新藥臨床試驗制度在生技產業政策推動過程中變遷之探討 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學科技管理研究所博士論文. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 立新藥臨床試驗制度在生技產業政策推動過程中變遷之探討. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：溫肇東研究生：鄭居元中華民國九十九年七月三十日.

(2) 謝辭一段改變生命航向的旅程（A single journey changes the course of a life） 2010 年 7 月 30 日論文口試結束的傍晚，在搭車離校返家的路上，手機響起，電話那一頭是衛生署蕭美玲副署長溫馨的祝賀。當年在前行政院科技顧問組王松茂執行秘書與前衛生署蕭美玲技監的推薦下，到國內以‖跨領域‖學習聞名的政治大學科技管理研究所就讀博士班。回首來時路，真是有甘有苦，冷暖自知，所幸在許多貴人一路相助下，終於完成了學位，並經由這一段智識探險(intellectual adventure)的旅程，讓自己成為台灣生物科技管理領域博士教育的‖先行者‖。. 政治大當初以政大 EMBA 紮實的經營管理訓練，再投入政大科管所博士班創新理立論的學習，讓自己成為極少數兼具 EMBA 與博士訓練的學生。這樣的轉變 ‧. ‧ 國. 學. (transformation) 過程，在台灣專業分工壁壘分明的教育體制是艱難的，但是這樣的‖思想改造‖對於拓展視野與格局，卻也無疑是‖史無前例‖ 。因此在這艱辛的過程中，對於曾經陪伴過我的許多貴人，心中充滿感恩。首先要感恩的是溫肇東指導教授，在這辛苦的求學過程中持續鼓勵，讓我有. Nat. y. sit. n. al. er. io. 始有終地完成學位。除隔週週六的論文討論外，忙碌的溫老師最常做的一件事就是透過電話‖關心‖，再忙，老師都會記得打電話關心進度。正因為老師深厚的人文關懷與素養，無私的付出與寬容，讓我在這場馬拉松的賽跑，得以跑到終點。. Ch. i n U. v. 另一位協助我甚深的是曾留學英國 SPRU 深造的謝岡學長。學長常利用週末週日一起討論，幫助我建構論文的論點(line of arguments)，並親身傳授學長在英國求學期間所領悟的心法。學長的思路清晰且英文造詣深厚，藉由討論，讓我有機會去透視事件的表象。此外，我的 EMBA 與博士班同學，現為實踐大學副教授的蔡政安，扮演溫門大師兄的角色，也不時關心與協助我克服困難。. engchi. 2006 年 4 月 1 日我重返職場時，因緣際會，在 EMBA 同學李立言及科管所學妹戴君玲的引介下，到衛生署科技發展組服務，意外地開啟了我在生技產業外的另一段生涯發展，在前衛生署許須美技監的支持下，接手科技發展組業務最繁重的計畫之一：「建立卓越臨床試驗與研究體系計畫」，更在前 JIRB 執行秘書郭英調醫師的引介下，多次參加了國內外 IRB FERCAP 的評鑑，因此‖臨床試驗‖ 就自然而然成了我論文的研究田野，而‖組織社會學‖則成了觀察這個田野的理論視角。.

(3) 口試委員之一的政大社會系熊瑞梅老師是引領我進入組織社會學這個領域的關鍵人物。這是熊老師到政大社會系後，唯一開過一次的一門課，我幸運的成為這門課的少數外系旁聽生，熊老師在我論文寫作過程中多次教導，協助我抽象思考。而另一位以醫療社會學見長的台大社會系吳嘉苓老師，則是從科技與社會的觀點，多次提出建設性的批判。吳老師犀利的見解，常令我茅塞頓開。每次遠從台中北上參與口試的中興大學科管所陸大榮老師，則在每次論文口試幫助我，讓我的論點更具有科技管理的貢獻。論文口試委員會的主席：陽明大學社會福利所的黃文鴻老師，他由衛生署藥政處長、藥檢局局長轉任學界，臨床試驗是黃老師最熟悉的議題之一，由於黃老師豐富的閱歷，拓展了我研究臨床試驗的格局與視野。另外兩位老師在我最後一次口試因事不克出席，仍對我完成論文協助良多。一位是台北榮民總醫院副院長的何善台老師，他是國內執行臨床試驗的前輩，他的参與，讓我的研究能更貼近醫師科學家的想法。另外一位是科管所所長吳豐祥. 政治大老師，他是自我進入科管所就讀博士班以來，長期關心我的師長之一，因為他的立循循善誘，讓我的論文編排與呈現更具專業。. ‧ 國. 學. 由於這七位口試委員的一路支持與指導，從理論與實務的觀點提供我更深更廣的建議，讓我的論文得以改進，更臻完整，特此致上最高的敬意與謝意。. ‧. y. Nat. 當然，在博士班求學與完成論文的過程中，有幸接受不少老師的教誨，包括吳思華老師、劉江彬老師、李仁芳老師、許士軍老師、吳靜吉老師、許牧彥老師、. sit. al. er. io. 鄧家駒老師、孫遠釗老師、鄧哲明老師以及江瑞清老師等；另在質性研究方法上，也有幸受教於李昌雄老師、蕭瑞麟老師、倪鳴香老師、方念萱老師、馬藹萱老師、鄭同僚老師等。. n. v i n Ch 本論文的完成，同時要感謝玉潔、佩文、明唐、秦姊、Catherine、Chris 等， engchi U 提供臨床試驗實務上的相關資料與資訊。EMBA 同學滿鈴、美東、柏延、光輝等，博士班學長朱沛、瞻桂、宗文、美雅、增明、文鼎、鈺晶、盈勛、明機、文鈞、子瑩、雪嬌、文祥、同學仲興、啟旭、維欣等，溫門學弟妹大溢、麗弘、育如、碧芬、俊銘、晧鈞等，科管所翠娥等、創造力中心君華等，在這多年的旅程中持續相伴與支持，謹在此表達誠摯的感謝。. 最後，我要感恩我的家人，在我求學期間對我的包容與諒解，尤其是支持我在論文完成的最後期間(last mile)，辭去十多年的工作，專心投入論文的寫作。紙短情長，真正要感恩的人太多了，不免掛一漏萬，謹向所有曾幫助過我的人，再次深深感恩對我的支持與鼓勵。而正如一位口試委員送我的話：「花了那麼大的勁，去完成學位，是該對台灣生物科技管理領域，有些貢獻的時候了......」鄭居元敬筆.

(4) 摘要本研究之目的在探討台灣生技產業科技政策推動過程中所引發之爭議：臨床試驗(clinical trials)產業化，並以台灣地區自 1960 年代末期至 2010 年臨床試驗發展的制度變遷為研究標的，尤其是其中之生技產業政策推動及臨床試驗制度變遷，以說明該爭議如何發生及為何發生。為發展台灣生物技術產業，行政院於 2005 年起推動生醫科技島(biomedical technology island)計畫，將原先為生物技術產業發展基礎設施的臨床試驗作為政策推動的主體，引發臨床試驗產業化的爭議。一般認為，此爭議是來自於促進產業發展與維護國民健康之間的利益衝突。. 政治大展的歷程，認為上述臨床試驗產業化的爭議不只是產業推動與國民健康間的衝立. 本研究經由制度變遷(institutional change)的觀點，探索台灣地區臨床試驗發. 突，而是與台灣地區自 1960 年代末期至 2010 年生技產業政策推動與臨床試驗制. ‧ 國. 學. 度變遷有關。. ‧. 台灣地區推動生物技術的科技政策始於 1982 年行政院修訂「科學技術發展方案(science technology development program」，明訂生物技術為八大重點科技之. Nat. sit. y. 一，而後有 1995 年的行政院「加強生物技術產業推動方案(biotechnology industry. er. io. promotion program」，2005 年的行政院「生醫科技島計畫」等科技政策，本研究. al. 發現不同時期的科技政策賦予臨床試驗不同的意義，而不同時期臨床試驗的發. n. v i n Ch 展，其不同時期的行動者【產、官、學、研、醫】-包含政策決策者與政策參 engchi U 與者 -- 在臨床試驗制度變遷的過程中產生行動的差異；而在不同時期臨床試驗的發展階段，不同的官方行動者 -- 治理機構（governance agency）【衛生署、國科會、經濟部、科技顧問組等】，對於臨床試驗議題有不同程度的涉入。台灣地區臨床試驗的發展在生技產業政策的型塑下，由原先之學術研究，階段性轉向協助產業發展。2005 年行政院生醫科技島計畫，將臨床試驗作為政策推動的主體，擴大醫界參與生物技術產業發展，而醫界主要以醫療服務為主的制度邏輯（institutional logics）與科技政策形塑下產業發展的制度邏輯不一致（contradictions），因而引發臨床試驗產業化的爭議。本研究發現對於科技政策的意涵為：在制訂與推動科技政策的過程中，唯有同時瞭解產業發展的歷史脈絡，才能避免產生非預期的結果（例如爭議）。本研 i.

(5) 究除探討生技產業政策推動過程中臨床試驗的制度變遷與變遷過程中所衍生的爭議，並將探討未來可能的研究方向。關鍵字：科技政策(science and technology policy)、制度變遷(institutional change)、臨床試驗(clinical trials)、生技產業(biotechnology industry)、爭議 (controversy). 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(6) Abstract The study is intended to explore a controversy derived from the Taiwan biotechnology industry promotion by government policies, industrialization of clinical trials. The study targets the institutional change of the clinical trials and the policies for biotechnology industry promotion in Taiwan from the late 1960’s through 2010 to explain why and how the controversy was incurred. In order to develop the Taiwan biotechnology industry, the Executive Yuan implemented a Biomedical Technology Island program beginning 2005 to focus on clinical trials -- supposedly the infrastructure of biotechnology technology development -- but resulted in the controversy about the initiative of industrialization of clinical trials. It is reputedly because there is a conflict of interest between industry development promotion and how to maintain national healthcare.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. From the perspective of institutional change, the study explores the evolution of clinical trials in Taiwan, holding that the aforementioned controversy is not only a conflict of interest between industry development promotion and how to maintain national healthcare but also a consequence of the institutional change of the clinical trials and biotechnology promotion by government policies from the late 1960’s through 2010.. sit. y. Nat. n. al. er. io. The biotechnology industry promotion in Taiwan began with the Executive Yuan’s revision of its Science Technology Development program in 1982, designating the biotechnology as one of the eight strategic industries. The Executive Yuan followed through with a Biotechnology Industry Promotion program in 1995 and the Biomedical Technology Island program in 2005. The study finds that science and technology policies in different periods of time endowed clinical trials with different meanings while discrepant actions on clinical trials were taken by both policy makers and policy executors including the industry, government organizations, academia, research institutes and the medical community in different periods of time.. Ch. engchi. i n U. v. The study also finds that different governance agencies, such as the Department of Health, Ministry of Economic Affairs, National Science Council as well as Science and Technology Advisory Group of the Executive Yuan, had different levels of involvement with the development of clinical trials in different periods of time. Molded by the government’s biotechnology policies, clinical trials in Taiwan have evolved from the nature of academic research to assistance to industry development. The Biomedical Technology Island program beginning 2005 focuses on iii.

(7) clinical trials and strengthens the medical community’s participation in biotechnology development, but the institutional logics of the medical community is primarily about medical service and its contradictions with the institutional logics of biotechnology industry development have resulted in the controversy about industrialization of clinical trials. A science and technology policy implication identified by the study is that unexpected outcomes, such as the controversy dealt with herein, can only be avoided by understanding the historical context of an industry when the government develops and promotes the relevant policies for the industry. Moreover, the study will explore possible research directions in the future. Keywords: Science and technology policy, institutional change, clinical trials, biotechnology industry, controversy.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(8) 目錄第一章緒論 ...................................................................................................... 1. 第一節研究背景及動機. ............................................................................ 1. 第二節研究目的及問題. ............................................................................ 19. ........................................................................................ 22. .............................................................................................. 24. 第一節組織場域 .......................................................................................... 24. 第二節制度環境 .......................................................................................... 26. 第三節章節安排第二章文獻探討. 治政大第三節制度變遷的實證研究案例............................................................... 立. 第四節對制度理論的評論............................................................................... ‧ 國. 學. 第三章研究方法. 34 36 38. 第一節研究設計 ........................................................................................... 38. 第二節研究方法 ........................................................................................... 39. ‧. ............................................................................................... sit. y. Nat. n. al. er. io. 第三節資料蒐集與分析 ............................................................................... v. 第四節研究效度 ........................................................................................... Ch. engchi. i n U. 40 42. 第四章臨床試驗的初始制度－藥品查驗登記 (1980-1994) ............................. 44. 第一節行政院科技發展方案將「生物技術」列為八大重點科技 ......... 44. 第二節肝炎疫苗臨床試驗與醫療法頒佈 ................................................. 47. 第三節小結－產品開發與臨床試驗 (臨床試驗作為新藥查驗登記) ...... 55. 第五章臨床試驗制度功能性調整－生技產業基礎建設 (1995-2004) ............. 57 第一節行政院「加強生物技術產業推動方案」健全法規體系 .............. 57. 第二節新藥臨床試驗制度建立之濫觴－七七公告 ................................. 61 第三節新藥臨床試驗體系建立 ................................................................ 63. 第四節小結－產業發展與臨床試驗 (臨床試驗作為生技產業基礎建設) 78 I.

(9) 第六章臨床試驗制度的轉變－生技產業價值鏈 (2005-2010) .......................... 81 第一節行政院「生醫科技島」計畫－建立卓越臨床試驗與研究體系.... 81. 第二節行政院「生技起飛鑽石行動方案」－成立台灣食品藥物管理局 90 第三節「臨床試驗產業化」爭議與醫療法部分條文修正 ........................ 94. 第四節小結－臨床試驗與產業價值鏈(臨床試驗為發展生技產業) ........ 106 第七章研究發現與討論 ....................................................................................... 109 第一節研究發現 ........................................................................................... 109 第二節討論..................................................................................................... 113. 政治大. 第八章結論 ........................................................................................................... 122. 立. 第一節研究結論及對理論與實務的意涵 ................................................... 122. ‧ 國. 學. 第二節研究限制及後續研究議題之建議 ................................................... 125. 壹、圖目錄. ‧. 附錄.......................................................................................................................... 126. y. Nat. er. io. sit. 圖一、臨床試驗與人體試驗之區隔 .............................................................. 圖二、臨床試驗分期階段 ............................................................................... n. al. Ch. n U engchi. iv. 圖三、行政院衛生署與臨床試驗業務相關之單位 ....................................... 3 5 6. 圖四：亞洲地區各主要城市執行跨國臨床試驗與本地臨床試驗案件之比例.......................................................................................... 15. 圖五、制度環境 vs. 生醫組織 ..................................................................... 28. 圖六、研究概念架構圖 ................................................................................... 28. 圖七、臨床試驗組織場域－主要行動者及其功能 ....................................... 31. 圖八、台灣生技產業推動之相關政府部門 ................................................... 58. 圖九、加強生物技術產業推動方案推動架構 ............................................... 60 圖十、台灣生醫科技島計畫推動架構 ............................................................ 82. II.

(10) 圖十一、台灣生技起飛鑽石行動方案概念架構 ............................................ 91 圖十二、一個組織、兩個組織場域 ............................................................... 118 貳、表目錄表一、台灣 IND 及 NDA 現況 2004-2009 .................................................... 13 表二、Scott 美國醫療照護體系制度變遷的三階段研究(1945-1995)........... 34 表三、研究設計 ............................................................................................... 42. 表四、1980-1994 年間治理結構、制度邏輯與制度行動者 ........................ 56 表五、1995-2004 年間治理結構、制度邏輯與制度行動者 ........................ 80. 政治大. 表六、2005-2015 年間治理結構、制度邏輯與制度行動者 ........................ 108. 立. 表七、研究結果. ............................................................................................. 112. ‧ 國. 學. 參、參考文獻 ......................................................................................................... 127. ‧. 肆、章節附註 ......................................................................................................... 134. ......................................... 142. er. io. sit. Nat. 附件一：台灣臨床試驗「體系」發展大事紀. y. 伍、附件 ................................................................................................................. 142. 附件二：台灣生技產業政策與推動歷程 ................................................... 145. al. n. v i n C年發展歷程附件三：台灣生物技術 40 149 h e n g c h................................................... i U. 附件四：政府相關單位行動者(歷任部會主管) ......................................... 150 附件五：臨床試驗相關法規一覽表 ........................................................... 152 附件六：藥品優良臨床試驗準則(附修正第 106 條) ................................. 153 附件七：醫療法部分條文修正 ................................................................... 170 附件八：人體試驗管理辦法 ....................................................................... 172 附件九：人體生物資料庫管理條例 ............................................................ 175 附件十：生技新藥產業發展條例 ................................................................ 182. III.

(11) 第一章緒論第一節研究背景及動機本研究的發展源自兩部份：一是受到管理學界近年來提倡「公共政策是管理學者無法迴避的議題之一」的啟發1，另一則是研究者個人在政府機構參與台灣臨床試驗實務工作中所觀察到的現象，亦即政府從推動生技產業的觀點來發展臨床試驗所引發的「臨床試驗產業化」爭議。研究者於公部門服務多年，從協助行政院政務委員推動生技產業發展，到進. 政治大床試驗與生技產業發展之間的互動關係；而科管學院的訓練，亦引發研究者從科立入衛生署實際參與臨床試驗管理體系的運作，得以從不同面向與角度觀察台灣臨. 技管理的角度來檢視及研究臨床試驗產業化的現象。. ‧ 國. 學. 臨床試驗為決定創新醫藥品在研發過程中能否進入市場的關鍵，而其本質是. 病人)。. ‧. 以人體為新產品或新技術的受試者，其牽涉到三個部份：醫院、藥廠及受試者(或. y. Nat. io. sit. 新藥臨床試驗，為創新性醫藥品核准上市公開廣泛使用之前，使用經驗的「合. n. al. er. 法」累積，亦是合法使用未合法藥物，為創新性醫藥品廣泛使用前的關鍵途徑，是醫藥領域科技管理的重要議題。. Ch. engchi. i n U. v. 我國早期臨床試驗是以學術研究為主，並無法源規範；1980 年代因 B 型肝炎疫苗防治議題，臨床試驗開始進入政府立法規範的時期；配合於 1995 年起「加強生技產業推動方案」的實施，政府開始建立完整的臨床試驗法規體系，臨床試驗成為生技產業發展的基礎建設之一；2005 年起推動的「生醫科技島計畫」與 2009 年起推動的「生技起飛行動方案」，政府將臨床試驗視為生技產業價值鏈之一環。 1. 管理學界重要的期刊之一，美國 Academy of Management Journal，於 2005 年製作了公共政策. 專刊(Rynes and Shapiro, 2005)，起因於 2001 年 911 事件及 2005 年 8 月 Katrina 颶風的影響。在這樣的時空背景脈絡之下，管理學界省思：公共政策是管理學者無法迴避的議題之一。該期專刊邀請管理學者參與公共政策的討論，並深度思考：管理對公共政策及組織的意涵是什麼？而政策的選擇會有哪些非預期的結果(D’Aunno, 2005)? 1.

(12) 然而，由於臨床試驗會涉及受試者生命的安危，當政府從推動產業發展的角度來發展臨床試驗時，即引發各界關切，亦即近年輿論所稱之「臨床試驗產業化」爭議。正由於臨床試驗的獨特性，形塑該爭議的來源、邏輯及解釋，亦有別於其他產業。本研究由「臨床試驗產業化」爭議的現象出發，探討政府部門關於臨床試驗的制度邏輯，是如何從原先的學術研究，發展為藥品查驗登記，調整為生技產業發展基礎設施，再轉變為將臨床試驗當成生技產業價值鏈的一環來推動，這段過程是如何轉變，以及為何有這些轉變。本研究認為，此爭議為制度環境轉變的徵兆。上述爭議只是冰山一角，因此. 政治大. 研究者試著用制度理論的觀點，將冰山一角後面有關制度邏輯與治理結構的演變作深入的分析，並以政府部門對臨床試驗的主要概念轉變為分析主軸。. 立. 因為新藥臨床試驗，試驗對象為人體，不同於其他資訊半導體產品測試，受. ‧ 國. 學. 到政府部門的嚴格管制；而政府部門決定政策方向與資源分配，是臨床試驗制度變遷的最主要行動者之一。. ‧. 因此，藉由本研究嘗試去瞭解. y. Nat. 政府部門對臨床試驗的主要概念，是如何階段性地從藥品查驗登記，轉變. sit. (一). n. al. er. io. 成為生技產業價值鏈的一環？. Ch. i n U. v. (二). 轉變過程中產生哪些法令規範？. (三). 上述從藥品查驗登記到成為生技產業價值鏈之一環的主要概念的轉變為. engchi. 何發生？ (本研究所指之政府部門為推動生技產業政策的行政院科技顧問組、國科會、衛生署及經濟部等四個機構。). 2.

(13) 壹、臨床試驗的本質在探討政府發展臨床試驗過程中所引發產業化爭議之前，需先說明什麼是臨床試驗，以及臨床試驗的本質為何。根據我國醫療法第 8 條2：「本法所稱人體試驗，係指醫療機構依醫學理論於人體施行新醫療技術、藥品或醫療器材之試驗研究。」同時在藥事法第 42 條規定：「中央衛生主管機關對於製造、輸入之藥物，應訂定作業準則，作為核發、變更及展延藥物許可證之基準。前項作業準則，由中央衛生主管機關定之。」而根據藥品優良臨床試驗準則(依藥事法第 42 條第 2 項規定訂定)第 1 條則闡明臨床試驗「以發現或證明藥品在臨床、藥理或其他藥學上之作用為目的，而於人體執行之研究。」. 立. 政治大. ‧ 國. 人體研究 Research involving human subjects. ‧. 人類胚胎及胚胎幹細胞研究倫理政策指引 Policy Instructions on the Ethics of Human Embryo and Embryonic Stem Cell Research. y. Nat. 研究用人體檢體採集與使用注意事項人體研究倫理政策指引 Human research ethics policy guidelines. n. al. 人體試驗. Ch. Human trials. engchi 臨床試驗 Clinical trials 藥事法. er. io. sit. Guidelines for collection and use of human specimens for research. 醫療法醫療法施行細則人體試驗管理辦法. 2. 學. 圖一、臨床試驗與人體試驗之區隔. i n U. v. 建置人體生物資料庫. 人體生物資料庫管理條例. 一般研究者將涉及人體 (human subjects) 的生物醫學研究通稱為臨床試驗或人體試驗，但醫療. 法的人體試驗強調「新」，亦即涉及台灣尚未獲得核准新藥之臨床試驗，才屬人體試驗，而不是泛指所有涉及人體的試驗。 3.

(14) 又什麼是新藥，根據我國藥事法3第 7 條：「本法所稱新藥，係指經中央衛生主管機關審查認定屬新成分、新療效複方或新使用途徑製劑之藥品。」；同時根據生技新藥產業發展條例 4第 3 條：「本條例用辭定義如下：三、新藥：指經中央目的事業主管機關審定屬新成分、新療效複方或新使用途徑製劑之藥品。」新藥研發過程需先申請臨床試驗計畫書審查(Investigational New Drug， IND)，進而才能進行臨床試驗分期時期。臨床試驗分為一到四期進行5。第一期臨床試驗(Phase I，人體藥理研究)：受試者為數名或數十名健康志願者(沒有疾病者)參與，主要是了解藥品在動物時期和人體中是否的情形是否一樣，了解藥物在人體所能夠承受的最高安全劑量，此時期通常在特定的臨床試驗. 政治大第二期臨床試驗(Phase II，療效探索)：經由一群嚴格篩選出來同質性高的病立. 病房中，經由有經驗的醫師來執行。. 人，探索藥物的療效和安全性，一般為數十人，再根據試驗結果來設計第三期的. ‧ 國. 學. 臨床試驗之受試者人數。. ‧. 第三期臨床試驗(Phase III，療效確認)：為大型的臨床試驗，受試者人數可能由數百到數千人不等，在設計上一般以隨機分配、雙盲及對照試驗等方式進. Nat. sit. y. 行，主要證實藥物療效及安全性，作為上市前的評估依據。. n. al. er. io. 第三期臨床試驗過程中若證實藥物療效，可申請新藥查驗登記(New Drug Application，NDA) 。. Ch. engchi. i n U. v. 第四期臨床試驗(Phase IV，治療使用)為藥物上市後的追蹤，且應與已核准的適應症相關，監測該藥物是否有先前幾個時期沒發現的副作用或是不良反應等情況。試驗的設計較為簡單，但需要大量的病人進行長時間的觀察。臨床試驗為新藥物研發過程中決定能否進入市場的關鍵，健全的臨床試驗環境使具潛力的新藥物於可信賴的試驗環境下，發揮時效通過各時期的臨床試驗，因此攸關該產品之成敗。. 3. 2006 年 5 月 30 日修訂。由於新藥之安全性及療效尚未獲得證實，新藥臨床試驗之執行，受到. 法律特別的規範。至於與新藥無關的藥品臨床試驗，目前我國並未特別立法管理。 4. 2007 年 6 月 15 日立法院第 6 屆第 5 會期第 17 次會議通過。. 5. 整理自衛生署藥品臨床試驗資訊網及中榮總醫訊等。 4.

(15) 圖二、臨床試驗分期階段. 臨床前試驗. 新藥上市. 臨床試驗第一期 (人體藥理研究) II (治療探索) III (治療確認). IV (治療使用). 申請IND(試驗中新藥). 立. 申請NDA (新藥上市審查). 政治大. • 臨床試驗包含廠商贊助的臨床試驗及研究者發起的臨床試驗。有些由研究者自行發起的研究案，也會有廠商贊助部分臨床試驗經費或藥物。. ‧ 國. 學. 臨床試驗的本質是以人體為新產品或新技術的受試者，其牽涉到三個部份：. ‧. 醫院、藥廠及受試者(病人)。由於臨床試驗會涉及受試者生命的安危，因此受試. sit. y. Nat. 者保護成為推動臨床試驗時必要的前提。. io. er. 正由於臨床試驗的獨特性，因此形塑臨床試驗產業化的邏輯，與其所造成的爭議來源及解釋亦有別於其他產業。. n. al. 貳、臨床試驗體系的發展. Ch. engchi. i n U. v. 台灣臨床試驗體系可以從法規及執行兩方面來瞭解其內容6。一、台灣臨床試驗法規體系 (一) 法律規範在法律層級，醫療法明確規範新醫療技術、新醫療器材與新藥品所為之人體試驗，均需報請中央衛生主管機關核准，且非教學醫院不得為之。其中新藥部分，藥事法第 7 條授權衛生主管機關以藥品查驗登記準則定之。 6. 參考葉嘉新、林志六(2008)所編之新藥開發與臨床試驗，衛生署之刊物衛生報導(台灣臨床試驗. 的環境與政策，128 期，2006)，以及 Hsiao, Mei-Ling. 1998. The current status of clinical trials and GCP in Taiwan. Drug Information Journal, 32: 1203-1207。 5.

(16) 由上述法律所衍生的重要法規命令，在藥政類部分，重要項目包括：(1)藥品優良臨床試驗準則；(2)藥品臨床試驗申請須知；(3)藥品臨床試驗計劃書主要審查公告事項，其中對臨床試驗相關藥事法、醫療法，得免除國內臨床試驗品項，執行醫院層級，主持人條件，試驗規模，不良事件通報皆有說明。在醫事類部分，重要項目則包含：(1)醫療機構人體試驗委員會組織及作業基準；(2)新醫療技術(含新醫療技術合併新醫療器材)人體試驗作業規範；(3)基因治療人體試驗申請與操作規範；(4)體細胞治療人體試驗申請與操作規範；(5)研究用人體檢體採集與使用注意事項；(6)人類胚胎幹細胞研究倫理規範等7。行政院衛生署與臨床試驗業務相關之單位參見圖三。其中，衛生署藥政處主. 政治大. 管藥品與醫療器材的查驗登記等，衛生署醫事處主管醫療機構與相關醫護人員證照等，所依法行政的法令分別為藥事法與醫療法8。. 立. 學. 衛生署. 醫事處. 科技組. 疾病管制局. n. al. 試驗體系. Ch. engchi. sit. 卓越臨床. er. io. IRB訪查. GCP查核. 國民健康局. y. Nat IND, NDA. ‧. 藥政處. ‧ 國. 圖三、行政院衛生署與臨床試驗業務相關之單位. i n U. v. GCRC. 新藥臨床試驗屬生物醫學研究的一種，其試驗過程除須遵守倫理準則外，因. 7. 本章相關法律條文、法規命令與行政公告，均查自衛生署「衛生法令查詢系統作法規查詢」. (www.dohlaw.doh.gov.tw) 。 8. 依醫療法第 8 條及第 78 條，新藥臨床試驗屬人體試驗的一種。只有經中央主管機關核准之新. 藥臨床試驗，方可在教學醫院執行。教學醫院及研究者在執行新藥臨床試驗時，應遵守醫療法第 79 條及第 80 條對受試者保護之規定，並接受中央主管機關之監督。藥事法與新藥臨床試驗相關法規則為第 5 條、第 44 條及第 92 條。新藥屬藥事法所稱試驗用藥物，因此，依藥事法第 44 條規定，應經中央衛生主管機關核准，始得供經核可之教學醫院與臨床試驗。 6.

(17) 新藥的安全性及療效尚有疑慮，更需有適當的法規來保護受試者。我國自 1986 年醫療法公布後，規範新藥臨床試驗需取得衛生署核准後才能執行。查驗登記用之臨床試驗有二大類：一為新藥發展所必需的臨床試驗，也就是未來將列入完整臨床試驗數據資料之第一、二、三期試驗；另一為鼓勵藥品研究發展、保障國人用藥安全，並提升國內臨床試驗之水準，依七七公告或雙十二公告要求，在國內執行之藥品臨床試驗9。 (二) 新藥臨床試驗計畫書審查(IND) 為保障民眾用藥安全，並協助發展台灣生技製造產業，衛生署於 1998 年捐助成立財團法人醫藥品查驗中心(Center for Drug Evaluation, CDE) ，接受衛生署委. 政治大準之相關法規，提供新醫藥品研發中相關試驗之法規諮詢立. 託，協助辦理新醫藥品及生物製劑之臨床試驗和上市申請審查，訂定符合國際標。. ‧ 國. 學. (三) 人體試驗委員會(IRB，Institutional Review Board). 10. 新藥臨床試驗計畫書除須送衛生署審查外，亦需經由執行試驗機構之人體試. ‧. 驗委員會通過。此一機制主要目的為保護受試者。人體試驗委員會成員包括醫療. y. Nat. 專業與非醫療專業委員，非醫療專業委員通常為社工、法律、倫理、宗教或是社. sit. 會一般人士。至於無人體試驗委員會之試驗執行機構，可將試驗計畫書交由聯合. n. al. er. io. 人體試驗委員會(Joint institutional review board, JIRB)代審。. 9. Ch. engchi. i n U. v. 新藥臨床試驗如涉及查驗登記時，需檢附完整臨床試驗數據資料，證實該藥品的療效及安全. 性。以往新藥臨床試驗絕大多數皆在國外執行，在核准上市前，通常不會有國人使用經驗的資料，因此，1993 年七七公告規定申請新藥查驗登記時，除依現行規定檢附資料外，應於國內執行至少 40 例的臨床試驗。七七公告對我國藥品研究發展與國內臨床試驗水準有提升作用，但這類臨床試驗常被批評不具科學性，在統計學上可能不足以證明藥品的安全及療效。因此，在七七公告完成階段性任務後，衛生署於 2000 年公告雙十二公告取代七七公告。雙十二公告的特色之一為不再硬性規定 40 案例，而是強調具臨床上、統計上意義之新藥臨床試驗；另一特色為強調「銜接性試驗」，亦即，國人無使用經驗之新藥，須先經評估是否有人種差異，可能必需在國內執行臨床試驗。 10. 自 2005 年起，臨床試驗申請案由藥政處收件改為查驗中心直接受理，以加速案件之審查；廠. 商並可由衛生署網站查詢案件進度。另外，衛生署於 2007 年起已將藥物審議委員會之功能改為藥物諮詢委員會，由於查驗中心已累積足夠之審查經驗，並與衛生署藥物諮詢委員會有良好之互動與共識，為加速臨床試驗申請案審查效率，在查驗中心審查時可同步諮詢委員，完成之查驗中心審查建議與委員書面意見皆送藥政處裁示，如有疑慮案件則提藥品諮詢委員會討論。 7.

(18) (四) 藥品優良臨床試驗規範(Good Clinical Practice, GCP)查核衛生署藥政處對於查驗登記用臨床試驗報告，除審查其內容外，並進行藥品優良臨床試驗規範(GCP)查核。GCP 查核委員由衛生署藥政處官員、藥物諮詢委員及外聘學者專家組成、就受試者收錄是否符合核准之臨床試驗計畫書，及臨床試驗報告中試驗原始資料和報告記載是否相符，進行實際查核工作。二、台灣臨床試驗執行體系依據醫療法與藥事法，新藥臨床試驗的執行需要在教學醫院內實施。為使新藥臨床試驗的執行更有效率，近年來已有下列機構協助臨床試驗的執行，進而構成台灣臨床試驗的執行體系：. 政治大. (一) 新藥臨床試驗病房(General Clinical Research Center, GCRC)：由衛生署補助. 立. 醫學中心成立四家卓越中心及十餘家臨床試驗病房，鼓勵發展新藥物臨床試. ‧ 國. 學. 驗病房及相關實驗室基礎環境建置。. (二) 受委託試驗機構(Contract Research Organization, CRO)：此為民間商業服務. ‧. 公司，代表廠商協助臨床試驗的申請、審查意見回答以及試驗執行中的監測、. sit. y. Nat. 數據分析、報告撰寫等。. io. er. (三) 臨床試驗機構管理公司(Site Management Organization, SMO)：亦為民間商業服務公司，協助醫院受試者召募合格醫師、護士訓練和藥廠接洽臨床試驗案. n. al. Ch. i n U. v. 法規諮詢等，協調對醫院內外臨床試驗相關事宜。台灣至少已有兩家 SMO。. engchi. (四) 臨床試驗保險：目前至少有兩家國內保險公司(第一及富邦產物)可提供臨床試驗保單供廠商投保，惟投保率仍有待提升。參、臨床試驗的倫理觀點臨床試驗就像是風險管理計畫，其執行攸關參與者的生命安全，因此嚴謹的監督管理機制相當重要。從保護受試者權益的角度，目前全世界各國所有進行的臨床試驗–包括台灣 -- 都必須符合「赫爾辛基宣言」的規範11。其精神主要包括 11. 二次大戰德、日兩國利用戰俘作了很多不人道的人體試驗，所以世界衛生組織於 1964 年在芬. 蘭舉行的世界衛生會議制定了「赫爾辛基宣言」。宣言中明訂人體試驗的倫理規範，主要目的是要保護受試者的安全。本段赫爾辛基宣言之內容整理自衛生署臨床試驗查核委員林晉於 2005 年 1 月 24 日於自由時報之投書內容，及參考衛生署等相關網站之資料。 8.

(19) 三個原則：一、自主（autonomy）原則12：受試者在被充分告知該項試驗的相關資訊後，自行作出是否參加試驗的決定。二、受利（beneficence）原則13：試驗的目的需是有益於受試者的，參與實驗的受試者應受到研究者最大可能的保護。三、公正（justice）原則：公正是人類社會結構中的一個基本要素，受試者必須被公平地對待，風險與利益的評估必須達到一個平衡的狀態，如果風險被發現遠超過潛在利益，則醫生應立即停止研究。延續赫爾辛基宣言的精神，近年來台灣在受試者保護及權益的相關做法上有所. 政治大. 規範。衛生署於 2007 年 7 月 17 日頒布「人體研究倫理政策指引」，明列相關規. 立. 範，作為醫療機構執行臨床試驗之依據。而從實際執行面來看，除持續提供執行. ‧ 國. 學. 臨床試驗之醫護人員相關之受試者保護訓練之外，台灣臨床試驗體系亦已陸續發展相關機制與做法，以達到保護受試者的功能。. ‧. 主要內容包括：(1)所有臨床試驗均受獨立人體試驗委員會(IRB)的監督，以確. y. Nat. 保臨床試驗執行中受試者的安全性；(2)受試者須簽署受試者同意書，讓受試者. sit. 在同意參與前，能夠正確了解所有臨床試驗的內容，包含臨床試驗流程和治療、. n. al. er. io. 要做的檢查及可能的風險與利益；(3)依據藥品優良臨床試驗準則(GCP)來執行臨. i n U. v. 床試驗；(4)執行臨床試驗的藥廠規定該藥廠員工與家屬或是研究者家屬不能參. Ch. engchi. 加臨床試驗研究，以免產生利益衝突；(5)透過跨國之受試者保護稽核訪查訓練. 12. 自主原則包括四個要素：1. 揭示信息：受試者需接受正確且完整的資訊，完整的資訊包括可. 能存在的利益和風險。2. 理解信息：資訊的提供必須以受試者可以理解的方式來陳述或說明，並提供可選擇的方式或程序讓受試者參考。如果受試者對實驗本身有任何問題應得到明確可信的解答。3.自願同意：受試者在作出同意的決定時不受任何壓力或其他人不正當的影響（如欺騙、控制）或強迫，同意書應由一個不參加這項研究工作而且完全沒有職務上關係的公正第三者來取得。4.同意的能力：在極度生理痛苦中的人所作的決定，都不能說是出於自願的。醫生在面對有爭議的實驗時，不能將責任歸於病人的自主選擇，而不用承擔其中的道德責難。 13. 當一項醫藥產品進入人體試驗以前，必須所有的實驗室研究結果，都顯示它的效用遠超過副. 作用，而且應保證每個受試者得到最好的診斷技術和治療方法。除了考慮受試者可能獲得的正面的利益之外，更重要的是要立足於不傷害的義務，也就是不給受試者帶來本可避免的痛苦、損失、死亡。受試者的利益必須始終是醫生首要關心的重點，醫生必須盡其所能維護受試者的利益。 9.

(20) 及實際訪查作業，協助評估各個臨床試驗中心之執行是否落實受試者保護14。此外，2005年7月國際醫學雜誌編輯委員會之投稿規定(InternationalCommittee off Mediical Journal Editors,, ICMJE)，經倫理委員會核准的臨床試驗，需於招募第一位受試者參與前，將臨床試驗計劃資料登錄於臨床試驗公開網站。未完成臨床試驗登錄之計畫案，ICMJE有權不接受其文章發表。由研究者自行發起之研究案(責任歸屬於計畫主持人者)，應由計畫主持人於取得倫理委員會同意函後完成登錄。有廠商贊助的臨床試驗計畫，則由贊助者主動完成登錄15。肆、臨床試驗產業化爭議的源起臨床試驗為新藥物研發過程中決定能否進入市場的關鍵，健全的臨床試驗環. 政治大驗，因此攸關該產品之成敗。因此，行政院於 1995 年頒訂的「加強生物技術產立. 境，使具潛力的新藥物於可信賴的試驗環境下，發揮時效以通過各時期的臨床試. 業推動方案」，將「建立我國之完整生物技術醫藥週邊設備」定為該方案的既定. ‧ 國. 學. 措施；其中的「新藥臨床試驗體系與運作機制」，目的就在於促進我國生技產業的研發。. ‧. 配合政府對於國內生技產業之發展所擬定之政策，衛生署逐步以各項措施建. Nat. sit. y. 立臨床試驗體系基礎架構。其中最重要的項目之一，是衛生署藥政處於 1993 年. er. io. 7 月 7 日依據據藥字第 8246232 號，公告規定申請新藥查驗登記，除依規定檢附. al. 資料外，應另檢附國內臨床試驗報告資料，經審核通過簽證後，列入新藥安全監. n. v i n 視，此即「新藥安全監視制度C(簡稱七七公告)」。 1993 U h e n g c h i 「新藥安全監視制度」自年實施以來，對台灣藥品臨床試驗的發展，具有不可抹滅的重要性。. 為提升台灣臨床試驗水準及整合現有之臨床試驗資源，衛生署於 1999 年起辦理設立「新藥臨床試驗病房及相關實驗室」計畫16。自 2005 年起，政府從產業發展的角度推動臨床試驗，主要參與的政府單位包括行政院科技顧問組、衛生署及經濟部，其政策及執行可分成兩時期觀察：第一時期：「生醫科技島計畫」 14. 資料來源：整理自榮總、台大等醫院所出版醫訊刊物之相關報導。. 15. 資料來源：臺大醫院臨床試驗計劃案登錄. 16. 由台大、三總及成大接受委託，以推動新藥物臨床試驗與臨床試驗研究。計畫執行迄今先後. 補助 19 家以上的教學醫院辦理臨床試驗環境之建置及人才培訓。 10.

(21) 行政院在 2005 年 4 月開始推動「生醫科技島計畫」，希望建構台灣成為亞洲基因體醫學與臨床研究中心。行政院科技顧問組多次邀集中研院、國科會、衛生署、經濟部以及國家衛生研究院等單位共同研擬「生醫科技島計畫」，以提昇台灣生命醫學與臨床研究的水準與能量。「生醫科技島計畫」包含三個重要的範疇：(1) 當時的政務委員林逢慶表示17，國民健康資訊基礎建設 (NHII)、(2)台灣人疾病及基因資料庫（Taiwan Biobank），以及(3)臨床研究體系。進行「生醫科技島計畫」將有助於把台灣建構成為亞洲區域「基因體醫學研究重鎮」暨「臨床研究中心」，並可引導台灣具有優勢的資訊產業進入生技領域讓台灣成為卓越的生醫科技島。. 政治大行政院於 2009 年 3 月 26 日啟動台灣生技起飛鑽石行動方案，主導規劃的政立. 第二時期：台灣生技起飛鑽石行動方案. 務委員張進福表示18，取名「鑽石」行動方案是因有四個角、四大主軸：一、強. ‧ 國. 學. 化價值產業鏈「第二棒」產業化研發角色，二、成立生技創投基金，三、推動整合型育成機制，四、成立食品藥物管理局 (Taiwan Food and Drug Administration,. ‧. TFDA)，建構與國際銜接的醫藥法規環境等。其中，價值產業鏈「第一棒」是指. sit. y. Nat. 基礎研究，第二棒是藥品的臨床前轉譯研究或醫療器材的雛型品開發，第三棒是. io. al. er. 指「臨床」，第四棒為上市。. n. 從兩時期之重點觀察，可發現政府無論政權更迭與否，均是從生技產業發展. Ch. 及價值鏈的角度推動臨床試驗。. engchi. i n U. v. 伍、生技產業推動政策引爆的爭議：全民皆成白老鼠? 研究者檢視近年來臨床試驗的發展過程，發現出現二波爭議。第一波爭議爆發自 2005 年 4 月開始推動「生醫科技島」政策前後，源自前任衛生署藥政處處長王惠珀於 2004 年 5 月 24 日投書中國時報，該文章的標題為「全民皆成白老鼠?」，針對政府從產業角度推動臨床試驗提出批評。這篇文章引起後續所稱之「臨床試驗產業化」的爭議，開始有學者及意見領袖為文討論，以及醫界的反彈聲浪。. 17. 本段政務委員林逢慶所述內容摘錄自經濟日報 2006/1/18 於 A9 版刊出之專訪。. 18. 2009/3/27 經濟日報報導，以及張進福於 2009/4/21 在第 33 屆藥事論壇講座之演講內容。 11.

(22) 政府於 2004 年 8 月 23 至 27 日召開的「行政院 2004 年產業科技策略會議」中，將「健全臨床試驗體系」列為討論議題之一19。第二波爭議源自行政院科技顧問組於 2005 年 12 月 28 日公佈，將我國參與臨床試驗醫院從 17 家醫學中心擴增為 126 家醫學中心與教學醫院，亦引起輿論質疑臨床試驗的監督機制是否健全；當時前後任藥政處長並為此事公開爭辯。隨著政府持續從產業的觀點推動臨床試驗，相關爭議亦開始引起民意代表的關注。立法委員黃淑英自 2006 年起召開三次公聽會，邀請各方代表針對臨床試驗議題進行討論。與會代表於公聽會中均肯定臨床試驗的必要性，但更關切監督機制是否健全。為此，行政院生物技術產業指導小組於 2006 年 12 月 21 日召開. 政治大. 95 年度第 3 次委員會議，針對臨床試驗進行政策說明。行政院衛生署並於 2007 年 5 月 18 日公告執行國內藥品臨床試驗主持人資格條件，並自即日起施行。. 立. 惟各方不同意見仍持續反映；其中立法委員黃淑英於 2008 年提出質詢：「在. ‧ 國. 學. 加強藥物食品管理，確保衛生安全的衡量指標竟然是簡化審查流程，縮短藥物上市時間。立法委員黃淑英譴責衛生署把自己變成經濟部，反而不去監控、管理廠. ‧. 商在做臨床試驗時，對國人可能造成的健康風險，並提醒衛生署不要成為服務『廠. sit. y. Nat. 商』的衛生署20。」. er. io. 為減緩各界疑慮，政府持續修訂相關法案，2009 年 4 月 16 日醫療法修法初. al. 審通過；2009 年 5 月 1 日立法院三讀通過醫療法部分修正條文，並於 2009 年 5. n. v i n Ch 月 20 日公告，以保障藥物受試者權益。衛生署依據修正通過之醫療法訂定人體 engchi U 試驗管理辦法，並於 2009 年 12 月 14 日公告。台灣受試者保護協會亦已於 2009 年 9 月 27 日成立，建立一個提供政府、研究機構、人體試驗委員會、研究人員和受試者等五部分人士溝通之對話平台。陸、臨床試驗發展現況過去台灣很少執行先進國未上市新藥的臨床試驗，但近年來這類臨床試驗在台灣執行則漸漸成為主流。依據 2005 年至 2009 年醫藥品查驗中心的統計數字顯. 19. 王惠珀在該會議召開時提出請辭，以「為自己的理念負責(2004/8/24/民生報)」，惟因繼任人選. 未定，至 2005 年 5 月底始正式離開衛生署藥政處。 20. 2008/11/5，立法委員黃淑英於立法院衛生環境與社會福利委員會之質詢稿。 12.

(23) 示21，在台灣完成臨床試驗計畫書(IND)之審查，准許在台灣進行臨床試驗的案件數量有兩個特色：(1)七成為跨國藥廠臨床試驗案件，並以(2)第三期臨床試驗為主。2005 至 2009 年的總案件數/跨國案件數所佔所有個案之百分比/第三期臨床試驗佔所有個案之百分比詳表一。表一、台灣新藥臨床試驗計畫書審查(IND)及新藥查驗登記(NDA)現況 2004-2009 Source: 醫藥品查驗中心、GCP 查核小組 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 119. 120. 133. 168. 205. 187. 75.6%. 74.9%. 64.4%. 51%. 31. 34. IND 總案件數. 第三期臨床試驗佔 IND 總案 71.4%. 57.5%. 64.7%. 63.1%. 34. 38. 23. io. n. al. er. 36. sit. Nat. 接受 GCP 查核案件數. y. ‧. 件數之百分比. 學. ‧ 國. 政治大跨國案件數佔 IND 總案件數 52.1% 75% 75% 75.6% 立之百分比. i n U. v. 醫藥品查驗中心並積極縮短臨床試驗計畫書的審查時間，以提升效率。2007. Ch. engchi. 年 2 月之前，平均一件的審查時間為 102 天，2007 年 2 月至 12 月間平均每件審查時間為 57 天，2008 年則為 40.6 天 20。關於審查效率的成就，經濟部投資業務處於 2006 年 4 月 26 日於「中華民國招商網」公開刊登「在台臨床試驗審核時程縮短，效率全球第二22」的新聞公告。衛生署於 2005 年底公告開放執行臨床試驗的醫院層級後(從醫學中心開放到教學醫院)，但是廠商反應目前教學醫院的 IRB 制度未臻完善，運作困難，因. 21. 2009/3/6，財團法人醫藥品查驗中心執行長陳恆德「台灣臨床試驗現況及法規環境」演講資料。. 22. 「2006 北美生物科技產業展暨研討會」中，台灣參展代表於部長級會議中表示，歐盟 EMEA. 針對 IND 申請的審核流程為 60 天，美國 FDA 的審核時間為 30 天，台灣則在六個月內縮短為 42 天，執行效率在全世界排名第二。 13.

(24) 此可執行臨床試驗之試驗中心數目，實際上並未如預期增加23。而依據醫藥品查驗中心的統計，2007 年及 2008 年間醫學中心佔所有執行臨床試驗之醫院的比重，仍分別達 92.6%(2007)及 89.9%(2008)20。另一方面，隨著亞洲各主要國家近年來亦開始積極發展臨床試驗，台灣的臨床試驗在亞洲的發展情形開始獲得國際的關注。資誠企管 2008 年針對製藥業委外代工(outsourcing)的一份分析報告指出，台灣在此領域於亞洲排名第四，位於中國(第一)、印度(第二)及韓國(第三)之後。(Van Arnum, 2009)。台灣的排名是來自政府政策支持的結果，包括發展生技產業，以及擴大受委. 政治大上與國際接軌，引進依循國際標準之評估系統，來取代原本之本地查驗登記規立. 託試驗機構(CROs)的參與。依據資誠企管的報告，在 2000 年，台灣在臨床試驗. 定。此一行動為跨國藥廠提供了參與架構，考慮將台灣納入其進行臨床試驗方案. ‧ 國. 學. 之中，但同時也提供本地 CROs 參與機會。台灣政府同時提供租稅優惠，以鼓勵台灣本地製藥業者利用 CROs 的服務(Van Arnum, 2009)。. ‧. 另一份由 ClinicalTrials.gov 所出版之公開的臨床試驗評論報告指出，台灣相. Nat. sit. y. 較於其他亞洲國家在臨床試驗活動領域已具備競爭實力，該報告涵蓋美國及全球. er. io. 由聯邦政府及民間企業所贊助之臨床試驗登錄資料。根據 ClinicalTrials.gov 的資. al. 料，台灣截至 2009 年 4 月 13 日止，已進行 772 件公開的臨床試驗，相較之下，. n. v i n C h 398 件。然而，這韓國為 607 件，中國為 573 件及印度為 772 件其中只有少數試 engchi U 驗是由跨國藥廠所贊助。該報告顯示，20 家頂尖藥廠中，Pfizer 為跨國藥廠中在台灣進行較多臨床試驗(26 件)的公司，其次是 GlaxoSmithKline 及 Bristol-Myers Squibb 每家分別進行 18 件，之後為 Roche (Basel, Switzerland) 的 14 件， Boehringer-Ingelheim 的 12 件(Van Arnum, 2009)。而跨國及本地 CROs 正在台灣建立其能見度。在 2007 年，Parexel International (Boston)以新台幣 17 億元(約美金 5 千萬元)併購了台灣國際精鼎公司（Apex International Clinical Research）。年度營收為美金 13 億元的 Parexel 是全球最大. 的 CROs 之一，而國際精鼎 Apex 在併購時則是台灣最大的 CROs 之一。日本的. 23. 2006/1/20 衛生署臨床試驗定期產學溝通會議第五十五次會議之會議記錄。 14.

(25) CRO 公司 EPS (Tokyo)於 2007 年在台灣設立分公司，另一家 CRO 公司 CMIC(Tokyo)也於台灣開始營運(Van Arnum, 2009)。圖四：亞洲地區各主要城市執行跨國臨床試驗與本地臨床試驗案件之比例. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖四顯示台北執行跨國臨床試驗與本地臨床試驗案件之比例為 77.4% : 22.6% (2008). 另一份研究報告則指出台灣相較於其他亞洲國家 –如韓國 – 在進行臨床試驗上的特色：韓國與台灣在由廠商贊助之跨國臨床試驗上的貢獻度相同－過去兩年間的分析發現已有超過 500 個計畫進行，並均領先中國大陸及日本。台灣擁有 2 千 3 百萬的人口，在總人口數上相較其他國家雖並不突出，但已參與臨床試驗長達 15.

(26) 20 年，與香港與新加坡相同。與美國之間深厚密切的互動，或可解釋為何業者在藥品優良臨床試驗準則(ICH-GCP)形成之前，即選擇台灣作為臨床試驗基地。自 1998 年起的 10 年之間，台灣已進一步簡化臨床試驗法規結構，臨床試驗核准時間與其他有效率的國家相較毫不遜色。為了讓藥品達到在各地登記的目的，現在要求臨床試驗資料必需取自當地華人受試者，而這也成為跨國臨床試驗的普遍做法。目前台灣所有進行臨床試驗的案子大約有 80%為跨國試驗。而作為亞洲最積極的地區之一，台灣在 protocol 的數量上的成長幅度也最強，突顯台灣在臨床試驗上已達亞太地區的主流地位(Karlberg, 2008)。柒、受委託試驗機構(CROs)在台灣的興起. 政治大. 臨床試驗委託研發主要以臨床前及臨床試驗為業務核心，協助生技產業進行新藥開發，有助於新藥上市。在 CRO 方面，業者除提供新藥開發臨床試驗外，. 立. 也提供包括生體可用率及生體相等性試驗（BA/BE）等服務24。. ‧ 國. 學. 自 1993 年「七七公告」後，國內臨床試驗服務公司應運而生，台灣第一家 CRO 默爾（More Biomedical）公司於 1994 年成立，該公司後為美商 Quintiles(昆. ‧. 泰)公司購併。而健亞生技 1996 年成立臨床試驗團隊，1997 年維州生技成立，晉. sit. y. Nat. 加公司、國際精鼎及佳生臨床研究部門成立於 1999 年，明生生技於 2001 年加入. io. er. 臨床試驗的行列。. al. 目前活躍於台灣的臨床試驗 CRO，分為本土廠商及外商兩類。外商包括全球. n. v i n Ch 前十大之 Quintiles、Covance、Pharmaceutical Product Development、Paraxel(百瑞 engchi U. 精鼎)25、ICON、PRA Taiwan(保瑞爾生技)26以及 Omnicare 等，主要的業務為國際臨床試驗案在台灣進行的試驗監測。由於日本開始採用亞洲其他國家的臨床試驗數據，日本前二大 CRO：CMIC Asia-Pacific, Pte. Ltd.(新加坡商希米科亞太 (股))，及 EPS International Co., Ltd.(日商日新)亦於 2007 年進駐台灣。本土臨床試驗 CRO 包括明生生技、華鼎生技顧問、維州生技、佳生科技顧. 24. 本節 CRO 資料及註解參考生物技術開發中心 ITIS 計畫之生物技術產業年鑑(秦慶瑤，2009)。. 25. 前身為國際精鼎公司，由於在亞洲市場紮根深，成為台灣績效最突出的 CRO，於 2007 年由. PAREXEL International Corp.以新台幣 17.94 億元收購，成為亞太總部，並於亞太 13 國設點。 26. PRA Taiwan 除了提供在台執行臨床一期至三期的臨床試驗之服務，亦為 PRA International 的. 亞太營運總部。 16.

(27) 問27、晉加公司、和台塑生醫科技的臨床試驗部門，其中明生、維州、佳生和世宬生技都提供 BA/BE 測試服務。在臨床前 CRO28方面，包括 Quest Pharmaceutical Services(昌達生化科技)29、汎球藥理研究所、生物技術開發中心毒理與臨床前測試中心、進階生物科技及麥德凱生科等。其中生技中心於 2009 年 7 月與美國 QPS 公司（Quest Pharmaceutical Services）簽署合作協議30。此外，由於日本開始接受亞洲臨床試驗數據，國內業者亦積極爭取機會，大部份都已建立了與日本藥廠或 CRO 的合作關係，2007 年至 2008 年底共有五家 CRO 公司獲得到 9 件臨床試驗案，創造新的營收來源31。上述外商或本土 CRO 已有多家獲得經濟部工業局認定屬醫藥研發服務公. 政治大. 司。為快速發展委託研發產業，政府對於國內廠商委託前述經政府認定屬醫藥研發服務公司，進行藥物 BA/BE 分析試驗、藥物臨床前試驗及藥物臨床試驗等支. 立. 出之業者，可享有研發支出抵減的優惠措施32。. ‧ 國. 學. 除了 CRO 外，業界亦出現臨床試驗機構管理公司(SMO)，包括全面顧問公司及佳捷生技（佳生的子公司），其目的為提昇新藥臨床試驗在台灣醫院之執行品. ‧. 質及效率，即在臨床試驗中心建立標準操作程序，使 CRO 及藥廠能順利進行試. n. al. er. io. sit. y. Nat. 驗，提升品質33。. i n U. v. 27. 佳生是唯一設有藥物開發核心實驗室（Central Laboratory）的本土 CRO。. 28. 由於國內無論是藥廠或生技公司的規模均不大，對於臨床試驗申請許可（IND）所需的臨床前. Ch. engchi. 試驗，需委託符合優良實驗室規範（Good Laboratory Practice, GLP）標準的實驗室代為進行，所以對台灣生技產業而言，臨床前 CRO 是非常重要的基礎建設。 29. 為美國 Quest Pharmaceutical Services(QPS)公司於 2004 年初來台成立的 CRO，以定量分析為. 技術核心，提供藥物檢體血中濃度定性及定量分析、DMPK 及 BA/BE 試驗、藥物動力學研究、新劑型藥物動力學探討、新藥開發研究與建議等服務。 30. 生技中心的毒理與臨床前測試中心及 CGMP 生技藥品先導工廠，將轉介藥物動力與測試. （DMPK）之客戶予 QPS；QPS 則轉介臨床前毒理試驗，及生技藥品製程開發等客戶予生技中心。 31. 新藥在日本上市，過去皆要在日本重做臨床一期至三期試驗，造成日本的藥物上市延滯（drug. lag）。日本厚生勞動省（Ministry of Health, Labour and Welfare）於 2006 年將臨床試驗資料之規定鬆綁，目前日本已開始接受韓國及台灣人體臨床的數據，也逐步開放至香港及中國大陸。由於台灣的醫院、醫師水準皆高，病人召募速度及成本優於日本，具有爭取日本藥品臨床試驗之利基。 32. 經濟部工業局 2009 生技產業白皮書，P 86。. 33. 生物技術開發中心 ITIS 計畫之生物技術產業年鑑(秦慶瑤，2009)。 17.

(28) 捌、跨國藥廠全球發展趨勢與面臨的挑戰跨國藥廠在全球藥品開發上面臨幾個挑戰：大型傳統市場(如美國、歐盟)的銷售成長趨緩；相較之下，大型新興市場(如中國、巴西、墨西哥與俄羅斯等)的預期銷售成長率較高；部分市場如日本，逐漸開放其市場，進行全球臨床試驗；跨國藥廠開發具潛力藥品的生產力較過去為低(less productive)，每項藥品開發需鎖定全球市場，以維持企業營收；藥品開發時間拉長，專利時間(patent life)縮短，因此藥品開發需同時於全球各地進行查驗登記，以提升投資報酬率34。在這情形之下，全球同步藥物開發(Simultaneous Global Development, SGD) 對跨國藥廠來說日益重要，亦即，一項藥品的開發是一項整合性的計畫，在許多. 政治大. 國家同時開發、同時進行臨床試驗、同時向不同國家進行申請上市。過去藥品只要在三大市場(美國歐洲及日本)上市即可，之後慢慢開始進行全球化，以因應. 立. 新興市場的蓬勃發展，但全球化的力量迫使跨國藥廠新藥開發，必須採取全球同. ‧ 國. 學. 步藥物開發的模式，以降低藥品上市的延遲。. 依據美國 FDA 的資料，跨國藥廠在研發上的支出持續成長，但新藥核准成. ‧. 功率，並未隨著研發支出增加而同步成長35。這對跨國藥廠帶來壓力：新藥專利. sit. y. Nat. 結束之後，越來越多學名藥上市，被開發的新藥相較之下愈少越少；藥品上市後撤回(withdrawal)的情形增加，對藥品安全性的法規要求也日益增多；各國健保. io. n. al. er. 支出逐漸增加，藥品給付價格卻逐漸下滑；新興市場也要求藥品在當地做臨床試. i n U. v. 驗，以符合當地法規要求；雖然全球經濟衰退對藥品全球市場造成影響，但是新興市場景氣卻率先反彈. 36. 。. Ch. engchi. 面對這些壓力，跨國藥廠的因應方式包括持續購併；藉由裁員來調整營運規模；將部份 R&D 外包；向學術界或新創生技公司取得授權產品來生產；同時透過全球同步藥物開發，來加速藥品於各地上市的速度，因此必須執行全球多地區的臨床試驗 36。這成為近年來國際發展趨勢。. 34. Grignolo, Alberto. 2010. Global Drug Development Today – Past, Present and Future of. Simultaneous Global Development, PARAXEL Consulting. 35. Source: Tufts CSDD Approved Database, PhRMA, 2008.. 36. Chern, Herng-Der. 2010. Envisioning Taiwan’s Role in Global Healthcare: Leveraging Taiwan’s. Expertise and Competitiveness. Center for Drug Evaluation, Taiwan. 18.

(29) 第二節研究目的及問題本研究採歷史回顧(historical approach)的角度，以與臨床試驗議題相關的組織場域為研究的對象，藉由制度理論，來檢視臨床試驗‖制度變遷 (institutional change)‖。本研究的目的是「在提供一個有關場域與制度在一連串的主要事件脈絡下如何共演化(co-evolved)之相對完整的描述(Hoffman, 1999: 360)」，並進一步以制度邏輯、治理結構與制度行動者間的互動關係，來解釋制度變遷的機制。組織研究在探討組織與環境的關係。本研究的組織指的是組織場域 (organizational field)。組織場域是本研究的分析層次(level of analysis)，也是分析單位 (unit of analysis) 。本研究的研究環境指的不是物質資源環境 (material-. 政治大是發生在台灣醫藥領域的臨床試驗產業化發展傾向。立. resource environments)，而是制度環境(institutional environment)。組織現象指的. ‧ 國. 學. 什麼是組織社會學?周雪光(2003)指出，組織學是研究解釋組織現象的一門學科。組織社會學是從社會學角度研究，解釋組織現象的一門學科。這個定義的. 角度?. ‧. 目的不是回答問題，而是引出新的問題：什麼是組織現象? 什麼是社會學的研究. sit. y. Nat. 什麼是組織現象?本研究中指的是台灣臨床試驗(組織場域)產業化發展傾向. io. n. al. er. 的現象。什麼是社會學的角度? 在本研究中指的是從群體的層次來研究群體(社. i n U. v. 會)現象。社會學研究者越來越多強調要分析解釋社會現象背後的因果機制. Ch. engchi. (causal mechanism)。機制指的是兩個事物間可能存在的因果關係(周雪光 2003)。本研究是在制度理論的框架下，在機制這個層次去分析研究問題。為何要做此一研究？臨床試驗是否真的產業化？全民是否真的皆成白老鼠? 事實上這是一個持續引發各界爭辯的議題。但政府從產業的觀點來發展臨床試驗的思考邏輯與角色，並未因相關評論或爭議而改變37。例如，2008 年 12 月 17 37. 例如，衛生署於 2005 年發布計畫，鼓勵醫學中心設立新藥物臨床試驗病房及相關實驗室，同. 時，"為提升臨床試驗效率"，衛生署於計畫內容內明文規定鼓勵參與之醫學中心規劃建立臨床試驗中心管理機構(即民間之 SMO)或與之合作，以輔導及健全臨床試驗中心之管理機制；此項目並列入當年度醫學中心申請計畫書之評審項目(佔 5%)，以達到「配合全球藥物市場於亞太地區之快速成長及發展潛力，使台灣成為亞太地區生物技術與製藥產業發展中心」之目標(行政院衛生署徵求「設立新藥物臨床試驗病房及相關實驗室(GCRC)計畫-九十四年度申請要點」)。 19.

(30) 日，第二次政權交替後，衛生署內部針對生醫科技島的規劃進行討論：台灣要成為生醫科技島，引進外商前來投資，目前最大之障礙在那裡？排除這些投資障礙，需要相關部會如何配合？38 研究者認為，由上述二波爭議的事件可以發現，臨床試驗產業化不只是純粹的辯論(debate)，實際上是爭議(controversy)，而且此一爭議不會在短期內消除，因為這涉及制度邏輯的改變：新舊政府推動政策的制度邏輯並未因政權交替而改變，都是從產業發展的觀點來看臨床試驗。馬政府在 2009 年 3 月 26 日啟動台灣生技起飛鑽石行動方案，從產業價值鏈的角度來推動生技產業，而臨床試驗是產業價值鏈中的一環，即該方案中四大主. 政治大而早在 2005 年 4 月 6 日，當時的扁政府即已推動「生醫科技島計畫－建構立. 軸中的第三棒，以制定行動方案來協助推動生技產業。. 台灣成為亞洲基因體醫學及臨床研究中心」，其邏輯也是依循全球產業價值鏈的. ‧ 國. 學. 構想，而其基本論點是：臨床試驗是生技產業價值鏈重要的一環，必須有一套機制來串連產業間的落差。. ‧. 由此可見，新舊政府對推動生技產業的制度邏輯並未因政權交替而改變，均. Nat. sit. y. 是著眼於全球價值鏈產業分工體系的觀點。那台灣該如何切入這個價值鏈？政府. er. io. 基本上認為價值活動是可以分割的，而臨床試驗是其中重要的一環，藉此建立亞. al. 太臨床試驗中心，吸引外商來台進行臨床試驗，創造所謂的經濟價值、並藉此創. n. v i n C h GDP、並或能造成後續的技術擴散造台灣的競爭優勢以及就業機會、提高。 engchi U. 但是醫界對臨床試驗的看法不同。由本研究的肝炎疫苗臨床試驗案例，可以發現：台灣在肝炎研究的團隊，從基礎研究、臨床研究、到公共衛生研究等，非常完整，皆屬於轉譯醫學的領域，其最終目的不僅是疾病治療，更希望達到疾病預防，此一從醫療照護出發的邏輯與從產業發展出發的邏輯很不相同。因此研究者認為，爭議不只是之前提到的新聞事件的敘述，亦並非只在維護國民健康（倫理面）與產業推動（產業面）之間的利益衝突而已。從政策的觀點來看，官方的制度邏輯是以產業價值鏈的觀點來推動臨床試驗，而此一‖向產業. 38. 行政院衛生署 97 年第 51 次晨會會議紀錄。 20.

(31) 傾斜‖的政策觀點，其實其來有自。研究者認為，這個制度邏輯是過去台灣發展生技產業逐漸演化的結果，並非一朝一夕之間形成，也不能視為理所當然。爭議看似來自推動產業發展與促進國民健康之間的衝突。但研究者認為，該爭議不只是來自產業推動與國民健康間的衝突，而是來自台灣地區 1980 年代末期至 2010 年生技產業推動（政策）推動過程中臨床試驗制度變遷的結果。因此，研究者擬從制度邏輯（institutional logics）與治理結構（governance structure）的角度切入，以及各個制度行動者(actors)－特別是衛生署－在推動臨床試驗過程所扮演的角色及彼此之間的互動關係，來探討生技產業推動政策所引發此一爭議的原因及影響。. 政治大業化的制度邏輯是行政院將「臨床試驗」置於全球生技產業「價值鏈（global value 立綜上所述，研究者認為「臨床試驗產業化」爭議只是表象，而臨床試驗產. 院數目40則是在此制度邏輯下所形成的治理結構。. 學. ‧ 國. chain）」的框架，與經濟活動連結39。而行政院開放國內可以執行臨床試驗的醫. ‧. 因此，本研究試圖探討臨床試驗在台灣的發展及制度變遷。由於台灣的產業發展(例如科技產業)深受政府政策的影響，臨床試驗作為醫療發展與生物技術發. Nat. sit. y. 展的一環，其在台灣的發展與制度變遷亦深受政府政策的影響。但研究者認為在. er. io. 推動生技產業與臨床試驗發展的同時，基於臨床試驗的本質，政府必須輔以適當. al. 的治理結構，以讓臨床試驗領域內的各個行動者(利害關係人)得到規範，並對此. n. v i n Ch 政策信任與支持，同時讓臨床試驗在產業經濟活動與公衛醫療發展之間取得平 engchi U 衡，否則在推動之際，會造成一些不可預期的結果，例如本研究所看到的爭議。本研究之研究問題如下：. (一). 政府部門對臨床試驗的主要概念，是如何階段性地從藥品查驗登記，轉變成為生技產業價值鏈的一環？. (二) 39. 轉變過程中產生哪些法令規範？. 2006/01/18/經濟日報：林逢慶：推動生醫科技島串連產業落差；2008-12-17/行政院衛生署 97. 年第 51 次晨會會議：葉金川：台灣要成為生醫科技島，引進外商前來投資，目前最大之障礙在那裡？排除這些投資障礙，需要相關部會如何配合？ 40. 行政院科技顧問組 2005/12/28 新聞稿：「行政院生物技術產業指導小組」94 年度第 3 次委員會. 議決議：我國臨床試驗醫院從 17 增為 126 家病患選擇新藥試驗及提早治療的機會增加。 21.

(32) (三). 上述從藥品查驗登記到成為生技產業價值鏈之一環的主要概念的轉變為何發生？. (本研究所指之政府部門為推動生技產業政策的行政院科技顧問組、國科會、衛生署及經濟部等四個機構。). 第三節章節安排本論文分為八章。第一章為緒論，包括第一節、研究背景及研究動機；第二節、研究目的及問題；第三節、章節安排。. 政治大. 第二章為文獻探討，包括第一節、組織場域；第二節、制度環境；第三節、. 立. 制度變遷的實證研究案例；第四節、對制度理論的評論。. ‧ 國. 學. 第三章為研究方法，包含第一節、研究設計；第二節、研究方法；第三節、資料蒐集與分析；第四節、研究效度。. ‧. 第四章至第六章為制度變遷三時期的個案研究。. y. Nat. sit. 第四章為臨床試驗的初始制度：查驗登記(藥品許可證)【1980-1994】，包含. n. al. er. io. 第一節、行政院「科學技術發展方案」：「生物技術」列為八大重點科技；第二節、. i n U. v. 肝炎疫苗臨床試驗與醫療法頒佈；第三節、小結--產品開發與臨床試驗：臨床試驗作為新藥上市查驗登記。. Ch. engchi. 第五章為臨床試驗制度的調整：生技產業發展基礎設施之一（新藥開發與臨床試驗）【1995-2004】，包含第一節：行政院「加強生物技術產業推動方案」－健全法規體系；第二節：新藥臨床試驗制度建立之濫觴－新藥安全監視制度修正 (七七公告)；第三節：新藥臨床試驗體系建立；第四節：小結－產業發展與臨床試驗：臨床試驗作為推動生技產業基礎建設。第六章為臨床試驗制度的轉變：生技產業價值鏈之一環（競爭優勢）【2005-2010】，包含第一節：行政院「生醫科技島」計畫－建立卓越臨床試驗與研究體系；第二節：行政院「生技起飛鑽石行動方案」－成立台灣食品藥物管理. 22.

(33) 局；第三節：「臨床試驗產業化」爭議與醫療法部分條文修正；第四節：小結－臨床試驗與產業價值鏈：推動臨床試驗是為發展生技產業。第七章為研究發現與討論：包含第一節、研究發現；第二節、討論。第八章為結論，包含第一節、研究結論及對理論與實務的意涵；第二節、研究限制及後續研究議題之建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 23. i n U. v.

(34) 第二章文獻探討與臨床試驗主題相關之文獻探討，包含專案管理（Bryde, David James and Joby, Roger. 2007）、效益評估(Huckman, Robert and Zinner, Darren. 2008)、標準合約(Mello, Michelle, Clarridge, Brian and Studdert David. 2005)、醫學倫理(Fisher, Jill. 2006)、醫療照護(Will, Catherine, 2009)，以及專業期刊如 Drug Information Association(DIA)與臨床試驗中英文季刊41等；連結實務經驗與理論之相關文獻則包括 Hoffman, J. Andrew. 1997. 2001、Scott, Richard W., Martin Ruef, Peter J. Mendel and Carol A. Caronna. 2000 等。由於本研究的分析層次(level of analysis)及分析單位(unit of analysis)為組織. 政治大會學制度理論去解釋所觀察的現象（臨床試驗產業化爭議）。立. 場域(organizational fields)，研究主題在於制度如何形成與轉型，因此使用組織社. ‧ 國. 學 ‧. 第一節組織場域. sit. y. Nat. 組織研究起源於二次世界大戰，迄今已超過 60 年的歷史(March, 2007)。組. io. er. 織研究在導入開放系統模式後有長足的進展。其中之一就是分析單位(unit of analysis)所定義的分析層次(level of analysis)由組織內的個人或群體擴展到組織. n. al. Ch. i n U. v. 本身，到組織群組(organization set: 交換商品及服務所連結的行動者的系統)，到. engchi. 組織群體(organization population: 具有類似功能，競爭相同資源的組織集合) ，到組織場域(organizational fields: 在相同領域運作的相似及相異的組織的相互依賴集合)(Scott, 2005:474) 。組織群組、組織群體及組織場域的概念，使過去在形式上被模糊視為組織‖ 環境‖的各項特質變得更為清晰易懂(Scott, 2008)。由於本研究的分析層次(level of analysis)及分析單位(unit of analysis)為組織場域(organizational fields)。現就組織場域的研究說明如下：. 41. 2006 年 7 月於台灣創刊。 24.