風險行政法的建制嘗試─以食品衛生安全領域為中心 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法律學系碩士班碩士論文. 指導教授：詹鎮榮博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 風險行政法的建制嘗試. n. al. er. io. sit. y. Nat. ─以食品衛生安全領域為中心. Ch. engchi. 研究生：侯宜諮. i n U. 撰. 中華民國 102 年 1 月. v.

(2) 謝. 辭. 走到了這裡。回顧迄今長達 8 年的法律求學之路，如果我能對法律這門學科抱持熱情、存有理想，終須感謝三位在法律研習過程中影響我甚深的老師：詹鎮榮教授、陳愛娥教授以及蘇永欽教授。當初因為一部日劇讓我在升大學時選填法律作為第一志願，考取臺北大學財經法律系後亦是兢兢業業地走在求學之路上，雖不至只想完成學位，但亦無雄心壯志。直到大三時旁聽陳愛娥教授的行政法，讓我對公法產. 政治大. 生熱情、憧憬，亦自此與其結下不解之緣。除了老師超乎旁人想像的努力與用功，. 立. 以及因此累積出來的深厚學養從來便是我學習的典範外，老師對於法律的擇善固. ‧ 國. 學. 執，是支持我研究所四年研習生涯始終不忘初衷的最大動力。我以這樣的期待進入政大法研學習，4 年之後竟能有幸邀請老師擔任本論文的口試委員，而老師亦. ‧. 一貫嚴謹、細膩地指出必須改進的問題點並提出建議，除此之外也不吝給予肯定，. sit. y. Nat. 美夢成真，莫過於此。我永遠記得這個老師與我分享的德文單字：「Beruf」，志. n. al. er. io. 業。老師，我一直努力追尋，也期許自己能夠持續對法律這片園地有所耕耘；因. v. 為身為一個法律人而能對社會有一些些貢獻，正直地實踐法律的應然，這就是我的志業。. Ch. engchi. i n U. 政大四年，等同於再念一次大學的時間，我始終對於身為詹鎮榮教授的指導碩士生為榮，也是如此小心翼翼。詹老師面對學術的嚴謹態度一直是我學習的最高目標，引領我以穩健的步伐發現問題、建立脈絡、提出可決方法，進而完成每一篇論文。碩一的時候像個小粉絲般崇拜著這樣的詹老師，每一次上完課的腦力激盪都讓我不禁讚嘆學術之深、之美，並且立志要當詹老師的指導學生，寫出一篇無愧於研究所生涯的碩士論文。真正美夢成真的時候，竟然常常因為論文寫作陷入低潮或被巨大的壓力逼得喘不過氣，在這些論文進入撞牆期的時候，感謝老師總是精準地點出我的問題，不吝與我討論、提問、假設、攻防，讓我在每一次.

(3) 咪挺都有收穫，都能再度充滿電的繼續我的寫作。另外，老師對這篇論文給予高度的自由空間，使我得以將初始的天馬行空變成具體的學術成果，其再適時輔以必要之指導與建議，真心感謝老師的信任與肯定。我自認不是一個最好的指導學生，在論文之路上每每被國家考試中斷寫作，在此亦必須感謝老師對我的寬容及無數次的鼓舞，那些體己的話與關懷永遠不會忘記，還有那些令我一出研究室就忍不住熱淚盈眶的溫馨時光，真心感激。每每提到蘇老師，老師親切的帶著笑容喊我名字時的畫面便活靈活現地躍入腦海。來到政大的第一份工作是擔任蘇永欽教授的行政助理，還記得第一次寫信. 政治大有這樣的機緣認識蘇老師立，並且持續地擔任老師幾次的課輔助理而有機會聽老師跟老師自我介紹，老師說道：「宜諮是個很特別的名字，適合當律師。」很幸運. ‧ 國. 學. 的課、老師的理念。對於法律老師有著能夠信手拈來的深度，而能以一種淺顯的方式表達使人理解，但與此同時卻總是不忘準備豐富的教材，對於教學的用心與. ‧. 熱忱可見一斑。這樣的老師讓我想起前兩年老師因為榮任司法院大法官而結束政. sit. y. Nat. 大教程，在一個晴朗的周末午後一群人幫忙清理研究室時，老師倚著研究室的窗. al. er. io. 台、看著窗外的政大操場說：啊，我在這裡的教學生涯，也幾十年過去了呢，好. v. n. 快；教學是幸福的，學生總是能回饋給自己一些動力，有些捨不得。老師說著這. Ch. engchi. i n U. 些話時臉上的光芒與笑容，到現在都印象深刻。蘇老師讓我看見一個法律人的高度，他樂於看見不同意見、並對於論辯的議題充滿活力，重要的是老師總是寬厚；即便是日常閒談，言語間也總是充滿智慧。蘇老師是老師、是智者，更像朋友。老師謝謝您，在老師身上真的學到了很多、很多，能夠在接下來的人生中一直帶著走的獲得。對於一個學習者來說，老師是無疑是我們的最佳照護者（Betreuer）。感謝臺北大學的林國彬老師、張心悌老師、吳從周老師、黃國昌老師、陳春生老師，在法律的學習上，我永遠感謝老師們的指導；我愛臺北大學，我永遠的母校。政治大學的廖元豪老師對於弱勢族群的關懷與具體的支持總令我感到熱血沸騰，另外.

(4) 老師活潑的教學方式，也讓從前只習慣於台上教、台下聽這樣單向學習的我有更新鮮並深刻的體會；顏玉明老師總是溫柔的教學語調讓我第一次明白法律人在尋求解答時也可以不必總是針鋒相對，而安娜老師私底下對學生的關懷更是一貫地展現其親和；林佳和老師帶領我進入學習德語的世界，老師的眼神總是充滿關懷，無論是對學生、教學抑或是社會。我想我會非常懷念每一個上德文課的下午，窗外陽光普照綠意盎然，老師說，以前在德國求學的時候，台上的老師看見這樣的天氣便會催促同學們，快快、別待在教室，出去享受陽光吧。但是現在我們還是繼續來上德文好了，因為我們在台灣……哈哈。不過，我很慶幸我們沒有放陽光. 治政大總是不吝給予鼓勵，讓我能夠每一次開口講德文，都更有勇氣與自信一些；行將立. 假喔，因為老師德文真的上得很好！很吸引人！謝謝老師對於像我這樣的初學者，. 畢業前的論文撰寫時光遇上了吳秦雯老師，有幸擔任老師的研究助理，老師擅以. ‧ 國. 學. 旁敲側擊的引領方式帶領我們思考問題、突破盲點，在擔任老師助理期間增進不. ‧. 少獨立思考的能力，另外老師就像一個學姐般親切沒有距離（而且年輕！）的關. y. Nat. 心學生的生活，謝謝老師在工作討論之外，總是耐心且感同身受地傾聽一個苦悶. er. io. sit. 研究生的諸多煩惱，並且給予鼓勵，鼓勵我們出國開開眼界，也充實自己的人生；我的口試委員孫迺翊老師向以教學嚴謹著稱，與此同時擁有奇佳的耐心，對於急. al. n. v i n 於尋求解答的我們總是循循善誘，使我們放慢腳步，能以更廣的視野為基礎思考 Ch engchi U. 不同可能性，尤其是對於依現況難以突破的困境，因著老師的引領，能夠有不囿於現狀的想法，好像解決問題的那一天就在不遠的地方，這是孫老師給我的勇氣和期待，無論是碩士學習生涯，或者本篇論文皆同，由衷地感謝並珍惜著孫老師擔任口委所給予我的意見，謝謝老師、謝謝，讓我成為一個較自己心中所期許的法律人形象更往前一步了的人。朋友作為心靈的照護者，真心感激你們出現在我的謝辭中。公法中心的夥伴們，我好怕遺漏了任何一個人，所以我就不一一列名了哈哈。只是你們知道嗎，我很感謝自己考研究所的時候有認真念書，讓我能夠考進政大，念我充滿嚮往的.

(5) 公法，然後認識你們。聰明、熱血，而且足夠努力，是我看見的你們共同的特質。我們可以一起嚴肅地討論時事的憲政問題、組性別平等讀書會激辯何謂父權主義，也可以不論時地說走就走打麻將打桌球班遊烤肉煮火鍋被笑點逗到笑彎了腰，非常幸運，也總是學習著你們的好，謝謝。謝謝荃和，對我來說你不只是名師、不只是學長，也是我的摯友。永遠記得初來到政大對於環境及一切陌生的不安定感讓我感到徬徨，那時問我「來到政大一切都還好嗎」的是你；為了下一堂課的文獻還沒準備好而沒心情吃飯的時候主動打電話來說「一起吃飯吧！」的也是你啊，對於朋友總是兩肋插刀傾力相助的. 政治大意見、能激盪出自己寫作時未曾發現的盲點。立. 你。而寫報告時更感謝有你這樣機智又深研著行政法的名師，給了我很多有益的. ‧ 國. 學. 謝謝力力，我研究所最好的朋友。謝謝妳來找我，聽我的大大小小或者根本稱不上煩惱的煩惱，帶著五十嵐的紅茶拿鐵，那是我喝過最甜、最療癒的飲料。. ‧. 妳是這樣特別，我們甚少講少女的話題，反而常常聽妳分享社會運動與法哲學，. y. Nat. sit. 當然八卦除外！我們分享人生，小心翼翼地作著美好的夢；妳是這樣特別，有雙. n. al. er. io. 子座典型的聰慧靈敏、也有單純固執的一面，可以為了捍衛理想筆戰洋洋灑灑勇. i n U. v. 敢論辯，也會因為小動物或者一個好友得到幸福以瞬間鼻酸掉淚的方式開心著慶. Ch. engchi. 祝著。可以聰明幽默，也會莫名堅持，無論是哪個妳都好，謝謝妳，我的好朋友，我真喜歡妳柔軟的心，盼望妳往後的人生順利幸福，我會一直支持著妳。謝謝咪羊。那個在新生第一天系上報到時穿著背心七分褲手上拿著飲料過來問我「是學妹嗎」的你，那個總是像媽媽一樣溫暖關懷、嘮嘮叨叨的你，那個翻白眼罵我蕭查某的你，那個翻著無名相簿裡每一張照片、向我介紹家族成員的你（雖然我根本頭昏！怎麼那麼多人到底誰是誰～），那個跟我分享心情分享祕密，離我好近好近的你。謝謝你如此真切地照顧了我在政大的生活，我心底的感激永遠不會少亦當然不會逝去，我的咪羊媽媽。.

(6) 謝謝我的大學好友：逸濱學長，第一個感謝一定要給你，謝謝你的行政法讀書會，我一直在想，光靠熱情與理想考得上政大嗎？也許可以這麼說，是因為有幸參加了讀書會，不僅獲得知識，也感染了學長對於學術議題的熱情和衝勁，所以我考上了，開展了政大四年的研究生涯，獲得了那麼多好的人、好的事情。另外也感謝學長在本論文參考日本法制部分的鼎力相助，協助翻譯相關條文以供本文做為比較素材，學長超強！說到讀書會，感謝福龍在我決定論文題目之初給予我的幫助，還有那些耐心傾聽的時光。老巫、芷銀、米花、張小欣、怡璇，我畢業了也！謝謝你們的不離不棄，喜歡我們的默契，喜歡我們無論開心或難過都願. 治政大擁有單純且柔軟的心，喜歡你們，我真的好喜歡。如果我能夠對於人生有更多體立. 意分享，喜歡我們的每一次相聚每一年生日，喜歡我們可以相互吐槽的直白暢快，. 諒與寬容，這都是與你們相處給我的砥礪。至今年 9 月 16 日我們就認識滿 9 年. ‧ 國. 學. 了，我大學時最好的朋友們、我的青春，我好珍惜並感謝有你們，在有時真的好. ‧. 孤獨的論文寫作期間給我動力、給我寬慰。謝謝寶咩，在我想要吐苦水時第一個. y. Nat. 想起的一定是妳，妳是那樣溫柔且堅毅，給人力量，我甚麼事情都想要與妳分享，. er. io. sit. 因為妳總是用心傾聽著感同身受著，然後給我建議，以及穩定的力量。人如其名，妳不僅勇敢，也給人勇敢的力量，在妳身上學到了好多感受到了好多，妳就像我. al. n. v i n 8 年的時光，謝謝妳。謝謝高研究所的第 11 個同學，參與我大學加研究所總共 Ch engchi U. 中好友貝珊，一個聰慧美麗、努力積極且同樣對學術充滿熱忱的女孩、能夠與我. 笑著講每一件心煩苦惱的朋友，我永遠珍惜著妳，以及妳給我的，我們好特別的友情。謝謝子琳，跟謝辭一樣，妳寫在我人生重要的段落。妳是我的摯友，也像我的家人，侯家的第五個孩子。文字有時而窮於此過分貼切，因為我該如何描述，那些讀書會結束後並肩走在圖書館外的星空下說著考試好煩啊的晚上、那些遇到沒有道理的事情我倆便化身十足憤青的樣子指責著那些莫名其妙的情節，還有那些我陪妳吃飯妳陪我等公車的日子呢？很難用言語盡述一同走過的歷程，我很感.

(7) 謝也真心喜歡這一段我們能夠相互扶持著彼此人生的時光，那些一起在研究室熬到兩三點甚至直接等天亮的日子當下覺得苦現在回想起來卻都是無可取代的回憶。尤其每次咪挺前自我否定高漲的時候，妳總是提供安定的力量，然後在我咪挺完回來可能得到了老師的一句肯定時為我開心的說著「妳看吧！就跟妳說妳可以的！」的樣子，永遠不會忘記。一起開心一起難過一起很生氣，一起願意給對方最真實的支持，一起體驗人生，有妳真好，有妳在真好，謝謝妳。最後，謝謝我的家人。每次聽到「家人是無法選擇的」這句話時，都不禁感到滿滿的幸福，因為我有最棒的家人，所以我心甘情願地接受著也感謝著這樣的. 政治大健康，每一個擔心和關懷正因為日常所以珍貴，我永銘於心；謝謝你們給了我三立命定。謝謝我的父母，支持我的學業，並以我為傲，擔心我壓力太大、擔心我的. ‧ 國. 學. 個手足，我是如此愛著感激著你們：謝謝我的大姊君、二姊小白和弟弟吉恩，你們是最溫馨的陪伴，不計成果地支持著我、鼓勵著我，理解著我。我們相處的時. ‧. 間可能越來越短，但是對於彼此的關懷卻只是越來越濃且總是真切，這是一輩子. sit. y. Nat. 的感謝、最珍貴的資產。謝謝你們讓我總能勇往直前追尋夢想，謝謝。我的一切. al. er. io. 成就、這本論文，獻給我的家人。最後的最後，謝謝我自己，謝謝妳將法律作為. v. n. 一個夢想並且認真以對、那樣堅持，謝謝妳抱持熱情，完成了這個階段的目標。. Ch. engchi. i n U. 未來還有許多挑戰，莫忘初衷，相信總會有友善的回應、好的結果。這是我的夢想、我的初衷；我畢業了！. 侯宜諮. 2013 年 1 月.

(8) 摘. 要. 面對全球化現象與科技嶄新發展所產生的風險，於行政法學的發展上，其同時作為一種挑戰與契機，使吾人面臨前所未見的危機意識，並基此反省傳統的行政法體系不足之處，在風險社會的需求下嘗試修正並建構風險行政法。不同於社會學的觀點，法學的本質在於發現並嘗試解決問題，於是，終極目標應該在於提供風險決策者如何選擇風險的建議。風險的討論濫觴於工業高度發展下所連帶引起的科技（核能）與環境議題，惟至今仍侷限在上開個別行政法領域的發展，建立總論式的通則在想像上有其必要；如何從個別行政法領域中抽繹出得一體適用. 政治大徵出發，結合公法學上的法益保護觀點，欲証立風險不僅作為一個理解的概念或立. 的原理原則，將是本論文致力研究的重點嘗試。本論文從社會學對風險描述的特. ‧ 國. 學. 現象的指涉，更提出了一種治理的可能、以法規制的必要─凡此均應建立在國家管制因為「預防」想法而提前之任務轉變的論證上。誠然，因著近年來諸多食品. ‧. 安全議題產生的社會現象，以及因此而生的治理要求，本論文選擇以食品衛生風. sit. y. Nat. 險作為取徑起點，執以與科技、環境風險比較異同後嘗試建制─不同於傳統行政. io. n. al. er. 法體系的─風險行政法。. i n U. v. 風險從來無法被確切地掌握，這樣本質上的命題使得國家的風險決策存在著. Ch. engchi. 無可迴避的侷限性；預防原則作為風險行政下國家提前介入管制的正當化說理、建立能有效確保食品安全規範體系的重要素材，本論文初步認為，將其具體落實在風險立法上是一項有效的嘗試。在立法上明訂預防原則不僅在精神上宣示立法者具備完足之風險意識，實際上亦可使風險決策者在食品安全事件發生的第一時間經由適當的風險治理機制做出有效回應，使主管機關得以適時掌握可能或已經發生、但缺乏充分科學證據使確知事件原因之食品風險。.

(9) 關鍵字：關鍵字：風險、風險社會、食品衛生風險、風險治理、風險行政法、預防原則. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(10) 簡. 目. 第一章緒論 ............................................................................................................... 1 第一節研究動機與目的.................................................................................... 1 第二節研究範圍................................................................................................ 4 第三節研究方法................................................................................................ 5 第四節研究架構................................................................................................ 5 第二章社會學與法學之風險 ................................................................................... 7 第一節社會學之風險........................................................................................ 7 第二節法學之風險.......................................................................................... 15 第三節食品風險的特性.................................................................................. 40. 政治大風險治理與風險行政法立 ............................................................................. 51. 第四節本文見解.............................................................................................. 44 第三章. ‧ 國. 第二節. 學. 第一節風險治理的理念開展.......................................................................... 51 風險治理的理念基礎.......................................................................... 53. ‧. 第三節風險治理的內容.................................................................................. 60 第四節風險治理的法規制─風險行政法 ....................................................... 71. y. sit. 預防原則作為指導原則...................................................................... 97. io. er. 第六節. Nat. 第五節比較法上之風險管制模型.................................................................. 91. 第七節小結.................................................................................................... 121. n. al. Ch. i n U. v. 第四章食品衛生風險管制於美國法上的討論 ................................................... 127. engchi. 第一節緒論.................................................................................................... 127 第二節於食品安全領域的規範發展............................................................ 128 第三節以科學為基礎的風險分析模式........................................................ 130 第四節食品可追溯性制度............................................................................ 140 第五節相關爭議與反思................................................................................ 143 第五章食品衛生風險管制於德國與歐盟法上的發展 ....................................... 153 第一節於歐盟法之發展................................................................................ 153 第二節德國的風險管理模型........................................................................ 162 第六章食品安全風險治理於我國的發展 ........................................................... 179 第一節現行法之相關規範............................................................................ 179 第二節現行規範之檢討................................................................................ 193 I.

(11) 第七章我國法制的總評與展望 ........................................................................... 201 第一節總評現行法制.................................................................................... 201 第二節我國法制的展望................................................................................ 207 第三節結論.................................................................................................... 223 參考文獻.................................................................................................................... 227 參考文獻. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(12) 詳. 目. 第一章緒論 ............................................................................................................... 1 第一節研究動機與目的.................................................................................... 1 第二節研究範圍................................................................................................ 4 第三節研究方法................................................................................................ 5 第四節研究架構................................................................................................ 5 第二章社會學與法學之風險 ................................................................................... 7 第一節社會學之風險........................................................................................ 7. 政治大. 第一項緒論................................................................................................ 7. 立. 第二項社會學之風險概念........................................................................ 9. ‧ 國. 學. 第一款 Ulrich Beck 氏的觀察：現代化與風險 ............................... 9 第一目通往文明的火山口：風險社會的輪廓（ Auf dem. ‧. zivilisatorischen Vulkan : Die Konturen der Risikogesellschaft） ...................................................................................................... 10. Nat. (Individualisierung. io. der. Enttraditionalisierung. al. sit. 化. sozialer. Ungleichheit─Zur. er. 統. y. 第二目社會不平等的個人主義化：工業社會生活方式的去傳. industriegesellschaftlichen. n. v i Lebensformen) ............................................................................. 10 n Ch U i 與政治的一般化（ Reflexive e n化g：c科h 學第三目反思現代. Modernisierung ： Zur Generalisierung von Wissenschaft und Politik） ....................................................................................... 11 第四目次政治（Subpolitik） ................................................... 13 第二款小結...................................................................................... 14 第二節法學之風險.......................................................................................... 15 第一項緒論.............................................................................................. 15 第一款社會學與法學的對話.......................................................... 15 第二款界定法律概念的作用.......................................................... 17 第二項定義的嘗試.................................................................................. 18 第一款風險的意義與特徵.............................................................. 18 III.

(13) 第一目. 風險的意義.................................................................. 18. 第二目風險的特徵.................................................................. 20 第二款「風險」與「危險」的區別.............................................. 22 第一目概念辨異...................................................................... 22 第二目從危險到風險.............................................................. 23 第三款危險、風險與剩餘風險...................................................... 26 第一目 Kalkar 判決的提出...................................................... 26 第二目 R.Breuer 的三分理論 .................................................. 27 第四款國內法的觀察...................................................................... 29 第一目國內法上定義不明...................................................... 29. 治政大大法官解釋.............................................................. 31. 第二目司法實務的態度.......................................................... 31 一、. 立. 二、大法官意見書.......................................................... 32. ‧ 國. 學. 第三目小結.............................................................................. 40. 第三節食品風險的特性.................................................................................. 40. ‧. 第一項食品衛生的風險.......................................................................... 40 食品衛生風險的三個特性.......................................................... 42. y. Nat. 第二項. er. 複合性.................................................................................. 42. io. 第二款. sit. 第一款系統性.................................................................................. 42. al. n. v i n Ch 本文見解.............................................................................................. 44 engchi U. 第三款全球性.................................................................................. 43. 第四節. 第一項第一種區分方式：安全與不安全.............................................. 45 第二項第二種區分方式：不安全─危險與風險 ................................... 46 第三項風險的全球化.............................................................................. 46 第四項定義的嘗試.................................................................................. 47 第三章風險治理與風險行政法 ............................................................................. 51 第一節風險治理的理念開展.......................................................................... 51 第一項風險對於行政法學的挑戰.......................................................... 51 第二項人民風險意識的提升.................................................................. 52 第二節. 風險治理的理念基礎.......................................................................... 53. 第一項國家理論與干預正當性.............................................................. 53 IV.

(14) 第二項國家任務的轉變.......................................................................... 55 第一款從危險防禦到危險預防...................................................... 55 第一目行政法上的「危險」.................................................. 55 第二目危險懷疑與表見危險.................................................. 56 第三目從危險防禦到危險預防.............................................. 57 第二款. 風險預防成為國家任務...................................................... 58. 第一目基本權與國家保護義務.............................................. 58 第二目從危險防禦到風險預防的階段關係.......................... 60 第三節風險治理的內容.................................................................................. 60 第一項風險治理的基本架構.................................................................. 60. 治政大第二款風險溝通.............................................................................. 64 立第二項各自的困境.................................................................................. 66 學. ‧ 國. 第一款風險評估與分析.................................................................. 62. 第一款風險評估.............................................................................. 66 第一目科學的獨占與客觀中立原則...................................... 66. ‧. 第二目知識的有限性.............................................................. 68 風險溝通.............................................................................. 69. y. Nat. 第二款. sit. 第一目資訊交流可能性.......................................................... 69. er. io. 第二目風險意識架構不易...................................................... 70. al. n. v i n Ch 傳統高權規制之外的手段.......................................................... 71 engchi U. 第四節風險治理的法規制─風險行政法 ....................................................... 71 第一項. 第二項國家義務或自我負責.................................................................. 73. 第三項以法的規制作為治理手段.......................................................... 74 第一款國家治理的需求.................................................................. 74 第一目國家任務之確定.......................................................... 74 第二目人民的安全請求權...................................................... 75 第二款. 風險法律的建制.................................................................. 76. 第一目規範彈性化.................................................................. 77 第二目規範去實質化.............................................................. 77 第三目決定權限之授與.......................................................... 78 第四目決定作成的程序化...................................................... 79 V.

(15) 第四項. 風險行政法對固有行政行為形式之衝擊.................................. 80. 第一款許可制.................................................................................. 81 第一目階段化行政程序.......................................................... 82 一、經由行政處分之調控.................................................. 83 二、階段化行政程序中之部分許可決定.......................... 83 第二目暫時性行政處分.......................................................... 84 一、暫時性行政處分之內涵.............................................. 85 二、暫時性行政處分的類型.............................................. 87 第二款行政契約.............................................................................. 88 第三款行政規則.............................................................................. 89. 治政大第一項德國法上之風險管制模型.......................................................... 91 立第一款三階段模型.......................................................................... 91. 第五節比較法上之風險管制模型.................................................................. 91. ‧ 國. 學. 第二款兩階段模型.......................................................................... 92 第二項其他可供參考之風險管制模型.................................................. 93. ‧. 第一款損益分析模式(Cost-Benefit-Analysis) ............................... 93 風險盡可能低之合理可實際執行之原則（As Low As. y. Nat. 第二款. sit. Reasonably Practicable,ALARP） ...................................................... 95. er. io. 第三款危害分析重要管制點（Hazard Analysis and Critical Control. al. n. v i n Ch 預防原則作為指導原則...................................................................... 97 engchi U. Point, HACCP）體系 .......................................................................... 96 第六節. 第一項「預防」的基本想法.................................................................. 97 第一款風險預防.............................................................................. 98 第二款. 災變預防.............................................................................. 98. 第三款小結...................................................................................... 99 第二項國際法上的預防原則................................................................ 100 第一款預防原則發展之背景........................................................ 100 第二款國際環境法之確立............................................................ 102 第三款實踐與爭議........................................................................ 103 第四款具體內容............................................................................ 107 第一目採取預防原則之前提要件........................................ 107 VI.

(16) 第二目. 風險管理之實踐方針................................................ 108. 一、成本效益與比例原則................................................ 108 二、預防原則與國家能力................................................ 109 三、一致性與不歧視性.................................................... 109 第三目執行預防性措施所須遵循之要件............................ 110 第三項行政法上的預防原則................................................................ 110 第一款預防原則之法意涵............................................................ 111 第一目危險判斷.................................................................... 112 第二目國家防禦任務............................................................ 112 第二款. 預防原則之憲法基礎........................................................ 113. 治政大第一目一般適用法則............................................................ 115 立第二目預防原則與比例原則之關係.................................... 117 學. 一、比例原則的微調........................................................ 118 二、比例原則的操作........................................................ 119. ‧. ‧ 國. 第三款適用行政法上預防原則之問題........................................ 115. 第四項用以確保食品安全之預防原則................................................ 120. y. Nat. 第七節小結.................................................................................................... 121. sit. 第一項管制時機之爭............................................................................ 121. er. io. 第二項結論............................................................................................ 123. al. n. v i n Ch 緒論.................................................................................................... 127 engchi U. 第四章食品衛生風險管制於美國法上的討論 ................................................... 127 第一節. 第二節於食品安全領域的規範發展............................................................ 128 第三節以科學為基礎的風險分析模式........................................................ 130 第一項美國國家科學院的風險分析模式............................................ 131 第一款風險分析內涵的描述........................................................ 131 第一目風險評估.................................................................... 131 第二目風險管理.................................................................... 132 第三目風險溝通.................................................................... 132 第二款. 風險分析的步驟................................................................ 133. 第二項 Codex 的風險分析模式 ............................................................ 135 第一款 Codex 之意涵 .................................................................... 135 VII.

(17) 第二款. 風險分析之架構................................................................ 136. 第三項危害分析重要管制點（HACCP 系統） ................................. 137 第一款傳統線性檢驗的不足........................................................ 137 第二款 HACCP 系統的實踐 ......................................................... 138 第四節食品可追溯性制度............................................................................ 140 第一項以風險預防為目標.................................................................... 140 第二款實踐上的困境.................................................................... 142 第五節相關爭議與反思................................................................................ 143 第一項風險評估之爭議........................................................................ 143 第一款本質上的限制.................................................................... 143. 治政大第一目風險決策者應有之態度............................................ 144 立第二目應避免程序的癱瘓.................................................... 145. 第二款建立風險評估之應然........................................................ 144. ‧ 國. 學. 第三目公眾參與.................................................................... 146. 第三款小結.................................................................................... 147. ‧. 第二項可追溯性系統的修正................................................................ 148. y. Nat. 第一款國家動物識別系統............................................................ 148. sit. 第一目計畫目標.................................................................... 149. 第三款. al. v i n Ch 小結.................................................................................... 151 engchi U. n. 第二款. er. io. 第二目具體適用.................................................................... 149 食品安全現代化法施行後之新措施................................ 150. 第五章食品衛生風險管制於德國與歐盟法上的發展 ....................................... 153. 第一節於歐盟法之發展................................................................................ 153 第一項議題的源起.................................................................................. 154 第一款風險掌控與預防原則之運用............................................ 156 第二款與消費者間之風險溝通.................................................... 157 第二項. 歐盟的規範................................................................................ 158. 第一款明定預防原則.................................................................... 158 第二款動物及肉品可追溯性法制................................................ 159 第一目從農場到餐桌原則.................................................... 159 第二目具體規範之制訂與實踐............................................ 160 VIII.

(18) 第三目 GLOBALGAP 自願性檢驗制度 .............................. 161 第二節德國的風險管理模型........................................................................ 162 第一項基於預防原則之風險治理........................................................ 163 第一款從環境領域到食品安全管制.............................................. 163 第二款作為食品衛生管制的手段................................................ 165 第二項於食品安全領域的規範發展.................................................... 166 第一款德國農業行政部門的食品安全管理體系簡述................ 166 第二款現行規範體系簡介............................................................ 168 第三款食品衛生安全系統（QS-system）的建立 ...................... 169 第一目組織運作架構............................................................ 170. 治政大第四款品質安全認證內容與實施要點........................................ 171 立第三項爭議事例之檢討與反思............................................................ 173 第二目分級監管制度............................................................ 170. ‧ 國. 學. 第一款戴奧辛汙染雞蛋事件........................................................ 173 第一目事件經過.................................................................... 173. ‧. 第二目因應策略.................................................................... 174. y. Nat. 第二款大腸桿菌汙染蔬菜事件.................................................... 174. sit. 第一目事件經過.................................................................... 174. er. io. 第二目因應之缺失................................................................ 175. al. n. v i n Ch 食品安全風險治理於我國的發展 179 e n g ........................................................... chi U. 第四項小結............................................................................................ 176 第六章. 第一節現行法之相關規範............................................................................ 179. 第一項食品安全體系簡介.................................................................... 180 第一款體系概略............................................................................ 180 第二款第二項. 批評與修正........................................................................ 183. 風險立法的努力........................................................................ 184. 第一款食品衛生管理法................................................................ 185 第一目未竟之芻議................................................................ 185 第二目食品有害物質之管控................................................ 187 第三目命暫停作業並封存處分............................................ 188 第四目食品良好衛生規範.................................................... 189 IX.

(19) 第五目安全標準制訂之授權................................................ 189 第二款產銷履歷制度之立法........................................................ 190 第一目立法內容.................................................................... 191 第二目基本架構.................................................................... 192 第二節現行規範之檢討................................................................................ 193 第一項風險意識之不足........................................................................ 193 第二項「撤銷」或「廢止」命暫停作業並封存處分？.................... 194 第一款修訂之困境........................................................................ 194 第二款以「取代關係」為立論之理解........................................ 195 第三項產銷履歷制度與驗證制度之連結............................................ 197. 治政大第二款實踐情形............................................................................ 199 立我國法制的總評與展望 ........................................................................... 201 第一款法制設計............................................................................ 197. 學. ‧ 國. 第七章. 第一節總評現行法制.................................................................................... 201 第一項現行法的回顧............................................................................ 201. ‧. 第一款已具備風險意識的立法結果............................................ 202. y. Nat. 第二款比較法作為他山之石........................................................ 202. sit. 第二項細緻化暫時性行政處分的必要................................................ 205. er. io. 第一款關注核心............................................................................ 205. al. n. v i n Ch 我國法制的展望................................................................................ 207 engchi U. 第二款具體建議............................................................................ 205. 第二節. 第一項具體落實預防原則.................................................................... 208 第一款現行法不足之處................................................................ 209 第二款實踐的方向........................................................................ 210 第一目明定預防原則............................................................ 211 第二目正確實踐預防原則.................................................... 212 第二項強化風險溝通程序.................................................................... 214 第一款強化風險溝通之必要........................................................ 214 第二款與現行行政參決機制之比較............................................ 217 第一目聽證權........................................................................ 217 第二目分析............................................................................ 219 X.

(20) 第三款立法政策上的建議............................................................ 220 第一目落實聽證權................................................................ 221 第二目意見表達或共同參決................................................ 222 第三節結論.................................................................................................... 223 參考文獻.................................................................................................................... 227 參考文獻. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. XI. i n U. v.

(21) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(22) 第一章緒論第一節. 研究動機與目的. 「二○○八年九月十二日驚傳添加化工毒物三聚氰胺的中國毒奶粉已流入台灣，引爆毒奶恐慌；當地媒體揭露後，才連環爆出竟有三鹿集團等二十餘家黑心毒奶業者，相關奶製品早已銷往全球，累積近卅萬嬰兒罹患腎結石、五萬人住院、十人死亡。毒奶事件引發全球恐慌，後來連奶精、銨粉、蛋白粉等非乳製品食品原料，都被檢出三聚氰胺，遭波及的食品種類難以估計；歐美各國立即禁止. 政治大. 中國乳製品進口，台灣則因政策反覆，導致人心惶惶，糕點麵包等食品嚴重滯銷，. 立. 衛生署長林芳郁下台負責，總統府副秘書長葉金川接手收殘局……」. ‧ 國. 學. ，2008.12.31) (節錄自「自由電子報」. ‧. 2008 年中國爆發三鹿版乳粉遭受三聚氰胺汙染事件席捲了整個台灣社會。. sit. y. Nat. 乍看之下，這是一件單純發生在中國的食品衛生安全事件；但是在現今食品原料、. al. er. io. 加工、製造、銷售，已經整合在跨國以及全球化商品經濟的趨勢下，身為「地球. v. n. 村」一員的台灣，對於類此所生之食品安全議題亦難置身事外。亦即，就此事件. Ch. engchi. i n U. 來說，無論是直接從中國進口，或是透過第三國在中國投資製造而銷往其他國家的貿易中介，台灣極有可能早已輸入遭三聚氰胺污染的原料與產品。時間推進至 2009 年 11 月，在台灣人民一片錯愕聲中，台美兩國端出了「台美牛肉議定書」，大幅開放美國牛肉及其產品進口台灣消費市場。自 2004 年美國爆發狂牛症疫情以來，政府面對或來自輿論的壓力、或者政治的妥協，對於美牛進口政策已有反覆不合理之批評聲浪，於此，儘管政府一再說明在進口美國牛肉的把關上，一定會做到「三管五卡」（所謂三管為管源頭、管邊境、管市場，五卡為核、標、開、驗、查），但是民眾對於俗稱「狂牛症」，藥石枉然的致命感染. 1.

(23) 疑慮陰影卻仍揮之不去。政府口號式、填滿專業術語地說詞看來亦無法克服人們對此風險之疑慮。而至 2011 年 5 月底爆發的塑化劑事件，起因為市面上部分食品遭檢出含有塑化劑，進而被發現部分上游原料供應商在常見的合法食品添加物「起雲劑」中，使用廉價的工業用塑化劑撙節成本。塑化劑 DEHP（鄰苯二甲酸二(2-乙基己)酯），若作為食品添加劑使用而被人體超量吸收者，不只造成生殖毒性，甚至有致癌危險。除了最初被披露的飲料商品之外，影響範圍亦擴及糕點、麵包和藥品等。在事件爆發後，衛生署公告「塑化劑污染食品之處理原則」，將 5 月 31 日訂為黑心. 政治大醬、果漿或果凍」、「膠囊錠狀粉狀之型態」）若未能提出安全證明者將禁止販售，立「運動飲料」、「果汁飲料」、「茶飲料」、「果起雲劑的終止日，明令 5 大類食品（. ‧ 國. 學. 違反者並將依法從以重罰。. 在上開事件喧騰的背後，隨著此類事件爭議逐漸成形的是一個行政法上的新. ‧. 課題：風險。隨著全球化現象席捲全世界，國家有形的疆界日漸泯沒，傳統主權. y. Nat. sit. 亦日趨式微。企業乃至於個人得以逸脫於國家傳統高權規範之外，而國家卻無以. n. al. er. io. 有效防堵。在全球化的貿易環境、科技發展、人口流動帶來的生活急遽變化，更. i n U. v. 使國家被迫面臨過去未曾發生之變局與挑戰。誠然，當代國家所面臨的最重要現. Ch. engchi. 象之一，應為新型態「風險」的出現，蓋某種風險一旦實現，往往產生初始並無法預料的生命與財產重大危害；但相對於此，國家傳統的控制與應對方法，卻經常顯得心餘力絀。面對此一人類社會的新興議題，各學術領域莫不嚴肅以對，傾力研究。而對於行政法學界，在風險行政這個議題上，本論文以為，繼續駐足於概念確立與體系建構的基礎工程上固然為根本之所需，但於個別行政法領域中戮力於具體化風險行政法建制的可能，以求在發展成熟並得以歸納出總論式之概念後進行風險行政法總論的發展亦是具有相當實益。風險行政的討論，和人類社會的演進息息相關；多元風險源的界定嘗試，使得這個議題得以在不同的行政法領域逐漸開展其面貌。例如─被認為係本議題之 2.

(24) 肇因的─源於核子發電技術而生的科技風險、工業社會發展帶來的高度開發現象所導致的環境風險，以及全球化浪潮下，世界貿易興盛而致的食品衛生風險，其所挑動的諸多議題都隱隱然觸動了傳統行政法學對於危險控管能力的反思。食品中，究竟可否容許檢出三聚氰胺？如果可以的話，容許值的上限為何？於毒牛奶事件，不僅是公共衛生上的重大問題，更是涉及國家權力應如何介入並管制食品安全、國民健康的法律問題。而在美牛開放的議題上，我國現行規範不但落得想像空間太大、泛政治化決定的批評；另，我國允許在醫學上罹病風險最高的碎肉進口，但是對於此一風險的控管卻僅透過要求「美國肉品工廠必須事前. 政治大此種將國家權限倚賴進口國之檢驗機制的作法，不禁牛肉及其產品至我國。」立通過美國農業部『品質系統評估制度』之認證，並向我國報備登錄後，始准出口 1. ‧ 國. 學. 讓人產生國家究否得以有效控管食品安全風險的高度擔憂。. 面對可能造成消費大眾健康安全危害或威脅疑慮的食品，也許並非僅僅是. ‧. 「毒」或「不毒」的劃分，它往往涉及到科學檢驗標準的安全值設定。而這也直. y. Nat. sit. 接影響到國家管制手段的投入時機與方式。法律面對著科學的不確定與科技的未. n. al. er. io. 知面貌，傳統危害防止的國家任務甚至已被要求提升至風險預防。簡言之，國家. i n U. v. 應如何面對上開指出之新興的危險或風險挑戰，便是本論文欲處理的核心議題。. Ch. engchi. 簡言之，以上開風險的新興挑戰為研究動機，本論文擬以「風險行政」為綜觀問題的視角，以食品衛生管理為範圍，先探求「風險」的內涵，以明白風險對於食品安全保護的傳統行政法作用領域帶來的影響為何（亦即探究國家任務如何轉變、轉變為何等樣貌）；輔以現行我國法規範體系之綜覽，並以外國立法例的蒐集整理作為他山之石，衡諸我國現行對於食品安全保護之調控手段是否合理，並提出反思，最後嘗試歸結提出未來修法可能的方向建議，希冀能藉此理解建制 1. 進口牛肉檢疫及查驗管理辦法第壹、九點規定：「美國肉品工廠必須事前通過美國農業部「品質系統評估制度」（Quality System Assessment Program,QSA）之認證，並向我國報備登錄後，始准出口牛肉及其產品至我國。」；另第十點規定：「由於美國農業部對牛絞肉未核發 QSA，我貿易主管機關不會對美國牛絞肉簽發輸入許可證。」 3.

(25) 風險行政法的可行性與步驟為何，並使職掌食品安全保護的主管機關，面對食品風險的挑戰能夠有可供遵循的原理原則，幫助其做出妥切的風險決策，最後是對於食品衛生法制上的立法建議，期望能回應風險對現行行政法體系帶來的困境問題，並更完善我國食品衛生管理法制之設計。. 第二節. 研究範圍. 雖然近年來「風險」對於法學界的影響，已逐漸為學界所重視，儼然可稱為是二十一世紀公法學的新議題之一，論者莫不多著文討論。想像上能夠因著相關. 治政大決風險社會下諸多新困境的最佳途徑。然而風險行政是欲解決國家面對新挑戰，立議題，因而進一步發展若干修正傳統行政法體系的原理原則以供遵循，似乎是解. 得以如何之採取管制手段來面對的依歸，本質上終究是屬於管制行政的一環，若. ‧ 國. 學. 是發展成總論的原理原則，恐怕還是會有違反法律保留的疑慮；另一方面，風險. ‧. 行政的原理原則終究會是源自於對於各論領域（諸如科技、環境、食品健康等）. y. Nat. 的衝擊挑戰進而嘗試歸納出來適用的原理原則，則何得合理化現今自總論原理原. er. io. sit. 則修正以符適用各論問題的發展現狀？而從環境領域歸納出來的原理原則是否能以總論的高度去一概適用科技或食物品質保護領域？（代換之，亦然。）皆不. al. n. v i n 無疑問。故而，本文選取特定行政領域─食品衛生管理，來探討風險對於行政法 Ch engchi U 的影響，這是首先必須說明的。. 本文係以風險行政為中心，探討國家任務的演變脈絡以及轉變後之面貌應然為何。亦即，採用較屬於總論性的原理原則作為檢視的素材，來探討食品衛生此一個別行政法領域，面對食品風險時，應有的調控手段為何，始能達到維護國民大眾生命健康安全之目的。基此，本文的研究範圍主要環繞在美國法、德國法，以及歐盟對於風險行政的議題處理和其等對於食品衛生管理法制的相關設計之介紹，對照我國食品衛生. 4.

(26) 管理的相關規範，凸顯出食品衛生管理在風險行政的挑戰下所產生的問題為何，進而討論得以完善面對的方向建議。. 第三節. 研究方法. 本文所採用的研究方法大致如下二種：一、制度比較分析法本文將透過不同美、德等不同國家以及歐盟迄今所建立的法制度比較，整理介紹上開國家之規定，比較異同。並將我國法之規範體系做一分析與結合，找出. 政治大. 適於我國法治之建議，而非僅是囫圇吞棗地逕將他國法制強加於我國。. 立. 二、文獻整合法. ‧ 國. 學. 彙整相關立法資料、專書論著、學術期刊、學位論文、研究報告等，藉由統. ‧. 整各家意見並分析整理後，同時提出本文相關的研究心得。. y. Nat. io. sit. 研究架構. al. er. 第四節. v. n. 本文擬先從定義、介紹「風險」的基本內涵與理論出發，以描繪出何者才是. Ch. engchi. i n U. 能足夠被稱為現今社會型態變遷下，促使國家任務轉變、並且發動（不同於以往的）管制手段的「挑戰」。筆者認為，風險行政是一種狀態的描述；它指出了在現代社會發展的腳步下出現了何等新的挑戰，它是一個抽象的概念，代表著一種需求。而風險行政法，則顧名思義是對於風險行政之法的規範，它是一個具體的規制，代表著是(得以滿足前述需求的)若干手段。基此，在具體地描繪出「風險」的輪廓後，進而將聚焦整理現今對於何謂「風險行政法」的諸多討論，期待能夠藉此指出風險行政法與傳統行政法間之不同特性，並以此為基礎，作為貫穿本論文欲處理議題的核心價值。 5.

(27) 其次介紹比較法制對於風險治理的發展。包含呈現德國、歐盟以及美國對於風險行政法的議題掌握，整理介紹相關實務、學說爭議，以及其因此而發展出來的風險治理模型。簡言之，本章將致力於比較法對於風險行政法所發展出對應的「手段」為何之整理，比較異同。在整理美國、德國、歐盟等在食品健康管制領域的相關爭議問題與見解，以及其發展出來、可供我國遵循適用的原則之後，本文將從我國現行對於食品衛生管理的法規範體系介紹出發，去探尋現行制度在風險行政的挑戰下有何不足之處，其中輔以學說意見、爭議之整理，以及實務見解相關判決的說法，而另對我國規. 政治大向的建議與展望，作為本論文的結論。立. 範現況提出反思。最後，輔以比較法制上值得效法之原理原則，嘗試提出修法方. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i n U. v.

(28) 第二章社會學與法學之風險社會學與法學之風險第一節. 社會學之風險. 第一項. 緒論. 「風險」在法體系中扮演何等角色，直接涉及國家權力如何運作的問題。但風險的內容，隨著社會環境或時代的不同、甚或從不同學科的眼光出發觀察，都可能出現相異的實質內涵。於是前端的問題便出現了：「甚麼叫做風險？」換句. 政治大. 話說，究竟需要滿足如何的定義，才能稱作風險，而得合理的使國家開展其公權. 立. 力作為因應。. ‧ 國. 學. 風險的概念最早起源於十七世紀，是來自於海上商業發展後保險業估算損失. ‧. 的用語。在現代，不同學科之間對於風險有不同的定義與看法。由於我國在比較. y. Nat. 法上未如德國法，已存在風險的概念並在法典中對於風險直接給予定義，因此在. er. io. sit. 脈絡的前端欲對於風險概念的作詳細的、富有法學上意義的討論，便更需仰賴風險所指涉的社會現象特徵以作為討論的依據，而這也是本論文寫作所採行的主要. n. al. 策略。. Ch. engchi. i n U. v. 社會學與法學在風險此一議題的出發點上，應存有本質上的不同。社會學在討論風險問題的時候，是從事實面出發，從歷史發展脈絡和經驗來觀察現代化的過程，並以「風險」作為描述現代化的概念，而認為未來的社會秩序將會因為風險的問題面臨崩壞的危機，因此以歷史經驗的批判眼光，再輔以對社會發展事實的分析，歸納出風險的特徵以及風險的來源。其認為，面對現代化的威脅，唯有從風險的特徵出發來解決風險問題，才足以維持未來社會秩序的和諧。然而法學要問的則是，國家如何設計一套規範與制度以避免人民生命、身體與健康遭受嚴重不確定性威脅。. 7.

(29) 定義風險─尤其是，法學上的風險─，在本文中有其重要意涵。本論文從社會學的角度切入，觀察社會現狀，因而獲得風險的概念後，再將此概念帶入法學領域，以期建立一個法學的風險概念；並且在定義法學風險概念的同時，去思考風險對於法學的影響，並進一步提出解決的方式。簡而言之，先從社會學的觀點，觀察風險的特徵為何，再藉由社會與國家之間的結合，將風險的概念帶入法學的領域來探討其對於傳統法體系是否有所衝擊。風險定義之目的除了語義學上理解以外，最終必須具有解決風險問題的功能才能使定義存在其實益，而此也是本節致力研究的核心。承上所述，社會學面對. 政治大以做到對風險的選擇與分配立，所以社會學對風險的定義除了有理解風險內涵的功. 風險的問題終究是欲達成風險預防的目的；但法學在風險的挑戰下的因應必須得. ‧ 國. 學. 能以外，更能使吾人從中獲得預防、分配、選擇風險的啟發，是故，社會學的風險值得法學參考。. ‧. 之所以探討風險的法學上定義，是因為筆者認為此一議題存在著「風險源不. y. Nat. sit. 同，管制手段便隨之不一而足」的想像。風險源是一種社會事實，於是我們可以. n. al. er. io. 藉由社會學的觀察來做初步分析；而管制手段是規範面的問題，必須結合法學保. i n U. v. 障人民基本權利的思想以求符合現代法治國的憲政精神，至此才能使風險的議題. Ch. 在法學層次的探討上具有意義。. engchi. 於是風險也因此開展了社會學與法學之間的對話。正因為「風險行政法」同時涉及風險概念與國家規範設計的問題，社會學與法學討論風險問題的視野也才有了重疊的可能；因此，本文想藉由社會學的風險概念來處理事實面的問題，也就是在現代化的歷史脈絡下，風險究竟存在何等特徵，以及社會學如何提出解決之道。進一步而言，再結合保障人民基本權利的法學核心思想，給予風險一個法學概念上的定義，期盼能從事實面過渡到規範面，建立風險行政的面貌，以作為國家風險管制的依據。. 8.

(30) 第二項. 社會學之風險概念. 風險（Risk）這個詞彙經過考證，可能從希臘或者義大利文中演繹而來，原來的意思是「海上的岩石」、「海上的暗潮」的意思，這有可能是因為過去希臘或義大利主要倚賴海上的漁業或航運事業，而海洋中的岩石暗礁、洶湧海潮在以海為生者的眼中便成為了所謂具有危險、恐懼而可能發生在未來的事。時至今日，「隱含在未來可能發生的危險」，也的確成為了風險內涵的一個重要的部分。我們並且可以注意到，在過去所定義的風險，環境在一種大環境、自然不可預測性的存在，隱含著人被動被迫發生的無奈，和現代的風險定義有所不同。蓋當代的. 政治大. 風險常直指著因為人為的決定或其本身的動作，所帶來未來發生損害的可能，以. 立. 及包含了利益層面的決策問題2。. ‧ 國. 學. 第一款. Ulrich Beck 氏的觀察：現代化與風險. ‧. 本文先簡單地整理 U. Beck 於 2004 年所著之專論《風險社會─通往另一個現. Nat. sit. y. 代的路上（Risikogesellschaft auf dem Weg in eine andere Moderne）》一書3的主要. n. al. er. io. 篇章內容，以試圖了解該氏是在何等的脈絡下發現風險。相對於傳統研究領域，. i n U. v. U. Beck 最大的貢獻是在其開闢了有關「風險」的新興研究範疇，許多精闢論述. Ch. engchi. 均可謂為當代之經典；這本書打開了社會科學探討風險現象的風氣，再接著後起之學者研究的推波助瀾，使風險議題逐漸形成了一個專門的研究領域。其提供筆者許多關於研究、建立風險概念的靈感，為本文的論述指引了方向。故筆者亦將以此作為本文建立法學上的風險概念的啟發核心，於此整理亦可清楚一窺自社會學的觀點如何發現、定義風險：. 2. 3. 周桂田／張淳美，遲滯型高科技風險社會下之典範鬥爭，政治與社會哲學評論，第 17 期，2006 年 6 月，頁 134。 Ulrich Beck，汪浩譯，風險社會─通往另一個現代的路上，2004。 9.

(31) 第一目. 通往文明的火山口：風險社會的輪廓（ Auf dem. zivilisatorischen Vulkan : Die Konturen der Risikogesellschaft） U. Beck 以時間作為經緯，經由工業社會的概念朝外作延伸，將社會進步的過程簡單稱為現代化。觀察社會現代化的過程，在工業社會下財產生產的邏輯主宰著風險生產的邏輯，然而在風險社會中，這樣的關係是顛倒過來的，原因在於，十九世紀工業社會的社會理論主要將大自然視為是對立的、陌生的與非社會性的東西，直到吾人以科學和科技所建立的社會被大自然反撲而造成其秩序的混亂時，. 治政大的情況來掌握自然，反之亦同。因為工業、科技與科學所造成的自然破壞，不再立. 才警覺到自然與社會對立的時代結束了。也就是說，吾人不再能夠以不考慮社會. 只是單純的自然破壞，而是被整合到普遍性工業生產循環過程中，變成了社會、. ‧ 國. 學. 經濟、政治、法律活動中的一部分。無論是上述哪一個領域，都不能逸脫於自然. ‧. 因素而獨立運作其內部的系統。. sit. y. Nat. U. Beck 強調，現代（工業）社會下所發展的工業化、現代化會與其自我相. al. er. io. 衝撞，而形成許許多多的災難和風險，由於那是工業社會自己所招惹的，因此勢. n. 必是自己赤裸裸要面對、解決的問題。工業社會及風險社會也就在此4。即言之，. Ch. engchi. i n U. v. U. Beck 認為也就是這些發生在社會、經濟、政治等系統中對文明大自然的危害，轉化成為了當代與未來最真實的挑戰；而於此同時它們也賦予了風險社會概念的正當性5。. 第二目社會不平等的個人主義化：工業社會生活方式的去傳統化 (Individualisierung sozialer Ungleichheit─Zur Enttraditionalisierung der industriegesellschaftlichen Lebensformen). 4 5. ，同上註，頁ｖ。 Ulrich Beck，同前註 3，頁 97-98。 Ulrich Beck. 10.

(32) U.Beck 在風險分配邏輯的描述之後提出了個人主義理論，且認為此部分是工業社會反身性（Reflexität）現代化的主軸論述，其屬於反身性產物。從社會學傳統有關社會階層化和社會不平等的角度來看，因為風險的跨階層性，導致與傳統社會的分配形式不同。換言之，此之不平等甚至和個人所身處的組織條件和文化環境無關。於此，與現代對照下，從風險社會中的一個核心概念─去疆界化─ 來省思，便可帶來以下觀點：從哪裡移轉而來的理性利潤越多，我們就越會因經營不確定性而取得的好處在未來付出代價；當文明的潘朵拉盒子揭開卻無法回答其中的奧秘時，一切都沒有了禁忌，一切也都可以被接觸，一切也因此變得不確. 治政大，並導致社會中出現個人也都因此而更暴露在風險之中，形成新的「個別化」立. 定。當過去能保護自己的疆界逐漸消失時，每一個人都可能從中獲利，然而每一 6. 激烈的不平等。. ‧ 國. 學. 其實此部分和風險概念的連結性是低度的，蓋其毋寧是在描述現代化過程的. ‧. 現象，亦即其乃是社會現代化之後促使而生的產物。質言之，U. Beck 氏的風險. sit. y. Nat. 概念是在於其觀察現代化過程當中所發現的一項核心問題：其以風險社會作為後. al. er. io. 階段現代化的描述，而正因現代化後階段過程中的風險威脅促使社會不平等的個. v. n. 人主義化的產生，這提醒國家必須正視風險威脅所造成的新的不平等問題，U.. Ch. engchi. Beck 因而提出次政治理論 (Subpolitik)7。. i n U. 第三目反思8現代化：科學與政治的一般化（Reflexive Modernisierung： Zur Generalisierung von Wissenschaft und Politik）. 6 7 8. ，同前註 3，頁ｖii。 Ulrich Beck，同前註 3，頁 260。在（本文廣為援用並以為主要論述基礎）的汪浩先生所譯版本中，其使用「反身性」現代化作為本段內容的標題；惟感謝口試委員陳愛娥老師的建議，並鑒於以下論述主軸的邏輯均係在對於現代化現象做出反思，故筆者決定忠於「Reflexive」的單字字義，在本段標題上使用「反思」的譯文作為論證的開展核心。 Ulrich Beck. 11.

(33) 過去所關切的乃是在於外部（大自然、神）決定的危險，而時至今日所出現的新型態的風險品質，便須同時要從科學及社會建構來追溯其緣由，此具備三重意義：科學形成了風險共同的原因、定義的媒介，以及解決的來源9。蓋在進入了所謂反思的階段後，科學已經遭遇到要面對自我的生產、匱乏和後果，科學自己本身成為他自己的問題，這便是 U. Beck 以風險角度描述現代化過程當中所產生的問題，精確的點出了科學與知識在現今風險社會下所帶來的衝擊。風險社會和之前所有時期（包括工業社會）不同的地方，主要是在於一種「不足」：即不可能從外在掌握危險處境的可計算性。綜觀過去一些文化與社會發展時期所面對. 治政大風險便可謂是歷史的產物，是人類行動和疏忽的反映，是高度生產力的表現，是立. 的是其他來源的風險，今日社會在處理風險問題的時候，所面對的是自己。因此. 人類驕傲的必然結果10。. ‧ 國. 學. 從風險社會政治系統的變化出發，風險問題也是對政治系統的巨大挑戰。科. ‧. 技進步為社會所帶來的副作用及一切威脅，使政治系統外部的人民紛紛提出自己. sit. y. Nat. 的聲音，而政治系統便必須處理這些疑慮11。政治系統內的決策型態，傳統上仍. al. er. io. 是由少數或單一政黨把持，成為民主的君主政體的寡頭政治，隨著風險社會以及. v. n. 政治決定日漸科學化下，政治上的負責單位只做科學所推薦的事；但諸如經濟要. Ch. engchi. i n U. 求所造成的風險威脅（例如：核能發展）往往不需要對自己所造成的結果負責，而政治卻必須對於不是其本身造成的結果加以負責，因而造成政治系統內部的困境12。相對於這樣的困境，人民卻將所有的問題歸咎於國家本身，要求國家對於工業、經濟或是科技所帶來的副作用一律加以負責；風險至此對於政治系統的衝. 9 10 11 12. ，同前註 3，頁 263。 Ulrich Beck，同前註 3，頁 315。 Ulrich Beck，同前註 3，頁 319。 U. Beck 提到，政治之所以必須負責是基於某些憲法原則的要求，例如─正是該氏提出次政治理論所欲質疑的─社會國原則；而此處所謂政治系統的窘境在於，政治專業化到要對工業所製造出來的後果加以合法化，但這些後果卻不是政治所引起，而且也不是政治真的可以避免的。同上註，頁 361。. Ulrich Beck. 12.

(34) 擊也是法律系統的衝擊，當經濟與科技造成威脅後果時，法律系統並無法判斷這些後果的責任歸屬。上述政治系統內部與外部的挑戰，毋寧便是 U. Beck 提出「次政治」概念的契機，這樣的次政治概念是民主原則另一面向的詮釋，也是法律系統處理風險威脅的方法之一。蓋涉及科技、工業…等領域的法律、政治或國家決策，其本身除了有龐大利益以外，同時也具有副作用（反身性現代化所帶來的風險威脅）。因此，必須由人民由下而上地發聲，來企圖影響國會或是行政機關的決策作成；也因此，政治系統或是國家有義務設計一套制度或程序，讓最低層人民或是風險承. 政治大表達往往是盲目的，會受到諸如媒體或輿論的影響，尤其這種現象在面對科學專立. 擔者的意見能夠傳達到國家部門。另一方面，我們也必須承認，人民廣大的意見. ‧ 國. 學. 業問題時，其意見表達的本身究竟對於風險決策本身有多少程度的幫助，都是受到質疑的，因此民意表達的前提也在於，必須設計一套制度或程序讓人民知悉與. ‧. 風險社會相關的若干專業知識13。. y. Nat. er. io. al. sit. 第四目次政治（Subpolitik）. v. n. 傳統公民社會是屬於「非政治」的領域，但在傳統國家的政治功能、體制已. Ch. engchi. i n U. 經因為全球化與在地化的撼動、個人主義化的興起以及風險意識對國家決策不信任感的產生等而不敷使用，不足決策人民的所有安全事務後，國家權力運作的「政治」領域界線開始式微，使得公民社會領域也開始承接政治任務，進而納入成為政治領域的一種，而稱之為「次政治」（Subpolitik）。次政治與傳統政治的區別在於人民可以直接參與國家的決策、社會的形塑，亦即個人實質參與政治活動的可能性大增。U. Beck 次政治的想法蘊含著直接民主的思維：人民得以決定自身的命運，國家須聽取人民意見、採納社會形成的價. 13. 陳宗憶，國家的風險決策與風險決策監督─以建立「風險原則」為中心，國立台灣大學法律學研究所碩士論文，2008 年 7 月，頁 18。 13.