關行為公正與說明理由的內部監督。

圖 2-4 都市公共政策之行動計劃操作程序圖

資料來源：本研究繪製

(三) 都市公共政策之民意形成

基本上，都市公共政策的形成是起源自民眾個人的想法，等到持同樣想 法的人達到一定數量時，即變成社會的民意訴求，一旦政府將這些民意轉換 成具體的行政措施時，它將轉變成為正式的公共政策 (鄭貞銘, 2001)。在轉 變的過程，雖看似簡單，但足以概括性的說明由民眾「想法」到「公共政策」，

最後演變成為「社會傳統」的過程，其過程包含了五個步驟，如圖 2-5 所示。

圖 2-5 民意與公共政策形成流程圖

資料來源：鄭貞銘 (2001)，民意與民意測驗

前述的流程圖不是一成不變的，有兩點問題值得關注。其一，公共政策

前述的流程圖不是一成不變的，有兩點問題值得關注。其一，公共政策