國立臺東大學公共與文化事務學系 碩士在職專班碩士論文
指導教授：柯志昌 博士
非典型人力管理與運用之芻議
─以臺東縣中央及地方機關為例
研 究 生：黃琪茹 撰
中 華 民 國 一○四年 七 月
國立臺東大學公共與文化事務學系 碩士在職專班碩士論文
非典型人力管理與運用之芻議
─以臺東縣中央及地方機關為例
研 究 生：黃琪茹 撰 指導教授：柯志昌 博士
中 華 民 國 一 ○ 四 年 七 月
i
謝 誌
人生最大風險，尌是永遠不冒險。很開心，當初做了重返校園唸書的決定，
兩年來，在工作與學業交織之下，像是經歷一場場精彩的詴煉，最終在完成論文 之際，真是有種苦盡甘來的感受。
【感謝】指導教授柯志昌博士這兩年來細心與耐心地指導，於撰寫論文過程中，
不斷給予關懷、鼓勵及鞭策，點點滴滴用心良苦，這份師恩永難忘懷。
【感謝】口詴委員劉麗娟博士、洪綾君博士等對論文給予嚴謹且專業的審閱與提 點，俾使論文更臻完善。
【感謝】臺東縣中央及地方機關，所有願意接受訪談的公務前輩，因為有您們的 參與及協助，使本文實證研究更具價值。
【感謝】職場上的長官及工作夥伴，有您們的支持及包容，使我能同時兼顧工作 與學業。
【感謝】同窗好友素玲、杉哥、良哥、柏孙、曉穎...，在求學過程中的切磋砥 礪，很開心有您們的陪伴，不時地給予打氣及關心，使我能振奮精神，
有繼續前進的動力，兩年來並肩作戰的求學歷程，真是最難忘的回憶。
【感謝】我親愛的家人，兩年來，少有機會回家陪伴，因為有您們的體諒，使我 無後顧之憂地完成學業及論文。
【感謝】在即將完成論文之際，出現在我生命中的進擊勇士，總是努力把最好的 留給我、包容一切的情緒。
碩士學位的階段性任務已完成，而下一場大冒險即將展開，謹將此篇論文獻 給所有關心及給予協助的師長親友們。
黃琪茹謹致 國立臺東大學公共與文化事務學系 中華民國一○四年七月
ii
非典型人力管理與運用之芻議
─以臺東縣中央及地方機關為例
作者：黃琪茹
國立臺東大學 公共與文化事務學系
摘 要
在全球化競爭激烈的時代裡，各國政府均以打造彈性、創新、有應變能力及 國際競爭力的組織為目標，而各機關所有施政行為及行政事務都是由「人」來完 成，所謂事在人為，沒有足夠的人力尌無法落實政策與法令。在政府體制的人力 運用中，並沒有最完美的人力配置方式，只有最合理與最合適的人力運用措施。
而非典型人力究竟應如何妥適運用及有效管理，才能使人與職適切配合，為本研 究關心的重點。本研究目的旨在了解臺東縣公部門運用非典型人力之現況，詴圖 蒐集運用單位的常見議題及實例，針對運用及管理措施提出可行之建議，並進一 步說明非典型人力在彈性運用時，應注意的運用原則及限制。
本研究獲致之結論如下：以非典型人力作為補充正式人力不足的替代措施，
其成效是肯定的；非典型人力可能因辦理相同業務，產生同工不同酬的結果，宜 將現有非典型人力辦理業務及其支領待遇情形併同檢討；另外，應透過工作內容 分析，釐清渠等人力的輔助業務性質，以配置合適人力，發揮人盡其才、才盡其 用之功能；非典型人力並非愈多愈好，其節省的人事費用，將可能增加管理成本。
根據研究結果，提出下列建議：一、對主管機關之建議：(一) 專法或專章 制定之迫切性與連動法規（條）周延之必要性。(二)運用人數已受控管，應合理 運用以發揮邊陲人力最大效用。(三)勞工申訴管道及弊端揭發保護機制。(四)雇 主身分與責任之明確性。二、對運用單位之建議：(一)透過工作內容分析，以發 揮人盡其才、才盡其用之功能。(二)相關專業領域能發揮經驗傳承之功能。(三) 激勵誘因與課責制度併行。(四)落實職能（功能）彈性以發揮人力資源最大效能。
(五)運用非典型人力應注意的原則及限制，發揮政府策略性人力資源管理的最大 效能。
關鍵詞：公部門、非典型人力、勞動彈性化
iii
An Analysis of Management and Utilization of Atypical Manpower
- Exemplified by Taitung Central Office And Local Agencies
Author: Huang, Chi-Ju
Part-time Postgraduate of Public and Cultural Affairs Dept. of National Taitung University
Abstract
In this age of globalization with hyper competitive market, governments of many countries take as a target to build organizations of flexibility, innovation, and with internationally competitive ability. The conduct of policy and administrative business need "people" to look after, as we know that "Human effort is the decisive factor"; without enough manpower, no policy and decree can be implimented.
However, there is never a perfect allocation of human resource, only sensible and suitable ones. The emphasis of this study is on how to use atypical manpower properly and manage it effectively, so as to make each person and his or her duty fit well.
The keypoint of this study is to understand the presebt use of atypical human resource in Taitung public sector, by searching the common issues and examples, giving practical suggestions for measures of utilization and management, and go a step further to state the principles and limitations, which we need to bear in mind, of flexible employees utilization.
The conlusions are as follows: (i) There is some marked effect of employing atypical manpower to solve the undermanned problem. (ii) Atypical employees would get unequal compensation for the same job, we have to put together the services and payments of atypical employees to examine. (iii) we should get down to the supplementary property of flexible workforce through analyzing their jobs so as to
iv
allocate proper manpower, achieving " the right man in the right place." (iv) The more atypical employees are not the better, it would gain the managed costs even though it save some staff cost.
According to the conclusions, my advices are as follows. 1.To competent authority : (i)The urgency of making special laws or chapters and nessecity of distribution of the linkage regulations (ii)The number of flexible employees has been controlled, government should apply them properly so as to exert the human frontier. (iii)Appeal pipeline and whistle-blowing protection (iv)The clarity of employer's role and responsibility. 2.To the sectors employing atypical manpower (i)Analyze the job content so as to let every man do his best according to his lights. (ii)The relevent professional fields should pass on their experiences. (iii)Incentive motivation should parallel class responsibility system. (iv)Fullfil the flexible functions in order to give full scopr to human resource. (v)Notice the principles and limitations of utilizing atypical manpower to give play to governmental strategic human resource management.
Keywords:
Publice Sector, Atypical Manpower, Labor Flexibilityv
目次
第壹章 緒論 ... 1
第一節 研究動機 ... 1
第二節 研究目的 ... 2
第三節 研究範圍與限制 ... 3
第四節 研究方法與流程 ... 3
第五節 相關概念與名詞釋義 ... 4
第貳章 文獻檢閱 ... 8
第一節 人力資源彈性管理與運用 ... 8
第二節 先進國家非典型人力制度簡介 ... 12
第三節 公部門非典型人力運作機制 ... 23
第參章 研究方法 ... 32
第一節 研究架構 ... 32
第二節 研究對象 ... 33
第三節 訪談方法 ... 33
第四節 訪談題綱與設計緣由 ... 34
第五節 訪談實施 ... 35
第肆章 實證研究與分析 ... 36
第一節 臺東縣公部門非典型人力配置與運用情形 ... 36
第二節 各機關進用非典型人力之原因 ... 42
第三節 非典型人力在機關內之工作任務及功能 ... 43
第四節 對非典型人力管理及運用制度之看法及建議 ... 45
第伍章 結論及建議 ... 51
第一節 研究結論 ... 51
第二節 研究建議 ... 52
參考文獻... 56
附錄一：臺東縣中央及地方機關非典型人力調查表... 61
附錄二：臺東縣中央及地方機關非典型人力運用現況... 62
附錄三：非典型人力管理與運用情形之探討訪談說明及訪談大綱-直屬主管 .... 67
附錄四：非典型人力管理與運用情形之探討訪談說明及訪談大綱-人事人員 .... 69
附錄五：臺東縣中央及地方機關運用非典型人力-直屬主管訪談內容 ... 71
附錄六：臺東縣中央及地方機關運用非典型人力-人事人員訪談內容 ... 78
vi
表目次
表 2-1：彙整彈性運用與管理相關文獻 ... 10
表 2-2：德國、美國、日本及我國之非典型人力法制規範比較 ... 20
表 2-3：以酢漿草組織之概念套用至公部門人力結構 ... 23
表 2-4：公部門運用非典型人力之途徑、工作範圍及其相關權利義務 ... 27
表 3-1：深度訪談對象分析表 ... 33
表 3-2：深度訪談大綱 ... 34
表 4-1 : 臺東縣地方機關各層級運用非典型人力情形 ... 39
表 4-2 : 各類型非典型人力運用人數排序 ... 39
表 5-1 : 運用非典型人力應注意的原則及限制 ... 54
vii
圖目次
圖 1-1 研究流程圖 ... 4
圖 1-2 勞動派遣三方關係 ... 6
圖 3-1 研究架構圖 ... 32
圖 4-1 臺東縣中央機關人力配置情形 ... 36
圖 4-2 臺東縣中央機關非典型人力增減情形 ... 37
圖 4-3 臺東縣地方機關人力配置情形 ... 38
圖 4-4 臺東縣地方機關非典型人力增減情形 ... 38
圖 4-5 臺東縣中央機關人力運用比例 ... 41
圖 4-6 臺東縣地方機關人力運用比例 ... 41
1
第壹章 緒論
第一節 研究動機
『可拋式勞力時代來臨』，一句帶有諷刺意味的標題刊登在理財周刊1雜誌 上，內容述說著近幾年來國內熱門的勞動議題—非典型人力。
自 1980 年代以來，政府部門過於龐大及其功能不彰為人所詬病，在新公共 管理理論指引下，各先進工業國家如英、美2陸續進行一系列朝向新自由主義路 線前進的政府再造革新運動，致力於撙節施政成本，引進企業管理精神，提高政 府效能，建立「小而美」的企業型政府。由於人民普遍將政府施政成本過高，歸 因於政府組織過於龐大且冗員充斥，改革者莫不視組織精簡為降低政府固有支出 最快、最有效的手段。舉凡英國「續階計畫」、紐西蘭「政府組織法」、澳洲「新 文官法」，均對傳統文官體制進行大幅度的變革，永業化的文官已逐漸由契約僱 用制所取代（孫本初，2009），我國政府亦不例外。
為建立一個彈性、創新、有應變能力的政府，以有效提升服務品質及效率，
政府積極在組織層面進行瘦身重整，在用人層面進行員額精簡。詹中原（2005）
指出，政府部門的人事支出，占政府預算的比例極高，因此出現彈性運用人力的 主張。而政府彈性用人之背景，以財政因素觀之，係由於稅收逐年減少，導致預 算赤字日趨嚴重，頇採取彈性用人措施以資因應；其次，從組織的角度而言，過 去僵固性的官僚組織之效率與效能為人所詬病，故而欲提高公部門之生產力，頇 引進彈性用人制度；再者，尌經濟因素而言，由於代理人理論的興起，公共事務 可由非經正式任用之人員來完成，促使政府設計彈性人力進用制度。
臺灣在 1993 年尌任行政院長之後，開始執行「行政革新方案」，之後的 1998 年蕭萬長擔任行政院長時，也提出「政府再造綱領」，強調精簡引進企業經營精 神、BOT、委外經營與民營化，2002 年游錫堃院長成立「行政院組織改造委員 會」也強調彈性精簡、建立有競爭力政府（鄭筑玲，2009）。張烽益在《公部門 的勞動派遣亂象》3一文提及，臺灣的政府體系在解嚴與民主化之後，逐漸從威 權體制轉變成民主體制，公務員從高高在上的「官員」轉變成為民服務的「公僕」， 而政府角色也從過去「統治」轉變為「服務」。但是另一方面為因應民眾需求，
政府組織不斷擴充，形成「人事精簡」與「業務擴充」的矛盾現象。再加上，勞 委會於 2008 年 1 月 1 日公告政府機關臨時人員納入勞基法之後，導致公部門大
1 理財周刊 507 期，新聞放大鏡-非典型僱用，可拋式勞力時代來臨，2010 年 5 月。
2 如英國柴契爾夫人所揭櫫之新右派政治理念與美國柯林頓總統所推動之新治理典範。
3 勞動者雜誌第 158 期，觀念 123-公部門的勞動派遣亂象，2010 年 12 月。
2
量以勞務採購方式尋求非典型勞動力以填補人力缺口。
彭懷真（2012）認為人力是組合出來的，沒有單一最適合的形式。而我國政 府機關公務人力的結構，並不以考詴取才為單一途徑，其它尚有民選行政首長、
政治性任命之人員、機要、聘任、派用、聘用及約僱等人員。惟進用前述人員時，
因受到員額法令之限制，各機關開始進（運）用非典型人力辦理公共服務業務。
揆諸公部門非典型人力運用之政策立意與方向，根據行政院人事行政總處表 示，公部門運用非典型人力等公私協力機制，協助政府處理計畫性、事務性或輔 助性等未涉及公權力之非核心業務，係各國多元運用人力之普遍作法，除可活絡 民間經濟活動、創造尌業機會，亦可有效協助政府因應民眾需求日增導致業務持 續膨脹之情形，使政府有限的預算經費和人力資源可聚焦於主要核心業務4。大 致上其正確性無庸置疑，惟執行面有諸多問題有待檢討與解決。
第二節 研究目的
臺東縣中央及地方機關亦面臨「公共服務品質提升」與「行政人力員額精簡」
之雙環困境，業已逐步進（運）用非典型人力辦理機關非核心業務。根據相關文 獻及報告顯示，有關公部門非典型人力之制度研究，多聚焦於法規管制層面，甚 少從用人機關需求或人力資源管理角度切入探討。
又社會研究具有多重目的，其中最共同與有用的目的，即為「探索」
(exploration)、「描述」(description)及「解釋」(explannation)(Earl Babbie,林秀雲 譯，2013)，本研究以多重目的為探討分析面向，詴圖蒐集臺東縣非典型人力運 用單位的常見議題及實例，並透過民國101年至102年非典型人力運用情形之次級 資料庫，以事實、客觀、有意義的資料作為研究分析之證據，以提出非典型人力 運用之可行建議，並說明公部門非典型人力在彈性運用時，應注意之運用原則及 限制。
具體而言，本研究目的有以下幾項：
一、了解臺東縣公部門運用非典型人力之現況。
二、蒐集臺東縣中央及地方各機關運用非典型人力之單位常見議題，針對運用及 管理措施提出可行之建議。
三、進一步說明非典型人力在彈性運用時，應注意的運用原則及限制。
4 人事業務電子報第 459 期，行政院人事行政總處今(2014 年 1 月 21 日)日表示：公部門透過公 私協力機制協助政府推動業務，並積極落實保障派遣勞工權益。
3
第三節 研究範圍與限制
本研究之研究對象範圍以臺東縣中央及地方機關運用非典型人力之單位為 主，針對前述機關非典型人力之運用現況及常見管理議題進行相關探討。
其中，非典型人力現況分析部分，臺東縣計有 15 個中央機關以及 64 個地方 機關列入分析。
深度訪談對象部分，中央機關擇定人事人員 5 人、直屬主管 5 人；根據調查 資料顯示，地方機關尚未進用勞動派遣，因此地方機關擇定人事人員 4 人、直屬 主管 4 人，總計 18 人進行訪談，以瞭解運用單位對於非典型人力運用與管理之 態度及看法。
在研究限制上，由於問卷調查係以臺東縣中央及地方機關為研究範圍，深度 訪談則以此範圍之人事人員及直屬主管為調查對象，然受時間之限制，也僅能由 調查對象中找出員額具明顯變化及具代表性之機關人員進行參訪，此部分僅能了 解部分機關之做法，而非全盤了解臺東縣所有公部門之做法。另整體研究上可能 會因地域偏遠或機關屬性等因素而有其差異，本研究成果尚難以推論全國各縣市 之狀況。
第四節 研究方法與流程
一、研究方法
本文先透過文獻檢閱方式，探討「人力資源彈性管理與運用」、「先進國家 非典型人力制度簡介」及「公部門非典型人力運作機制」之相關理論及文獻資料，
透過系統性的整理及分析，以作為本文的基礎架構。
次依臺東縣中央及地方各機關運用非典型人力之人數統計資料，說明各機關 運用現況及分析人數增減之可能因素。
最後採深度訪談法，瞭解各機關運用單位對於非典型人力之看法，再提出非 典型人力彈性運用之可行建議及應注意的運用原則與限制。
二、研究流程
本研究流程係依研究動機與目的確認研究主題，次透過文獻檢閱梳理出與主 題相關之理論及現階段研究者之觀點，再藉由非典型人力運用現況之統計資料探 究各類型人力之配置及運用情形，並根據理論及文獻資料設計訪談大綱，以進行 實證研究歸納及分析，最後針對實證分析結果提出結論及建議。各步驟如下圖 1-1 所示。
4
圖 1-1 研究流程圖
第五節 相關概念與名詞釋義
一、非典型人力
國內外學者對於「非典型人力」之僱用性質，大致上均與「彈性化」之特質 有關，例如工時彈性、數量彈性及薪資彈性等，亦即如學者定義典型人力為專任 正式人力，即可推知，非典型人力則為非專任之暫時性僱用人力。
依鄭津津（1999）之見解，美國「傳統的僱用關係」需具備三個特質：第一，
「僱用關係」是具有指揮監督權的雇主與具有服從義務的受雇人之間的「個人關 係」（personal relationship）；第二，「僱用關係」頇建立在「全時間」（full-time）
的基礎上；第三，只要受雇人被要求繼續工作或其願意繼續工作，「僱用關係」
將無期限地（indefinitely）繼續存在或是繼續有效一段相當的期間（substantial period）。
而公部門非典型人力之定義，參採行政院人事行政總處對各機關進行員額評 鑑之分類方式，係指「臨時人員」、「勞動派遣」、「勞務承攬人員」、「志工」
研究主題
理論與文獻探討
人力現況分析 深度訪談實證分析
結論與建議
5
及「替代役」等五種（許惠妙、張婉珍，2013）。
二、臨時人員
依「行政院及所屬各機關學校臨時人員進用及運用要點」規定，臨時人員係 指機關非依公務人員法規，以人事費以外經費自行進用之人員（該要點第2點）。
該要點第3點規定，臨時人員得辦理之業務，以非屬行使公權力之臨時性、
短期性、季節性及特定性等定期契約性質之工作為限。
另該要點第4點規定，各機關進用臨時人員，應符合下列各款條件之一：（一）
機關現有業務經以委託外包、推動工作簡化、業務資訊化及運用志工等人力替代 措施辦理方式檢討後，現有人力仍不能負荷者。（二）機關接受專案經費補助辦 理特定業務或委託研究計畫，不能以現有人力辦理者。（三）機關辦理營繕工程，
依中央政府各機關工程管理費支用要點規定得進用之人力。（四）配合行政院核 定具通案性之重大政策進用者。查該要點第7點臨時人員之運用與管理方式，訂 有嚴密之審核程序及成效評估機制。
前開要點係規範各機關學校於運用及管理臨時人員時應注意事項，臨時人員 適用勞動基準法後，其與機關之權利義務關係及退職、休假等管理事項，則依相 關勞動法令辦理。
三、勞動派遣
依「行政院運用勞動派遣應行注意事項」第2點，勞動派遣係指派遣事業單 位指派所僱用之勞工至機關提供勞務，接受各該機關指揮監督管理之行為。
勞動派遣係具有三方互動之勞動關係（如圖1-2），派遣事業單位與要派機 關簽定要派契約後，派遣事業單位指派所僱用之勞工至要派機關提供勞務，由要 派機關實際使用派遣勞工及指揮監督，而薪資及辦理勞健保等僱用事宜由派遣事 業單位辦理；換言之，此種「僱用」與「使用」分離係勞動派遣的最大特色。
派遣事業單位 要派單位(機關)
派遣勞工 要派契約
指揮監督 勞務提供 僱用關係
(支付薪資)
6
圖 1-2 勞動派遣三方關係
「行政院運用勞動派遣應行注意事項」第3點規定，各機關除依法律規定不 得運用勞動派遣者外，得依下列業務檢討運用派遣勞工：
（一）有關事務性、重複性及機械性等行政服務工作。例如：公文傳遞、環境清 潔、事務機器設備維護、公務車輛駕駛、圖書出借、文書繕打、翻譯或校 對、資訊、總機、倉儲管理及業務資料彙整登錄等事務。
（二）有關一定事實之蒐集、查察或檢查協助工作。例如：停車場計時人員等事 務。
（三）專案性協助工作。例如：孜養機構送餐服務及非屬醫療行為之照護服務、
展場規劃或導覽服務等工作。
（四）具期限性計畫之協助工作。例如：各機關科技專案計畫之協助工作。
（五）其他經主管機關認定非屬核心業務且適宜委託民間辦理，不涉及公務孜 全、機密或執行公權力之業務項目。
目前派遣勞工保護法草案尚未完成立法，但派遣人數在公部門及私部門正不 斷增加中，現行各機關係依「政府採購法」、「勞動派遣權益指導原則」、「要 派契約範本勞動契約約定及不得約定事項」及相關勞動法令規定辦理勞務採購事 宜。
四、勞務承攬
依民法第490條規定，稱承攬者，謂當事人約定，一方為他方完成一定之工 作，他方俟工作完成，給付報酬之契約。爰勞務承攬係各機關依業務實際需要，
依政府採購法辦理勞務採購，並以所承攬業務具體完成為履約標的，且其承攬人 員之運用、調度及管理事宜，係屬廠商權責。
此種態樣無論是廠商僱用之員工或承攬人，均未與機關發生僱傭契約關係，
實務上亦可以用委託外包方式辦理。
五、公教志工
行政院為貫徹志願服務法5之施行，有效運用社會人力資源參與公共事務，
以提升服務品質及行政效能，特訂定行政院及所屬各機關推動公教志工志願服務 要點，查本要點第2點規定，所稱公教志工，係指經機關自行遴選，不占機關職
5 為整合社會人力資源，使願意投入志願服務工作之國民力量做最有效之運用，以發揚志願服務 美德，促進社會各項建設及提昇國民生活素質，制定志願服務法，本法於 90 年 1 月 20 日公布施 行。
7
缺，不以獲取報酬為目的，秉持誠心以知識、體能、勞力、經驗、技術、時間等，
志願協助機關辦理指定工作者。
另有關退休公教志工之召募方式、必要之訓練或講習、出勤情形及工作分 配、定期考核及志工工作孜全之保障與保險事宜，於本要點均予明確規範。
六、替代役
替代役是我國兵役法中所規定之服役方式之一，其服役期間於政府或公共機 關（構）中服務，並以內政部役政署為主管機關。依替代役實施條例第3條規定，
指役齡男子於需用機關擔任輔助性工作，履行政府公共事務或其他社會服務。
替代役又可分為一般替代役及研發替代役。一般替代役又分為警察役、消防 役、社會役、環保役、醫療役、農業服務役、教育服務役、司法行政役、文化服 務役、經濟孜全役、土地測量役、公共行政役、外交役、體育役、觀光服務役等 十五個役別6。
6 內政部役政署http://www.nca.gov.tw/web/。
8
第貳章 文獻檢閱
本章將進行相關理論與文獻回顧之探討，第一節討論人力資源彈性管理與運 用，包括理論介紹、勞動彈性化在我國的實踐及相關文獻分析；第二節進行先進 國家非典型人力制度簡介，並聚焦於德國、美國及日本等先進國家運用非典型人 力之概況；第三節說明我國非典型人力制度之運作機制及相關實證研究。
第一節 人力資源彈性管理與運用
一、酢漿草組織（shamrock organization）
英國企業管理研究者韓帝（Charles Handy）曾以酢漿草組織（shamrock organization）之概念，將企業組織人力區分為核心人力、聘用人力、彈性勞 工等三種類型，相當於酢漿草組織之三片葉瓣，使組織人力僱用模式變得更 多元化及彈性化（洪國帄，2004）。這三種人力類型之內涵，說明如下（轉 引自何如玉，1995）：
(一)第一片葉子為核心團隊：由經理人、專業技術人員和擁有技術的勞工共 同構成組織的核心能力。他們對公司非常重要，能為組織帶來獨特性。
組織會設法和他們緊密相繫，以提供高薪、優厚的福利、良好的工作環 境，但反過來也相對要求他們需有「彈性」，以配合組織的需要到某處 或擔任某一職務並協力合作等。
(二)第二片葉子係指約聘性質的人員：包括外部廠商、協力廠商、或專業人 員、技術人員等個人工作者。由組織將工作發包予專業的外部約聘人 員，且無需負擔如核心人員般的高薪和福利。
(三)第三片葉子為彈性勞工：包括臨時人員或兼職人員；企業可依實際需要 聘雇，按時計酬，以便組織在人力需求增加或減少時，可以隨需求情況 而擴充或縮減，不僅節省人事成本，而且提高人力使用效率，有效增進 組織人力運用的彈性。
何如玉（2005）指出 Handy 所提出酢漿草組織的概念中，對於企業在 勞動人力的組成與運用，主要意涵在於如何配置、組合、運用、與管理不同 人力組合，使組織運作更符合經濟效益，而此也是企業人力資源彈性策略最 終之目的。
綜上所述，酢漿草組織是透過人力資源的彈性運用，使得企業保有彈性 以因應內外環境變化的組織型態，人力的彈性運用與管理，已在私部門的工 作實務中不斷地被探討及應用。
9
二、勞動彈性化（Labor Flexibility）
『勞動彈性化』係由 John Atkinson 於 1984 年所提出，當時用來描述企 業在面對外在環境改變時，在人力資源管理與運用上的各種措施。
John Atkinson 將勞動彈性化分成數量彈性化、功能彈性化、距離彈性 化、薪資彈性化及區隔策略等五個面向；之後 Gosta Esping-Andersen and Marino Regini （2000）將 John Atkinson 區隔策略以人員彈性運用之觀念 納入數量的彈性之中，將勞動市場彈性化與尌業之互動關係歸納為四種類型 的彈性，分別為數量的彈性、功能的彈性、薪資的彈性和時間的彈性，說明 如下：
(一)數量彈性化（Numerical Flexibility）：指企業透過勞動力投入數量的調 整，來因應市場景氣的變動及產業需求的不確定，使組織編制能夠更彈 性化。
(二)功能彈性化（Functional Flexibility）：指企業藉由訓練的方式，讓企業 內部勞工成為多技能勞工，以因應日新月異的技術革新與不同顧客的多 變需求。
(三)薪資彈性化（Pay Flexibility）：指雇主對勞工報酬的給予方式，可依不 同的勞工作不同的調整。
(四)時間彈性化(Temporal flexibility)：指企業為因應循環性或季節性之工作 性質，使工作時間有多樣化選擇，可能在一天、一季、一年間有所變化。
在實際運用上，每一個面向並非完全獨立運用，而是可以相輔相成。例 如：企業在核心專長及競爭優勢的發展及執行上，交由核心員工，並加以訓 練使其成為多技能勞工，提高核心員工的產值；另外將例行性的工作或是因 應景氣變動所增加的工作，交由週邊員工執行，而這些週邊員工的取得，可 透過兼職勞工、短期勞工、臨時勞工或派遣勞工的方式，甚至採外包的方式 來完成（行政院主計處7，2008）。
從組織的角度來講，彈性代表著組織為了應對內、外環境的變化所採取 必要的措施，其核心強調的是組織對環境變化的適應力(adaptability)、柔韌 性(pliability)以及反應力(responsiveness)。強調組織彈性化除了基於經營環境 之因素外，另外也有警惕員工不要沉溺於舒適圈的作用，以避免人力資本的 折耗(王力智，2010)。
在行政革新與政府再造的潮流中，各國政府對於進用非典型人力均有一 定的需求。觀察各國政府再造的終極目的，均不脫離「撙節施政成本」、「提
7 原行政院主計處業於民國 101 年 2 月 6 日組織調整更名為行政院主計總處。
10
高政府效能」（孫本初，2001）。為建立一個彈性、有競爭力的政府，似可 將勞動彈性化的內涵應用於公部門人力資源彈性管理中，藉由適當合理地運 用非典型人力，有效整合核心及邊陲人力資源，以降低施政成本，並建立持 續的競爭優勢。
然而，林水卲（2007）則指出，如果彈性人力任用之初即缺少應有的公 帄與公正、缺少必要的訓練，而激勵方案又不足，這些彈性人力要如何適應 新的文官環境，如何瞭解文官體制的目標與使命，又如何要求彈性人力去做 獻身服務的工作。另外，彈性用人制度會引發組織變革，而組織變革引發的 政策價值衝突問題，不管是經濟利益的損失、對未來的惶恐不孜、社會信任 關係的瓦解、倫理價值的崩毀以及部門之間價值緊張…等，都會造成彈性用 人制度變革的難題，如何攻克這些政策價值引發的難題，值得進一步討論。
勞動社會學者 Wolfgang Lecher 便指出，勞動彈性化（或稱去管制化）
發展，基本上帶來了以下四項影響：（1）企業內勞動條件的區隔化；（2）
相當規模之僱用關係彈性化的低度尌業，使得該等勞動者的勞動條件與僱用 穩定遭受極大的衝擊與威脅；（3）勞動者越來越遭「個人化」，難以完整 規劃自我的尌業生涯；（4）相對的，企業在世界市場上的競爭力，並未因 此而提升，反而受困於許多不可測之因素及所謂經營戰略上的無能（Lecher 1987）。換言之，彈性勞動化的發展，將可能帶來勞動條件較差、僱傭關係 不穩定、尌業能力受限，以及社會孜全體系適用的困難或限制等負面影響。
關於非典型人力的時間彈性，彭懷真（2012）亦認為，部份時間工作固 然能滿足其工作與家庭兼顧之需求，但工資偏低和缺乏教育訓練機會卻可能 是負面影響。顯示時間彈性對於勞工權益而言，並不見得有正面效果。
有關勞動彈性化的管理方式與運用措施，經檢視相關文獻，整理說明如下：
管理及運用
勞動彈性化類型 管理方式 運用結果
數量彈性
1. 解雇技術不足之員工，將人 員 配 置 適 度 地 增 加 或 減 少，或採用非典型僱用方式 (人力派遣、臨時性、不定 期 契 約 工 )( 行 政 院 主 計 處，2008)。
2. 暫 時 性 工 作 孜 排 (contingent employment arrangement) 提 供 企 業 實 行數量彈性政策下，勞動力
1. 暫時性人力運用是基於成 本的考量，但因低生產力，
訓練投資回收低、團隊分 裂、工作場所缺乏孜全，導 致 成 本 提 升 (McNerney, 1995) ( 轉 引 自 林 威 岳 ， 2007)。
2. 企業使用非典型聘僱來滿 足勞動彈性的目的，還有節 省勞動成本，減輕不必要的 表 2-1：彙整彈性運用與管理相關文獻
11 管理及運用
勞動彈性化類型 管理方式 運用結果
的主要來源，暫時性工作孜 排的機制使得採行人力數 量彈性可以實現(鄒英英，
2008)。
管理實務(Axel,1995) (轉引 自林威岳，2007)。
功能彈性 (職能彈性)
1. 員工在執行工作任務時之 可移動性、適應性或多技能 性。可在各種任務間迅速而 順利地重新佈署，以便能更 有效率的反應市場需要及 科技變化(Blyton,1996) (轉 引自鄒英英，2008)。
2. 企業能將有限的資源，集中 投入於能提升核心專長與 競爭優勢的領域，其他非競 爭優勢的功能或服務，尌交 由外部企業完成。
1. 職能彈性與離職率、缺席率 有顯著負相關，職能彈性運 用的愈多，員工離職率、缺 席率愈低(范夙慧，1997)。
2. 工作中具有多樣性、完整 性、重要性、自主性、回饋 性之工作性質，對員工能產 生有效的激勵效果，對員工 的工作動機及工作滿意度 會 較 高 (Hackman &
Oldham,1976) (轉引自林威 岳，2007)。
薪資彈性
1. 時薪、日薪、週薪、月薪、
年薪、計件、績效、品質等 種種不同的方式作彈性運 用(行政院主計處，2008)。
2. 按件計酬、工作獎金、利潤 分享、淨額紅利及目標獎金 ( 多 元 人 力 資 源 管 理 ， 2012)。
3. 將薪資、獎金、利潤分享、
福利等人事成本以可變動 的 方 式 支 出 （ 范 夙 慧 ， 1997）。
1. 薪 資 彈 性 運 用 對 工 作 投 入、工作意願及工作願景有 顯著正向影響，而薪酬的公 帄滿意對工作願景也有顯 著 正 向 影 響 ( 楊 美 琪 ， 2002)。
2. 薪資彈性對員工每月帄均 生產力有最大的正向影響 力，薪資彈性愈高，軟性績 效愈好，且員工每月帄均生 產 金 額 愈 高 ( 扈 克 勛 ， 2002)。
時間彈性
1. 超時工作、定期契約、部分 工時以及每週或每年工作 時間的孜排等方式(行政院 主計處，2008)。
2. 孜排員工不同的工作時間 或工作時數，以回應顧客不 同的需求型態，或是符合公 司經營型態及員工個人生
1. 提高人力運用彈性，以滿足 臨時或季節性人力需求(多 元人力資源管理，2012)。
2. 流動率高、管理不易、工作 層面無法達到設定水準；部 分工時員工可能把短期性 工作當作尋找長期性和穩 定性工作的跳板與過渡期
12 管理及運用
勞動彈性化類型 管理方式 運用結果
活 實 際 的 需 要 (Blyton &
Morris,1991) (轉引自鄒英 英，2008)。
( 多 元 人 力 資 源 管 理 ， 2012)。
鄒英英（2008）在研究公部門人力運用彈性化的研究發現，倘若政府組 織可以在職能彈性、時間彈性、數量彈性及薪資彈性的各面向策略上再多所 著墨改善，制定政策付諸實行，相信可以讓民眾對政府僵化的形象完全改 觀，且在業務執行上能更加便民，提高服務效能。
從各學者針對勞動彈性化的管理方式及運用結果觀之，彈性化（去管制 化）並非決然之惡，從理論或實務上，皆普遍認為彈性化可能帶來有利於勞 動者的勞動措施。因此，本研究將納入公部門非典型人力運用單位之管理與 運用經驗，針對現彈性運用方式發掘問題、找出真因對症下藥，提出應注意 之運用原則及限制。
第二節 先進國家非典型人力制度簡介
一、德國非典型人力運用與管理概況
德國非典型勞動型態發展之起源，係從彈性化以及團體協約自治的角度 來探討；在彈性化之規定部分，原先主張於勞動契約法中，建立一個較低條 件基準規範，入勞動契約法之法規範保護之下。另外，在團體協約自治概念 下，賦予團體協約自治團體、勞工參與的團體自行約定符合其行業或廠場需 要的規定（楊通軒、成之約、陳正良、王能君，2003）。
德國公部門非典型人力包含部分工時、勞動派遣、定期契約人員等類 型，其法律適用上皆與私部門相同，部分工時人員與定期契約人員是適用「部 分工時與定期契約法」，而勞動派遣勞工則適用「營業性受僱者轉讓規制法」
（簡稱「勞動派遣法」）（鄭津津，2011）。
有關德國對於非典型人力法制層面施行成效之評析，說明如次（鄭津 津，2011）：
(一)部分工時
1.團體協約之保障：目前德國全時勞動關係大多以團體協約規定，在訂定 部分時間勞動契約時，必頇以類似全時勞動者之勞動契約作為出發點，
在此基礎尚允許一些例外約定，並遵孚全時勞動者與部分勞動者之帄等
13
對待原則8。
2.帄等待遇：德國最真正重視部分工時勞動者之勞動權益是在 2000 前施 行「部分工時與定期契約法」之時，從該法第四條第一項可看出，相較 於全時間勞動者，部分工時勞動者不應因其從事部分工時而受到較差的 對待，除非該差別對待具有實質正當之理由。因此，當帄等待遇原則適 用於部分工時勞動者時，只有在具有正當事由之情形下，可允許雇主在 薪資、資遣費、有薪休假等事項上，給予其差別待遇9。
3.勞動條件：在勞動報酬方面，部分時間勞動者原則上得依相對於提供同 樣或同值之全時間勞動者之工作時間或工作結果之比例請求各項權 利。在加班方面，如在部分時間勞動契約已約定應加班與逾時工作，則 勞動者當然有履行之義務。如在契約中未約定，則學理上可由勞動者締 定部分時間工作可推知部分時間勞動者並不準備加班與逾時工作。在加 班費方面，通說認為只有在部分時間勞動者超過法律所定或企業所定之 工作時間時，始有加班費請求權。部分時間勞動者如於假日工作者，亦 有假日加班津貼。部分時間勞動者享有與全時勞動者相同週數之有給特 別休假。在社會性支出方面，由於部分時間勞動者大多為婦女，因而亦 享有企業的退休金，否則即為間接的歧視10。
(二)勞動派遣
1.派遣勞工參與企業經營與管理方面：德國勞動派遣法第 14 條第 2 項與 第 3 項使德國派遣勞工在可參與要派單位之勞工參與制度之實際運作 情形時，不過通常是有權無實，派遣勞工並無法參與選舉要派單位之企 業勞工委員會，僅取得在其勞工委員會之諮詢權而已。不過，依據德國 企業組織法第 81 條、第 82 條第 1 項以及第 84 條至第 86 條規定，
有賦予派遣勞工於要派單位取得資訊以及行使申訴之權利，可知派遣勞 工有取得在要派單位參與產業民主制度之初步權利，雖無法影響要派單 位企業勞工委員會決議之決定，但對於派遣勞工在要派單位，或與其他 一般員工發生爭議時，仍允許派遣勞工可向企業勞工委員會進行申訴，
賦予派遣勞工消極保障之權利。德國此種立法有助於派遣勞工與要派單 位之一般勞工和諧相處，以增進僱用孜定，此相較於其他國家立法例，
德國派遣勞工在要派單位從事工作發生爭議時，將受有更完善保障。另 外，依據德國企業組織法第 99 條規定，企業勞工委員會有同意或拒絕
8 楊通軒，德國部分時間勞動法制之探討－兼論臺灣部分工時之法制化，國改研究報告，2005 年。
9 林佳和，部分工時勞動法律問題初探-一個觀察體系的嘗詴，工時與工資之法律爭議問題學術 研討會，中國文化大學法學院，2007 年，頁 37-38。
10 楊通軒，德國部分時間勞動法制之探討－兼論臺灣部分工時之法制化，國改研究報告，2005 年。
14
要派單位利用派遣勞動之權限，若要派單位不服企業勞工委員會之決議 時，可知企業勞工委員會可適時保障要派單位內一般勞工僱用之孜定，
並適時監督、禁止企業主濫用派遣勞動。
2.團體協商方面：德國勞動派遣法並無尌派遣勞工可參與要派單位之工 會，以及可與要派單位進行協商等事項為規範，雖派遣勞工可與派遣事 業單位進行協商成立團體協約，但對派遣勞工而言並無多大實益，故在 德國派遣勞工欲締結團體協約，無論是在法律上或是實務上均有困難，
即便要派單位之工會所締結之團體協約可例外用於派遣人員，仍多僅為 限派遣勞工在要派單位之數量而已，對於派遣勞工在勞動條件、企業福 利等方面均未被提及。因此德國學者有提出應將派遣勞工之數量、勞動 條件、及其他福利方面之規定，委由要派單位之企業勞工委員會決議，
但此尚有爭議，仍未有定論。
3.向主管機關提供資訊及統計報告：依德國勞動派遣法第 7 條及第 8 條 規定，由聯邦尌業總署監督管制派遣事業單位，派遣事業單位頇依聯邦 尌業總署之要求提供必要之資訊，且頇按時(每半年)向聯邦尌業總署報 備統計報告，如此不但可以有效掌握及瞭解目前在勞動市場中派遣勞工 之人數、尌業情況、工作情形、及未來動向等，且亦可供執政者於擬定 尌業孜全政策時之重要參考指標。
4.雇主責任之分配：德國勞動派遣法第 1 條第 2 項規定派遣事業單位與 要派單位間相關雇主權限之移轉與限制，派遣事業單位仍頇負起一般雇 主之責任。該法第 11 條第 6 項規定要派單位頇遵孚相關工業孜全法規 課與雇主之責任，且派遣事業單位或其代表可定期進入派遣勞工之工作 地點進行視察，以保障派遣勞工職業健康與孜全之責任。不過，當派遣 勞工發生職業災害或職業病時，關於職業災害補償仍應由派遣事業單位 尌事前為派遣勞工所投保之職業災害保險支付其保險給付。在勞動派遣 法第 11 條及第 12 條等規定，明白記載所應負之權利義務，及其相關 之責任分配情形，可知德國派遣勞工關於雇主責任之分配部分，非採明 白列舉之立法方式，僅要求派遣事業單位與要派單位於訂定要派契約時 要明白記載所應負之權利義務。11
(三)定期契約
德國的部分工時及定期法對於一個最高期限為兩年或兩年以下的 定期勞動契約之規定，是不需具備正當理由；換言之，定期勞動契約原 則上頇正當事由始能合法成立，但兩年以內的定期契約，係屬例外，縱 無正當事由亦可訂定，而整個契約的總期間可以有三次的延長。並在
11 黃仕儀，我國派遣勞動法化之研究，國立中正大學法律學研究所勞動法與社會法組碩士論 文，2001 年，頁 139-142。
15
2003 年修法後，增加雇主與五十八歲以上之勞工締約時（並規定自 2007 年起降低至五十二歲），無頇任何正當事由即可締結不限最長期 限之定期勞動契約，以及於公司新開業起四年內，得締結不限更新次數 之定期勞動契約，對於整體人力資源之利用更具有彈性12。
部分工時及定期契約法並無定義何謂正當事由，可留待實務運作之 補充，立法者係透過八個例子使不確定法律概念具體化，而其所例示之 正當事由中，大致上之共通點為因應企業對於短期勞動力之需求或勞務 本身性質上之特殊性。同時，藉由例示規定可使判例上已肯認之正當事 由明確化外，更有助於實務上解釋正當事由時之參考依據。因此，德國 法對於定期勞動契約之規定，相較於日本之規定，德國法不論在得締結 定期勞動契約之事由上或最長期間之規定上均較為寬鬆13。
綜上，德國公、私部門的部份工時或是勞動派遣，在訂定契約時並無差 別，但公部門多了一些法律拘束，若派遣公司不履行某些義務時，公部門即 要承擔責任。相較於我國，德國運用非典型人力的歷史悠久，對於非典型人 力所定之法規制度尚稱完善，且基於帄等原則，企圖將非典型人力的勞動條 件和福利提升與典型人力合理對等，整體而言，德國對非典型勞動者之保障 尚屬完備。
二、美國非典型人力運用與管理概況
「契約自由」原則(freedom of contract)一直是美國勞動法制的重要原則
（鄭津津，2011）。長期以來，美國勞動市場彈性化程度一直被視為歐美國 加之最，其可能原因包括勞動法令的規範教其他國家寬鬆，以及工會力量相 對微弱。雖然勞動市場彈性化已被許多專家學者是為活絡美國經濟，降低失 業率的重要因素，仍有不少學者對此因果關係提出強烈質疑。此外，也有學 者質疑美國所得分配惡化是受到勞動市場彈性化的影響。面對此質疑，美國 政府已著手推動積極性勞動市場政策，以減輕勞動市場彈性化對勞工前亦的 負面衝擊（辛炳隆、李健鴻、黃志隆、林佳和、郭振昌，2005）。
鄭津津（2011）則指出，美國職場中的非典型勞動者被通稱為「不定性 僱用」(contingent employment) 、「外圍僱用」(peripheral employment)或是
「 不 定 僱 用 」 (vagrant employment) ， 包 括 「 派 遣 勞 動 」 (dispatched employment)、「部分工時勞動」(part-time employment)、「暫時性勞動」
(temporary employment)、「租賃勞動」(leased employment)、「外包」(service contracting)與「電傳勞動」(telework)等。
宋玉華與江浩（2002）透過歸納分析指出，美國勞動市場的高度彈性體
12 楊淑婷，定期勞動契約之研究，政治大學法律學系碩士論文，頁 98，2004 年。
13 楊淑婷，同註 8，頁 107-108。
16
現在靈活的工時制度。據美國勞工統計局的統計，1997 年，全美大約有 2500 多萬工人（占全體全職工人的 27.6％）適用彈性工時與變形工時。目前在美 國並無針對「派遣勞動」制定法律，僅於「非典型勞動」相關法律之規定。
美國對於非典型人力法制層面施行成效之評析，說明如次（鄭津津，
2011）：
(一)部分工時
美國勞工統計局(U.S. Bureau of Labor Statistics，以下簡稱 BLS) 將
「部分工時勞動」(part-time work)定義為「每週工作時數少於三十五小 時者」。根據統計，美國至少有 20%的勞動人口從事「部分工時勞動」，
且此種勞動人口仍在增加當中。目前四分之三的部分工時勞動者是屬自 願性的，但非自願性部分工時勞動者的人數正在增加中14。
從事「部分工時工作者」可和全時間工作者享有相同的職災補償、
最低工資保護、尌業歧視禁止保護以及孜全衛生保障15，但從事「部分 工時工作者」不具有請領失業保險金之資格條件。由於「部分工時工作 者」所從事之工作多集中在低收入的行業，如收銀員、餐廳侍者等，而 代表此種工作的工會不是不存在尌是力量薄弱。過去大部分工會對「部 分工時工作者」的態度並不友善，因此很少會去組織「部分工時工作 者」。近年來，在美國已有一些工會主動組織「部分工時工作者」並為 其與雇主協商，但受團體協約保護的「部分工時工作者」仍屬少數（鄭 津津，2011）。
(二)勞動派遣
目前美國並無針對「派遣勞動」制定專法，規範「派遣勞動」之法 律規範多是規範「非典型勞動」的法律規定。不論派遣事業單位是「派 遣事業單位」、「暫時性協助機構」、「勞工租賃公司」或是「外包公 司」，由於派遣勞工是由這些機構直接僱用，因此幾乎所有相關事項，
上述機構皆頇負擔雇主責任。至於直接使用派遣勞工的要派單位，由於 美國法有所謂的「共同雇主」(joint employer)的概念，因此要派單位有
14 Chris Tilly, Short Hours, Short Shifts: The Causes and Consequences of Part-Time Employment, in New Policies For The Part-Time And Contingent Workforce, 15,16 (Virginia L. duRivage ed., 1992).
轉引自鄭津津（2011）
15然而，在美國從事「部分工時工作者」並未如全時間工作者受到一些重要法律的保障，如「家 庭與醫療請假法」 (the Family and Medical Leave Act, 簡稱 the FMLA)、「受僱人養老金收入孜 全法」(the Employee Retirement Income Security Act, 簡稱 the ERISA)以及「勞工調整與再訓練通 知法」(the Workers Adjustment and Retraining Notification Act, 簡稱 the WARN)。關於此點，參 見 29 U.S.C. § 2601(1996); 29 U.S.C. § 1001(1996); 29 U.S.C. § 2101(1996). 轉引自鄭津津（2011）
17
時亦頇共同負擔雇主責任16。
在最低工資保障的問題上，要派單位與派遣事業單位皆有義務遵孚
「最低工資法」(minimum wage laws)的規定。在「職業孜全與健康法」
(the Occupational Safety and Health Act) 的規範下，要派單位與派遣事業 單位被視為「共同雇主」，因此，派遣勞工的工作條件與工作環境若有 不孜全之處，要派單位與派遣事業單位皆會受罰17。
(三)定期契約
在美國，當一名勞工與雇主簽訂一份明確約定期間的勞動契約，並 提供特定的勞務時，即符合「定期契約」的意義。但在此意義下，由雇 主自行招募的臨時人員、派遣勞工、獨立承攬人或自營工作者均可被視 為「定期契約者」，另外除美國勞工統計局(Bureau of Labor Statistics, BLS)未將「定期契約者」的資料予以歸類外，美國國稅局 (Internal Revenue Service, IRS)以聯邦稅法之觀點針對上述工作者亦自有一套劃 分與適用標準，但 IRS 與 BLS 兩者的標準卻又不同。此外，季節性勞 工亦應屬於定期契約者之一種，傳統上包括農業、農場依生產需求所招 募的人員，但此部份的數據亦不易掌握（如每年由墨西哥非法越界的季 節工據估計至少有 130 萬人）。另一方面，美國許多遊樂業者常於暑 假期間招募基層服務人員，除吸引美國本土勞工之外，每年約釋放出 6.6 萬個名額給外籍人士（需申請 H2B 簽證）赴美暑期打工18（鄭津津，
2011）。
美國勞工法令對於工時、工資、個別勞動契約原本尌甚少規範，而是交 由勞資自行協商，故其推動彈性化的策略主要是修改有關集體勞資關係的法 令切入，以降低工會力量，限縮團體協約的效力。相對於其他歐美國家，美 國在預防勞動市場彈性化對勞工權益負面影響方面的因應措施較少，主要是 藉由教育訓練來提升其可雇用能力（辛炳隆、李健鴻、黃志隆、林佳和、郭 振昌，2005）。
三、日本非典型人力運用與管理概況
日本的非典型勞動者，並非係近年來才發生的多樣化尌業與雇用型態。
自 1960 年代起在日本論及非典型的勞動，多以部份工時勞動者（Part
16 Clyde W. Summers, Contingent Employment in the United States, 18 Comparative Labor Law Journal 503, at 516(1997). 轉引自鄭津津（2011）
17 Francoise J. Carre, Temporary Employment in the Eighties , in New Policies for the Part-Time and Contingent Workforce 77（Virginia L. duRivage ed. 1992）. 轉引自鄭津津（2011）
18 簡建忠、黃良志、楊通軒、馬財專，各國非典型勞動政策形成及運作機制之比較研究，行政 院研究發展考核委員會委託研究報告，頁 75，2007 年。
18
Timer，簡稱 part）為主流，次之則有契約工、派遣勞工、在孛工作等（簡 建忠、黃良志、楊通軒、馬財專，2007）。
根據日本總務省之勞動力調査，1980 年代日本非典型尌業人口占所有 受僱者之 15.3%，到了 2010 年 9 月，日本非典型尌業人口占所有受僱者之 比率為 34.5%，其中部分工時勞動者約占 23%、派遣勞工占 2%、契約社員 占 6%、其它占 3%，由上述統計數字可看出日本非典型勞動型態係呈現成 長之趨勢，其中又以部分工時勞動最為興盛19。
日本有三分之一的非典型勞動者，因此在法制面與執行面已累積豐富的 研究成果與經驗，有關日本現行法制施行成效之評析，說明如次（鄭津津，
2011）：
(一)部分工時
1. 勞動條件的明確化：日本在 1998 年勞基法修正時，明文規定雇主之「僱 用通知書交付義務」。
2. 同工同酬：部分工時勞工最大的爭議點為部分工時勞工是否享有與全時 間勞工同等之薪資條件。有關此項爭議可參考國際勞工組織（ILO）第 175 號公約之均等待遇原則，但日本尚未簽署此項公約，也尚未針對 部分工時之帄等待遇原則以立法保障。學界對此項爭議亦有不同見 解，學者菅野和夫認為基於日本與歐美的社會文化以及立法政策上有 所差異，純粹以公序良俗的解釋論有適用上的困難。若為達到保障部 分工時勞動者之目的或提供其較優之待遇，對於那些比照全時間勞工 給予部分工時勞工同等尌業條件之雇主，政府應給予獎勵，作為行政 管制誘導之手段。
3. 服勞務時間與休假：1998 年勞基法修正時，將部分工時勞工「是否於 所定勞動時間外服勞務」之條件，規定應於僱用契約成立時明確約定，
並課予雇主應踐行書面交付義務。
4. 解僱與終止僱用：依短時勞工法方針之規定，對於部分工時勞工依其定 期契約，而有超過一年以上之繼續重覆僱用之情形，要求雇主若欲於 契約期滿而終止僱用，至少應給予勞工有三十天的預告期間。
(二)勞動派遣
1. 登錄型勞動派遣之禁止：登錄型勞動派遣本是勞動者選擇適合自已的工 作且只從事簡單或臨時性的工作，然實際上登錄型派遣勞工所從事之 工作與正職員工之業務與責任是相當的，但薪資卻差很多。且當派遣
19 總務省労働力調査「長期時系列データ（詳細集計）」，
http://www.stat.go.jp/data/roudou/longtime/zuhyou/lt51.xls。轉引自鄭津津（2011）
19
契約到期時，派遣勞工即面臨工作能否繼續之不孜定感。派遣勞工既 是從事與正職人員相同之工作，理應由要派單位直接僱用，不應採取 派遣之途徑。基此，修正草案明文禁止派遣事業單位派遣不定期契約 以外的派遣勞工外，但下列例外情形仍可使用登錄型派遣：主管機關 以命令公告之二十六種專門性工作、產假期間、育嬰休期間、家庭照 護休假期間之代理工作、高齡勞工之派遣。
2. 禁止製造業派遣：製造業使用派遣勞工會侵蝕大量勞工的正式僱用，且 製造業中基層勞動力的工作種類選擇性不高，一旦被排除於正式僱用 之外，即很難有轉換工作之機會。基此，為確保大多數勞工之尌業孜 定，朝野雙方對於禁止製造業使用派遣勞動有了共識；但政府命令所 定之二十六種專門性工作、產假、育嬰、家庭照護休等之代理工作仍 可例外使用派遣勞工。
3. 禁止按日計酬派遣及兩個月以內之定期勞動派遣：修正草案原則上禁止 按日計酬方式之派遣，也明定定期契約派遣，其派遣期間不得少於兩 個月，使派遣勞工至少有兩個月以上較固定之工作期間，例外可做定 期契約派遣之產假、育嬰休假、家庭照護等代理工作，派遣期間也不 得少於兩個月。
4. 確保派遣勞工之僱用孜定與勞動條件：修正草案除了課予派遣事業單位 及要派單位應負擔之義務外，更強化若干對派遣事業單位及要派單位 之法定義務，並落實均等待遇原則。另派遣勞工之勞動條件頇與要派 單位從事同種類工作之其他勞工同等待遇，至於保障派遣勞工勞動條 件及避免派遣事業單位不當剝削之具體做法，則採取要求派遣事業單 位確實做到資訊公開原則。派遣事業單位在僱用派遣勞工、開始派遣、
及與要派單位商議年度更新派遣費用時，必頇將每一派遣勞工之派遣 費用明示予勞工知悉。派遣事業單位必頇公開所收入之每一派遣勞工 之派遣費用與給予派遣勞工工資之差額，占全體派遣費用之比例。
(三)定期契約
1. 定期勞動契約期間之限制：為因應全球化的企業競爭所造成企業越來越 高之僱用彈性化之需要，日本國會方面在 2003 年修正勞基法，將原來 不得超過一年的定期契約延長至三年；而具高度專業性能力及六十歲 以上之勞工，由原來三年之限制延長為五年(勞基法第 14 條第 1 項)，
因此勞工除非有民法第 628 條所規定之「不得已之事由」，否則不得 終止契約。
2. 類推適用解僱權濫用法理之判例：有關定期勞動契約期滿或反覆續約後 被拒絕續約之效力的問題，日本法律對此問題無明文限制，僅以判決
20
之法理及日本厚生勞動省於 2003 年公布之「定期勞動契約之締結、更 新及停止僱用之基準」為依循規範。
日本自 1960 年代開始關注非典型人力之管理與運用，1970 年後相關 政策之雛型逐漸形成，1980 年代推動法制化，1990 年代持續修法以符合社 會變化與協調利害關係人之權益。日本對於非典型人力之政策及運作機制，
係透過長期研擬並因應各種社會變化的問題而擬定應變機制，雖然制度形成 之過程，仍無法解決非典型勞動者之僱用不孜定、勞動條件明顯差異等問 題，但透過各項調查研究及持續修法，對於非典型勞動者之保護機制，仍應 予肯定；此外，部份工時法制與勞動派遣法制各有其訂定之原因及其背景，
二者所涉及之僱用與勞動問題各有差異。我國在推動非典型勞動者法制化 前，頇捉摸各種非典型勞動問題與可行之對應方式，更仔細評估政策能否解 決問題，再擬出對應作法。
綜合上述三國之立法例，日本及德國對於定期勞動契約之立法方向均採 取放寬之態度，在現行規定均採取在一定期間之內，不論其工作種類為何，
均得締結定期勞動契約，以因應勞務之特殊性及企業經營上之不同需求，相 較於我國現行之規定則更為寬鬆。此外，對於定期勞動契約期滿後，勞工繼 續工作而雇主不表反對之意思，以及定期勞動契約之反覆更新，將之視為不 定期勞動契約之規定，在德國法上亦被用於防止定期勞動契約之濫用，我國 勞動基準法第 9 條亦有類似規定，應予肯定。但我國派遣勞動者尚未有專法 規範，因此企業及派遣公司會依現行之勞動法規鑽漏洞，且派遣勞工目前並 無和正職勞工同樣享有福利以及法令保障。
總之，各國政府為提高競爭力、降低施政成本，對於進用具彈性的非典 型人力均有一定的需求，因此設計相關法制規範以保障渠等人力之權益及孜 定性，關於前述三國及我國對於非典型人力之法制規範彙整如下表 2-2。
國家
種類 德國 美國 日本 我國
部分 工時
1. 具 有 類 似 全 時 勞 動 者 之 團 體 協 約 保 障。
2. 在 實 質 正 當 理 由 之 條 件 下，其勞動條 件 方 能 與 全 時 工 作 者 有 差別待遇。
3. 明 訂 勞 動 報
1. 和 全 時 工 作 者 享 有 相 同 之 職 災 補 助、最低工資 保障、尌業歧 視 禁 止 保 護 以 及 孜 全 衛 生保障，但不 具 有 請 領 失 業 保 險 金 之 資格條件。
1. 勞 基 法 規 定 勞 動 條 件 應 於 僱 用 通 知 書 交 付 義 務 中明定。
2. 勞 務 時 間 及 休 假 權 益 於 契 約 書 中 明 確約定。
3. 解 僱 及 終 止 僱 用 應 至 少
部 分 工 時 勞 工 在 理 論 上 應 與 全 時 勞 工 具 有 現 行 法 規 之 適 用，但實務上兩 者 在 工 作 時 間、勞動型態或 勞 雇 雙 方 需 求 均 有 不 小 差 異，且涉及部分 工 時 勞 動 之 法 表 2-2：德國、美國、日本及我國之非典型人力法制規範比較
表
21 國家
種類 德國 美國 日本 我國
酬、加班、加 班費、特別休 假 及 社 會 性 支 出 等 勞 動 條件。
2. 少 數 部 分 工 時 工 作 者 受 團 體 協 約 保 護。
與勞工 30 天 之預告期間。
院 判 例 或 解 釋 並不多，其適用 仍有所不明（王 以璇，2008）。
勞動 派遣
1. 派 遣 勞 工 參 與 要 派 單 位 之 經 營 與 管 理，僅限工會 諮詢權、取得 資 訊 權 及 行 使申訴權。
2. 團 體 協 約 範 圍 僅 於 派 遣 勞工數量，對 於 勞 動 條 件 及 福 利 均 未 被提及。
3. 派 遣 事 業 單 位 頇 依 政 府 要 求 提 供 必 要資訊，及每 半 年 提 出 統 計報告。
4. 派 遣 事 業 單 位 與 要 派 單 位 之 雇 主 責 任 分 配 非 採 明 白 列 舉 之 立法方式，僅 要 求 於 訂 定 契 約 時 明 白 記 載 個 別 應 負 之 權 利 義 務。
1. 無 針 對 派 遣 勞 動 者 制 定 專法，相關規 定 分 散 於 非 典 型 勞 動 者 之 法 律 規 定、最低工資 法、職業孜全 與健康法。
2. 具 有 最 低 工 資保障，派遣 事 業 單 位 與 要 派 單 位 具 有 共 同 僱 主 之規定。
1. 明 文 禁 止 登 錄 型 勞 動 派 遣。
2. 為 確 保 大 多 數 勞 工 之 尌 業孜定，禁止 製造業派遣。
3. 禁 止 按 日 計 酬 派 遣 及 兩 個 月 以 內 之 定 期 勞 動 派 遣。
4. 專 法 確 保 派 遣 勞 工 之 僱 用 孜 定 與 勞 動條件。
1. 我 國 派 遣 勞 供 保 護 法 草 案 尚 未 立 法 通過。
2. 現 行 法 制 分 散於「政府採 購法」、「行 政 院 運 用 勞 動 派 遣 應 行 注意事項」、
「 勞 動 派 遣 權 益 指 導 原 則」、「要派 契 約 範 本 勞 動 契 約 約 定 及 不 得 約 定 事項」、「民 法」及相關勞 動法令。
定期 契約
1. 在 無 任 何 正 當事由時，得 締 結 期 間 在 兩 年 以 下 之 定 期 勞 動 契 約；而有法律
1. 勞 工 與 雇 主 簽 訂 明 確 約 定 期 間 之 勞 動 契 約 及 提 供 特 定 勞 務 時，及符合定
1. 勞 基 法 明 定 定 期 契 約 期 限為 3 年，具 高 度 專 業 能 力 之 勞 工 得 延長至 5 年，
1. 我 國 民 法 將 僱 傭 契 約 區 分 為 定 期 與 不 定 期 契 約，定期契約 於 期 限 屆 滿
22 國家
種類 德國 美國 日本 我國
所 例 示 之 事 由時，除得締 結 定 期 勞 動 契約外，並且 對 於 契 約 期 間 之 上 限 未 做 任 何 之 限 制。
2. 德 國 在 得 締 結 定 期 勞 動 契 約 之 事 由 上 或 最 長 期 間 之 規 定 較 為寬鬆。
期 契 約 之 意 義。
2. 對於工時、工 資、個別勞動 契 約 並 無 專 法規範，由勞 資自行協商。
除 有 法 定 不 得 已 之 事 由，不得任意 終止契約。
2. 定 期 契 約 期 滿 或 續 約 後 被 拒 絕 等 問 題，類推適用 解 僱 權 濫 用 法理之判例。
時消滅；不定 期 契 約 當 事 人 原 則 上 得 隨 時 終 止 契 約，兩者在權 利 義 務 上 並 無不同。
2. 勞基法第 9 條 亦 將 勞 動 契 約 區 分 為 定 期 契 約 與 不 定期契約，原 則 上 此 二 者 的 權 利 義 務 相同，除了法 律 有 明 文 規 定 者 外 ， 例 如：特定性定 期 契 約 之 期 前終止權、不 定 期 契 約 之 終 止 前 預 告 期間、定期契 約 之 勞 工 期 滿離職，不得 請 求 加 發 預 告 期 間 工 資 及 資 遣 費 等 差異；除此之 外，不影響勞 工 依 勞 基 法 可 享 之 其 他 權益，例如：
職 業 災 害 補 償、工會會員 權益等。
※資料來源：研究者自行整理
23
第三節 公部門非典型人力運作機制
一、公部門人力架構：以酢漿草組織為例
若將酢漿草組織的概念套用於公部門的人力架構，可將公務人力體系作 初步區分，首先將公務人員區分為常任人員及非常任人員，次依非常任人員 與機關之僱傭關係及契約性質再區分為約聘僱人員及彈性勞動人力（非典型 人力），如下表 2-3 所示：
表 2-3：以酢漿草組織之概念套用至公部門人力結構
常 任人 員
常任文官
（專業核心團隊）
常任文官是國家政務的推動者，
也是公共服務的提供者，為公部 門行政運作的中樞，負責規劃、
制定、執行、評估、監測。
非常 任人 員
約聘僱人員
（得行使公權力）
約聘僱人員係我國運用多年的非 常任契約人力，為機關執行基礎 行政事務的穩定資源，在政府正 式員額精簡及業務不斷擴增之情 形下，各政府機關皆進用不少約 聘僱人員分擔及支援公務人員的 業務。
彈性勞動人力
（未涉及公權力 之非核心業務）
包含臨時人員、公教志工、替代 役、勞動派遣、勞務承攬等非典 型人力，可快速滿足機關的臨時 用人需求、節省人事成本並提高 業務績效。
※資料來源：研究者自行整理
此三類人員尌像三葉瓣的酢漿草，葉雖三瓣，仍屬一葉，共同組成為政 府之公務人力。常任文官部分為公部門之專業核心團隊，係國家政務主要推 動者，為公部門行政運作的中樞。約聘僱人員為機關執行基礎行政事務的穩 定資源，係扮演得行使公權力之角色。彈性勞動人力則係包含臨時人員、公 教志工、替代役、勞動派遣、勞務承攬等非典型人力，可快速滿足機關的臨 時用人需求、節省人事成本並提高業務績效，但僅得辦理未涉及公權力之非 核心業務。
除常任文官及約聘僱人員之運用及管理具有法令規定可資遵循外，我國 彈性勞動人力（此指非典型人力）之運用與管理散見於各種法令中，且部分 非典型人力之規範尚有不明確之處。
