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第五章 影響法定權利人參與意願之分析
在現行制度未能提供實質參與管道下，整合法定權利人參與意願的過 程時，受到人類有限理性的限制，法定權利人對法令制度規範之規則未必 能全然了解，資訊蒐集的來源、成本及詮釋資訊的能力各有不同，在自利 極大化下衍生不同的期待及態度，造成法定權利人間及法定權利人與實施 者間互動關係的影響，如表 4-1 所列；加上對都市更新事業中之共同負擔、
獎勵分配及實質利益有不同評價，形成次級團體的利益互相牽制，使得公 共利益的共識需經溝通協商，甚至妥協，影響都市更新的推動。
本研究從個案實例訪談問卷之交叉分析，依據相關文獻對人類抉擇行 為在「有限理性」限制下，歸納法規制度及執行機制影響法定權利人參與 意願之原因，法定權利人在選擇「自利極大化」、「委託」及「不參與」的 行為面臨之課題，分析影響參與意願之法制面及執行面原因，透過分析探 討引導法定權利人參與之對策，期達到本研究之動機與目的，能以法定權 利人立場分析目前制度面及執行面不足之處，對不足之處提出建議及配套 措施，建立引導參與之機制，成為推動更新事業的好幫手。
第一節 法定權利人有限理性抉擇行為分析
都市更新事業的執行依都市更新條例規範實施，條例中對實施者、更 新事業計畫擬定之法定程序、事業計畫應表明事項及報核之要件、實施方 式之同意比例、權利價值之分配與共同負擔、合法建築物及其他權利之處 理、以及建築容積獎勵與稅賦減免等措施之規範，法定權利人對法令規範 資訊的取得與詮釋資訊的能力，影響更新事業計畫單元內參與意願的整合 及實施者信任關係的建立，以下就法定權利人在有限理性下抉擇行為，藉 由實例訪談問卷分析結果，分析法定權利人可選擇方案之各項課題，期能 得知影響參與意願之因素，從影響因素中分析引導參與對策之基礎。
一、法定權利人「自利極大化」之抉擇行為
有限理性的選擇是根據資訊的詮釋所做的決策，在有限的認知及個人 立場之考量，面對財產權的變動及生活環境的改變，法定權利人抉擇的行 為在法令制度規範下，以自利極大化為原則，由法定權利人組織更新團體 執行更新事業，可獨享更新後的利潤，選擇獨享更新利潤是需付出代價，
代價必定會影響執行都市更新事業的選擇。
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依現行法令規範中，法定權利人依法可選擇實施者角色參與更新事業 的推動，經更新範圍內逾七人之土地及建築物所有權人組織更新團體，訂 定章程申請當地主管機關核准實施都市更新事業，依據民國 88 年 3 月 31 日訂定「都市更新團體設置管理及解散辦法」辦理之；接受其他法定權利 人委託，或主動爭取其他法定權利人認同，或授權其他法定權利人代為執 行更新事業。
法定權利人在參與更新會的選擇行為，除須考量自利極大外，預期其 他法定權利人的期望為何，而採取相對應的行動，在彼此互動關係決定從 參與的行動中如何各取所需；故在有限理性限制下，選擇「自組更新會」
推動社區更新事業是否符合「自利極大化」，從訪談問卷分析表 4-6 角色之 選擇，以及表 4-8 與表 4-12 對都市更新之疑惑可知，法定權利人選擇「自 組更新會」擔任實施者角色時面對的限制；在政府未設置專責輔導機制下，
面臨以下課題：
(一) 專業技術能力
更新事業過程除需有團體組織、專業資訊及資金外，執行法定之程 序及社區法定權利人意願整合，領導者是否能公平、公正及公開之態度，
以及是否有能力處理共同負擔之建築物銷售事宜，法定權利人難與具有 豐富經歷及資金之建築投資商相比。
都市更新事業之法定權利人除非是公司法人，個別法定權利人很難 擔負執行更新事業之重責大任而毫無所求，在自利極大化下，考量委託 專業之實施者成為「個人選擇」中付出最低之交易成本；在有限理性限 制下法定權利人多數不會選擇自組更新團體實施都市更新事業。
(二) 資訊來源及詮釋能力
法定權利人的資訊來源受到限制，影響對更新事業成本的認知及利 潤分配的期待，對有限資訊的研判有無能力詮釋或花費時間及經費去研 究探討，資訊來源既受限制，選擇亦受到限制，在未有可信賴的資訊管 道可供諮詢，雖目前推廣社區規劃師制度，但未與都市更新制度完成分 工規範，難為資訊的提供者或教育者，成為資訊管道整合法定權利人意 願的基礎；在自利極大化原則下，法定權利人面臨以下難題：
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1.資訊來源
法定權利人對都市更新事業的法令規定及其相關規範5-1資訊的 主要來源有公部門、實施者、權利人間及其他相關行業專業人士，
透過公部門及實施者提供資訊，兩者差別在於主動與被動的提供。
(1) 實施者提供資訊之不足
實施者為取得法定權利人的同意及委託，協商過程中對都 市更新事業的資訊是無法全部說明，會在法定權利人與實施者 的利益間選擇資訊，資訊是被刻意揭露，是否隱瞞或不實詮釋，
法定權利人能否判別在於詮釋的能力，或是否符合個人利益。
(2) 公部門被動式之資訊
公部門對法定權利人的資訊採取被動方式，在更新事業計 畫實施過程需由法定權利人主動詢問，問題範圍受已知資訊的 限制，法定權利人只能在局部資訊中選擇有利的答案，是否符 合個人利益極大化，無法經由公部門提供之資訊中研判角色的 選擇，公部門雖然透過公聽會參與的管道，也只能就實施者提 出計畫中實施方案範圍之資訊提供意見，實屬不足。
(3) 法定權利人間資訊之偏差
資訊來源除公部門及實施者外，法定權利人彼此間資訊的 互通是另一種來源，此種資訊是根據對已知資訊的詮釋結果，
是經過篩選或有限理性下的抉擇方案，受資訊來源的限制易造 成偏差，使法定權利人擴大分享都市更新獎勵的期待，或以不 完整資訊研判意願的選擇。
2.詮釋能力
都市更新事業執行涉及產權的估價、權屬分配、重建之營造、
過程的管理及執行事業的資金，從各項專業領域中詢問不同資訊有 不同角度。法定權利人各取所需是否完全知悉所有有關更新事業的 成本與利潤，對風險的大小的研判及風險控管的能力能否判斷及承 擔，實非法定權利人藉資訊提供可選擇，尚需經多年不動產經驗之 累積，豈是窳陋地區權利人可通悉，不只能力不足，資訊來源不若 從事多年不動產經驗豐富的建築商，在與建築商協商過程因資訊不 對稱的不對等，不信任及不合作的態度左右溝通協商管道的建立。
5-1 參考本研究註 3-3
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(三) 資金來源
更新團體屬臨時性之組織，無信用可查，因此自組更新會需面臨金 融貸款的問題，現行制度未設專業機構協助更新團體取得資金，尚賴更 新團體提供財務計畫，在專業能力與資訊詮釋能力的不足下，很難取得 金融機構之貸款，限制法定權利人自組更新團體推動更新事業；故影響 參與角色之選擇，對推動社區更新的參與由主動轉為被動，委託實施者 是自利極大化之最佳選擇，權利分配公平性成為是否參與之評估標準。
(四) 風險承擔
都市更新事業的開發涉及龐大資金的運作，現行法規以信託機制降 低信賴關係的風險，依然未能有效建立信賴關係，因信託機制是減少產 權、開發基金、完工保證等風險的控管，而信託機構受金融相關法令及 人才的限制，對其他應由實施者執行的事項，只能由實施者承擔之。
法定權利人組織更新會後，需投入更新事業執行之各項事務，除發 起人應具備資格與能力外，須對更新事業成敗負完全之責任，對法定權 利人而言，成為受託人非擁有更新事業成果的必要條件；蔡孟芳（2005：
41）指出，「社區總體營造」理念旨在教育民眾學習公共事務參與，激發 社區意識，過程中參與是學習認同，建立社區共同體的意識覺醒，以高 度組織動員之形式推動社區更新，組織推動動機在私人利益與公共利益 交鋒下，執行更新事業之各項事宜立場備受質疑；故在自組更新團體中 角色選擇受到信任與責任的限制，法定權利人以分配者角色參與是多數 的選擇行為，從本研究 3-12、13 頁及表 4-6 統計分析可知。
(五) 利益分配公平性
更新單元內重建區段之法定權利人、他項權利人或實施者，提供土 地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，在更新事業 完成後，按其「更新前權利價值」及「提供資金比例」，分配更新後建築 物及其土地之應有部分或權利金；由此可知，更新後權屬分配是依據更 新前權屬比例，或經實施者與法定權利人間協商分配，法定權利人自組 更新會實施更新事業，依然需要面對更新地區產權認定與權屬分配原則 之整合，更新會接受其他法定權利人委託，面對權益分配難題與建築投 資商相同，如後所述，如何能公平、公開及公正能取信於其他法定權利 人，而無自肥疑慮，需有長期的信譽為基礎，否則難取信於法定權利人。