影響參與都市更新事業意願之探討-以台北市都市更新為例 - 政大學術集成
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(2) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.
(3) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.
(4) 謝. 誌. 回想參與政大地政系在職班考試時的緊張，考上後的興奮，經過六年 的努力當要離開時反而有不捨的心情，在這六年學習過程中，才知道年紀 大記憶差學習遲緩的困擾，在老師及同學鼓勵下，今日順利完成畢業論文 撰寫，將要帶著豐盛的成果，以及無限的感恩，結束在校的學習，進入人 生另一階段的體驗。. 誠如金教授在口試時鼓勵說：「學習在乎過程所遇困難的突破」，選擇. 政 治 大 市更新成效之關鍵，多數文獻未以法定權利人立場研究之，在資料蒐集之 立 研究論文題目時不知會遇到這麼多困難，法定權利人的意願一直是左右都. ‧ 國. 學. 限制下，將有關都市更新資料做分類整理，既耗時又耗力，尤其對只有「一 指神功」打字能力的「老歲人」 ，實在倍感吃力，在小女兒雯惠、莊仲甫同. ‧. 學、麥怡安同學及吳鴻銘學長等鼓勵及建議下，完成資料整理，卻面臨不. sit. y. Nat. 知如何將理論與實務結合在論文中的困境，造成論文架構的混亂，陷入在. io. al. er. 「跳躍式」思考的困境中，使得指導老師須先從「修正」思考邏輯開始， 老師在過程不知被我打敗了多少次，當我的指導老師比我做學生更辛苦，. n. v i n Ch 非常感謝賴老師對我的包容，一路指導困難問題的突破，享受解決問題的 engchi U 喜悅-金教授所言；更要感謝黃教授健二對論文提出的建議，並讓我有機會 參與二次日本都市更新實務的考察，對台北市都市更新面臨困境及制度不 足處有更深之體會。. 學習只是過程不是結果，進入政大學習地政專業知識前，雖然擁有從 事十多年不動產買賣、投資及稅務規劃之經歷，尤其是疑難雜症案件的處 理，但都市更新卻是從進入政大後才開始學習，如今經過論文及實際案例 的洗禮，對該如何經營都市更新相關事務已頗有心得，除感謝指導老師不 停提出的問題，讓我有機會整理分析法定權利人意願的脈絡，更要感謝台.
(5) 北市都市更新處簡總工程師裕榮學長在案例實務經驗的傳承，使本文內容 有實際案例為基礎，並且獲得直接訪談法定權利人及實施者之一手資訊， 對影響參與意願能深入調查，成為本文分析重要之依據，在此萬分感謝提 供案例之實施者的配合，才能使論文順利完成實例分析。. 畢業是另一學習的開始，帶著老師、同學及家人的祝福，將面對另一 階段人生的考驗，「一日為師，終生為師」，謝謝賴教授宗裕的指導，感謝 簡總工程師裕榮的傳授，吳鴻銘學長在我陷入低潮時不斷地鼓勵，感謝上 帝賜我ㄧ位貼心的女兒，教我如何使用電腦還要成為我牢騷的「垃圾桶」，. 治 政 經常陪我打報告到三更半夜，如金教授所言，學習在乎過程所遇困難的突 大 立 破，尤其是難題解決時的喜悅，今日辛苦有結果了，在此也要鼓勵及祝福 ‧ 國. 學. 學弟學妹，遇到困難就是祝福的開始，願早日在畢業典禮相會!. ‧. 感謝楊副院長松齡鼓勵參加政大地政學系考試有機會在政大學習，以. y. Nat. io. sit. 及林教授英彥、黃教授健二、顏教授愛靜、邊教授泰明、徐主任世榮、陳. n. al. er. 教授立夫、林教授左裕及白副教授仁德等優秀老師之教導，將以「今日我. Ch. i n U. v. 以政大為榮，明日政大以我為榮」回報老師之教誨，獻上感恩及祝福。並 謹以本篇論文獻上敬愛的. engchi. 父母親 大人. 李姿齡 謹識 九十七年十二月.
(6) 摘. 要. 台北市經過百年發展面臨都市老化的問題，政府面對都市發展之趨勢與需 要，在時代環境變遷過程有不同之配套措施，而現今社會人口高齡化及少子化， 政策從擴大都市計畫衍生以老舊社區更新為主軸，卻面臨整合不易的窘境。因此 政府於民國 87 年 11 月 11 日公佈實施都市更新條例，將都市更新獨立於都市計 畫法之外，使民間可自行整合後提交都市更新計畫，但卻依然成效不彰。多數研 究認為法定權利人為此一困境之罪魁禍首，並以「貪得無厭」形容法定權利人在 協商過程的態度。本研究認為都市更新計畫實屬於公眾利益，僅將問題全指向法. 政 治 大. 定權利人實有欠公平，因此本研究將深入探討影響法定權利人的參與及選擇意. 立. 願。. ‧ 國. 學. 都市更新計畫的參與者，可分為法定權利人、實施者、公部門及更新從業人 員。為探討影響法定權利人參與更新事業意願選擇行為之問題，本研究針對台北. ‧. 市四件正在進行中的都市更新計畫採取問卷方式進行實例分析，並將 79 位訪談. y. Nat. 對象分為法定權利人及其餘參與者兩大類，以不同層面深入探討法定權利人之重. er. io. sit. 要性及與其餘參與者之間的互動關係，並根據問卷調查統計分析結果，了解法定 權利人與其餘參與者認知之差異。本研究結合相關參考文獻之論點及「有限理性」. n. al. Ch. i n U. v. 抉擇行為理論為分析觀點，討論在都市更新計畫實施的過程中，影響法定權利人. engchi. 參與意願的原因，依據分析結果針對法制面及執行面不足之處建議配套措施，使 都市更新之美意得在公開、公平及公正下實施，成為都市發展之動力。 本研究針對法定權利人多方討論，但實施者及公部門的部分則須更多研究人 員繼續深入探討，並期望未來能針對相關法規尚未釐清之課題，共同突破都市更 新長年以來效果不彰之困境。. 關鍵字：都市更新法定權利人、實施者、公部門。.
(7) Abstract Taipei city is facing city of aging problems after hundred years development. The government adapts the change and requirement of city in various periods by establishing different policies in different generation. Because of aging society and declining birthrate, the main urban renewal strategies are changed from city expansion to revitalization of communities, but they still face the difficult of integrated problem. Therefore, the government in Taiwan isolated the urban renewal statute from the urban renewal planning strategies on November 11th, 1988, so that citizenry can make urban renewal plan by themselves. However, the effects are still limited. Most researches think that the legal right of people is the reason in this difficult situation, and they use “Insatiable” to describe their attitudes during negotiations. This study believes the urban renewal plan is common interests for every participant. It is not fare to say the only one problem is legal right of people. Therefore, this study is going to have deeper discussion about the effects of their wills to attend and their choices. The participants in urban renewal plan can be separated to legal right of people, implementers, authority department, and professional employees of urban renewal plan. In order to understand the issue of legal right of people’s wills to participate and choices, this study uses a survey to analysis 4 processing cases in Taipei city by interviewing 79 participants, which are sorted to two types; legal right of people and the others. It uses different aspects to discuss the importance of legal right people, their interaction with the other participants, and their cognitive difference by analyzing the results of the survey. This research combines the related references and “Bounded rationality”, the theory of choice behavior, to be the viewpoint, to discuss the reason to affect legal right of people’s will in the negotiations and reveal the supporting suggestion of law and executive aspects, so that the original purpose of urban renewal becomes the motivation of city development under public, equity, and justice factors. This research is only concentrated on legal right of people version; not implementers or authority department. Therefore, for the unclear issues of relative polices, this study might provides important information to help further researches and ascertain the urban renewal difficulty.. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Keywords: The legal right of people of urban renewal, implementer, authority department..
(8) 目. 錄. 第一章 緒論........................................ 1-1 第一節 研究動機與目的 .................................... 1-1 第二節 研究範圍及內容 .................................... 1-5 第三節 研究方法與流程 .................................... 1-8. 第二章 理論基礎及參與都市更新相關文獻回顧 .......... 2-1 第一節 理論基礎 .......................................... 2-1 第二節 參與都市更新相關文獻回顧 .......................... 2-8. 政 治 大 第一節 政府推動都市更新歷程之困境 ........................ 3-1 立. 第三章 都市更新推動之困境 .......................... 3-1. 第二節 都市更新推動法制面之困境 ......................... 3-10. ‧ 國. 學. 第三節 都市更新推動執行面之困境 ......................... 3-28. 問卷調查與訪談分析 ......................... 4-1. ‧. 第四章. 第一節 問卷設計及內容 .................................... 4-1. y. Nat. sit. 第二節 法定權利人調查結果分析 ............................ 4-8. n. al. er. io. 第三節 更新事業參與者調查結果分析 ....................... 4-23. v. 第四節 影響參與意願調查結果比對分析 ..................... 4-31. 第五章. C. i n U. hen hi 影響法定權利人參與意願之分析 ............... 5-1 gc. 第一節 法定權利人有限理性抉擇行為分析 .................... 5-1 第二節 影響法定權利人參與更新事業意願分析 ............... 5-19 第三節 引導法定權利人參與意願之對策 ..................... 5-30. 第六章 結論與建議 .................................. 6-1 第一節 結論 .............................................. 6-1 第二節 建議 ............................................. 6-14. 參考文獻...........................................參 1 附錄一 都市更新法定權利人訪談問卷 ..................附 1 附錄二 更新事業參與者訪談問卷 ......................附 7.
(9) . 圖目錄 圖 1-1 研究流程表............................................ 1-9 圖 3-1 都市更新事業參與者角色互動圖......................... 3-46 圖 4-1 法定權利人問卷大綱圖.................................. 4-2 圖 4-2 參與更新事業者問卷大綱圖.............................. 4-2 圖 4-3 A 案地籍圖 ............................................ 4-6 圖 4-4 B 案地籍圖 ............................................ 4-6 圖 4-5 C 案地籍圖 ............................................ 4-7 圖 4-6 D 案地籍圖 ............................................ 4-7 圖 5-1 引導法定權利人參與意願分析圖 ......................... 5-18. 政 治 大. 圖 5-2 影響參與意願法制面因素分析圖......................... 5-21. 立. 圖 5-3 影響參與意願執行面因素分析圖......................... 5-24. ‧. ‧ 國. io. sit. y. Nat. n. al. er. . 學. 圖 6-1 都市更新事業整合意願法定程序示意圖 .................... 6-3. Ch. engchi. i n U. v.
(10) 表 目 錄 表 2-1. 都市更新範圍劃設問題相關研究文獻 .....................2-9. 表 2-2. 更新事業參與問題相關研究文獻 ........................2-10. 表 2-3. 更新事業開發獎勵與分配問題相關研究文獻 ..............2-12. 表 2-4. 更新事業執行問題相關研究文獻 ........................2-15. 表 2-5. 更新事業參與者間互動問題相關研究文獻 ................2-19. 表 2-6. 參與更新事業開發鄰里間問題相關研究文獻 ..............2-21. 表 2-7. 更新事業開發環境規劃問題相關研究文獻 ................2-23. 表 2-8. 參與更新事業開發抉擇行為問題相關研究文獻 ............2-25. 表 3-1. 以「區段徵收」方式辦理更新之案例分析表 ...............3-5. 表 3-2. 中央與地方於法定權利之法規內容差異 ..................3-11. 表 3-3. 各種法定權利的行使 ..................................3-14. 表 3-4. 政 治 大 法定權利人經濟地位之法源 ............................3-18 立 容積獎勵表 ..........................................3-26. 表 3-6. 都市更新事業權利關係人利益互動表 ....................3-28. 表 4-1. 都市更新事業法定權利人與參與者互動表 .................4-1. 表 4-2. 訪談個案審議程序資料表 ...............................4-3. 表 4-3. 法定權利人基本資料內容表 .............................4-4. 表 4-4. 參與都市更新事業受訪者背景內容表 .....................4-5. 表 4-5. 法定權利人認為實施都市更新好處統計表 .................4-8. 表 4-6. 法定權利人會考量選擇何種角色參與人數統計表 ...........4-9. 表 4-7. 法定權利人考量選擇同意角色參與綜合分析表 .............4-9. 表 4-8. 法定權利人對更新事業疑惑法制面統計表 ................4-10. 表 4-9. 法定權利人對更新容積獎勵之疑惑綜合分析表 ............4-10. ‧. ‧ 國. 學. 表 3-5. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 表 4-10 法定權利人對權利變換估價公信力之疑惑綜合分析表 ......4-11 表 4-11 法定權利人對資訊取得與了解之疑惑綜合分析表 ..........4-11 表 4-12 法定權利人對都市更新執行面疑惑統計表 ................4-12 表 4-13 法定權利人對公權力執行之疑惑綜合分析表 ..............4-12 表 4-14 法定權利人對更新後權利分配原則公平性之疑惑分析表 ....4-13 表 4-15 法定權利人對一樓價值認定之疑惑綜合分析表 ............4-13 表 4-16 影響法定權利人參與意願法制面原因統計表 ..............4-14 表 4-17 權利價值分配公平性影響法定權利人參與法制面原因表 ....4-14 表 4-18 對少數堅持公權力之處理影響法定權利人參與法制面原因表 4-15.
(11) . 表 4-19 權利變換估定之價格影響法定權利人參與法制面原因表.... 4-15 表 4-20 影響法定權利人參與意願執行面原因統計表.............. 4-16 表 4-21 開發過程時間冗長影響法定權利人參與執行面原因分析.... 4-16 表 4-22 實施者信譽影響法定權利人參與執行面原因分析.......... 4-17 表 4-23 一樓價值認定之問題影響法定權利人參與執行面原因分析.. 4-17 表 4-24 影響法定權利人參與意願經濟面原因統計表.............. 4-18 表 4-25 更新可增加財產權價值影響法定權利人參與經濟面分析.... 4-18 表 4-26 可獲得建築容積獎勵影響法定權利人參與經濟面分析...... 4-19 表 4-27 參與可享稅賦減免影響法定權利人參與意願經濟面分析.... 4-19 表 4-28 影響法定權利人參與意願社會面原因統計表.............. 4-20 表 4-29 改善住家之環境品質影響法定權利人參與社會面原因分析.. 4-20. 政 治 大 表 4-31 參與者認為實施都市更新好處之人數統計表.............. 4-23 立 表 4-30 多數人同意後才要參加響法定權利人參與社會面原因分析.. 4-21. ‧ 國. 學. 表 4-32 參與者認為實施都市更新過程困難統計表................ 4-24 表 4-33 參與者認為影響法定權利人參與意願法制面原因統計表.... 4-25 表 4-34 參與者認為影響法定權利人參與意願執行面原因統計表.... 4-26. ‧. 表 4-35 參與者認為影響法定權利人參與意願經濟面統計表........ 4-26. y. Nat. 表 4-36 參與者認為影響法定權利人參與意願社會面之性別人數統計 4-27. io. sit. 表 4-37 參與者認為影響實施者參與意願法制面原因之統計表...... 4-28. n. al. er. 表 4-38 參與者認為影響實施者參與意願執行面原因統計表........ 4-28. i n U. v. 表 4-39 參與者認為影響實施者參與意願經濟面原因之計表........ 4-29. Ch. engchi. 表 4-40 參與都市更新好處比較表.............................. 4-32 表 4-41 影響法定權利人參與意願法制面認知比較表.............. 4-33 表 4-42 影響法定權利人參與意願執行面認知比較表.............. 4-34 表 4-43 影響法定權利人參與意願經濟面認知比較表.............. 4-35 表 4-44 影響法定權利人參與意願社會面認知比較表.............. 4-35 表 4-45 影響參與更新事業意願法制面因素之比較表.............. 4-36 表 4-46 影響參與更新事業意願執行面因素之比較表.............. 4-37 表 5-1. 影響參與意願動機之來源.............................. 5-19. 表 5-2. 影響法定權利人參與意願因素分析表.................... 5-20. 表 5-3. 法定權利人之疑惑綜合分析表.......................... 5-33.
(12) 影響參與都市更新事業意願之探討-以台北市都市更新為例. 第一章 緒論 第一節 研究動機與目的 ㄧ、研究動機 都市更新可提供在土地資源有限的區域中，進行土地有效利用，並充 實都市機能，實質改善市內破舊寙陋衰敗地區的生活環境及貧民區的社會 問題。都市長期發展後，其基礎設施或功能無法因應都市持續發展的需要， 經常會面臨所謂〝瓶頸階段〞 ，使之對都市更新的需求日益增加（林明鏘， 1997：110）。台灣地區經過百年經濟快速成長及產業蓬勃發展，都市人口 急遽增加使其規模不斷擴張，實施都市更新以改善都市內舊有的建築結構 重建都市機能，並滿足現今社會人口高齡化及少子化的需求，成為持續都. 政 治 大 政府於早期發展時就已發現都市更新對未來社會的重要性，因此於民 立 國 28 年頒布「都市計畫法」以奠定都市更新的基礎，台北市政府也率先自 市發展的當務之急。. ‧ 國. 學. 民國 48 年中華商場重建計畫起不斷修法並輔導民間進行都市更新，經建會 並於民國 85 年召開「當前經濟問題」座談會中，將都市更新列為三大施政. ‧. 重點之一且頒布「都市更新方案」 ，但都市更新政策的推動至今始終成效未. y. Nat. 彰。政府為使都市更新政策的執行能〝制度化〞1-1、 〝規則化〞及〝組織化〞，. sit. 並以容積獎勵、稅捐減免及其他相關優惠措施，實施重建、整建、維護等. al. er. io. 方式，鼓勵參與都市更新政策之推動，於民國 87 年 11 月 11 日頒布「都市. n. v i n Ch 都市更新計畫，卻仍無法改變現今都市更新政策的窘境。 engchi U 為落實更新政策，台北市政府都市發展局於民國 93 年 3 月 3 日成立為 更新條例」將都市更新獨立於都市計畫法之外，使民間可自行整合後提交. 都市更新處，期透過專責機構的協助有效率推動更新。爾後都市實施更新 事業案件數由 93 年 3 案、94 年 8 案、95 年 11 案、96 年 19 案、97 年 20 件、98 年 20 件至 99 年 14 件，經市府劃定更新地區者 230 處，自行劃定 者 471 處，共計 700 處，面積計 526.11 公頃，迄今申請都市更新事業計畫 者 131 件，經審議通過者 112 件，核定實施者 104 件，面積 33.57 公頃（已 1-1. 舒爾茨(T. W. Schultz)，定義制度為「一種涉及社會、政治和經濟行為的經濟規則。」(王 耀生，1997：9-10)。依諾斯(Douglass C. North)則說： 「制度乃是一個社會的遊戲規則。」 (劉瑞華，1994：8)。 「制度有如一場球賽的遊戲規則，它是由比賽的所有參與者所必須 共同遵從的規定，此種規定是於法有據，並獲得所有參與者的認同與遵守，也就是此 遊戲規則在大家的共識下願意配合且受約束的一種遊戲模式。此種模式的建立就是制 度的基礎，其主要日的為的就是獲取比賽能夠在公平、公正且有效率的倩境下達成分 出勝負的比賽結果。」－呂宗盈、林建元，2002， 「由制度面探討台灣土地使用管理制 度變遷之研究」， 『建築與規劃學報』，3(2)：138 頁。 1‐1 .
(13) 第一章 緒論 . 完工 26 案，施工中 26 案） ，但為何長期以來政策與法制的建立，仍未見具 體成效，成為本研究欲探討之課題。 推動都市更新事業中涉及實施者、公部門、更新從業人員、及法定權 利人 1-2 之間複雜關係的整合，政府為創造多贏局面公布的都市更新條例， 至今依然面對以下問題：（1）民間自力都市更新，存在著土地及住戶產權 複雜、財務籌措困難及互信等困境；（2）缺乏合理機制協助提高誘因及增 進效率； （3）法定權利人對實施者的『不信任』 ，實施者和個別法定權利人 的協議條件『不透明』 ，以及實施者對於權益的『不確定』等『三不』問題； （4）傳統分區管制，未能有效吸引民間參與。（台北市都市更新處：2008 年都市更新願景） 劉福勳、傅秉豐（2006：39）認為造成民間參與推動都市更新投資意. 政 治 大 原合法建築物權利人擴大分享獎勵部分，增加投資者成本；(3)都市更新執 立. 願低落之幾項較大的原因: (1)舊有集合住宅合法建物權利人整合不易；(2). ‧ 國. 學. 行區域之商機資訊宣導不夠；(4)都市更新申請案曠日廢時； （5）更新地區 財產權內容複雜，不易處理等。而法定權利人參與意願低落的原因則有： （1) 實施者的債信無法精確掌握。(2)社區共識整合不易，互信基礎建立不易；. ‧. (3)權利價值交換的不定數；(4)未來環境無法預測；(5)更新後原位置之僵. y. Nat. 勢未必能保留；(6)更新區內經濟情況不一，參與能力不同，互相牽制；(7). n. al. er. io. 擇其他方式，增加執行更新事業的複雜性等。. sit. 都市更新申請流程冗長，住民意見常因時間過長而改變，或無法等待而選. i n U. v. 本研究認為造成參與 1-3 意願低落原因，可由都市更新運行機制架構中. Ch. engchi. 的四個體系 1-4 進行分析。在現行法令制度對都市更新事業的規範中，政府 將整合土地及合法建築物所有權人意願的工作交由民間自行處理，在資訊 1-2. 指更新地區內土地及合法建築物所有權人－都市更新條例第三條第五項： 「權利變換」 ：係指都市更新地區內之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利 人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都 市更新事業完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及期土 地之應有部分或權利金。 1-3 參與之方式包含參與公聽會、協調會、說明會或甚至於公眾透過公民投票來共同決定等 方式；。我國現行都市計畫法中公共參與之機制只有第 19 條之公開展覽、登報週知、 提出書面意見之規定，但毫無公聽會或者其他共同決定當地規劃內容，所以人民對於 法令之增訂或修改，以及主管機關為何做如此內容之規劃與執行。常常有「黑箱作業」 之感而抗拒規劃執行；，彙整都市計畫法第 19、22、39 條之規定，依照我國行政實務 與民主化之要求，建立包含所有利害關係人皆得參與決定之程序，遵循下列三大原則 進行公眾參與，當可減少許多民眾抗爭與弊端發生:（1）儘早參與原則； （2）全面參與 原則（3 必要參與原則。林明鏘，1998，「都市計畫法與現代法治國家」， 『律師雜誌』， 225 期：17 頁。 1-4 （1）思想體系（2）行動體系（3）法令體系（4）財務體系。陳金令，2005，「不動產 證券化」的現況趨勢與課題，『中華民國建築師雜誌』 ，368：114-117。 1‐2 .
(14) 影響參與都市更新事業意願之探討-以台北市都市更新為例. 不對等及對資訊詮釋能力不同下，參與者間認知的差異，使都市更新事業 推動在程序、時程及規模受到牽制，而在絕大多數的都市更新案件中，法 定權利人扮演決定都市更新事業成功與否的重要關鍵，因此，如何以人類 行為之『有限抉擇理論』 ，探討影響法定所有權人參與更新事業意願原因， 其抉擇行為為實施者帶來的阻力，並研擬提升法定權利人參與意願對策， 提供參與者之參考，期能提升都市更新的成效，成為本研究之動機。 本研究將藉由問卷方式，訪談目前參與台北市更新事業實例之法定權 利人（指有都市更新事業同意權者）及實施者，分析參與者間認知之差異， 從法制面及執行面分析影響法定權利人抉擇行為之因素，造成更新計畫在 執行過程之困境。. 政 治 大 推動都市更新事業的關鍵在於投資者、公部門、法定權利人之間的關 立. 二、研究目的. ‧ 國. 學. 係，透過民間、政府、專業三位一體共同規劃，形成具體性之都市更新事 業機制，凝聚民眾共識，解決都市更新與重建區段內之權益分配等課題（胡 英鵬，2001：4-2），其中包含許多影響之因素，在都市更新相關研究文獻. ‧. 中，往往以公部門及投資者角度探討其對於更新事業成效之影響，少以法. y. Nat. 定權利人(即土地及合法建物所有權人)之意願討論，因此本研究從人類有. 個人利益極大化的影響，以達到以下目的：. n. al. Ch. engchi. er. io. sit. 限理性的抉擇行為理論為基礎，探討法定權利人抉擇行為受到制度規範及. i n U. v. （一）藉由相關文獻整理分析，我國都市更新條例實施後，成案依然不多 的原因，受法定所有權人抉擇的影響因素，在法令制度限制及利益 極大化之考量下，法定權利人與執行更新事業計劃的參與者互動關 係，造成影響都市更新事業成效的課題。. （二）從都市更新之發展歷程，探討都市更新發展的困境，分別從法令制 度面及執行面分析造成推動困境之原因，並分析造成困境的原因與 法定權利人之關聯。. （三）彙整影響參與更新事業意願之原因相關文獻，並以台北市都市更新 事業案實例進行訪談問卷，依據問卷調查分析影響法定權利人選擇 行為之緣由，分別從法制面及執行面探討影響參與意願之原因，分 1‐3 .
(15) 第一章 緒論 . 析在現行法令制度下，造成都市更新推動成效不彰受法定權利人意 願影響的主要原因；不論由政府主導或民間團體參與，取得法定權 利人全體同意是更新事業推動最主要之關鍵，期能藉由研究分析影 響參與意願之原因，探討都市更新推動效果不彰問題之癥結。. （四）以更新地區土地及合法建築物所有權人立場，分析影響法定權利人 抉擇行為的因素，在受到「有限理性」及利益極大化之限制下，藉 由都市更新事業實例訪談問卷結果，分析法定權利人在參與都市更 新事業選擇時面臨的課題，探討影響法定權利人選擇方案的原因， 研擬引導法定權利人參與的對策及配套措施。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. . Ch. engchi. 1‐4 . i n U. v.
(16) 影響參與都市更新事業意願之探討-以台北市都市更新為例. 第二節 研究範圍及內容 ㄧ、研究範圍 研究都市更新事業參與開發意願之目的，是為瞭解更新事業開發過程 的阻力來源，而更新事業開發之參與者可分為法定權利人、實施者、公部 門及更新從業人員，各自有不同立場的選擇。從法定權利人而言，對參與 更新事業的方式，採取委託或自行開發，及對自我財產權價值的認定與期 待，皆受有限理性及法令制度執行的限制。面對整合更新地區所有權人意 願的課題，本研究將範圍設定如下：. (一) 時間範圍 研究參與影響都市更新之意願，以都市更新條例於民國 87 年 11 月. 政 治 大. 11 日頒布實施日起為研究時間起點，至民國 97 年 12 月 10 日止，相關文. 立. 獻對參與都市更新事業影響更新事業成效問題之彙整。. ‧ 國. 學. (二) 空間範圍. 以個案實例問卷訪談法定權利人及參與者，研究分析法定權利人參與. ‧. 意願，在抉擇行為中受法令制度限制及影響更新事業執行的原因。. y. Nat. sit. (三) 對象範圍. n. al. er. io. 以台北市都市更新地區土地及合法建築物所有權人（即為為本文中之 法定權利人）立場探討之。. 二、研究內容. Ch. engchi. i n U. v. 國內各項研究都市更新的文獻中，從制度的建立到執行的困境，皆多 有探討，在政府政策積極推動下，依然有許多難以克服的課題，因此政府 期能透過民間之力量來提升更新事業之成效；更新事業推動過程中最大的 阻力來自法定權利人意願之整合，為研究影響來源，本研究從法定權利人 角度，以其有限理性抉擇之行為，探討客觀理性與主觀理性在法令規範限 制、利益極大化、互動關係與實質受益的影響參與意願因素，將研究內容 分述如下：. 1‐5 .
(17) 第一章 緒論 . (一) 我國都市更新法令制度及執行相關文獻之整理 探討我國都市更新制度及執行之相關文獻，從法令規範的更新單元 劃定、參與者資格與組織及更新事業執行機制之問題，以及在利益極大 化之經濟考量權利價值、獎勵分配及實質利益等經濟面的問題；從執行 面向包括社會面之鄰里關係、人際關係及權利關係，以及實質面的環境 規劃、時間成本及抉擇行為等課題；探討地主對更新事業之認知差距的 來源，為何長期以來政策與法制的建立，仍未見具體成效，其背後隱含 原因。. (二) 實施都市更新推動之困境 我國推行都市更新事業之過程，在時代背景下採取不同的執行政. 政 治 大 市更新推動歷程之困境，探討影響都市更新事業成效的課題；都市更新 立 策，產生不同之成效，執行過程累積的經驗提供政策之修正，從研究都. ‧ 國. 學. 事業執行過程，不論是以政府為主導或獎勵民間參與之方式，整合更新 地區土地所有權人參與更新事業是都市更新政策成敗之關鍵；從人類有 限理性抉擇考量財產權極大化的期待及受資訊限制下，分析影響法定權. ‧. 利人參與更新事業推動的原因；在法令規範下，授與法定權利人之各項. y. Nat. 權利，成為行使權利考量之依據，考量參與角色是受到資訊來源及詮釋. io. sit. 能力之限制，影響與實施者間互動關係之建立，影響都市更新事業之成. n. al. er. 效；藉由都市更新推動受法制面及執行面而來之困境，分析影響參與都 市更新意願之緣由。. Ch. engchi. i n U. v. (三) 以實施更新地區之商業區與住宅區個案探討 都市更新事業之執行需有法定權利人之同意及實施者之參與，在資 訊不對等下，透過法令制度規範彼此間之權利義務，但彼此立場及目標 不同產生之衝突關係，影響更新事業參與意願之整合；政府為獎勵民間 參與更新事業之推動，賦予實施者整合更新單元範圍內法定權利人意願 之義務，參與更新事業者各自考量因素不同，本研究從更新可帶來之好 處、都市更新之疑慮、影響選擇原因之課題等個案問卷內容，分析影響 法定權利人參與意願之緣由，藉由親訪都市更新地區法定權利人、實施 者、公部門及相關之參與人，探討影響參與之各項原因，分析法定權利 人及更新事業之參與者認知之落差，成為分析制度面及執行面阻力來源 之依據。 1‐6 .
(18) 影響參與都市更新事業意願之探討-以台北市都市更新為例. (四) 分析影響更新地區法定權利人參與意願之原因 在都市更新事業實施過程中，法定權利人對法令規範之資訊來源及 詮釋資訊能力，影響對更新事業擁有權利義務之認知，加上價值觀不 一，對環境情勢與目標判定也不同，造成對財產權價值之認知與疑惑， 影響更新地區產權整合時參與意願之選擇；解決都市更新事業成效問題 的關鍵在於整合參與者之關係，各參與者因內在或外在因素有不同考量 立場與目的，面對這些因素之繁雜，若未能了解與處理，造成推動都市 更新的阻力。. (五) 引導法定權利人參與之對策與配套措施 面對法定權利人資訊的取得與詮釋的能力不一產生整合之困擾，以. 政 治 大 務，對實施者與法定權利人間委託關係交由雙方自行協商，在資訊及資 立 及複雜產權與少數堅持之處理，現行法令並無規範法定權利人參與義. ‧ 國. 學. 金不對等及有限理性限制下，建立參與者互動機制及配套措施之制定刻 不容緩，如何建構可以引導更新地區土地所有權人參與更新事業意願之 機制，從制度面及執行面分析引導參與意願之配套措施。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1‐7 . i n U. v.
(19) 第一章 緒論 . 第三節 研究方法與流程 一、研究方法 本研究之內容是以更新地區範圍之土地及合法建築物所有權人立場探 討參與都市更新事業之意願，研究方法如下：. (一) 文獻分析法 1.藉由研究參與都市更新相關文獻之彙整，探討未見具體成效背後 之原因，從法令制度及執行面向分述之。 2.從有關都市更新事業推動歷程與困境的相關文獻，對更新地區土 地所有權人參與意願產生實質影響之原因。 3.參與行為之相關文獻彙整。. (二) 實例訪談法. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. 都市更新地區之所有權內容因條件不同難以個案完全論述之，今透 過實例訪談法，以住宅區與商業區之案例，針對實例中更新事業之法定 權利人、實施者（建築投資業者）、更新從業者、建築師、估價師及專. ‧. 家學者進行問卷訪談，調查影響參與意願課題之選擇，印証有限理性下. io. sit. y. Nat. 抉擇對更新事業推動影響之因素，做通則性原則之實例分析。. n. al. er. (三) 問卷調查分析法. i n U. v. 本研究針對法定所有權人參與更新事業的意願，對更新地區土地所. Ch. engchi. 有權人進行訪談，更新事業進行開發影響不參與之原因探討，受人類有 限理性的限制下，從人類有限理性抉擇行為的理論基礎，論述選擇行為 模式下之抉擇方案，針對都市更新事業之課題，透過問卷為分析影響因 素，分析影響參與意願之緣由，研擬互信互動之機制，引導法定權利人 之參與意願之對策，成為引導參與意願配套措施之基礎，解決從法定權 利人有限抉擇行為之關鍵原因。. 1‐8 .
(20) 影響參與都市更新事業意願之探討-以台北市都市更新為例. 二、研究流程 研究動機與目的 第ㄧ章 緒論. 研究範圍與內容. 第二章 理論基礎及參與 都市更新相關文獻回顧. 理 論 基 礎 及 參 與 都 市 更 新 相 關 文 獻 回 顧. 有限理性抉擇理論. 參與都市更新相關文獻. 制. 度. 面. 執. 行. 面. 都市更新推動之困境. 推動執行面之困境. n. y. sit. er. 法定權利人與參與者 間之問題. ‧. 法定權利人間之問題. 學. 法定權利人經濟地位. 法定權利人法定地位. io. al. 推動法制面之困境. 更新條例之實施. Nat. 獎勵民間參與時期. 政府主導時期. 都市更新推動之困境. ‧ 國. 第三章. 立. 推動歷程之困境. 政 治 大. 第四章 問卷調查 與訪談分析. Ch. i n U. v. e影響參與意願個案實證 ngchi. 影響法定權利人參與意願分析. 第五章 影響法定權利 人參與意願之分析. 影響參與意願分析. 法定權利人有限理性抉擇行為. 引導參與意願之對策. 結 論 與 建 議. 第六章 研究建議 與後續研究. 結. 論. 建. 圖 1-1 研究流程表 資料來源：本研究整理. 1‐9 . 議.
(21) 第一章 緒論 . 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1‐10 . i n U. v.
(22) 影響參與都市更新事業意願之探討-以台北市都市更新為例. 第二章 理論基礎及參與都市更新相關文獻 回顧 都市更新為轉變都市機能，藉由土地開發之過程，對土地之使用方式 重新給予定位，其過程包含一連串的行動，從政府的政策、法令規範到執 行的方案及方法，以及參與者的參與，在法令規範之制度下進行土地的開 發；然而制度是一個社會的遊戲規則（Douglas North，1983：7），這種規 則是人類設定來限制個人行為互動的約束，在共同約定的規則下，進行激 烈的競爭。 都市更新參與者的選擇行為受到人類思考模式的影響，從自利到合作. 政 治 大. 行為與集體的行動中，解釋參與意願的行為理論，有從科學、心理學、社 會學、經濟學等諸多學理皆有探討;在許多可能的行動中，人在實際決策時. 立. 只能想到少數幾個選擇，不能知道全部可能的結果，對任何一種行動的結. ‧ 國. 學. 果都只能知道一部分，為解釋都市更新事業參與者之行為模式，以及影響 參與意願之選擇的決策由來，以赫伯∙賽蒙（Herbert A. Simon，1957）. ‧. 主張「有限理性」的抉擇理論，探討都市更新參與者之意願、決策及策略 的行為基礎，這一連串行為是受到何種因素之影響及限制，造成更新事業. Nat. sit. y. 成效不佳因素的來源；並參考都市更新相關研究文獻，從都市更新參與的. io. er. 意義及課題中，探討過去實施都市更新效果不佳的影響因素，從更新地區 土地所有權人立場，受法規制度及執行的因素之相關文獻，探討更新地區. n. al. Ch. i n U. v. 權利人抉擇行為之模式，對推動都市更新事業之影響因素。. engchi. 第一節 理論基礎 一、有限理性抉擇理論 賽蒙認為，在每一時刻，行為者或由這些個人所組成的組織，面臨了 許多可能的行為。這些行為可能是有意識或無意識的決定與抉擇。所謂決 定與抉擇，即是就這些可行的行為方案中，擇一而行（Simon, Herbert A. 1976：67）。理性選擇(rational choice)強調個人主義的方法論，假定個 人決策是基於其在不同的行動過程中，如何察覺與權衡所期望的成本與利 益，符合自利、完全資訊及良好偏好的假設，能夠正確地評估所面對的選 擇，並且因而能夠做出決定，達成所欲的目標（胡至沛，2001：150）。 賽蒙指出客觀理性決策方式只是理性決策的一種假定模式，只是一種 2‐1 .
(23) 第二章 理論基礎及參與都市更新相關文獻回顧. . 形式理論，非真實世界中個人實際決策方式。此種模式或理論的作用只是 在澄清決策程序的理性概念，如同物理學上的無磨擦時的假想。事實上， 人只是具有限理性的動物，在實際決策行為只是「希求理性」 ，也只能就其 心智注意力所及的各種行動可能、行動結果與目標限度內做決定（彭懷恩， 1982：98） 。故以「有限理性」之抉擇理論分析都市更新參與者之意願、決 策及策略的行為，這一連串行為是受到何種因素之影響及限制，造成更新 事業成效不佳之原因，探討有限理性抉擇理論之前，須先釐清理性與有限 理性的定義。. （一）理性的定義 西洋哲學辭典對「理性」有詳細清楚的定義，摘要如下:「"Rational". 政 治 大 應的就是理智的問題。人類的理智即思想官能，亦即非直觀地洞察事物 立. (理性的)此英文字來自拉丁文"ratio"，從廣義看，與理性這個概念相對. ‧ 國. 學. 的存有及關係的能力。理智之特性是精神性的，且以精神性事物為其目 的，但它卻繫於感覺功能，因而繫於物質事物。在全部思想的過程中， 理智也始終與感覺形象保持聯繫，且只有藉著"類比"方能提昇至精神性. ‧. 和超感覺事務的層次。所以其活動也不能脫離推理與抽象的特性。但狹. y. Nat. 義的推論與抽象思考的官能，通常稱為理性。」（項退結，1989：444）. io. sit. 理性的概念沒有ㄧ個公認的規定 2-1，大體上說，理性是與「合理. n. al. er. 性」、「合目的性」 、「合邏輯性」、「合規律性」的概念相聯繫的，通常是. i n U. v. 用「合理性」來解釋理性，或者是用上述其他幾個方面的概念來解釋理. Ch. engchi. 性（舒煒光，1984：381）；然而 John Rawls 認為:「理性人擁有一套評 估各種選項的固有偏好，並且依照這些選項對其目標俾益程度高低，分 別加以列等；理性人依照此排列方式，將做為滿足個人的慾望，並能掌 握行動成功的重要契機。」故理性乃是目的與手段之間的合理權衡，意 即以最有效、最經濟的手段，來達成一項特定目的，便是理性 （rational），否則便是非理性的（irrational）。（魏麒原，1989：11） 在理性的概念化中，新古典經濟學派在處理「理性」主要有三方面 的主張:(1)不討論目標與價值的內涵;（2）假設行為是前後一致; (3) 2-1. 有人主張理性是符合邏輯一致性（項結退，1989：444） 。有人主張理性不僅是符合逼輯 一致性，而應需包含其他意涵。（舒煒光，1984：387）。西蒙(Simon)，1976：75，提出 理性在難以定義時，可加上副詞來定義理性，如客觀地理性、主觀地理性、有意識地理 性、經過深患熟地理性、在組織上理性、及個人理性等。 2‐2 .
(24) 影響參與都市更新事業意願之探討-以台北市都市更新為例. 假設世界是對於它整個環境，行為是客觀理性的。而在社會科學對"理性 "的處理則是： （1）尋找以經驗為主，對價值的天性與起源之決定，以及 它們隨時間與經驗的變化；（2）尋找對過程、個人及社會的抉擇；（3） 尋找對具有計算性質且被合理地使用的策略，以便非常有限的資訊－程 序化的能力可以應付複雜的現實狀況。（4）尋找對非理性的程序去影響 注意力的焦點，以及對理性程序所設定事實既定的情境之定義的描述與 解釋（黃亮文，1999：9） 。構成理性的概念不同不是在理性本身的事實， 而是藉由在假設前提或既定條件的集合之背景下去檢視其行為，對確定 的行為之判斷是"理性的"或"有理由的"是可以做到的。 在經濟學裡，以選擇過程的觀點去檢視理性;在其他的社會科學裡， 是以使用的過程來檢視理性，所以心理學的理性是程序的理性，經濟學. 政 治 大 定的效用函數之觀點是可以客觀地、實質地作出良好的決策；社會心理 立 的理性則是實質的理性，因為新古典經濟學派的「理性人」是假設以既. ‧ 國. 學. 學派的理性人是假設根據可獲得的知識，以及具有運算性質的方法以程 序上合理之方式做出個人的決策。假設「決策者的計算能力是無限的」 則會得到以下重要的結果：（1）我們不需去區分真實的世界與決策者所. ‧. 知的世界。(2)從真實世界的知識及沒有決策者所認知或計算模式的知識. y. Nat. 裡，可以預測到決策者所決定的選擇。（Simon, Herbert A.，1976：75）. io. sit. 在新制度經濟學的各項假設下 2-2，所有的經濟行為在沒有受限理性和. n. al. er. 投機行為之假定時，基於契約自由原則將契約訂定的很完整，以完全理. i n U. v. 性來行動則不會有興訟情事，但事實不是如此，在資訊不對稱的環境下，. Ch. engchi. 交易必須花成本與代價，透過制度結構的安排與非市場型態的組織來降 低有限理性之影響，避免投機行為造成的危害（Eirik G. Furubotn，顏 愛靜譯，2006：26）。 理性問題不僅是有關科學問題，而且是有關人類活動的一個特徵， 人的行為是否應該或可以由理性來支配，Simon 提出實際行為不可能合 於客觀理性要求理由在： 2-2. 現代制度經濟學乃引介幾個重要的假定: (1）方法論的個人主義一有關社會現象的理論， 必須起始於且基於對個別成員的觀點與行為的闡釋。(2)效用極大化一結構運行的限下， 作自我的選擇、追求自我的日標。(3)受限理性一決策者並不具有超理性，因為他們並非 無所不知，而在處理訊息的過程中也有其實際困難，故於受限理性與交易成本不為零的 情況下，他們無法完全藉由契約來處理現實的複雜問題。 （4）投機行為一由於一些人(無 論是當事人或代理人)可能是不誠實的、刻意混淆是非的，也就是存在著「狡詐地追求自 利」的情形，加上在事前要區分出投機者與非投機者的成本很高，故要簽訂無所不包的 契約註定會失敗。Douglass C. North 著、劉瑞華譯，1994， 『制度、制度變遷與經濟成就』 （Institutions, institutional change, and economic performance） ，台北：時報文化，26 頁。 2‐3 .
(25) 第二章 理論基礎及參與都市更新相關文獻回顧. . 1.在許多可能的行動中，人在實際決策時只能想到少數幾個選擇。 2.客觀理性要求行動者知道全部可能行動的全部結果，實際上一般 人不僅不能知道全部可能的結果，對任何一種行動的結果都只能 知道一部分。而且在實際決策時也不容考慮許多間接結果，否則 就無法決定。同時，決策者在作決定時根本未想到許多可能的行 動，更不可能知道這些可能行動的結果。 3.即使對一行動之實際結果了解正確，在作決定時對此結果之價值 估量與得到此結果後之價值體驗未必一致，從決定至實施完成 時，價值觀點也可能有變化。. 故賽蒙指出客觀理性決策方式只是理性決策的一種假定模式，只是. 政 治 大 用只是在澄清決策程序的理性概念，在實際決策行為只是「希求理性」 ， 立. 一種形式理論，非真實世界中個人實際決策方式。此種模式或理論的作. ‧ 國. 為人只是具有限理性的動物（彭懷恩，1982：98）。. ‧. (二) 賽門的有限理性抉擇理論. 赫伯∙賽蒙（Herbert A. Simon）在「人類事務的理性」 （Reason in. y. Nat. sit. Human Affairs，1984：4）一書為解釋理性的本質，以系統、科學的途. io. 徑闡述理性的模式之運用與限制，建構有限理性的架構，藉以探討人類. er. . 學. 只能在注意力所及的各種行動可能、行動結果與目標限度內做決定，因. al. v i n Ch 為模式，以下從其有限理性概念及決策行為模式，分述其有限理性抉擇 engchi U 理論之主張，以茲分析參與都市更新事業意願的選擇行為模式之根基： n. 決策之制定與解決問題的方式，透過有限理性的抉擇建立參與意願之行. 1.有限理性之原則 賽蒙認為，在每一時刻，行為者或由這些個人所組成的組織， 面臨了許多可能的行為。這些行為可能是有意識或無意識的決定與 抉擇。所謂決定與抉擇，即是就這些可行的行為方案中，擇一而行 （Simon, Herbert A.，1976：67）。賽門指出抉擇行為的有限理性 的定義為： 「陳述和解決複雜問題人類心智能力，以及真實世界中需 要客觀理性行為來解決的問題之範圍－甚或對這些客觀理性適度近 似值－比較起來，是非常狹小的。」 。並指出「有限理性原則」有兩 個基本特性:（1）抉擇者時常在一個真實情況之有限的、近似的簡 化模式中運作。一個行動者希求理性，要求自己建立一個真實情況 2‐4 .
(26) 影響參與都市更新事業意願之探討-以台北市都市更新為例. 的簡化模式;要預測他的行為，我們必須瞭解這一簡化模式建構的方 法:這建構確實地考慮到行動者作為一個認知性、思考性、與學習性 的心理層面。這簡化模式就是抉擇者的「情況定義」；（2）「情況定 義」的因素不是既定的，它們是包括抉擇者本身活動和環境中其他 人活動的心理和社會過程的結果。 （陳佳吉，2000：54）決策者在決 策場合中，為實現主觀上願望或目的，根據環境的限制，從事一個 行動計畫選擇。 都市更新事業參與者的選擇，不論是計畫或策略受到法令制度 的規範，基本上對參與的行為已有ㄧ定之限制，制度是離不開「選 擇」這個核心，在特定的「脈絡」之中，人們所設計的制度，是如. 政 治 大 被制定的」 、以及「誰有權力作這些決定」等選擇的問題； （陳敦源， 立 2001：129）此「脈絡」在賽蒙「人的模式」一書中，指出行動計畫. 何限制、傳輸、或是決定「什麼是可能的選擇」、「選擇議程是如何. ‧ 國. 學. 的選擇重點在「決策環境」 ，而非決策者個人的特性； （H. A. Simon： 262）政府在政策下對實施都市更新事業者，規範了選擇的環境，然. ‧. 而正確的選擇決策是能以有效的手段達到預定的目的，賽蒙提出了 「行為選項、行為結果，與價值系統」的行為模式，在此模式中，. y. Nat. sit. 賽門以更精密的模式來補充「手段目的模式」的缺點，在模式中提. er. io. 出一個概念－「策略」（Strategy）；所謂策略是一系列的決策，這. al. v i n Ch 選項，再加以實現的過程，就是決策。決策的任務，就在選出產生 engchi U 喜好的行為後果的政策。 （彭懷恩，1982：62）藉由賽蒙抉擇理論的 n. 決策是解決問題的歷程。換言之，行為者從行為方案中挑出最佳的. 行為模式做為參與都市更新事業選擇行為的依據。 2.賽蒙的抉擇理論 抉擇包含兩個問題：一個是假如一個特殊的目的要在一特定時 間內完成，有什麼可能的目的在那時間內必須放棄?另一個是假如一 個特殊的目的要在一特定時間內完成，這點如何地限制此目的可能 在其它時間內的實行?因此，時間因素對於人類的抉擇行為，更有著 一種「不可撤回」 （時間無法倒流）的特質，在很多情形下，既定的 抉擇又往往會創造出一種新的決策環境，直接間接都會影響未來決 策的路線與方向。（彭懷恩，1982：59） 2‐5 .
(27) 第二章 理論基礎及參與都市更新相關文獻回顧. . 決策是指人作決定之行為，即從多種可能的行動中選擇一種的 選擇行為。 （華力進，1987：57）賽蒙（Herbert A Simon）在其「決 策理論」提出客觀理性決策、有限理性決策及組織與理性決策三項 內容，其決策思想是根據基本假設：（1）組織系統的特性與功能， 是由人類解決問題的過程及人類理性選擇的特質引申而來。（2）組 織是個人的擴大，根據其需要及對環境的認識而從事選擇。（3）人 類組織乃是相互依賴行為的制度系統的存在，基本上是屬於比較穩 定而變化較小的行為摸式，這行為模式的重心是「決定」 。賽蒙對決 策行為整個的討論，只是在討論如何獲致一個正確決定的程序，所 以「決定」是他決策理論中最基本的概念，在其決策理論中所謂「決 定」 ，只是指多種可能的行動中選定一種來實施，選定的過程是否有. 政 治 大 都有許多實際可能做的行動，在經過某種程序後，其結果是指實行 立 意識、是否經過考慮、是否合於理性無關；個人或組織在任何時刻. ‧ 國. 學. 而放棄所有其他可能的行動，這結果就是決定，或稱為抉擇。 （林鐘 沂，1987：91） . ‧. 二、有限理性抉擇參與更新事業. 「參與」一詞是指個人在團體中投入個人思想、行為及其他資源，以使. y. Nat. sit. 團體受到影響，產生某種預期結果的活動 2-3，理查哈奇( Richard Hatch，. al. er. io. 1984)認為「參與的真正意義在於對使用者的作用，…。參與提供一個場所. v i n Ch 界的能力…。參與的最終目的在於創造好的市民與社會，而非好的建築作 engchi U 品」 。都市更新推動的成效關鍵，在於執行過程中須有公部門政策引導、負 n. 讓人們重新學習環境的能力、體驗集體創作的愉悅及發展質疑既有人造世. 責執行的實施者及擁有權利的所有權人共同參與，因為人的知識、能力及 資訊有限，無法做到「夠好、滿意」的客觀理性的決策，只能達到「較好、 較滿意」的有限理性決策模式；決策是一種解決問題的歷程，行為者從行 為方案中挑出最佳的選項，再加以實現的過程就是決策，在通常情形下， 行為主體的目標，不可能只憑藉著單一的決策就能達成，而是需要經由一 連串的決策行為。因此，一個理性的決策，至少包括三個階段:一是列舉所 有可能的策略;二是預測每一策略的各種可能結果；三是評估這些可能的結 果，在行為選項中選出「最佳者」（彭懷恩，1982：62）。 2-3. 「民間」參與是指由個人或私人團體所主導的都市更新。(孫維潔，1991；陳威成，1997； 王敏穎，1998；張友怡，1999) 2‐6 .
(28) 影響參與都市更新事業意願之探討-以台北市都市更新為例. 都市更新的推動需要有社區居民的參與，參與者的能力、認知目標、 參與的經驗及參與的期望，只能想到少數幾個選擇，選擇的結果只能知道 一部分，得到結果之價值體驗未必一致，在有限的理性下如何做選擇、如 何做決定、如何滿足希求的目標，必須深入兩項人類行為特定層面進行分 析:（1）動機（2）詮釋環境。許多情況的人類行為並非財富極大化的行為， 而是基於利他心以及自我約束。就人們實際的選擇而言，不同的動機大大 地改變選擇的結果，詮釋環境的方式則是透過已有的心理構造來處理訊 息，現成的心理構造是用來瞭解環境以及解決面臨的問題，要瞭解問題主 題所在就必須考慮當事人的計算能力以及問題的複雜程度，根據個人有限 理性抉擇來考慮複雜的人類行為（Douglass C. North.、劉瑞華譯，1994： 28），藉以分析參與的目標. 2-4. 及參與的策略 2-5。. 政 治 大 多元及分殊的現象，在參與的過程中事實「情況定義」及「價值判斷」 ，提 立 參與都市更新事業的參與者，各有不同之參與立場，參與的目標呈現. ‧ 國. 學. 供選擇行為之原則，採取「可行方案」及「可能行為」之選擇項目，為達 到參與之目標及個人之期待，我國都市更新條例提供選擇的環境，為滿足 個人偏好及品味，在有限理性的限制下之選擇動機及選擇行為，造成對更. ‧. 新事業推動成效之影響，相關文獻探討都市更新之意義及各種有關都市更. y. Nat. 新執行之問題中，對「時間價值」的成本及法定權利人的權利義務未詳加. io. sit. 分析；從影響參與更新事業抉擇行為之因素中，論述對參與行為之規範與. n. al. er. 限制，反觀是否造成更新地區所有權人參與更新事業之意願，依據有限理. i n U. v. 性抉擇行為探求參與行動之影響因素來源，可否有因應策略及方案。. Ch. engchi. 都市更新事業的參與包括公部門、執行更新事業之投資者及提供財產 權的法定權利人，各有不同立場與選擇，在人類有限理性之限制下，法定 權利人對財產權處分之決定，受到法令制度之規範，法定權利人的決定影 響更新事業之執行，在決定的過程，抉擇理論提供選擇的步骤，探討法定 權利人對更新事業參與、不參與或如何參與等課題，依有限理性的抉擇理 論研究影響決定選擇方案的因素，因研究篇幅有限客觀理性決策及組織與 理性決策的理論不在本研究探討範圍。. 2-4. 謝慶達，1984，如保護個人及利益團體的權益、規劃所需得資訊及智慧、規劃者與民眾 之教育、支持計畫力量的組織，17 頁。 2-5 謝慶達，1984，如社區自我實現、權限委讓及辯護、代表控制、輔助決策、教育、獲得 支持、操控等項目，19 頁。 2‐7 .
(29) 第二章 理論基礎及參與都市更新相關文獻回顧. . 第二節 參與都市更新相關文獻回顧 我國政府於 1998 年 11 月 11 日公佈都市更新條例，做為全國各地實施 都市更新事業推動之依據，建立各項獎勵措施的合理性，賦予都市更新事 業實施者與參與者之正當性，更新地區所有權人在更新單元確立後，成為 當然的參與者，面對更新事業之實施，來至「實施者」 「更新事業程序」 「整 合其他所有權人」「收益及分配」等問題，從相關文獻對這些問題的界定， 以影響所有權人抉擇行為之因素分法令制度與執行面向述之；有關更新地 區所有權人對參與更新事業的抉擇行為，受到從制度規範的法令面影響其 選擇的因素，以及更新事業執行的影響抉擇因素，如環境規劃、鄰里互動 等，透過相關文獻界定問題，對都市更新條例實施後，影響所有權人參與 意願之影響因素是否獲得改善，或衍生不同的問題，藉以了解推動都市更. 政 治 大 之參考，以下將有關問題之相關文獻依法令制度面和執行面分述如下： 立. 新事業成效不佳來至所有權人抉擇的原因，提供參與或欲參與更新事業者. ‧ 國. 學. ㄧ、法令制度面. 經濟史學家諾斯（Douglas North）開宗明義指出制度是一個社會的遊. ‧. 戲規則，這種規則是人類設定來限制個人行為互動的約束，在共同約定的. y. 對制度結果產生的影響；都市更新條例頒布實施訂定都市更新的遊戲規. io. sit. 2-6. Nat. 規則下，進行激烈的競爭，從合作的行為與集體的行動中，強調制度規則. n. al. er. 則，透過規則設定參與更新事業開發的各項遊戲規則，從更新單元劃設到. i n U. v. 確定約束參與者的資格、人數、範圍、組織、經費負擔、獎勵及分配，在. Ch. engchi. 利益極大化的考量下，對權利價值的認定、實質產生的利益及獎勵分配， 土地所有權人受到的限制，考量是否參與的影響原因，從影響所有權人抉 擇行為的相關因素，分述如下：. (一) 更新單元劃設 更新單元大小涉及參與範圍、人數、產權、獎勵及分配，更新事業 面積規模大小與協商及法定門檻有關，人數面積門檻因地主面積大小不 2-6. 正式規則，Elinor Ostrom (1986)有長篇深入的討論。Ostrom 將規則結構分成以下幾種:定 位規則(position rules)設定出一組職位以及多少人員佔有各個職位;界限規則(boundary rules)設定如何選取人員以佔有職位以及人員如何離開職位;範圍規則(scope rvles)設定哪 些結果能被影響以及各種結果對應什麼樣的外部利誘和/或成本;權威規則(authority rules) 設定在特定環節上的職位可採取的行動:加總規則(aggregation rules)設定在特定環節上的 決策函數，用以將行動投射為中間的或最終的結果;訊息規則(information rules)授權各職 位上的人員之間溝通的管道，並且設定進行溝通的語言與形式。Douglass C. North.著、 劉瑞華譯，1994， 『制度、制度變遷與經濟成就』 （Institutions, institutional change, and economic performance） ，台北：時報文化，67 頁。 2‐8 .
(30) 影響參與都市更新事業意願之探討-以台北市都市更新為例. 同，大地主與小地主均為達法定門檻之參與者，參與意願是互相牽制， 有關更新單元劃設影響更新事業參與的課題如下：. 作者. 文. 表 2-1 都市更新範圍劃設問題相關研究文獻 獻 名 稱 相 關 研 究 內 容. 賴宗裕 詹士樑 2000. 辦理都市更新地區區 位選擇之探討. 楊棻糸 2000. 都市更新單元規模之 研究. 高筱慧 2001. 更新地區優先順序評 估之研究. ‧ 國. n. al. er. io. sit. y. ‧. 都市更新區域選定整 體評估方法之研究. Nat 趙文銘 2005. 政 治 大. 學. 曾益賢 2001. 立. 1.區位評選偏重實質因素，忽略所在之人文因素及其都市 系統之關聯性程度。 2.以台北市都市更新實施地區選擇標準指標表容易偏重 主觀考量。 3.評選單位權力極大，易流於政治或經濟目的。 4.選定地區周圍特性未予以ㄧ併考量，忽略空間互動效果 之外部性，影響更新實施之效益。 1.更新事業面積規模大小與協商及法定門檻有關。 2.私部門傾向小規模開發，陷入零星建築，無益都市更新 區域環境的公共設施的服務品質。 3.人數面積門檻因地主面積大小不同，大地主與小地主為 達法定門檻，參與意願互相牽制。 1.改善更新地區實質居住環境外部效果的重要。 2.外部環境包括經濟環境、實質環境及社會環境。 3.士紳化負面影響。 1.都市生活環境衰敗及寙陋有一定的特徵。 2.「都市更新體系」是含括在「都市發展體系」下之次級 體系，其工作流程共分為 15 個程序，在每個程序裡又 有一連串的步驟與行動，各自構築成一個較小的系統， 都市更新在此體系中，應被視為一整體且不可分的「體 系連鎖」。 3.都市更新事業所涉及的範圍與流程相當廣泛，如成立更 新組織、區位與優先次序評選、擬定更新目標、更新實 施計劃、財務評估、替選方案評估與民眾參與，其中更 新實施計劃還可細分為:調查分析、開發主體、土地及 建物取得與處分、財源籌措、補償安置、權分分配、管 理維護、環境影響評估等項目。 1.依據北市都市更新自治條例第 9 條規定劃設都市更新單 元。 2.實施者依都市更新條例施行細則第五條規定自行劃定 單元並擬具或變更都市更新計畫者，應依都市更新條例 第 10 條自行劃定更新單元相關規定辦理，並將相關書 圖納入更新計畫書。 3.於政策面上應優先更新地區 （1）交通樞紐（2）老舊市中心商業區（3）市中心工 業區與軍營（4）水岸更新（5）住宅社區（6）產業振 興與轉型（7）災後重建； 4.建立整體都市更新計畫 5.健全都市更新事業之實施主體 6.縮短更新事業計畫審核程序 7.建立強制參與都市更新制度 （1）計畫擬定(變更)之強制性 （2）土地權利關係人之強制參與 （3）計畫實施之強制性 8.公有土地之強制性 9.建立適於國情之權利變換制度 10.重建區段設有多種更新實施方式 11.建立不動證券化制度，從證券市場募集資金 12.建立建築容積轉移制度 14.建立監督與管理制度，以保障法定權利人之權益 2‐9 . Ch. 論我國都市更新條例 之法制及實務問題－ 以權利變換為中心. engchi. i n U. v.
(31) 第二章 理論基礎及參與都市更新相關文獻回顧. . 15.規定事業計畫、權利變換計畫之審議等法定程序 16.增設專責機構及人員 我國都市更新條例係試圖解決都市內長期以來因土地 權屬複雜、地主意見分歧而更新困難之問題，透過公權 力之介入而建立都市更新事業之公信力，結合公私部門 之資源，整合人力及財力運用，因而提昇都市土地利用 效能，進而提高都市整體價值、創造不動產經營利益， 鼓勵民間積極參與，將我國都市之發展納入良性循環。 資料來源:本研究整理. (二) 更新事業的參與 都市再發展須植基於社區參與，參與者資格、組織、資訊成本在參 與過程中如何合理地引介居民組織、專業者或非營利組織的制度化管 道，相關文獻對參與更新事業問題提出不同理念與課題，研究內容如下：. 政 治 大 容 立社區組織與社區活動乃是社區發展的原動力之ㄧ，增強 社區的凝聚力，喚起社區參與的熱忱，共同為社區之繁 榮與進步而努力，這種組織與活動是具有地域性的，都. 黃定國 1999. 都市老舊住宅社區 更新規劃課題及相 關準則架構之研究. y. Nat. io. al. n. 張立立 2000. 市更新具有強迫性，降低參與的原因如下： 1.經濟成本之損失 2.被迫遷移 3.下濾現象的產生： 一個或ㄧ群特定住宅由高所得之住宅市場流入低所得 之住宅市場，高所得及教育者參與意願降低。 4.希望政府介入辦理，權益分配時有制度較公平。 1.都市更新組織不健全： （1）缺乏專責單位，無法處理推動時都市更新之協調、 整合與監督的工作。 （2）缺乏推動都市更新開發管理維護之專責機構。 2.缺乏民眾參與機制 3.缺乏強制參與都市更新法源： （1）相關法律缺乏完備強制參與都市更新之規定，致經 常遭少數地主惡意抵制與阻撓。 （2）都市更新條例中有關土地及樓地板面積並未詳細 規定如何執行。 1.發展之實施為都市管理系統之一項，並強調以社區參 與導向之都市發展政策的衝擊下，都市再發展須植基 於社區參與。 2.參與的概念模型的二項重要元素，一為權利關係人， 包括社區及政府單位所組成；另為社區需要所提之目 標，並強調這二者必須植根於社區之基礎，結合組織 運作與文化信念，共同合作推展社區發展。 3.信任關係及合作模式，需要社區居民長期的聯絡與接 觸，體驗到因社會資本發展所帶來的利益。社區意識 的高低，是社區凝聚與發展的指標，居民個人基本背 景屬性將明顯影響個人之社區意識組成，社區意識組 成因素構面如下:「事務參與」、「場所認同」、「鄰 里親和」「社會聯繫」、「社區關懷」及「環境認知」。. ‧. ‧ 國. 台北市柳鄉社區都 市更新對居民影響 之研究. 學. 郭文章 1985. 社區參與都市再發 展意願之研究─以 台北市大同區迪化 街與新站商圈為例. sit. 文. er. 作者. 表 2-2 更新事業參與問題相關研究文獻 獻 名 稱 相 關 研 究 內. Ch. engchi. 2‐10 . i n U. v.
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