國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
3‐2
一、第一階段：政府主導時期（1947-1993）
以民國 66 年 2 月台北市政府工務局都計處成立「都市更新科」為界，
分中央政府主導時期及地方政府主導時期。
(一) 中央政府主導時期（1947-1977）
此階段政府更新目的主要以工務建設解決居住問題為主，更新方式 以大量闢建交通或公共設施為由，拆除違建，或以改善興建市民住宅與 眷村為由，拆除違建與以重建，解決居住問題；（蔡孟芳，2005：17）；
在這段以拆除違章建築來闢建交通或公共設施，並興建市民住宅和眷村 的時期，曾推動的都市更新計畫有「中華商場重建計畫」、「南機場清除 計畫」（簡稱南輕計畫）、「整建住宅興建計畫」、「華江舊市場改造計畫」、
「萬大計畫」、「巷清計畫」等，從施行內容來看，基本上都是以窳陋地 區的更新為名，或配合中心商業區的更新、或配合重大建設、道路闢建 和公共設施的興建；更新的成果除中華商場較特殊，為攤棚重建為住家 及商業店鋪外，其餘主要以整建住宅，以及道路、停車場、公園等實質 設施為主（周素卿，1999：18）；促使整建住宅政策的因素，來至 1950 年代美國以經援及技術支援的方式，將福利國模式帶入貧民區，建議以 貧民自助建屋、增加違建居民就業機會與教育訓練、提供暫時性安置等 具社會福利意涵的配套方案，在台灣軍事國家和中央集權脈絡中，被簡 化為以實質空間為取向的政治方案；（蔡孟芳，2005：17）在都市計畫被 矮化、地方政府權力有限的政治結構中，都市更新和其他大型都市建設 計畫一樣，往往是中央政策考量的產物，而非為了回應真實的都市發展 課題的對策。（黃麗玲，蔡孟芳，2005：18）
台北市於民國 56 年改制為院轄市後，併入士林、北投、南港、內湖、
景美、木柵等區，都市發展漸往郊區擴張，建設重心多在中山、大安等 新市區，舊市區的發展與建設受到相當大的忽視，（周素卿，1999：16）
直至民國 61 年當時行政院長蔣經國先生指示下推動與實施「萬大計 畫」，將分布於台北市西南偶的萬華地區，進行十八項道路新建拓寬工 程，拆除違章建築物 2,609 間，配合國防部價撥南機場營地ㄧ萬八千坪 興建住宅，現地安置拆遷戶，完成高爾夫球場配合興闢青年公園，使原 來低矮的棚屋及眷舍轉變為高層國宅；（周素卿，1999：18）「萬大計畫」
是早期最具規模的整體性更新計畫，不論是在更新內容或實行主體，都 堪稱是台北市早期都市更新的縮影；更新內容主要是拆除違建、安置違
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
3‐3
建戶、道路施工、整建房屋四大部分；在推動與實行，更是以行政院為 主導及軍方的充分配合下，由地方政府實行都市更新計畫；此計畫代表 台北市都市更新上的一個轉折點，促成台北市政府將國宅與違建兩個委 員會合併，於民國 64 年成立「國民住宅處」，自此大幅推展國宅建設。（曾 旭正，1993：158）
(二) 地方政府主導時期（1977-1993）
民國 62 年都市計畫法第二次修法，增列第六章「舊市區更新」專章，
賦予都市更新法定地位；第 67 條明定都市計畫由當地直轄市、縣（市）
政府或鄉鎮縣轄市公所辦理，依此台北市政府於民國 63 年成立都市計畫 處，並於民國 65 年發佈「都市計畫法台北市施行細則」，針對全市 135 處窳陋地區評選優先更新地區；而工務局都市計畫處於民國 66 年成立
「都市更新科」，從此，台北市在都市更新推動上，漸漸從中央主導轉為 以地方政府為主導的角色，以「國民住宅處」和「都市計畫處（都市更 新科）」為推動的主體單位；在此期間為使辦理更新時能有較完備的法令 依據，ㄧ方面開始研擬都市更新相關的法規，另ㄧ方面開始對全市窳陋 地區進行全面性調查，劃定更新地區，推動過程依循都市計畫的手段來 達成，大多是以「區段徵收」方式進行。（蕭惠珠，2003：3-2）
國宅處成立以後，台北市都市更新是國宅興建計畫當中的一部分，
仍舊是以更新違章建築與陳舊雜亂的房屋為主，其中除一些公共設施的 改建（如更新舊中央市場），或配合重大計畫所實施的更新（如配合中正 紀念堂興建的興隆里更新3-1），除興建國宅外，還有相當多部分是公有宿 舍及眷村改建為主，都市更新科配合國宅計畫、眷村改建3-2及公有宿舍 改建的廣義都市更新內容，真正都市更新的面積不若具都市更新意涵之 國宅興建之績效，由此可見台北市都市更新實質的重點及其真正的本 質；然而都市更新涉及的問題並非單一性質，機構與權屬分立造成日後
「都市更新科」在推動都市更新工作時，由於行政位階、事權及資源的 有限，以至相當缺乏績效。（周素卿，1999：19）更新地區內居民多屬弱 勢團體，在政府組主導下只能接受政策的規劃。
3-1 「1977 年 11 月 21 日公布實施「台北市平均地區基金設置辦法」，成立平均地權基金，
市政府於 1977-1979 年積極運用平均地權基金推動新隆里地區更新計畫及宮前地區整 體開發計畫。」－林佑璘，2003，「臺北市實施都市更新歷程及影響之研究」，私立中 國文化大學建築與都市計劃研究所碩士論文：台北，3-3 頁。
3-2 1980 年為協助老舊眷村加速更新改建，中央公布實施「國軍老老舊眷村重建試辦期間 作業要點」，規定眷村土地得以 70％循收支並列方式完成預算程序，輔助眷戶購宅。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
3‐4
台北市政府基於本身需要，於民國 72 年 9 月 12 日頒布「台北市都 市更新實施辦法」，作為推動及施行的法令依據，此法為台灣地區第一個 地方單行之都市更新專法，此期間以政府為主體配合中長程計畫之考 量，完成柳鄉社區、八德路饒河街口附近地區、大龍段蘭州國中北段地 區、以及台北工專北側地區等四處的更新，此四處的更新土地公私有各 佔一半，且皆以區段徵收的重建方式來辦理更新，平均一個案子要花費 七至八億元，更新時程從三年半至七年半不等，在當時都市更新科二十 幾個人的人力下，歷經十年僅完成四個案子，總更新面積才四公頃左右，
完成新建的戶數（含住宅與商店）也僅約 450 餘戶。（周素卿，1999：22-23）
在推動過程中，以公權力強制取得所需土地，對市府財政支出造成相當 沉重之負擔，雖在都市計畫法 77、78 條規定，各級地方政府實施都市計 畫所需經費來源可從：1.編列年度預算；2.工程受益費收入；3.土地增 值稅部分收入；4.私人捐款；5.上級政府之補助；6.其他辦理都市計畫 事業之盈餘；7.都市建設捐之收入；8.發行公債與土地債劵等。似乎籌 資管道很多，但實際上辦理都市更新所需之經費，大部分是靠市府編列 預算支應，少部分為中央政府補助，只有極小部分由更新地區原地主或 權利關係人負擔之（孫思俐，1987：22-23；陳宇捷，2001：32），參考 表 3-1；公權力介入更新事業，土地及地上物之取得以強制方式，權利 人的意願不是接受就是抗爭，溝通管道在法令規範中不足，造成政府承 擔成敗而未能有效溝通權利人之意願，毀譽參半成效不彰，嘗試鼓勵民 間辦理。
在政府以區段徵收方式推動都市更新期間，每年平均流出 7,413.2 萬元之資金，雖不致於造成嚴重之財政衝擊，仍將造成排擠效果（陳宇 捷，2001：32），引進私人及團體參與興辦之政策，成為減輕政府財政及 引進民間人力的重要方法；都市更新的目標從生活環境的改善，提升至 促進都市土業，但是施行成效仍然相當有限。
「台北市都市更新實施辦法」最重要是融入「民間參與」的精神，
規定更新地區之建設事業，得由私人或團體辦理；而為減少更新工作推 動時之阻力，規定對土地及地上物之取得除徵收或區段徵收外，得以協 議方式為之，此種作法對土地權利關係人之權益，予以相當程度的尊重 與保障，但雙方對補償標準之認定無法達至一均衡點時，阻礙更新工作 之推展，未能有效吸引私人或團體積極投入更新工作，政府只能以區段 徵收為主要推動的方式。（陳威成，1997：3-15）造成民間無參與意願的
‧
71.7-77.6
（6 年）
72.1-76.6
（4.5 年）
72.12-80.6
（7.5 年）
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
3‐6