探討民眾參與行為在城鄉風貌發展過程中的主要影響因素

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(1)國立高雄大學都市發展與建築研究所碩士論文. 探討民眾參與行為在城鄉風貌發展過程中的主要影響因素. A Study of Key Influential Factors of the Public Participation Behaviors in The Process of Townscape Development.. 研究生：林明哲指導教授：曾梓峰. 教授. 中華民國九十七年一月.

(2) 探討民眾參與行為在城鄉風貌發展過程中的主要影響因素. A Study of Key Influential Factors of the Public Participation Behaviors in The Process of Townscape Development.. 摘. 要. 城鄉風貌呈現的是地方民眾的群居生活、集體生產與自然資源的使用，深刻關切到地方民眾的生活方式，因此城鄉風貌的發展基本上是建構在地方民眾的集體參與下。本研究的目的，在於觀察與紀錄當前國內地方民眾參與城鄉風貌發展的經驗，從中提出一系列如何達到好的參與行為之影響因素。本研究透過觀察與訪談發現，地方民眾要達到好的參與，進而對城鄉風貌產生正向的影響，可以分為三個參與階段。階段一是反應與發軔階段，在這個過程中地方民眾從集體焦慮與認同中去形成不同議題取向的各種地方社群。階段二是清晰化的階段，地方民眾開始辨識地方在城鄉風貌上的自明性，並透過學習與討論的行為來為了往後各種影響城鄉風貌生成的行動作自我培力。階段三是對城鄉風貌產生影響的階段，地方民眾透過人力資本與物質資本的動員，發起一連串影響城鄉風貌發展的行動。在這樣的觀察架構下，本研究認為，這樣的參與內容，才能有效的促進城鄉風貌的發展。. 關鍵字：地方民眾參與、城鄉風貌、地方民眾、社會過程.

(3) Abstract The townscape assumes the gregariousness、aggregative production and use of natural resource by local populace, and holds a profound conjunctions on their living way. In substance, the townscape development depends on the aggregative participation of the local populace. The purpose of this study is to gather the domestic experience of townscape development through observation and recording, and then to develop a series of key influential factors to enhance participation intention. By applying observations and In-depth Interviews, this research outlines the intention of goodly participation which can hold positive influence on townscape. The participation intention can also be divided into three phases. The first phase is reaction and start-up. In this phase, the local populace starts to form sundry organizations with different topics by aggregative anxiety and identification. The Second phase is clarity, which the local populace begins to recognize local identities of local townscape and cultivates skills for the following action plans through learning and studying with the purpose to affect the townscape bourgeoning. The third phase is action. Under the call up of human capital and material capital, different actions were held to affect the townscape bourgeoning. The research considers that this participation construction can bring out a good participation abstraction and accelerate a good townscape development.. Key words: Civil Participation, Townscape, Local Populace, Social Process..

(4) 目. 錄. 第一章序論............................................................................................................ 1 第一節研究的時勢背景.......................................................................... 1 第二節研究動機...................................................................................... 2 第三節研究目的...................................................................................... 3 第四節研究方法與架構.......................................................................... 4 第五節預期效益...................................................................................... 6 第二章文獻回顧 ................................................................................................... 7 第一節民眾參與理論.............................................................................. 7 第二節城鄉風貌.................................................................................... 20 第三節其他相關論文整理.................................................................... 23 第四節小結............................................................................................ 28 第三章城鄉風貌發展過程中的地方民眾參與行為 ......................................... 29 第一節城鄉風貌表現了地方民眾生活的什麼？................................ 29 第二節城鄉風貌發展過程中地方民眾參與邏輯................................ 35 第三節地方民眾參與行為的社會發展意義........................................ 40 第四節小結............................................................................................ 44 第四章地方民眾參與城鄉風貌發展過程的階段與其內涵 ............................. 45 第一節訪談設計.................................................................................... 45 第二節地方民眾參與行為的階段與內涵初探.................................... 46 第三節階段一：反應與發軔................................................................ 46 第四節階段二：發展議題與自我培力................................................ 63 第五節階段三：對城鄉風貌產生改變................................................ 82 第六節. 小結............................................................................................ 97. 第五章結論與建議 ............................................................................................. 99 第一節研究結論.................................................................................... 99 第二節後續研究建議.......................................................................... 103 參考文獻附錄：訪談實錄.

(5) 圖目錄圖圖圖圖圖圖. 1 Travis 模式（Fagence, 1977） .......................................................... 15 2 Roberts 模式（Fagence, 1977） ........................................................ 15 3 Mc Connel 模式（Fagence, 1977） .................................................. 16 4 Mc Donald 模式（Fagence, 1977） .................................................. 17 5 Vision of an ECOCITY ....................................................................... 54 6 長野縣穗高町．實現理想環境的工作方向體系圖........................ 55. 表目錄表表表表表表表表. 1 民眾參與的定義.................................................................................. 7 2 民眾參與模式...................................................................................... 9 3 M.Fagence 民眾參與方式與技術..................................................... 10 4 ACIR 民眾參與方式與技術 ............................................................. 11 5 組織別與參與技術對應表................................................................ 11 6 民眾參與目的分類與對應之技術.................................................... 12 7 民眾參與的功能................................................................................ 18 8 民眾參與的目標................................................................................ 19.

(6) 第一章. 序論. 透過民眾參與影響城鄉風貌發展的經驗應該可以做一個段落的檢視了，地方民眾參與依然是最重要的論述核心。. 第一節研究的時勢背景回顧台灣社會發展的經驗與歷程來看，城鄉風貌發展運動可謂是廿世紀末期台灣社會發展最重要的一股運動，代表著社會對生活、對品質的一種訴求與行動。城鄉風貌本身是一種在地人生活方式的表現，也是地方生活空間的呈現。人，對自然空間、不同環境條件產生回應，並開展不同的生活方式，同時也表現了對自然資源的使用態度、價值取向與行為。是的，城鄉風貌的本質是與人的生活方式與使用資源的方式緊扣著。廣義地看城鄉風貌的發展，是伴隨著在地人類文明內涵而起。自有人在地方生活開始，城鄉風貌便跟著開始塑型醞釀。若要從城鄉風貌運動這個名詞開始談起，那大致從人們開始有意願與權利對時間斷面下的環境狀況有所批判性的主張開始，同時那個時間點也引發正式的城鄉風貌改造運動相關政策。自此，城鄉風貌的發展與反省經驗開始百家齊鳴。在建築師陳嘉晉於 2004 年執行屏東縣城鄉風貌整體發展綱要計劃的結案報告中1也開宗明義指出：一地方的城鄉風貌是當地居民生活的總體表現，居民認知與生活品質的要求，皆如實地反映在一區域的風貌上。這樣的經驗反映出城鄉風貌發展主體的伸張。城鄉風貌發展的主角應該是回歸到在地居民，非受限制在有限硬體的建設所呈現出來的空間條件，而是很自由的隨在地居民所選擇的利用環境、生活在環境裡的方式而產生形變。不可諱言，政策影響城鄉風貌的發展，但有機的地方民眾主張會將同一套政策在不同的環境條件下捏造出不同的城鄉風貌。必須要再重申一次的是，有別於景觀，城鄉風貌應更近似於人文地景，是一切與人有關的生活經驗的開展。社會學家王志弘在 2006 年出版 Tim Cresswell 著. 1. 陳嘉晉建築師事務所（2006）。屏東縣城鄉風貌整體發展綱要計劃結案報告。屏東縣：屏東縣政府。 -1-.

(7) 作的譯本《地方：記憶、想像與認同》2一書中，深刻定義了地景與景觀的不同。在大部份的景觀定義中，觀者位居地景之外。這就是景觀不同於地方的首要之處。地方多半是觀者必須置身其中。城鄉風貌表現在空間之中，空間結合在地人的生活經驗與情感變成為地方。越發清楚的是，城鄉風貌是有生命的，是透過置身其中的觀察者本身去表現的。這引發了第二個議題，置身其中的觀察者，也就是地方民眾，如何去表現他們所選擇的城鄉風貌？無論從公民參與的角度來看，或者從使用者的角度來看，地方民眾是影響城鄉風貌發展最關鍵的一群。地方民眾開始站在公民參與的本質上發起各項的行動，延續著台灣社會運動的脈絡，承襲環境保護運動的一股反思，無論環境問題是否在燃眉之急的區域，都開始思考城鄉風貌表現出來的美與缺陷。回應不同的政策條件、環境變遷趨勢、自然資源、人文資產，地方民眾開始摸索出一套影響城鄉風貌發展的方法。這是地方民眾參與的本質。從城鄉風貌的本質到地方民眾參與的本質，似乎產生了一個焦點。地方民眾如何影響城鄉風貌的發展？當前所有的相關行動中透露出怎樣的經驗可以被釐清呢？. 第二節研究動機談論城鄉風貌的發展運動，無非是想謹慎看待過往環境面貌的生成與優劣，然後發展出符合環境條件與地方期望的生活空間城鄉風貌發展運動中有各種不同的角色介入，公部門透過輔導與獎助挹注了資源到地方，但這樣的資源能夠發揮其效用，關鍵在於地方是否清楚本身凝聚出來的對環境的期待？地方是否有清楚提出自己所夢想的圖本？這樣的圖本是否緊扣著現存的生活經驗與地方情感？圖本，如何產生？台灣各地在全球化的經驗下，都在積極想要尋找城鄉風貌發展的出路。這樣的進行式當中，累積了一組經驗，地方民眾開始摸索參與城鄉風貌發展運動的介入層面，包含釐清生活環境的不均衡發展、發展學習行為、議題討論、轉化為行動…等。這經驗呈現了地方民眾如何參與城鄉風貌發展運動，在參與的過程中又有怎樣的行為被誘導發生。本研究急欲澄清這一組系統性的過程，探究這裡面隱含幾個參與的面向與這些面向被運作的模式。 2. 群學出版社‧2006 年 12 月。 -2-.

(8) 系統性的參與過程包含什麼結構性的影響因素？地方民眾參與城鄉風貌發展運動是有階段性分野的。由於參與過程的起源通常是非正式的，從一系列的焦慮與不安，整合對地方不均衡現象的警覺，或者單純對區域內不足元素提出觀察結果然後引發討論開始，當醞釀到一定的程度，便開始有正式的討論。地方會開始有集會結社的行為，產生所謂的集體行為。集體行為的內涵從各形各色的討論開始，發展出地方的各項議題與其先後處理順序。在討論的過程中若發現本身在工具或技術上的不足，也會引發一連串的學習行為。議題的實踐落在一連串的行動經驗上，地方開始嘗試整合各種可能的資源，也開拓許多人力資本動員方式，發起各式各樣的城鄉風貌改造行動，開始對城鄉風貌的發展產生影響。在這過程中的細緻影響因素，是本研究所焦慮的對象。. 第三節研究目的本研究立論在地方民眾是城鄉風貌發展運動中最重要的主體，地方民眾在城鄉風貌發展運動中結合著一組影響因素，這些影響因素表現在地方民眾參與的層面中有不同的深度及意涵。本研究的最大企圖在於透過判斷出一組在操作工具上有意義的影響因素，探討不同層面的地方民眾參與之下，究竟發展出怎樣的參與階段、深度與意涵，才能使城鄉風貌的發展往正向提升。在這樣的企圖下，本研究目的有三：一、了解台灣當前重要的地方民眾參與城鄉風貌發展經驗，從中釐清地方民眾參與的不同階段。二、分析不同階段中各種參與形式的深度及意涵，並提出一系列影響參與成效的因素。三、分析這些影響因素如何影響城鄉風貌的發展。因此本研究最終的產出應該是一系列用階段性的觀點來審視的各項影響因素，這些影響因素需要經過一連串的觀察與彙整，來分析要如何發展與實踐各項因素才能對城鄉風貌發展產生正面的影響。. -3-.

(9) 第四節研究方法與架構本研究是透過一系列現有經驗的觀察、蒐集及記錄，探求地方民眾參與城鄉風貌發展運動中的影響因子，將過程中共同特徵或特徵間的關係集結成一組影響因素。主要應用「觀察現象」、「蒐集資料」、「分析資料」及「獲得結論」等四個步驟。在觀察現有的經驗之後，將蒐集來的資料予以分類，進一步進行比較，發現彼此的相似處及相異點。在這樣的研究方法架構下，本研究會運用以下的幾組方法進行研究內容的建構。一、文獻回顧（Documents and Papers Analisys）：主要回顧地方民眾參與的社會發展意義與台灣的城鄉風貌發展運動經驗，並做一個扼要的論述彙整。二、觀察法（Observation）：以觀察法進行研究的方法有兩種，一種是實驗觀察，另一種就是自然觀察。一般把自然觀察分為無結構的觀察和有結構的觀察，無結構的觀察又可分為非參與的及參與的兩種。本研究將兩者交叉運用，儘可能避免太狹隘的觀察與太表面的觀察。三、深度訪談（In-depth Interview）：訪問法有更多的機會發現新問題，藉由晤談來獲得第一手面對面的資料。利用深度訪談法來研究地方民眾參與過程的情感方面，例如，態度、信仰、感覺。在建立一些訪問指引（Interview Guide）後開始進行，用中立的態度處理記錄下來的筆記或錄音資料。. -4-.

(10) 研究架構如下：. 地方民眾參與經驗. 台灣的城鄉風貌發展經驗. 問題聚焦理論回顧擬定研究內容、方法、工具. 1. 城鄉風貌表現了地方民眾生活的什麼？ 2. 城鄉風貌發展過程中地方民眾參與邏輯。 3. 地方民眾參與行為的社會發展意義。. 影響因素初探觀察. 反應與發軔. 議題與培力. 紀錄. 1. 對現象的焦慮 2. 行動的衝. 1. 自明性的尋找 2. 自我培力. 行動階段 1. 人力資本動員 2. 行動經費. 學者地方社群組織主持人. 透過深入訪談修正. 一般居民. 地方民眾參與城鄉風貌發展運動的影響因素. 結論與建議. -5-. 以各階段層面呈現的強度與內涵來分析.

(11) 第五節預期效益本研究希望系統性地提出地方民眾參與城鄉風貌發展運動的影響因素，並將研究成果貢獻給兩種對象。 Type A：持續在參與城鄉風貌經營的地方民眾研究是靜態的，地方民眾參與及城鄉風貌發展是動態的。本研究將觀察與記錄台灣的地方民眾參與經驗，也會著部分經驗進行深度訪談，但同時台灣仍有許多地方等待參與行動的正式發軔，也有許多地方還在摸索與學習中。本研究片面提出的研究成果將提出具系統觀點的檢視依據給持續在參與城鄉風貌營造的地方民眾作為參考。這也是本研究之所以要以階段與其中的影響因素來作為論述邏輯的主要原因，自此才能夠直截讓地方民眾引用為自我檢視的媒材。 Type B：學者與公部門學者與公部門也真實涉略在城鄉風貌的發展過程中，並在過程中握有相對善用的工具與資源。但由於角色不同，未能深刻影響地方城鄉風貌的發展。但城鄉風貌發展運動的有效政策需要透過學者與公部門來建構，因此本研究的片面研究成果也希冀能夠幫助學者繼續修正，讓研究能有精進的機會，並提供為公部門將來推動與研究城鄉風貌發展運動的參考。. -6-.

(12) 第二章. 文獻回顧. 第一節民眾參與理論在王菁雲的碩士論文中，深刻論述了民眾參與理論，並廣為各項與民眾參與有關的實務研究所引用。其論文主要認為民眾參與是政治權利的再分配，使決策權從官方機構及菁英手中，重新還原至民眾本身。早期在推動民眾參與的過程中，仍以政治參與為主要表現的形式，經由參選或投票選舉的行為達到直接或間接影響政策的目的。隨著政治解嚴熱潮稍退，民眾逐漸將焦點由政治領域轉向生活領域，故社區運動、都市再生、公共設施興建、環境等議題，皆有採用民眾參與的方式。3其研究目的旨在透過社區意識將受訪者依社區意識強弱予之分群，並分析社區意識的組成因素，期望能依社區意識的不同組成因素進而提出凝聚社區意識的方法，並進一步分析不同的社區意識類群參與公共事務議題時，所適宜及偏好的民眾參與技術，期望能提供未來推動公共事務議題時採用民眾參與技術的依據。在其研究中，精要地將彙整了各家對於民眾參與之定義並彙整民眾參與的各項理論。並要件式地分析了民眾參與的四大條件，包含： 1. 參與主體與參與客體（民眾與官方） 2. 參與內容（影響民眾權益的事件為參與內容） 3. 參與時機（由規劃開始至計畫結束、從政策形成步驟至政策制訂為止） 4. 參與特徵（是一種權力的再分配）研究中整理了歷年來對於民眾參與的各項定義，揉合曾瓊瑤在其碩士論文4 中的補充，整合引用如下：表 1 民眾參與的定義. 作者（年代） Skeffington (1969) Arnstein(1969). 名詞 Citizen Participation. 定義民眾參與，是與政策者共同分享擔當政策與提案的形成角色，並且在決策者與被規劃者之間，隱含了雙方合作與互相教育的實質意義。. Citizen. 民眾參與是民眾權力之一，是一種權力之再分. Participation. 配，藉著民眾的參與，可使得目前被排除在政. 3. 王菁雲（1999）。議題導向之最適民眾參與技術研究（碩士論文，國立中山大學，1999）。曾瓊瑤（2002）。民眾參與新竹市東門城護城河河岸空間規劃之研究（碩士論文，國立成功大學，2002）。. 4. -7-.

(13) 作者（年代）. 名詞. 定義治、經濟過程外，而沒有權力的民眾，可在未來能有計畫地被納入考慮之中。. 佐藤竺（1971）. 政策形成或計畫決定等重要事蹟中的市民參市民參與. 與的特點。. J.V.Cunninghan Citizen (1972) Participation Glass(1979). 與，且參與政策或計畫的形成與決策為市民參民眾參與為普通社區的業餘人員，在社區的相. Citizen. 關決策事務，執行其權力的一種過程。民眾參與是提供一機會，可供民眾參與政府. Participation. 的決策規劃過程。公眾參與泛指一般公眾或機構組織參與有關政府的一系列程序，此程序係由對政府決策有. Creighton (1981). Public. 研究興趣且受其影響之個人、組織機構參與. Participation. 者，而且其參與過程在未來政府機關或自治法人團體之決策中須要某種程度之被諮商和納入考量。. 張丹（1981） Smith(1984). 民眾參與. J.L.Torczyner. 除了選舉投票外，任何被相關的民眾（個人或. Participation. 團體）所採取以影響決策、計畫或政策的行動。民眾參與是指本身並非政府官員及政治家的. 民眾參與. 社會大眾，對一些有關他們生活素質的政策作出影響的活動。. （1987） Hill(1989). 活動。. Citizen. G.brager, H.Specht,. 合法住民（市民），為某種目的而參加政府的. Citizen Participation. 在決策過程中民眾的參與。公眾參與是指對公眾生活及生活程度方面有. 蔡溪賢（1996）公眾參與. 關的措施，應該讓公眾參與以及共負執行的責任而共享其成果。. （資料來源：王菁雲整理，1999）. 上述的定義都牽涉到民眾參與政策的過程，進一步說，大部分是談論到民眾與政府的對話。此定義是民主發展的過程產物，但是民眾參與的意涵應該更為廣泛地指涉影響公共事務的過程，這就包含了與政府的對話以及民眾自己本身公共且公開的對話。本研究也將順著這樣的主張繼續闡述接下來的觀察內容。. -8-.

(14) 研究中同時整理了各家對於民眾參與的模式及其層面與內涵分析，引用如下：表 2 民眾參與模式. 學者（年代）. 模式與內容層級一→完全無參與政府操縱：民眾在參與過程，是處於被政府教育的地位。治療性：民眾在參與過程中只是用來彌補民眾自身對政府決策的挫折，並在教育民眾過程中得到民眾的支持。層級二→象徵性參與告知：民眾在參與過程中，只被動的得知政府單位規劃過後的結果。諮詢：民眾在參與過程中可以表達自身的意見，但並無法確保民. Arnstein (1969). 眾意見會被納入計畫中。安撫：民眾在參與過程中已可以有一定的影響程度，但由於力量薄弱，因此常被忽略。層級三→完全參與合夥：民眾在參與過程中與政府是一種同等的地位，以合夥方式共同規劃與決策。授與實權：民眾在參與過程中擁有充分的規劃、決策權力；政府處於監督與支援的角色公民控制：民眾在參與過程中是完全主導規劃過程、決定決策結果，對規劃結果也負全責。告知：政府將計畫內容以各種方式告知民眾，屬於一種單向性的管道，但也是一種最基本的參與模式。告知並徵詢：除利用各種方式告知民眾外，還利用討論會、公聽會以聽取民眾的意見，但民眾意見並無法真正進入決策之中。協調：廣泛收集各方意見，再綜合意見之後再進入決策步驟。. Irland (1975~1977). 居間協調：規劃過程中，規劃者角色僅在於協調利益團體，減少計畫執行的衝突，但規劃者本身世居於中立的立場。計畫辯護：規劃過程中，規劃者為某㆒利益團體的代表，並為其發言人。仲裁：規劃過程中，規劃者以公正超然的立場來仲裁計畫之衝突。複式計畫：規劃相關的利益團體提出計畫之後，規劃單位再擬出一套包含各種需要的計畫。. Arnstein. 政府權力：威權的政府角色，並不需要任何民眾的意見。 -9-.

(15) 學者（年代）. 模式與內容. (1978). 諮詢 1：政府只聽取有限之意見，但大多不願意聽取其意見告知單向的意見告知。諮詢 2：政府要求民眾提供意見並聽取其意見。權力分享：民眾與政府或決策人員處於平等的地位。民眾權力：民眾具有完全的主導權，可自行決定是否需要與政府協調或交換意見。通告模式：政府決策後的告知，民眾參與程度低。說服模式：計畫完成之後，政府說服民眾接受計畫之決定。. Eidsvik. 諮商模式：廣泛接受民眾之意見，再進行計畫內容。. (1978). 合夥模式：政府先將計畫及法律相關的限制之後，再徵詢民眾之意見。人民控制：民眾決定計畫內容並完成計畫之擬定，再交由政府執行。. （資料來源：王菁雲整理，1999）. 這些不同的模式與內涵指向最後同時的理想：人民主導並發言然後透過政府執行。這是一個願景，本研究將論述達成此願景的方法與過程。研究中談論民眾參與的技術，有三種分類： . 方式分類學者 M. Fagence 於 1977 年在其著作「Citizen Participation in Planning」一. 書中，提出四種參與方式包括普通的方式、創新的方式、自助的方式及溝通技巧之改善方式等其對應之技術。表 3 M.Fagence 民眾參與方式與技術. 參與方式普通的方式. 對應之技術展覽、公聽會、資訊文件的出版、問卷調查、文獻報導、公民投票. 創新的模式. 德菲法、記名團體法、遊戲模擬、情境敘述. 自助的方式. 自助手冊的製作、規劃參與、社區發展組織、專案小組、鄰里促進協會及工作小組. 溝通技巧之改善方式. 著重在傳播技術的改進，進而增進溝通效果. （資料來源：M.Fagence ,(1977),Citizen Participation in Planning，王菁雲整理。）. - 10 -.

(16) 美國府際關係諮詢委員會 (Advisory Commission of Intergovernmental Relations)於 1980 年進行民眾參與方式進行調查，將民眾參與分為四大方式三十一種技術，包括組織的方式、個別的方式、消息傳播的方式及資訊收集的方式等四種。表 4 ACIR 民眾參與方式與技術. 參與方式. 對應之技術民眾團體、特別利益團體、特別方案保護團體、官方的公民. 組織方式. 委員會投票、成為方案的委託人、製造聲明、在工作計畫中工作、. 個別方式. 活動/遊說、行政控訴、上法院、示威開放政府、招待會/發言人辦公室、會議、出版品、大眾媒介、. 消息傳播方式. 陳列/展覽、郵寄、廣告/通知、詢問中心、通信、口語聽證、工作室/集會/會議、諮詢、政府紀錄、非官方文件、. 資訊收集的方式. 參與觀察、調查. （資料來源：Advisory Commission of Intergovernmental Relations, Citizen Participation in the American Federal System ,Washington D.C.1980. 王菁雲整理。）. . 組織分類謝慶達於 1984 年針對民眾參與提出七項策略，分別為： 1. 社區自我實現策略 2. 權限委讓、辯護策略 3. 代表控制策略 4. 輔助決策策略 5. 教育策略 6. 獲取支持策略 7. 操縱策略而其民眾參與的技術，以七種不同組織方式，而對應出三十二種技術。表 5 組織別與參與技術對應表. 組織分類媒介調查. 技術名稱公告、展覽、新聞紙、說明冊/傳單、報告/摘要、廣播/電視、錄音訊息網路、幻燈片/影片地區調查、問卷調查、訪談、民眾詢問大團體集會. - 11 -. 民眾集會、.

(17) 公聽會/說明會、協調會小團體集會. 顧問團體、里鄰會議、研討會、工作小組、計畫辯護團體、德菲法技術、政策判斷分析、名義團體技術先期顧問委員會、隨機抽樣代表會議、社區代表會議、民眾顧. 代表集會. 問委員會、民眾審議委員會、民眾代表決策委員會. 機構. 社區工作站、仲裁（市民訴訟）. 其他. 非正式接觸. （資料來源：謝慶達，民眾參與技術分類，1984）. . 目地分類美國參與者管理與計畫協會（ Institute for Participatory Management &. Planning）於 1978 年以參與目的分為參大類，是屬於專業者在實施民眾參與這一種方式時因目的的不同而分類的包括：易取得信賴的目的、易有回應的目的及有效率的目的三種，及三十三種參與技術，其中提及目的與技術的相對效果，分別有六種不同的強度，在目的分類所對應的技術中，王菁雲列出強度最高的技術並說明如下：在 Citizen Participation Handbook（1990）一書中對民眾參與歸納出不同的目的取向，其中包括易取得信賴的目標、易有回應的目標及有效率的目標等。表 6 民眾參與目的分類與對應之技術. 目標分類. 民眾參與的目的. 民眾參與的技術工作會議、起始會議、座談會、公聽. 1. 建立組織的正當性. 會、運用民眾諮詢委員會、製作與民. 2. 維持組織的正當性易取得信 3. 建立程序的正當性賴的目標 4. 維持程序的正當性. 眾溝通之題材、收集時事報導、教育民眾有關計畫之制訂過程、利用現存資源、進行背景研究、在自己能力範. 5. 維持假設決定的正當性. 圍外盡力解決問題、監測計畫的實際影響、德菲法. 1. 瞭解有影響的利益團體易有回應的目標. 2. 親自觀察計畫的進行. 工作會議、起始會議、座談會、公聽會、運用民眾諮詢委員會、指揮工作室、製作社會政治與環境等資料、公. 3. 確定問題. 告替選方案、鼓勵內部溝通、遊戲與. 4. 找出答案. 角色扮演、利用現存資源、設置與利. 5. 闡明關鍵議題. 益團體溝通的管道、監測大眾媒體與 - 12 -.

(18) 目標分類. 民眾參與的目的. 民眾參與的技術其他非互動的學習機構、民意調查、回顧利益團體的行為、成為參與活動的觀察者、為相關議題進行投票、舉行專家會議、作為不同利益團體間衝突的媒介、在自己能力範圍外盡力解決問題、監測計畫的實際影響、德菲法工作會議、起始會議、座談會、公聽. 1. 確保你的可信度. 會、運用民眾諮詢委員會、指揮工作. 2. 進行瞭解與溝通. 室、公告替選方案、利用現存資源、. 有效率的 3. 確實接收與瞭解溝通資設置與利益團體溝通的管道、監測大目標. 訊. 眾媒體與其他非互動的學習機構、民. 4. 尋找共識. 意調查、成為參與活動的觀察者、為. 5. 斡旋兩極化的利益團體. 相關議題進行投票、舉行專家會議、作為不同利益團體間衝突的媒介. （資料來源：王菁雲整理，1999）. 柯佩如在研究都市計劃形成過程中的民眾參與內容5時，回顧到其他的民眾參與理論與民眾參與機制。在民眾參與理論的部份，其回顧到三個系統的理論基礎： . 市場失靈理論市場失靈理論來自於公共行政領域當中的公共選擇理論，這是將政府機關視. 為在市場機制中替民眾服務的單位，將政府的政策視為商品，而民眾都是整個都市中的買方。如果政府的政策不符合民眾所需要的，則成為失靈的政策。此市場失靈理論應用在規劃領域上，則是指一個規劃案是否能成功，尚繫於民眾的接受度與滿意度，例如：如果規劃某土地使用分區為工業區用地，但是民眾卻不使用，則必須考慮是否規劃錯誤，而使規劃案成為失靈的政策。. 5. 柯佩如（2003）。都市計畫形成過程中民眾參與之研究：以臺北市南港區都市計畫主要計畫通盤檢討案為例（碩士論文，國立台北大學，2003）。 - 13 -.

(19) . 參與式規劃相關理論參與式規劃源自於民主參與思潮，例如：盧梭的社會契約論，將民眾直接參. 與公共事務規劃視為追求真正自由的基礎。在一九七○年後，各種參與式規劃理論逐漸成熟，例如：辯護式規劃理論、溝通式規劃理論以及社區參與相關理論等，這些基於民眾參與理念的理論，都與都市社會有更密切的結合，茲分述如下。 a. 辯護式規劃理論由於社會趨向多元化發展，因此勢必不能僅只是採用行政人員與規劃者的觀點，而是必須尋求其他不同立場角色的意見，例如：實際生活經驗豐富的民眾。而這其中的規劃者必須調整心態，以追求公共目的為依歸，而非汲汲營營為私人爭取極端的私利。 b. 溝通式規劃理論此理論為著重政府與民眾之間的溝通。換言之，政府能否了解社會，民眾可否回饋給政府，政府與民眾彼此間的意見能否交換並協調等，都是非常重要的環節，此也是本研究特別重視之處。因為此理論是根植於公共領域，因此對於民眾參與的最佳環境，實為社區或地方，以方便民眾參與計畫，而與政府表達意見，進行溝通。此種理論其所關注的面向已經從純粹規劃的層次，橫跨到民眾共同參與規劃的社會層次。 . 社區參與相關理論社區參與理念的興起是基於地方對規劃品質的要求而產生的。由於體認到地. 方與社區民眾是規劃的主體，因此地方民眾有足夠的理由來共同參與規劃。基本上，以社區地方為主角的參與規劃理論並不少，常見的社區民眾參與概念，為關於社區規劃案中，以當地使用者民眾參與為準則，由規劃人員將其相關專業知識與技能帶入當地社區，以社區地方為基礎，教導民眾共同進行規劃、討論與執行。在民眾參與機制的部份，其引用了 Fagence 在 1977 年談論的四種常被引用的參與機制及民眾參與的適當時機： . Travis Model 不論是在計畫準備、設計或方案發展過程中，民眾皆處於完全主導的地位，. 如同中樞控制系統，將使計畫真正反應民眾的意見，並且滿足民眾的需求，屬於高度的民眾參與。將民眾視為整個計畫的主導，整個過程是一個連續的程序，將 - 14 -.

(20) 設計發展至建設都由民眾主導，此為比較偏向民眾主導的方式。. 基本計畫及設計過程. 準備過程. 方案發展. 中樞包含參與主控制系統. 回饋. ：民眾參與機會圖 1 Travis 模式（Fagence, 1977）. . Roberts Model 將民眾與規劃者的角色依行動的內涵分為幾個部分。其中在目標設定及替選. 策略方面，是由民眾主導；而在資料分析等需專業技術分析部分，則由規劃者主導。至於介於兩者之間的項目，例如評估，則由兩者共同參與完成。在此模式中，民眾與規劃者的充分配合，不僅彌補了民眾在專業知識、技能方面的不足，也反應了民眾的意見及需求，增加計畫的可行性。由民眾與規劃者共同參與，各主導不同層面的範疇，此模式已經與實際計畫過程相當符合，比較偏向民眾與政府協調的方式。. 資料分析政府規劃人. 目標設定. 準則、標準. 替選策略. 民眾. ：民眾參與機會圖 2 Roberts 模式（Fagence, 1977）. - 15 -. 評估.

(21) . McConnel Model 較 Roberts 模式更明確的指出規劃者與民眾在規劃過程中各自負責的部. 分，它將規劃過程劃分為調查分析工作、規劃工作與政策參與等三個相互平行的部門。在此三個工作部門中，技術分析工作方面，是由規劃者主導負責，透過專業知識及技術進行分析；而在政策性層面部分，則由民眾主導，民眾可透過參與過程充分表達其意見，使規劃者能在規劃過程中，將民眾意見納入考量當中。將規劃過程調整分析工作、規劃工作與政策參與等，由專家學者與民眾視實際狀況而主導，其協商關係可以清楚表達，此種模式比較偏向民眾與政府協調方式。. 調查分析工. 規劃工作. 政策參與. 各階段工作. 問題界定. 社區目標. 設立假說替選策略. 利益團體協商. 評估. 政治評估. ：民眾參與機會圖 3 Mc Connel 模式（Fagence, 1977）. . McDonald Model 民眾及民意代表處於表達意見的政策性地位，而規劃師僅負責調查分析、測. 驗、評估等等需專業知識的技術性工作。透過三者的互動關係，達到表達民眾意見之目的。加入民眾參與角色，將民眾與規劃者角色分開，其三者間的運作方向、參與時機與行動方式可見圖的箭頭流向，此種模式比較偏向民眾與政府協調方式，也較符合本研究後續個案的民眾參與模式。. - 16 -.

(22) 民眾. 規劃師. 告知. 計畫準備. 意見表達. 目標. 意見輸入. 調查分析. 假說. 民眾代表. 意見表示. 意見表達. 測試. 異議. 評估. 實施：民眾參與機會圖 4 Mc Donald 模式（Fagence, 1977）. - 17 -. 考慮採納.

(23) 林世旺在研究新港鄉的社區總體營造的過程6時，除了引用上述相關理部分之外，也引用了曾素芳7的研究成果，談論了民眾參與的功能與民眾參與的目標。表 7 民眾參與的功能. 功能. 說明群眾參與能促使社區居民密切合作，是居民學習自由發言、. 學習民主技能. 表達意見、參與表決、分享權利與義務，從而達致民主自治的基石。市民參與除了可確保決策能符合社區的需要和利益外，也減. 導致較佳的政策少日後市民對決策的反感和增強合作的可能，使政策目標有較大的實現機會。激發個人成長，提升社區解決問題的能力. 透過社區參與，能提高個人的潛能，特別是對社區問題的分析能力及領袖才能。地方事務的決策權很多時候只集中在少數官員、諮詢委員會. 減少壟斷. 及少數社會或社區領袖手上。群眾參與決策過程，可以避免社區的決策由少數人士所操縱和壟斷，而損及或忽略大眾權益。. 滿足個人的較高層次需要. 透過社區及社會參與（如分享、互助、合作、商議、共同行動等），可以獲得歸屬感、愛、地位及聲望等社會需要的滿足。人應該瞭解其身處的社會如何運作，以及人如何可以被影響和塑造，這樣才可以增強個人的自主性，使自身不單是適應. 意識提升. 社會的客體，還要作為一個主體去參與社會改造社會，因為每一項行動（action）都可以是一種參與。此乃一種意識提升的理念。. （資料來源：曾素芳，1996）. 6. 林世旺（2005）。嘉義縣新港地區社區總體營造之研究（碩士論文，國立高雄師範大學，2005）。曾素芳（1996）。社區民眾參與環境營造作法之探討-以[輔導美化地方傳統文化建築空間計畫] 為對象（碩士論文，中華工學院，1996）。 7. - 18 -.

(24) 表 8 民眾參與的目標. 學者（年代）. 目標內容 1. 建立官方與民眾間良好的溝通關係，以免延誤計畫或方案。. Williams（1976）. 2. 教育民眾以大多數的利益為主，並增加政府執行時的信心。 3. 於替選方案中反應民眾不同的意見，且計畫由替選方案中產生。 1. 正性參與目標：或稱為「民眾的觀點」。係指規劃及決策過程中提供民眾發言的權利，以改善計畫、決策. Glass（1979）. 及服務。 2. 負性參與目標：或稱為「官方的觀點」。係指增加民眾對政府的信賴及信心，使民眾更容易接受官方的決策、計畫。 1. 有效改進規劃決策所需的智慧及訊息來源。. Burke（1979）. 2. 組織贊成與支持規劃及方案的力量。 3. 保障個人及群體的利益。. 神戶市都市計畫局（1981）. 1. 於計畫中反應市民多樣化的意願。 2. 為使計畫順利進行，有必要增加政府與住民的相互瞭解。 1. 保護個人及利益團體的權益。. 謝慶達（1984）. 2. 增加規劃時所需的資訊及智慧。 3. 教育規劃者與民眾。 4. 組織支持計畫的力量. （資料來源：曾素芳，1996）. - 19 -.

(25) 張仲良在投入阿里山鄉茶山村原住民部落景觀工程研究8時，彙整並提出系統性的居民參與功能，與本研究所要論述的地方民眾息息相關，其認為居民參與功能包含下列十項： 1. 使計畫符合居民的需要 2. 提高計畫的可行性：技術可行、社會可行、政治可行 3. 彌補專業者認識地方事務 4. 豐富行動的構想 5. 促進居民的成長 6. 增加居民收入 7. 展現自我之實現 8. 聯繫居民的感情 9. 落實管理維護 10. 控制與平衡政治的活動及權力的分配同時要促成居民參與的行為，其研究中同樣提到三樣要素： 1. 參與動力：指居民投入參與資源的意願強度。 2. 參與空間：指計畫中容許居民投入資源的項目與容量。 3. 參與時程：狹義來說，指完成個別計畫所需的時間。在這樣的研究累積下，民眾參與著實是地方務實地實踐自己需求根本。在不同的論述與參與模式研究中，皆分析了有效的民眾參與應具備怎樣的內涵，於本研究中將進一步探討這樣的民眾參與如何對城鄉風貌產生影響。. 第二節城鄉風貌 . 景觀與城鄉風貌環顧國內現況，從公部門、專業學術團體、地方民眾皆關心城鄉風貌的發展，. 而究竟城鄉風貌是否有一套標準的定義？城鄉風貌本身也嵌合在景觀系統中，若參考景觀法草案的定義，景觀是指人類視覺所及之自然及人文地景，包括自然生態景觀、人為環境景觀及生活文化景觀。這樣的定義很明顯是狹隘，但也丟出了一個辯證的內容。. 8. 張仲良（1999）。台灣農村聚落建設中推動居民參與之研究-以嘉義縣阿里山鄉茶山村原住民部落景觀工程為例（碩士論文，國立臺灣大學，1999）。 - 20 -.

(26) 從人文景觀的角度看城鄉風貌，曾梓峰老師9在 2006 年第三屆永續景觀研討會專文論述到，人文景觀的核心意義，基本上是地方生活組群在特定自然空間環境內，特過特定生活邏輯與時序，在實質環境與空間場域上所積累出來，具有特殊「場所精神」與地方環境「自明性」的軌跡。而其自明性軌跡的表現當然跟建築、都市實質環境與相關的地景有關，但更具體的表現在都市環境中透過生活所仲介的空間環境氛圍上。自明性的構成顯然是歷史的，無論是人文的地景、亦或是比較自然的地景，都表現出特定的紋理。是人類族群在大自然所提供之生活空間中，經歷長期經營與積累，所表現出來「人文與自然」對話邏輯的軌跡。透過城鄉景觀的自明性，我們所看到的不僅至建築地景與環境氛維，更可以看到歷史故事、人文藝術的表現與高度、族群生活的價值認同與權力糾結、人類技術的智慧等等。這些軌跡構成可被感知的元素、總結成一組組的地景結構，亦成為一個城市魅力展現的泉源，也是地方環境永續發展與環境品質訴求的焦點。10 在 2007 年中華民國地區發展學會執行的屏東縣鄉村風貌剛要規劃報告 11 中，對於景觀有一套更為細緻的說法：「景觀」在內涵上不在只是「視覺的對象物」，也不再只是關乎「美感與秩序的經驗」。新的城鄉景觀意涵，意指一個地區從其各階段歷史發展歷程中，在特定地理空間與自然環境條件下，透過都市生活脈絡營造，所累積起來各種能具體表現一個地方其獨特生活方式與想像、生命價值與邏輯的地景元素和景觀結構脈絡。「景觀」（城鄉風貌）對人的生活是有重要的功能與意義，做為人生活開展過程中的體驗與修養來源。「景觀」（城鄉風貌）的經營與發展，已經成為當前城鄉發展最重要的治理主軸。從國際的角度，看到「景觀」已成為地方表現「自明性」、「場所精神」、「歷史風貌」、「環境品質」、「生態棲地系統」的新議題，甚至做為都市土地使用管制的新工具。如何建構具有全球視野的地區環境與風貌新品質，也同時具有獨特人文、歷史與地理「在地特色」與不可替代之「自明性」的城鄉景觀，並積極結合土地使用管制與都市設計，落實到地區發展的指導與管制體系中。城鄉風貌的營造，不應只是過去城鄉發展經驗的延伸，而是扣合著未來發展，以永續發展為基礎的一種發展新模式。. 9. 國立高雄大學都市發展與建築研究所。曾梓峰、林貞岑（2006，12 月）。景觀計畫中人文景觀構成之探討-以大高雄地區為例。2006 景觀論壇研討會，新竹市。 11 中華民國地區發展學會（2007）。屏東縣鄉村風貌綱要規劃報告書【期末報告】（頁 1-7）。屏東縣：屏東縣政府。 10. - 21 -.

(27) 區域或地方意象「自明性」有其自身的結構、元素與文法，與城鄉發展的歷史紋理及脈絡息息相關。晚近的發展，以景觀作為地方特色與自明性，更被要求與生態永續的訴求以及新世紀生活環境塑造的新標準結合。具自明性的城鄉風貌在意涵上包含四個向度： 1. 與這個區域的地理空間與自然環境的特性有關。 2. 是地方歷史脈絡與紋理中所產生的各種特殊地景的呈現。 3. 表現出一種從過去到未來有關生存機會與生活方式營造的積極性企圖與行動。 4. 表現出一種對於時代發展條件與水準追求的價值想像與邏輯。 . 城鄉風貌的發展意義與目的而城鄉風貌的發展也有其意義與目的，在營建署近年推動創造台灣城鄉風貌. 示範計畫中針對城鄉風貌的發展有一系列的主張12：城鄉風貌發展的概念應該回到景觀創造的意義、生命的價值追求、生活的品質需求，所有城鄉風貌的發展其實就是在追求共同價值模式下環境的轉變、創新。城鄉風貌應是作為促成地方追求區域或城鄉自明性的媒介。所謂「自明性」是指景觀應配合其原有的區域結構，用其內在的邏輯模式做進一步的昇華。城鄉風貌的發展不應該僅是創造新的風貌，而是創造讓過去歷史經驗用創新的方法呈顯、創造新的風貌經驗。城鄉風貌發展也應呈顯人與自然最佳化的關係。永續發展、生態發展、生態工法，以永續作為基礎，人怎麼重新處理水、植栽、棲地，創造人在自然環境生活中最佳發展模式。城鄉風貌發展在這個過程中應該也同樣導引出永續發展的新課題。對於如何落實具未來性的城鄉風貌發展，應該用 Workshop 的行動模式讓民眾透過不同利益團體的參與決定環境的未來。Workshop 乃近十年歐洲城市進行都市環境改造所發展出來的重要規劃策略與工具，基本之精神在於讓所有與計劃地區有關的民眾或團體，以工作方的模式，先期且儘早地參與到規劃及決策的過程中來。其效益不僅能夠有效地凝聚共識、化解社會衝突，更能夠積極地建立起民眾的共同認同，也容易為後續的經營管理建立良好的基礎。 12. 國立高雄大學（2005）。93 年度創造台灣城鄉風貌示範計畫-區域學習輔導中心計畫第二區總結報告書（頁 8）。台北市：內政部營建署。 - 22 -.

(28) 第三節其他相關論文整理在創造城鄉新風貌與社區總體營造計畫下，很直截地影響了地方民眾思考生活環境的經營議題，並以【以民為主】的心態提出一連串的主張，來影響城鄉風貌的發展趨於地方集體的認同。本研究有限地瀏覽了從 1999 年到 2006 年所提出的相關研究，扼要整理如下： . 『台灣農村聚落建設中推動居民參與之研究-以嘉義縣阿里山鄉茶山村原住民部落景觀工程為例』（張仲良，1999）其研究目的在於解決當時城鄉風貌改造過程中，社區特色的喪失，並透過民. 眾參與觀念的釐清，提供可操作的居民參與的推動策略及方法，做為居民參與農村建設過程中之參考。其研究結論就執行面、政策面、研究面提出各種農村居民在進行民眾參與時要注意的細膩條件。在執行面建議將地方營造願景與居民的利益、生活、情感互相聯繫，讓居民透過案例來模仿學習的效果比理論發展的方法還要好。同時須避免過度使用利益，造成居民的功利心態。在政策面建議修定公共工程發包法中的居民參與精神，例如小型發包工程減去上網發包的程序…等，在聚落的監督機制下，以居民參與的方式進行，而且給予較長的執行時程。並點出農村聚落的領導人才培育是緊要的任務。同時不是每個地方都可以遇到很熱心與地方協商的專業顧問團隊，因此在農村建設工程中，建議政府建立一套農村聚落設計專業者的徵選與鼓勵制度。在研究面以「參與資源」為居民參與定義的核心概念，使居民參與的內涵明確，形式多樣，即可包容具有各種不同條件的居民參與公共事務。提出「參與環境」「參與需求」、「參與動力」、「參與空間」等概念，有助於研究理念的展開以及居民參與推動的策略與手法的建構。 . 『社區環境改造下之民眾參與、衝突與溝通─新竹市「內湖老街景觀改造」之三個衝突經驗』（陳金玉，2003）此研究觀察了新竹內湖老街景觀改造，內湖老街的居民人口結構老化，居民. 實際參與能力受限，加上居民缺乏公共領域觀念，使得環境改造交織著社區、專業者及公部門間公私利益的衝突、專業規劃與實際使用，及行政執行等多方面的衝突。「內湖老街」改造歷經多重參與困境與衝突，並未帶來整體社區力量的凝聚，反在衝突的競爭中，造成鄰里情感的分裂及專業者的挫折。 - 23 -.

(29) 其研究究經過長時間的觀察與訪談發現「內湖老街」改造居民互動行為中，「參與」、「衝突」與「溝通」有密不可分的關係。認為「溝通」是三者的中心，參與必須藉由「溝通」傳達意向，充分的「溝通」是預防衝突的要件。在過程中並提出內湖老街營造過程中的民眾參與經驗價值，指出環境改造衝突解決機制皆仰賴「行政權」、不同衝突事件以不同的「價值交換」為妥協。並建議提升社區組織功能，進而提升其對社區發展的動力。 . 『都市計畫形成過程中民眾參與之研究：以臺北市南港區都市計畫主要計畫通盤檢討案為例』（柯佩如，2003）研究中嘗試釐清現行都市計畫法各階段中的民眾參與，及其保障都市計畫範. 圍內土地所有權人及他項權利人權益的實質功效。並回顧民眾參與及利益團體面項的相關文獻與理論，以其民眾溝通能力與團體組織力量的觀點，檢視民眾意見形成與組成團體的情形，提出加強都市計畫通盤檢討區內民眾參與公共事務能力的建議。在民眾參與都市計畫通盤檢討的過程中，此研究觀察出民眾參與流於形式、惡性衝突、專業知識技能不足、無法有效取得外部資訊的各項問題，這些問題的突破才有機會達到好的民眾參與。研究提出短期與長期策略，建議先認清民眾參與中的溝通認知不良因素，排除溝通障礙以促進民眾參與的順暢。再建立民眾對生存權與環境的充分認知，以不同程度之溝通方式加強民眾參與計畫。透過整合學習、整合民眾組織、與其他民眾團體的良好互動、善用外部資源，建立民眾系統性的思考，在都市計畫通盤檢討過程中達到好的整備與參與。 . 『公共政策規劃之民眾參與行為影響因素之研究-以「台中酒廠舊址保存與整體再發展」為例』（詹彩鈺，2003）研究「台中酒廠舊址保存與整體再發展」為例，探討民眾參與公共政策規劃. 過程中其涉入的程度、方式與限制。以行為理論為基礎，探討影響民眾參與行為的因素，並檢驗影響因素與民眾參與意願之間的相關程度。研究中提出了民眾參與的限制，包含民眾心態、資訊及資訊傳遞管道不足、個人成本效益的考量，導致大多數的民眾皆無法參與決策討論過程。研究顯示，影響民眾參與的因素包含「環境感受」、「民眾需求」、「瞭解資訊」、「利害關係」、「便利性」及「自我能力」等六項影響因素，因此應針對這些項目加以改進、檢討，以落實民眾參與機制。. - 24 -.

(30) . 『民眾參與新竹市東門城護城河河岸空間規劃之研究』（曾瓊瑤，2003）研究中提出新竹市東門城護城河合案空間規劃案例中民眾參與的過程對照. 民眾參與的理論，探討新竹市推動民眾參與有哪些影響參與結果的關鍵性因素。研究過程中為了瞭解民眾參與是否真的有其成效，遂進行護城河改善前、後民眾使用意見調查，並分為三個方向來評析，以推論出民眾參與在護城河改善計劃中的成效，並對未來新竹市推動民眾參與公共環境改善提出相關的建議。其研究觀察出民眾參與對護城河改善計畫與實質空間的影響，使得新竹市政府決策與中冶規劃設計掌握大部分民眾需求，民眾參與發揮局部功效。透過民眾參與可以彌補專業規劃團隊非在地人或長期生活於當地，對於地方特色不瞭解，與缺乏地方情感等方面的不足。民眾監督施工現場而提出的詢問意見，對於護城河空間設施有明顯的成效，進而改變護城河計畫時程。在民眾參與的過程中，研究提到公部門與規劃團隊應配合規劃設計時程，建立民眾參與新模式。利用新的民眾參與技術，例如透過小團體集會或個別訪談的方式，以共同參與達成共識。再者公部門與規劃團隊應使用容易與民眾溝通的工具，除了圖面之外，配合全區模型、細部模型、或模擬效果逼真的電腦合成圖、與動畫來向民眾說明，以解決民眾對於規劃設計專業知識不足的問題，達成良好的溝通與共識。除此之外，應多樣性民眾參與活動，提昇民眾參與意願。研究同樣是提出一套從公部門與規劃團隊的立場來引誘民眾參與的務實內容。 . 『從公共利益觀點探討都市計劃之民眾參與』（楊福銘，2003）研究認為都市計畫應以公共利益為核心議題，並以達到公共利益效率的極大. 化和分配的公平為最重要的使命，而且認為民眾與民眾間或政府與民眾間如果可以發掘相容的利益、建立公共利益的共識，應該能夠有效地消弭都市計畫衝突，因此嘗試從都市計畫民眾參與機制的改善，尋求建立公共利益共識的方法。研究從都市計畫規劃人員的角度，建議都市計劃規劃者為了達到有效的民眾參與，應該於規劃階段創制共識協商委員會，做到資訊公開，並運用社區規劃師幫助社區居民蒐集、解讀都市計畫訊息並溝通、協調與整合民眾意見，此外協助地方自訂自治規章將以上措施法律地位化。亦即企圖以此最少的更動來達到改善民眾參與效率與建立公共利益共識的效果。. - 25 -.

(31) . 『當代德國都市規劃中之民眾參與』（謝雯凱，2003）研究基於德國自從六零年代末期以來，民眾自覺透過諸多公民倡制團體的成. 立，進而呼籲在政治與其他層面能夠擁有更多的民眾參與，而具體的落實便反映在都市規劃中民眾參與的程序上。當前德國的地方政府、規劃學者與居民透過各種正式與非正式的民眾參與機制與程序，徵詢居民意見，不但促使都市規劃達致完善，更讓民眾滿意都市生活空間，地方與社區也由於民眾的動員而與都市生活重新找到連結的脈絡，達到永續發展的目標。研究以當代德國的民眾參與都市規劃作為研究標的，主要依據規劃學者 Irene Wiese von Ofen 教授與 Klaus Selle 教授所撰述關於民眾參與都市規劃的文章作為論述基礎，並藉由網路與圖書資料整理出民眾參與實例。藉由觀察與分析德國的民眾參與都市規劃的發展與形式，來瞭解成熟的都市發展與市民社會的互動機制。研究分析了德國民眾參與都市規劃的正式與非正式法規程序，並以柏林為例探討德國民眾參與都市發展的實例。研究認為德國的民眾參與是根基於強勢自主性的地方行動，市民社會相對高素質且對都市規劃有充足認識。最重要的是，政府部門對於民眾參與方式有很大膽的嘗試，不放過任何可能性來增加民眾參與的深度與廣度，達至最佳的民眾參與成效。過程中公共的、志願的價值受到敬重，尋求共識、社會公平成為規劃基礎，透明、公開並且合作的決策更是不可或缺。民眾也重新找尋到新時代中的定位，不再居於政治層級的底層，而是進入了決策的帷幕中；都市與地方也在全球化的浪潮下而不畏懼，與民眾共同制定出未來願景，勇於積極發展。 . 『社區營造中民眾參與空間營造角色課題之初探-以台南縣三個社區為例』（蘇育男，2004）此研究在於探討社區空間、環境改造計劃，在過程中公部門、社區規劃師及. 社區居民等三種角色所面臨的相關議題。研究認為社區意識的自我覺醒，對未來提出願景具有正面意義，對於空間環境發展之看法有更深入體會與強烈的草根認同。在自發參與動手作、從作中學的過程中，逐步形塑草根規劃模式的雛形。研究同時指出地方民眾參與過程中，需要有開放的學習心態。鄉村型態的社區藉由多種管道學習新的知識觀念與技能（例如出外觀摩、參訪其他社區作法），充實環境或空間營造方面的管理知識。在民眾參與的過程中，則需要不斷透過溝通來化解角色緊張與角色衝突。. - 26 -.

(32) . 『參與式社區規劃設計之探討與實證－以台南市東明里為例』（劉香吟， 2004）此研究從巷道文化的人文歷史脈絡走過－台南市東區東明里，經歷社區民眾. 參與營造方案的過程 (1995-2004 年)，觀察到無論在行政上、程序上的改變或是與府會關係上的轉變，都深受『參與式設計規劃』逐年深化的影響。民國 88 年亞伯巷車道事件，集體居民的參與改變巷道內商用建築體設置出入停車道的法訂操作程序，事件的終結顧全了巷道環境生活空間完整性。從巷道開端跨越到 2004 年東寧運動公園的東明環境教育館的前期規劃設計，過程中社區居民與相關使用團體共同參與並瞭解規劃設計過程、參與決策。透過專業者的引領，讓使用者參與一系列參與式的流程，歷經環境實際體驗、進行討論、共同合作，達成瞭解使用者真正的需求。期間為達到有效的決策，與使用者的集體共識及地方官僚與區里協力支持，長期著力在實質的都市空間規劃程序與內容上可能遭遇的課題及解決方法上的嘗試與調整，關注「參與式規劃設計」的空間與社會過程，「突破菁英式的專業瓶頸」。研究中從基層為主由下而上的決策邏輯，以訓練民眾、組織民眾做起，希望由當地民眾來形塑需求，在當地社群裡建立管道與機制，經過參與經驗行動的累積，試圖尋找出參與式設計的在地實踐模式。透過分析理解「參與式規劃設計」實務操作的過程，強調社區從學習過程中以「蘊釀期參與規劃」、「擴大參與」的行動完成改善「在地實踐」的操作流程。探討實質的都市空間規劃程序與使用者參與落實於社區之未來發展方向與操作策略，提出參與式社區規劃在公共事務領域中的積極與正面角色。 . 『台南縣下營鄉廟前大街執行「創造城鄉新風貌計劃」』（黃德生，2005）過文獻回顧的整理，依據「地域活化（Local Revitalization）」、「空間自明性. （Identity）」和「民眾參與（Citizen Participation）」三個面向，分別探討城鄉新風貌計劃的意義內涵，並建立地區環境落實後的「滿意度量表」，作為調查居民和計劃推動人員對於下營鄉廟前大街重塑計劃執行期間之相關地區環境營造事項的滿意情形；另外，透過下營地區環境營造區域的調查，和計劃推動人員的訪談，探討下營鄉廟前大街重塑計劃落實於地方層級的執行成效。其研究成果建議計畫執行單位在民眾參與層面，要提高居民的參與程度與深度。地區計畫的推動，雖然有效達到居民接收計劃相關資訊的宣傳效果，但意義了解程度仍舊不深入。最為重要的是，居民尚未自發性參與地區環境改善與維護。顯示地方民眾自發程度的重要性。 - 27 -.

(33) . 『中油高科技石化園區轉型及民眾參與之研究』（蔡進益，2006）研究採用德菲法（Delphi）進行專家訪談與問卷調查，並針對一般民眾所展. 開的問卷調查，以兩種問卷雙管齊下之研究，就高雄煉油廠欲轉型為高科技石化園區過程中民眾參與之情形加以研究、探討，並運用權力互動分析之原則，提出經營管理之策略性的建議。研究中主要是建議中油公司重視務實的民眾參與內容，並利用案例式的分析提供給中油公司一系列擴大民眾參與的方式與工具。其建議是站在中油與地方民眾互動的角度來分析好的空間轉型過程中，中油應該擴大民眾參與來爭取園區轉型的支持，運用各界力量提升民眾參與，擴大訴求對象來增進民眾參與。. 第四節小結當前的研究累積，多屬針對不同案例類型的民眾參與層面提出觀察建議，且大部分是從外部觀點談論民眾參與的重要性，但僅有少數談論地方民眾內部在如何促成好的民眾應該關切的的方法與操作工具。本研究將跳脫案例式的分析，從地方民眾的內化立場來看己身應有怎樣的整備條件才能承載當前大環境下越益突顯的民眾參與趨勢。從不同的民眾參與階段分析好的民眾參與受到哪些關鍵因素的影響。. - 28 -.

(34) 第三章. 城鄉風貌發展過程中的地方民眾參與行為. 本研究主要目的在於探討地方民眾如何透過好的參與使城鄉風貌發展往好的品質走。在檢討台灣的相關經驗之前，本研究認為應該先就城鄉風貌發展過程中的民眾參與邏輯做學理上的觀察與分析。因此，本章節針對【城鄉風貌表現了地方民眾生活的什麼？】、【城鄉風貌發展過程中地方民眾參與邏輯。】與【地方民眾參與行為的社會發展意義。】提出三點發問，建構邏輯上的觀念，以作為之後針對案例與經驗觀察訪談上的發想依據。. 第一節城鄉風貌表現了地方民眾生活的什麼？城鄉風貌本身是有結構的，從產業地景、聚落紋理、自然環境的氛圍來辯證是一套思考方式。透過地方民眾長期的累積，城鄉風貌變成可以閱讀出地方民眾在地生活的各項紋理與軌跡，並也顯示出一種態度與生活的本能。因此，探討城鄉風貌所呈現的屬於地方民眾生活層面的內涵，是進行地方民眾參與行為研究的前提。本研究將地方民眾生活表現在城鄉風貌的內涵分為五個層面來探討，這五個層面各有重疊與交織，構成一個探究地方民眾生活內涵與城鄉風貌發展關係的分析模式。. 城鄉風貌表現了地方民眾集體記憶依附的場景普遍來講，記憶隱含的是過去的經驗。正如 Wikipedia 所呈現的註解。記憶，是人類心智活動的一種。記憶代表著一個人對過去活動、感受、經驗的印象累積，有相當多種分類，主要因環境、時間和知覺來分。13 地方民眾長久生活在既定區域，每個地方成員都累積有各自許多不同內容（形象記憶型、邏輯記憶型、情緒記憶型、動作記憶型）、感官來源（聽覺記憶型、嗅覺記憶型、味覺記憶型、膚覺記憶型、混合記憶型）、保持時間（瞬時記憶、短時記憶、長時記憶、永久記憶）與意識形態（無意記憶、有意記憶）的記憶。無論從任何角度去將記憶分類，在每個人記憶的屬性中必然嵌合一組場景。地方記憶的場景是整體互動的，並且不在乎是否有外在的量表來評估其人文歷史 13. 維基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/%E8%A8%98%E6%86%B6。 - 29 -.

(35) 價值。城鄉風貌所呈現的是集體記憶，集體記憶的場景與個人單獨記憶的場景相對表現出一種包容與混合性質。地方成員中各個成員記憶場景的集合是城鄉風貌的形成元素之一，在快速的社會變動過程下，記憶場景也同樣快速更迭與重構。地方民眾承載著外在的政治、經濟與社會條件，不斷見證熟悉的空間被一層層換上新的皮層。場景表現在城鄉風貌上，可以有幾種彼此互相交織重疊的類型屬性。山林、溪河、田園、海，表現出不同地緣環境的框架，這是一種生態場景。地方民眾在裡面歷時觀察到不同的動物、植物，搭配不同的生活環境，往往會有一種類似驚喜發現的記憶，也會有細長的舒適的對自然生態的情感記憶。屬於每個年代的孩童，都必然有一組遊戲的場景。有球的、游泳的、跑跳碰撞、抓水蛙泥鰍、大街小巷的穿梭、廢棄房舍工廠變成祕密基地。孩提的遊戲與活動，是每個地方民眾永遠不變的話題。大人也有遊戲場景，宴酌、辯論、博奕、園藝、運動，所有可以被自己定義為休閒活動的場景都可以轉成大人的遊戲場景。集體一致的工作形態可以表現出一組工作場景，並且在土地的使用上佔了大量的城鄉風貌表現。大片的水稻田、魚塭、港口、果園、林地作為生產的空間，工業化的時代群聚的工業設施匯集了地方民眾集體的工作經驗。具歷史意義的工作場景被賦予產業地景的文化意義之後，變成地方民眾尋找自明性的焦點。民生基本經驗的場景對在地居民是非常深刻的，例如地方的市集、公園、廟埕、學校、巷弄，甚至有些重要的診所、商號、藝文空間等。在集體記憶的時間軸屬性來看，民生基本經驗的場景由於看似分散獨立，故鮮少在文化歷史意義的原則下被探討，但是卻是地方民眾取得基本生活所需的空間本體。集體記憶往往被放在時間軸來談論，其本質表現了一種軌跡經驗。地方文史記錄的美感透過集體記憶場景的描述而顯得非常生動。集體記憶是空間轉換為地方重要的關鍵之一，在不同地方民眾的年齡層與社經背景的記憶交媾下，城鄉風貌的內涵變得紮實而清晰。. 城鄉風貌表現了地方民眾的生活方式城鄉風貌表現了地方民眾經年累積下來的的生活方式，整體上生活方式來自人地的互動，使得每個地方的生活方式各表述著其區域多樣性及特殊性。生活方式是一個結構性的總和，結構的因子包含到建築形式、生活工具、族群特性、信仰、休閒偏好、社會關係、消費行為等。 - 30 -.

(36) 生活方式是一地聚落居民生活的表現，是自然、人文、歷史等三大面向在一個區域中的具體整合（潘朝陽，1987）。在高雄旗後的聚落研究中曾有文獻回顧到，所謂生活方式（Mode of life）指的是地方民眾為求生存起見，各有其獨特的習慣行為，法國地理學大師維達爾白蘭士（Vidal de la Blache，1843-1918) 稱這一套謀生之方法為「生活方式」（Genre de vie）。14同時，生活方式是技藝的綜合，是人群主動地求適應於地理環境的表現。生活方式的特殊、穩定和持久與否，大都要看看地理環境是否特殊與穩定。15在阿里山山村聚落的研究中也定義，生活方式乃是指一個地區的居民在經過長期人與地的歷史辯證後，所逐漸形成的整體性格及行動，具有地方之特殊性或代表性。16 地方的生活方式表現在城鄉風貌上主要落在聚落紋理的型塑，是屬於有集居行為的地方，無集居行為的區域即便有人居住也是呈現較原生的地景樣貌。聚落紋理涵括建築樣態、路網結構、商業群落分布、交通據點、信仰據點、公共開放空間分布、生產空間分布等，皆受到地方生活方式的影響。生活方式更嚴肅被探討的是一種地方的生活態度與主張，這代表地方民眾與環境共生邏輯。除了在政策的引導與控制下，生活方式是另一個透露城鄉風貌自明性的介面。在談論城鄉風貌的發展除了與地方居民的生活方式有所關連之外，其背後的發展邏輯更需要與地方居民的生活態度一脈相承。很自然地順從地方民眾的選擇，包含土地使用的張力、經濟價值與生活品質的平衡、呈顯環境及文化因子的聚落紋理，統合成一組可以閱讀及辨識的風貌結構。因此，生活方式的內涵有三種層面。 1.. 來自人地的互動對話。. 2.. 以全體生活態度為依歸而執行的選擇。. 3.. 以聚落的延續生活為目的。. 14. 陳美君（2006）。旗後的七美移民生活方式與血緣聚落的發展（碩士論文，高雄師範大學，2006）。. 15. 同上。. 16. 周俊霖（2000）。山村的聚落發展與生活方式－奮起湖與石棹的比較研究（碩士論文，臺南師. 範學院，2000）。 - 31 -.

(37) 城鄉風貌表現了地方民眾使用自然資源的方式城鄉風貌本身具有空間的屬性，空間中整合了各項的自然資源。根據聯合國環境規劃署於 1972 年提出的定義：「所謂自然資源，是指在一定時間條件下，能夠產生經濟價值以提高人類當前和未來福利的自然環境因素的總和。」更進一步地釐清其內容，自然界中凡是能提供人類生活和生產需要的任何形式的物質，均可稱為自然資源。自然資源是人類賴以生存的基礎，如太陽輻射、大氣、水、生物、土地、各種礦物和能源等均為自然資源。自然資源與自然環境兩者比較，後者的範圍要更廣一些。凡是非人類創造的全部外部世界稱為自然環境或自然界；對人類生活和生產有經濟價值的謂之自然資源。17自然資源有其再生性的類別，也有非再生性的類別。非再生性自然資源又可分為兩類，一是透過管理與合理運用便可以重複使用的可更新自然資源；一是本身無更新能力，僅能透過循環回收再利用的不可更新自然資源。18 在政策的引導與指定下，地方民眾有自己一套對自然資源的使用邏輯，透過自然資源的運用滿足民生所需以及生產所需。自然環境的使用在當前的永續發展思惟下有極高的保護原則、促進循環原則。地方民眾使用自然資源的經驗從農業時代的自給自足及產銷報國原則下，是屬於可維持的情況，地方民眾對於自然資源的使用方式有高度的自我選擇權力。後期以農業發展工業的時代，爆炸性的工業發展高張力地攫取各種可用的自然資源，地方民眾可以自主的範圍縮小。無論是哪一種情形，地方民眾皆會表現出本身使用自然資源的方式並形成一種集體氛圍。城鄉風貌的發展脈絡表現出地方民眾對自然資源蘊藏量的觀察與警覺，用以達到生產、民生耗用量與自然資源蘊藏量間的平衡。地方民眾使用自然資源近來雖然受到政策的引導及指定，但是仍然保有相當高的地方民眾對自然資源使用方式的敏感性。地方民眾在不同的經驗下知道資源採用的臨界值，知道安全的使用量。雖然同時還是持續發生為了追求經濟效益所造成的環境破壞經驗，但是在經濟與環境保護的邊緣，地方居民仍然很謹慎的遊走著。自然資源性質的觀察與發展是地方民眾的智慧，土壤性質、水的性質、氣候… 等天生的資源屬性在地方民眾的經營下變成一種地方知識，這是隱性的城鄉風 17. 玄奘大學提升大學基礎教育計畫自然科學課程計畫資料庫，. http://210.60.55.52/sub2/infobase_new.asp。 18. 同上。 - 32 -.